Klimakvoter: Bedre enn sitt rykte, men langt fra nok

Klimakvoter: Bedre enn sitt rykte, men langt fra nok Klimakvoter er ikke tilstrekkelige for å unngå farlige klimaendringer, og vil aldri være nok på egen hånd. Tekst : Endre Tvinnereim 73

Systemer med utslippstak og kvotehandel utgjør det viktigste klimatiltaket i verden i dag. De kan få oss langt om de utvides og gjøres mer ambisiøse. Men de er ikke tilstrekkelige for å unngå farlige klimaendringer, og vil aldri være nok på egen hånd. Ikke minst er dette tydelig når det gjelder utbygging av fornybar energi: Her har støtteordninger gjort mesteparten av jobben, og det vil de fortsatt måtte gjøre. Spørsmål: Hva er klimakvoter? Begrepet klimakvoter brukes på flere forskjellige reguleringer og ordninger. Den viktigste er utslippstak med kvotehandel; den nest viktigste er FN-regulerte klimakreditter fra den grønne utviklingsmekanismen. I tillegg brukes ordet kvoter om diverse måter å finansiere frivillige klimatiltak på, der pengene kommer fra for eksempel enkeltpersoner eller bedrifter som ønsker å veie opp for sine utslipp i forbindelse med flyreiser eller strømforbruk. Kun den første av disse er egentlige kvoter, men på norsk blandes begrepene ofte. Ideen om å bruke kvotesystemer for å regulere forurensning går tilbake til 1960-årene, da amerikanske akademikere foreslo dette som et smidig alternativ til direkte reguleringer og skatter. Ikke minst ønsket man å finne en mekanisme for å redusere kostnadene ved å oppnå målsetninger på miljøområdet. Dette er fremdeles hovedgrunnen til at klimakvoter brukes: Man ønsker å nå et gitt mål til lavest mulige pris, og bruke markedet til å identifisere hvor reduksjonene bør gjennomføres. 1 I første omgang ble kvotesystemer brukt for å regulere lokal og regional forurensning, og da særlig nitrogenoksider og svoveldioksid. Et historisk viktig kvotehandelssystem er Acid Rain Program (ARP), som ble vedtatt i 1990 og iverksatt i 1995. Det dekket fossile kraftverk og var, som alle ekte kvotesystemer, obligatorisk. ARP satte et øverste tak på utslippene fra kraftverkene som var med, og delte ut omsettelige kvoter tilsvarende tillatte utslipp til hver bedrift. Disse kunne så oppfylle lovens 1 I tillegg vil kvoteprisen som settes i markedet signalisere hvor mye det vil koste å redusere utslipp litt til. Denne prisen kan være nyttig for myndigheter og analytikere som vil regne på kostnaden ved klimatiltak. krav enten ved å redusere sine utslipp eller ved å kjøpe overskuddskvoter fra andre bedrifter. Utslipp kunne reduseres for eksempel ved å installere renseteknologi eller ved å skifte fra kull til gass eller fra kull med høyt svovelinnhold til kull med mindre svovel. Man ønsker å nå et gitt mål til lavest mulige pris, og bruke markedet til å identifisere hvor reduksjonene bør gjennomføres. Industrien og de fleste analytikere var skeptiske til ARP før det ble innført, og så for seg høye kvotepriser og dyre tiltak. Imidlertid viste det seg at utslippene ble lavere enn forventet, og at reduksjonene ble langt billigere. Dette var delvis på grunn av at noen kraftverk tidlig iverksatte innovative tiltak for å redusere sine egne utslipp og bygge opp en buffer av kvoter i påvente av strengere utslippskrav i fremtiden. 2 En annen årsak var tilgang på nye forekomster av kull med lavt svovelinnhold fra Wyoming og Montana. ARP eksisterer fremdeles, men utslippene av svoveldioksid er så lave i forhold til tillatte nivåer at kvotesystemet er blitt irrelevant. Hvordan fungerer et kvotesystem? Det viktigste aspektet ved kvotehandel er ikke handelen, men kvotene. Når politikere har valgt å innføre et kvotesystem for gitte sektorer innenfor området de styrer, velger de først et maksimalt tillatt utslippsvolum for alle regulerte bedrifter til sammen og for hvert år fremover. Dette volumet kan være basert på 2 Schmalensee, R., & Stavins, R. (2012). The SO2 Allowance Trading System: The Ironic History of a Grand Policy Experiment: National Bureau of Economic Research. Skjærseth, J. B., & Wettestad, J. (2008). EU emissions trading: initiation, decision-making and implementation. Aldershot: Ashgate. vitenskapelige utregninger, forhandlinger eller forventninger om politisk realisme. 3 Når kvotetaket er satt, stykkes det opp i individuelle kvoter som ofte tilsvarer ett tonn utslipp, det være seg CO2, SO2 eller noe annet. Disse gir eieren en utslippstillatelse. Kvotene kan deretter gis gratis til bedrifter, noe som øker den politiske støtten til systemet, eller auksjoneres bort, noe som gir penger i statskassen og får systemet til å ligne mer på en skatt. 4 På slutten av hvert år (eller annen fastsatt periode) melder bedriftene inn til myndighetene hvor store utslipp de har hatt. Disse tallene verifiseres av et uavhengig byrå som Det Norske Veritas eller TÜV SÜD. Deretter leveres det kvoter tilsvarende dette utslippsvolumet til myndighetene. Om noen bedrifter har høyere utslipp enn de i utgangspunktet hadde kvoter til, må de kjøpe flere kvoter i markedet. Om de har flere kvoter enn de trenger til å dekke utslippene, kan de selge overskuddet til markedet eller spare dem til et senere år. Bedrifter som ikke leverer inn nok kvoter blir sanksjonert i EU er prisen 100 euro per manglende kvote pluss kjøp av nye kvoter og eventuelt andre reaksjoner fastsatt av nasjonale myndigheter. Prisen på kvoter svinger også med andre 3 For ARP er kvotetaket 8,95 millioner tonn SO2 per år; for EUs kvotehandelssystem er det ca. 2 milliarder tonn CO2-ekvivalenter per år. 4 Gratiskvoter kan brukes for å hjelpe særlig konkurranseutsatte bedrifter som ellers kunne tapt markedsandeler eller valgt å flytte ut av området som dekkes av kvotesystemet. Gratiskvoter har noe av den samme begrunnelsen som unntak fra CO2-skatter, med den forskjell at det fremdeles vil lønne seg å redusere utslipp om man har gratiskvoter fordi man vil kunne selge overskuddskvotene. Unntak fra kvotesystemer fins knapt, mens det er vanlig for CO2-skatter (Hammar, H., Sterner, T., & Åkerfeldt, S. (2013). Sweden s CO2 tax and taxation reform experiences. In R. Genevey, R. K. Pachauri, & L. Tubiana (Eds.), Reducing Inequalities: A Sustainable Development Challenge: New Delhi: TERI). For en diskusjon og sammenligning, se Tvinnereim (2014:458-9). Tvinnereim, E. (2014). The bears are right: Why cap-and-trade yields greater emission reductions than expected, and what that means for climate policy. Climatic Change, 127(3-4), 447-461. doi: 10.1007/ s10584-014-1282-1 markedsfaktorer. Når etterspørselen etter elektrisitet, stål og sement faller, som under finans krisen, faller utslippene fra disse sektorene. Da blir det færre som kjøper og flere som selger. Prisen i EU-markedet nådde dermed også sitt laveste nivå i begynnelsen av 2009. På den annen side, når gassen blir dyr i forhold til kull, og når det blir mindre elektrisitetsproduksjon fra fornybar eller atomkraftverk (les: tørre forhold i Norden, lite vind eller driftsstans i kjernekraften) så går også prisen på kvoter opp. Siden kvotesystemer med handel skaper en pris på utslipp, sammenlignes de ofte med miljø skatter. Et vanlig syn er at miljøskatter setter en fast pris men fører til en usikker mengde utslipp, mens kvotesystemer fører til en fast mengde utslipp men en varierende pris. 5 På den annen side kan man sammenligne kvotesystemer med direkte regulering av utslipp på virksomhetsnivå. Da vet man utslippsnivået på hvert anlegg, men kostnadene vil variere dramatisk mellom hvert anlegg fordi det vil være svært vanskelig for noen å redusere mens andre vil kunne nå utslippsmålene uten nye tiltak. Hvordan brukes kvotesystemer i kampen mot farlige klimaendringer? Det største kvotesystemet i dag er det EU som står for. Det engelske navnet er Emission Trading Scheme eller ETS. Dette systemet ble vedtatt i direktivs form i 2003 og satte begrensninger for utslipp fra 2005 av. 6 EU ETS dekker utslipp fra alle anlegg av en viss størrelse i sektorene elektrisk kraft, stål, sement, glass, papir og flere andre. I 2012 ble også flytrafikk innad i EU dekket. Norge har vært fullverdig medlem i EU ETS siden 2008. Utslippstaket er på om lag to milliarder tonn CO2-ekvivalenter per år, et tall som minsker med 1,74 prosent hvert år. Fra 2021 er årlig reduksjon satt til 2,2 prosent. Viktige sektorer som ikke dekkes er veitrafikk og oppvarming av bygg. En årsak til at disse ikke dekkes er at 5 Pizer W (2001) Choosing price or quantity controls for greenhouse gases. In: Toman MA (ed) Climate change economics and policy: An RFF anthology. Resources for the Future, Washington, DC, pp 99 107 6 Direktiv 2003/EC/87 74 75

hvert enkelt utslippspunkt er så lite: en bil, et hus, en lastebil, en skole. Til sammen ligning er de største anleggene dekket av EU ETS enorme: Belchatow-kraftverket i Polen slipper for eksempel ut mer CO2 på ett år enn fem av EUs minste medlemsland. 7 Historien bak EUs kvotesystem for klimautslipp er en smule ironisk, og henger nøye sammen med Kyoto-protokollens historie. Historien bak EUs kvotesystem for klimautslipp er en smule ironisk, og henger nøye sammen med Kyoto-protokollens historie. Under forhandlingene i Kyoto i 1997 ønsket USA et system med fleksible mekanismer, basert på egne erfaringer med bl.a. sitt eget Acid Rain Program. Europeerne strittet imot: De ønsket ikke at retten til å slippe ut klimagasser skulle bli noen handelsvare. 8 Imidlertid måtte de gi seg, og Kyoto-protokollen ble utformet som et globalt kvotehandelssystem hvor rike land kunne handle utslippsrettigheter seg imellom og dessuten få godskrevet en begrenset mengde utslippskutt ved å finansiere klimatiltak i fattigere land. Dette kunne de gjøre gjennom den grønne utviklingsmekanismen (Clean Development Mechanism eller CDM) som ble skapt i Kyoto-protokollens artikkel 12. 9 CDM-kreditter er fortsatt aktivt brukt av 7 Bełchatów-kraftverket fikk tildelt 26,9 millioner gratiskvoter hvert år i 2008-12 (EUs kvoteregister). Luxemburg, Estland, Latvia, Litauen og Slovenia slapp hver ut mindre CO2e hvert år i samme periode (European Environment Agency, Trends and projections in Europe 2013, tabell 5.2, s. 86) 8 Skjærseth og Wettestad, 2008 9 Kyoto-protokollen er et oversiktlig stykke tekst på 20 sider, som med fordel kan leses av klimainteresserte. Den er tilgjengelig bl.a. her: http://unfccc.int/resource/docs/ convkp/kpeng.pdf Norge for å bøte på manglende innenlandske utslippsreduksjoner og dermed nå egne utslippsmål. 10 Etter at Kyoto-protokollen ble ferdigforhandlet, satte EU-kommisjonen sin ære i å oppfylle sin målsetning på åtte prosents reduksjon i klimagassutslipp fra 1990 til 2008-12. Et første forslag var en europeisk energi-/co2-skatt. Dette mislyktes imidlertid da medlemslandene ikke ville gi fra seg myndighet over skattelegging. Et nytt forsøk, med et kvotesystem basert på amerikanske erfaringer og med målsetninger som tilsvarte hvert lands Kyoto-mål, var derimot vellykket. Etter hvert ble EU den globale misjonæren for kvote systemer, mens USA selv ikke klarte å få på plass et slikt system. 11 EU ETS er nå omtalt som flaggskipet i EUs klimapolitikk, selv om utslippene i EU har falt betydelig mer enn kvote taket krever, noe som har ført til svært lave kvotepriser. 12 Kvotesystemer for klimagasser fins også i ni delstater i det østlige USA, i California, Tokyo, Sør-Korea og i syv byer og provinser i Kina. Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI) ble innført i 2009 og regulerer utslipp fra kraftverk i delstater fra Maryland til Maine. RGGI bygger på erfaringer fra både Acid Rain Program og EU. En viktig forskjell fra disse to er det at nesten alle kvotene auksjoneres, noe som gir inntekter som delstatene kan bruke på energieffektivisering og fornybar energi. Dessuten har RGGI satt en minimumspris i kvoteauksjonene slik at bedriftene alltid har et økonomisk insitament til å unngå utslipp sam- 10 Kyoto-protokollen krever at bruken av fleksible mekanismer skal komme i tillegg til hjemlige tiltak de skal være såkalt addisjonelle (artikkel 6.1.d). Imidlertid er det udefinert hva addisjonell betyr. For perioden 2008-12 tolket EU det slik at maksimum halvparten av reduksjonene kunne gjennomføres ved hjelp av CDM-kreditter. Senere er EU blitt strengere. Norge har ingen uttalte begrensninger på bruken av CDM. 11 Representantenes hus i USA vedtok et føderalt kvotesystem for klimagasser i 2009, den såkalte Waxman-Markey-loven. I 2010 mislyktes det imidlertid å få et tilsvarende lovforslag gjennom Senatet. 12 Tvinnereim 2013, Flaggskip i dødvannet. Energi og Klima. tidig som myndighetene sikres en minsteinntekt fra kvotesalget. California er kanskje kjent som den grønneste av USAs delstater, og vedtok omfattende klimalovgivning i 2006, men fikk ikke på plass et kvotesystem for klimagasser før 2013. Da systemet kom, var det imidlertid langt mer omfattende enn sine forgjengere. California inkluderer nemlig både kjøretøyer og bygg under kvotetaket. California planlegger en langsiktig reduksjon av mengden kvoter på 80 prosent under 1990-nivået frem mot 2050, 13 en målsetning som er basert på hva som antagelig kreves for å holde global temperaturøkning i 2100 under to grader. I tillegg til disse innførte byen Tokyo kvoter på utslipp forårsaket av store næringsbygg fra 2010 av, og Sør-Korea har lagt et kvotetak på drøye halvparten av sine utslipp. Den kanadiske provinsen Quebec har innført et system som ligner Californias. I Kina har tre byer og fire provinser gjennomført forsøk med kvotesystemer som en forberedelse til et nasjonalt system som etter planen skal innføres allerede i 2017. 14 13 Executive Order S-3-05 (Schwarzenegger 2005). 14 http://www.nytimes.com/2015/09/25/world/asia/ xi-jinping-china-president-obama-summit.html?_r=0 California planlegger en langsiktig reduksjon av mengden kvoter på 80 prosent under 1990-nivået frem mot 2050, en målsetning som er basert på hva som antagelig kreves for å holde global temperaturøkning i 2100 under to grader. Hva er forskjellen på ETS og CDM? I forslaget til statsbudsjett for 2016, som foregående år, skal Norge oppfylle deler av sitt utslippsmål med klimakvoter fra Den grønne utviklingsmekanismen (CDM). Dette er ikke egentlige kvoter, men snarere kreditter eller sertifikater som tilsvarer utslippsreduksjoner heller enn utslippstillatelser. Hva er så forskjellen på kvoter og CDM-kreditter? En snartur innom fiskeriene kan kanskje illustrere dette. Kvotetaket tilsier hvor mye fisk fiskerne kan fange til sammen. Fanger noen mer fisk enn de har kvoter for, og blir oppdaget, får de straff. De som har flest kvoter kan fange mest fisk: en kvote tilsvarer en rettighet til å fange en viss mengde. Den grønne utviklingsmekanismen setter ikke noe absolutt tak på utslipp, og kredittene som utstedes gir ikke noen rett til å slippe ut klimagasser. En CDM-kreditt tilsvarer fraværet av utslipp: Den tilsier at utslippene ville vært ett tonn høyere dersom CDM-prosjektet ikke hadde vært gjennomført. Overført til fiskeri ville det bli som å belønne fiskere for ikke å fiske. CDM handler altså om godskrevne utslipps reduksjoner, ikke utslippstillatelser. Det høres jo greit ut, men fører til en del praktiske problemer når effekten skal måles. 76 77

For å regne ut effekten av et CDM- prosjekt begynner man med å beregne hvor store utslippene ville vært uten prosjektet. Det kan handle om å fange metan fra en bossfylling eller svinefarm og lage strøm av det, eller å bygge ut fornybar energi, eller effektivisere en sementfabrikk. Så måler man utslippene fra gjeldende anlegg med jevne mellomrom. Målingene sertifiseres av samme typen selskap som gjør dette for kvotesystemer. Om alt går bra, gir så FN sitt godkjent-stempel, og kredittene utstedes. Disse kan så selges til bedrifter, myndigheter eller enkeltpersoner, som kan bruke dem i stedet for egne utslippskutt der dette tillates. Det er lenge siden CDM var et viktig tema i EU. Norge bruker imidlertid fremdeles CDM, i stor grad fordi utslippene hjemme nekter å gå ned. Det er utvilsomt at CDM har fjernet metanutslipp, støttet fornybar energi og gitt mer energi effektivisering i fattige land. Like fullt er det store problemer med ordningen, både praktiske og filosofiske. Det praktiske problemet ligger først og fremst i at CDM ikke har noe utslippstak. Dette betyr at utslipp i prinsippet kan øke i det uendelige: Så lenge man kan vise at business as usual ville gitt høyere utslipp enn det man ser under prosjektet, kan CDM-kreditter utstedes. Grovt sagt er det knapt grenser for hvor mye fisk man kan la være å fange. Likeledes er det et problem at CDM er prosjektbasert: Man kan halvere utslippene på ett kraftverk og få kreditter (typisk ved å bytte fra kull til gass) mens man dobler utslippene på et annet kraftverk uten konsekvenser. Og enda verre: Det er påvist at fabrikker som produserer kjølegasser i Mexico og Kina har økt sin produksjon fordi CDM-inntektene fra destruksjon av de klimaskadelige avfallsproduktene fra produksjonen er høyere enn inntektene fra salg av selve produktet. 15 Det filosofiske problemet består i at CDM estimerer utslipp i to versjoner av verden: Én med prosjektet og én uten prosjektet. Differansen mellom de to verdenene kan utstedes som kreditter. Men vi vet at verden ikke kan kjøres to ganger. Utslippsbanen uten prosjektet business as usual er således ikke bare ukjent, men umulig å kjenne. Den miljømessige verdien av CDM-prosjekter er derfor grunnleggende ukjennbar. Av disse grunnene har EU vendt en kald skulder til CDM. Begrensninger på bruken av kreditter ble innført allerede i perioden 2008-12, og fra 2013 har EU lagt vekt på innenlandske reduksjoner. Det er lenge siden CDM var et viktig tema i EU. Norge bruker imidlertid fremdeles CDM, i stor grad fordi utslippene hjemme nekter å gå ned. Er klimakvoter mislykket? Det kommer an på hva som regnes som vellykket. En snever fortolkning kan være at kvotesystemer er vellykket dersom totalutslippene i de regulerte sektorene holder seg under kvotetaket. En bredere fortolkning kan inneholde flere kriterier: Man kan ønske at systemene bidrar til utvikling og utbredelse av ny teknologi, at de sikrer en høy og stabil CO2- pris og at de forårsaker utslippskutt som ikke ville ha forekommet uten kvotesystemet. Utfra den snevre fortolkningen har kvotesystemene utvilsomt vært en suksess. Utslippene ligger gjennomgående langt under kvotetakene i alle systemene nevnt her. Bedriftene som er regulert av verdens kvotesystemer har lov til å slippe ut langt mer enn i dag, men gjør det ikke. Men hvis vi legger til et krav om en stabilt høy CO2-pris, så ligger kvotesystemene dårligere an. Prisene i EU ETS og RGGI har lenge ligget lavere enn før finanskrisen, noe som skyldes store mengder ubrukte kvoter. Mye av reduksjonen i utslipp er kommet som resultat av finanskrisen og billigere gass i USA. Og når det gjelder innovasjon og utbredelse 15 Atle Andersson og Eystein Røssum. 2012. Statoil sponser giftig industri. Bergens Tidende 15. mars 2012. http://www.bt.no/nyheter/klima/spillet_om_klimakronene/statoil-sponser-giftig-industri-2670786.html av nullutslippsteknologi kommer de store begrensningene til kvotesystemene frem. For det er subsidier og andre støtteordninger som har gitt Tyskland sitt Energiewende og skapt vekst i sol og vind i Kina, USA og andre land. Kvotesystemene har kun spilt en liten rolle. Årsaken til dette ligger i at kvotehandelssystemer er designet med det formål å minimere marginale og gjerne kortsiktige kostnader ved utslippsreduksjoner. Det betyr gradvis forbedring av produksjonsprosesser og skifte fra fossilt kull til fossil gass, men det betyr ikke at man finner opp Tesla eller reduserer prisen på solpaneler med 90 prosent. Det er påvist at innføringen av kvotesystemer som ARP i USA førte til en reduksjon i antallet patenter på rense teknologi, antageligvis fordi målene kunne nås billigere enn tidligere og dermed uten like mye innsats for innovasjon. 16 Og siden innovasjoner ofte kan kopieres av andre, vil konkurrerende bedrifter gjerne investere mindre i slik teknologi enn det som er optimalt. Dette betyr at offentlig støtte til nullutslippsteknologi er nødvendig på tidlige stadier; verken et kvotesystem eller en CO2-skatt vil være nok til å skape slik innovasjon. 17 Energiewende og 16 Taylor, M. R. (2012). Innovation under cap-and-trade programs. Proceedings of the National Academy of Sciences, 109(13), 4804-4809. 17 Blyth, W., Bunn, D., Kettunen, J., & Wilson, T. Dette betyr at offentlig støtte til nullutslipps teknologi er nødvendig på tidlige stadier; verken et kvotesystem eller en CO2-skatt vil være nok til å skape slik innovasjon. tilsvarende programmer har da også oppstått som følge av subsidier, ikke CO2-priser. Men er det nødvendig å støtte innovasjon så lenge målet nås? For så vidt ikke. Både EU ETS og California har lagt inn langsiktige mål (2050) i sine kvotesystemer. Dersom alle verdens land og sektorer følger tilsvarende mål, vil utsiktene for å nå togradersmålet være gode. Problemet oppstår når vi ser hva dette målet innebærer. Ikke bare er dype kutt nødvendige, men den mest brukte utslippsbanen for dette målet inne bærer null netto utslipp av klimagasser mot slutten av århundret og negative utslipp (altså at verden tar opp mer CO2 fra atmosfæren enn det slippes ut) de siste tiårene av århundret. 18 Husk at formålet med kvotesystemer er å nå et gitt utslippsmål på billigst mulig måte, ved å bruke markedsmekanismen til å identifisere billige kutt og la dyre kutt være. Men når mer eller mindre alle utslipp skal fjernes, er det ikke (2009). Policy interactions, risk and price formation in carbon markets. Energy Policy, 37(12), 5192-5207. 18 van Vuuren DP, Stehfest E, den Elzen MJ, Kram T, van Vliet J, Deetman S, Isaac M, Goldewijk KK, Hof A, Beltran AM et al (2011) RCP2.6: exploring the possibility to keep global mean temperature increase below 2 C. Clim Chang 109(1-2):95 116 78 79

Men når mer eller mindre alle utslipp skal fjernes, er det ikke nødvendigvis fornuftig å ta billige kutt i dag og utsette dyrere kutt noen tiår. nødvendigvis fornuftig å ta billige kutt i dag og utsette dyrere kutt noen tiår. Alle utslipp fra alle sektorer må vurderes alle steiner må snus. Og da kan det være fornuftig med tidlig innsats for å redusere kostnadene ved nullutslippsteknologi, selv om kostnadene per tonn CO2 er høye i begynnelsen. 19 Kvotesystemer er dårlig egnet til dette. 20 Dette betyr at ekte kvotesystemer for klimagasser fungerer bra som overordnede rammeverk for hvor mye utslipp som kan tillates i en økonomi, og da særlig når det gjelder store utslippspunkter som kraftverk, stålverk og raffinerier. Kvotesystemer har også ført til langt mer oppmerksomhet rundt måter å redusere utslipp på, og har vist at målene kan nås, ofte med mindre innsats enn man skulle tro. Dette betyr at ambisjonene kan skaleres opp: Heller enn å nyte godt av lavere pris når målene nås, har både EU og RGGI innført strengere kvotetak når prisene ble lavere enn forventet. Samtidig er ikke kvotesystemer nok til å drive innovasjonen som trengs for å kunne nå langsiktige mål om nullutslipp uten svært høye kostnader i fremtiden. Kvotesystemene ble inn ført for å bøte på verdens største markedssvikt, 21 men møter selv en markedssvikt når bedrifter prioriterer marginale, kortsiktige kutt over radikal omstilling. For å løse dette trenger vi fortsatt offentlig støtte til å gjøre nullutslippsteknologi og -prosesser til naturlige valg i alle sektorer. Kvotesystemer får oss et godt stykke på veien, men kan ikke løse klimaproblemene på egen hånd. 19 Norsk elbilpolitikk er et slikt tiltak: med relativt høye kostnader per tonn CO2 spart i dag, men utvilsomt et viktig bidrag til den utslippsfrie transportsektoren vi må ha i fremtiden. 20 Imidlertid kan inntekter fra kvotesystemer brukes til å finansiere offentlige støtteprogrammer for fornybar energi, som under RGGI. 21 Stern, N. H. (2007). The economics of climate change: the Stern review. Cambridge: Cambridge University Press. 80