Evaluering av organiseringen av morsmålsopplæringen

Når kunnskap gir resultater--- Bergen Kommune Evaluering av organiseringen av morsmålsopplæringen Sluttrapport August 2007

Innholdsfortegnelse 1. Innledning 1 1.1 Evalueringstemaer 1 1.2 Datamateriale 2 1.3 Leseveiledning 2 2. Oppsummering, vurderinger og anbefalinger 3 2.1 Oppsummering 3 2.2 Anbefalinger 6 3. Bakgrunn for omorganiseringen 8 3.1 Statlige føringer for opplæringen av minoritetsspråklige elever 8 3.2 Tilbudet for minoritetsspråklige elever i Bergen 3.3 Forventede fordeler ved den nye organisasjonsmodellen 10 15 4. Implementering av organiseringen 16 4.1 Kommunens informasjon om omorganiseringen 16 4.2 Respondentenes oppfatning av målsettinger for omorganiseringen 16 4.3 Rolle- og ansvarsfordeling 18 4.4 Manglende implementering av kompetansesenteret 22 5. Resultater av organiseringen 24 5.1 Pedagogiske resultater 24 5.2 Organisatoriske og administrative resultater 25 5.3 Økonomiske resultater 29 6. Nytte og bæredyktighet 30 6.1 Nytte i forhold til de pedagogiske målene 30 6.2 Nytte i forhold til de organisatoriske målene 31 6.3 Omorganiseringen og effekten på barnehagene 31 6.4 Rambøll Managements overordnede vurdering av organisasjonsmodellens nytte og bæredyktighet 32 7. Metode og datakilder 33 7.1 Dokumentstudier 33 7.2 Kvalitative intervju 33 7.3 Utvalg av skoler og barnehager 34 7.4 Begrep 34 8. Litteraturliste 35

1. Innledning Rambøll Management fikk i april 2007 i oppdrag fra Bergen kommune å utarbeide en evaluering av organiseringen av morsmålsopplæringen. Bakgrunnen for evalueringen er at Bergen kommune i 2003 besluttet å omorganisere morsmålsopplæringen. Dette gjaldt både morsmålslærere i grunnskolen og tospråklige assistenter i barnehagene. Tidligere hadde disse vært tilknyttet Administrasjon for morsmålsundervisning som både hadde det administrative og faglige ansvaret for lærerne/assistentene. I omorganiseringen ble det administrative og personalmessige ansvaret gitt til baseenheter det vil si utvalgte skoler og barnehager. Baseenhetene skulle ha et visst ansvar for faglig utvikling, men dette skulle også ivaretas av et sentralt kompetansesenter. Dette har imidlertid foreløpig ikke blitt etablert. Omorganiseringen var for øvrig gjennomført i august 2005. Formålet bak omorganiseringen var blant annet å øke integreringen av tospråklige lærere og assistenter i barnehage og skole, samt å skape et mer helhetlig opplæringstilbud for minoritetsspråklige elever/barnehagebarn. Målsettingene for omorganiseringen beskrives mer inngående i kapittel 3. Det ble besluttet å gjennomføre en evaluering to år etter at den nye organiseringsmodellen trådte i kraft. Denne rapporten er utarbeidet på oppdrag fra Bergen kommune med det formål å evaluere hvorvidt den nye organiseringen av morsmålsopplæringen har bidratt til å nå de målene som dannet grunnlaget for omorganiseringen. 1.1 Evalueringstemaer Rambøll Management har tilnærmet seg evalueringen med utgangspunkt i 4 temaer: Mål for organiseringen Implementering av organiseringen Resultater av organiseringen Nytte og bæredyktighet Under temaet mål for organiseringen har vi sett både på de eksplisitte målsettinger slik de fremkom i bystyrevedtaket, samt hvordan ulike respondentgrupper har oppfattet mål for organiseringen. Det er interessant å se hvorvidt respondenter oppfatter målene ulikt. I forhold til temaet implementering av organiseringen har vi sett på hvordan implementeringsprosessen har forløpt, og hvordan ansvarlige aktører har håndtert sin rolle, herunder skoleeier (kommunen), ledere med personalansvar for morsmålslærere (baseskoler og -barnehager) og hvordan de ulike respondentgruppene oppfatter implementeringen. Vi ser på rolle- og ansvarsfordeling. Temaet resultater av organiseringen dreier seg om de resultater og effekter omorganiseringen har ført til. Dette ses i forhold til målsettingene for omorganiseringen. Under det fjerde evalueringstemaet nytte og bæredyktighet gjør vi en sammenfattet analyse av den nye organiseringsmodellen sett i forhold til kunnskap om hensiktsmessig opplæring av elever fra språklige minoriteter. 1

1.2 Datamateriale Rambøll Management har gjennomført evalueringen i perioden mai til august 2007. Evalueringen baserer seg på to hoveddatakilder; dokumentstudier og kvalitative intervju. Det er gjennomført til sammen 35 kvalitative intervju. Det er gjennomført intervjuer med representanter fra kommuneadministrasjonen, ledere ved baseskoler og basebarnehager, morsmålslærere, tospråklige assistenter, norsk som andrespråk-lærere, øvrige lærere og barnehageansatte. En fullstendig oversikt over intervjuene finnes i kapittel 7; metode og datakilder. Det at evalueringen bygger på hovedsakelig kvalitativt materiale setter noen begrensninger i forhold til å kunne kvantifisere og generalisere. Det er viktig å understreke at de intervjuede kun utgjør et utsnitt av de aktuelle målgruppene. Rambøll Management vurderer imidlertid at det ikke er grunn til å tro at det er systematiske avvik i dette utvalget. 1.3 Leseveiledning Denne rapporten danner sluttproduktet fra evalueringen. Rambøll Management står alene ansvarlig for de vurderinger og anbefalinger som presenteres i rapporten. Den videre strukturen er som følger: I kapittel 2 presenterer vi våre overordnede konklusjoner og anbefalinger I kapittel 3 beskrives bakgrunnen for og målene med omorganiseringen I kapittel 5 beskriver vi våre funn og vurderinger knyttet til evalueringstemaet implementering av organiseringen I kapittel 6 beskriver vi våre funn og vurderinger knyttet til evalueringstemaet resultater av organiseringen I kapittel 7 beskriver vi våre funn og vurderinger knyttet til evalueringstemaet nytte og bæredyktighet I kapittel 8 gis en kortfattet oversikt over metoder og datakilder anvendt i evalueringen 2

2. Oppsummering, vurderinger og anbefalinger Dette kapitlet gir en oppsummering av hovedfunn fra evalueringen, som er strukturert i henhold til evalueringstemaene. Rambøll Management presenterer deretter sine anbefalinger til Bergen kommune. 2.1 Oppsummering 2.1.1 Mål for organiseringen Begrunnelsene for omorganiseringen var i stor grad pedagogiske. Bystyrevedtaket la vekt på at endret organisering ville gi elevene et tilbud og læringsmiljø som i større grad var preget av helhet, sammenheng og muligheter for bedre individuell tilrettelegging. Byrådet la til grunn at endringen ville innebære en positiv utvikling i forhold til lærerrolle og kompetanseutvikling, arbeidsmiljø, samarbeid i personalet og med elever og foreldre. Det var også forventet at omorganiseringen ville føre til økonomiske besparelser. Samlet kan man si at omorganiseringen hadde både pedagogiske, organisatorisk/administrative og økonomiske målsettinger. Det var imidlertid de pedagogiske målsettingene som utgjorde hovedargumentasjonen i vedtaket. 2.1.2 Implementering av organiseringen Evalueringen har vist at kommunens informasjonsstrategi har fungert overfor baseenheter, men ikke overfor øvrige enheter. Mens ledere for baseenheter mener at de har blitt godt informert, mener ledere for ikke-baseenheter at de har fått mangelfull informasjon. Manglende informasjon har ført til manglende forankring i enhetene. Dette kan blant annet leses ut av hvordan de ansatte i barnehager og skoler vurderer kommunens målsettinger med omorganiseringen. Det er svært få som ser de pedagogiske målsettingene med omorganiseringen; de fleste mener at kommunens motiver var hovedsakelig økonomisk/administrative og økonomiske. Videre viser evalueringen at det er forskjeller mellom hvordan baseenheter og ikke-baseenheter har opplevd implementeringen av omorganiseringen. Inntrykk fra intervjuer ved baseenheter er at implementeringen har fungert bra. Dette vises gjennom intervjuer med leder, morsmålslærere og øvrige lærere. Morsmålslærerne sier seg tilfredse med måten skoleleder har håndtert personalansvaret på. Det er imidlertid utfordringer knyttet til timeplanarbeid, reisetid, tildeling av byrdefull undervisning, tilsetting og overtallighet. Her er det en del uklarheter knyttet til ansvar og roller, blant annet i forhold til hva som er kommunens ansvar og hva som er skoleleders ansvar. Ved ikke-base-enhetene er synspunktene på implementeringen mer blandet. Som nevnt opplever ledere ved ikke-baseenheter at informasjonen har vært mangelfull, og de opplever at det er blitt mer komplisert å forholde seg til baseenhetene enn det var å forholde seg til administrasjon for morsmålsundervisning. 2.1.3 Resultater av organiseringen Rambøll Management har for analytiske formål delt inn resultater av omorganiseringen i tre hovedområder; pedagogiske resultater, organisatoriske og administrative resultater, samt økonomiske resultater. 3

2.1.3.1 Pedagogiske resultater Vi har valgt å dele pedagogiske resultater inn i to hovedområder; opplæringstilbudet som gis elever og barnehagebarn, og kompetansebygging/utvikling for lærerne. Bystyrevedtaket la vekt på begge aspektene, illustrert ved følgende formuleringer: Gjennom endret organisering kan elevene få et tilbud og et læringsmiljø som i større grad preges av helhet, sammenheng og muligheter for bedre individuell tilrettelegging både i barnehagen og skolen og Byrådet legger til grunn at endringen vil innebære en positiv utvikling når det gjelder lærerrolle og kompetanseutvikling, arbeidsmiljø, samarbeid i personalet og med elever og foreldre. For elevene og barnehagebarna har omorganiseringen etter Rambøll Managements vurdering ikke medført endringer i opplæringstilbud på det nåværende tidspunkt. Dette er fordi elevene/barna gis det samme tilbudet innenfor morsmålsstøtte som før, skifte av morsmålslærernes/de tospråklige assistentenes arbeidssted til baseenheter har ikke hatt betydning for dette. Det finnes eksempler på, at samarbeid mellom morsmålslærer og øvrige lærere ved baseenhetene har blitt noe enklere, nå som de er ansatt på samme sted. Dette kan ha potensielle effekter for elevene, i den forstand at samhandlingen mellom morsmålslærer, faglærer og kontaktlærer om den enkelte elev, blir styrket. Det samme er imidlertid ikke tilfelle ved ikkebaseenhetene, som sliter med mangel på samarbeid og kommunikasjon. Dersom integreringen av morsmålslærerne i baseenheter skal ha pedagogisk gevinst for elevene og barnehagebarna, må samarbeidet mellom morsmålslærere og øvrige ansatte styrkes, spesielt på ikke-baseenhetene. For morsmålslærere/tospråklige assistenter og deres kompetanseutvikling/utvikling som pedagogiske ressurspersoner er det to hovedtendenser i vårt materiale. Den første tendensen er positiv; det ser ut til å være en gevinst at lærerne er integrert i ordinære skoler/barnehager. Lærerne føler seg generelt inkludert og som en del av skolen, og det er å anta at dette kan ha positive effekter både for morsmålslæreren/assistenten selv, og for skolen/barnehagen for øvrig, både sosialt og pedagogisk. Den andre tendensen er negativ; det ser ut til at morsmålslærerne/tospråklige assistenter har mistet et faglig felleskap. Ved administrasjon for morsmålsundervisning hadde de et forum for faglig utveksling og utvikling. Dette forumet eksisterer ikke lenger. Dersom skolene/barnehagene ikke ivaretar denne funksjonen (noe vårt materiale tyder på at de ikke gjør) så kan dette ha konsekvenser for morsmålslærernes/de tospråklige assistentenes faglige utvikling og dermed pedagogiske kompetanse. Rambøll Management vurderer dermed ut fra våre funn at det er blandede resultater i forhold til det pedagogiske aspektet. For elevene/barna kan omorganiseringen ikke sies å ha hatt konsekvenser verken negativt eller positivt foreløpig. For morsmålslærerne/de tospråklige assistentene er det både positive og negative aspekter ved omorganiseringen. 2.1.3.2 Organisatoriske og administrative resultater I denne omorganiseringen som enhver annen omorganisering har det vært en intensjon å få bedre organisatorisk struktur, og en mer effektiv administrasjon. Dette kan også ses i lys av en trend som dreier seg om å få mindre byråkrati og kortere ansvarslinjer. Desentralisering av ansvar er en del av 4

dette. Vår evaluering har vist at det har vært en del uklarheter knyttet til rolle- og ansvarsfordeling. Følgende faktorer kan sies å være resultater eller konsekvenser på det organisatoriske/administrative området: Økt tilknytning til tjenestestedet. En sentral målsetting ved omorganiseringen var å knytte morsmålslærerne og de tospråklige assistentene tettere opp mot tjenestestedene. Rambøll Management vurderer at dette målet er oppnådd. De morsmålslærerne og tospråklige assistentene vi har snakket med, mener at de er blitt godt inkludert i sin baseskole/barnehage. De kjenner seg ivaretatt av leder og personale, og det øvrige personalet vurderer det som et positivt tilskudd til arbeidsplassen at morsmålslærere/de tospråklige assistentene er blitt en del av personalet. Noe bedre kommunikasjon mellom morsmålslærere/tospråklige assistenter og øvrige ansatte i baseenhet, men forverret kommunikasjon med ikke-baseenheter. I tråd med at morsmålslærere/tospråklige assistenter er blitt integrert i baseenheter, er kommunikasjonen mellom disse, og øvrige ansatte, bedret, i baseenheten. Dette er imidlertid ikke tilfelle for kommunikasjonen ut til brukerne av tjenestene. Ikke-baseenhetene vurderer at kommunikasjonen ikke fungerer tilfredsstillende; noe som har konsekvenser for eksempel i manglende varsling ved sykefravær etc. Flere instanser å forholde seg til for ikke-baseenhetene. For brukere av tjenester (morsmålsopplæring eller tospråklig assistanse) er det blitt flere instanser å forholde seg til og kontakte for å få tak i morsmålslærere/assistenter. Ofte opplever rektorer at de må ringe rundt til mange baseskoler for å få tak i rett lærer. Dette oppleves som kompliserende, og som en ekstra arbeidsbyrde for lederne. Uklarhet rundt ansvarsforhold. Evalueringen har vist at mange opplever ansvarsforholdene som noe uklare etter omorganiseringen. Dette kan for en stor del forklares med at kommunen har overlatt en del av de oppgavene den tidligere hadde til baseenheter. Det sentrale kompetansesenteret som skulle opprettes for å sikre en viss samkjøring av faglige tiltak og administrering, har ikke blitt realisert. Dette har ført til usikkerhet i forhold til hvem som har ansvar når problemstillinger knyttet til morsmålsopplæringen dukker opp. På bakgrunn av evalueringen vurderer Rambøll Management at det er vanskelig å konkludere at omorganiseringen har ført til en mer effektiv organisering og administrasjon av morsmålsopplæringen. Det ser ut til å være utfordringer knyttet til kommunikasjon, ansvarsforhold mv. Samtidig er det et faktum at morsmålsopplæring er svært vanskelig å organisere effektivt ; når reiseavstandene mellom skolene/barnehagene er store og antallet elever/barn innenfor en språkgruppe innenfor et geografisk område er begrenset. Det må imidlertid sies å være forbedringspotensial i forhold til å etablere tydeligere og bedre administrasjons- og kommunikasjonsrutiner. 2.1.3.3 Økonomiske resultater Innsparing var en annen målsetting med omorganiseringen. Dette ble som nevnt oppfattet av mange ansatte i skoler og barnehager som en hovedgrunn til omorganiseringen, selv om bystyrevedtaket la begrenset vekt på dette. Rambøll Management har ikke innhentet tall som kan dokumentere innsparingen, men legger til grunn at kommunen har spart utgifter til drift av administrasjon for morsmål; lokaler, utstyr, ledelse og administrasjon mv. 5

Utover dette antas det at utgiftsnivået til morsmålsopplæringen er omtrent på samme nivå som tidligere. 2.2 Anbefalinger På bakgrunn av funn fra evalueringen har Rambøll Management følgende anbefalinger til Bergen kommune: Etablering av sentralt kompetansesenter med avklart mandat. Det at et sentralt kompetansesenter ikke er opprettet er et brudd på bystyrevedtaket. Evalueringen har vist et klart behov for en sentral enhet som ivaretar faglig kompetanseutvikling for morsmålslærere/tospråklige assistenter. Det er foretatt en utredning som skisserer hvilke oppgaver et slikt senter kan ha. 1 Denne utredningen skisserer både pedagogiske utviklingsoppgaver, og forvaltningsoppgaver. Rambøll Managements evaluering har vist at det er behov for en enhet som både ivaretar faglig utviklingsarbeid og en viss koordinering av morsmålsopplæringen, og vi vurderer at rådene til Styringsgruppen i Oppvekstetaten som skissert i utredningen, bør følges og iverksettes. Klarere retningslinjer for morsmålslæreres/tospråklige assistenters arbeidsvilkår Evalueringen har vist at det er noe uklarhet knyttet til ansvarsfordeling for eksempel knyttet til situasjoner der morsmålslæreren/assistenten blir overtallig. Morsmålslærernes situasjon er tett knyttet opp mot elevgrunnlaget til en hver tid, og det bør klargjøres tydelig hvor ansvaret ligger i forhold til å tilby morsmålslæreren andre eller alternative oppgaver. Kommunen bør her ta noen styringsmessige grep for å sikre ensartet praksis ved baseenhetene. Bedre kommunikasjon, informasjonsflyt og oversikt Evalueringen har vist at det er mangler i kommunikasjon og samarbeid i forhold til morsmålsopplæringen. Dette gjelder både mellom kommuneadministrasjonen og baseenhetene, mellom baseenhetene og ikkebaseenhetene, og mellom ikke-baseenhetene og kommunen. Det virker noe uklart for de intervjuede hvem som har ansvar for hva. Det har blitt påpekt at det er svakheter ved kommunikasjon og informasjonsflyt. Dette gir seg også utslag for eksempel ved at ikke-baseskolene ikke mottar informasjon om kansellert undervisning grunnet sykdom. Ikkebaseskolene savner et kontaktpunkt som de kan henvende seg til. Blant de forslag som blir reist, blir en sentral vikardatabase, som skolene kan kontakte for å få tak i kvalifiserte vikarer. Rambøll Management anbefaler at kommunen også på dette punktet tar styringsmessige grep for å få bedre kommunikasjon, informasjonsflyt og oversikt. Faglig forum Dette kan ses som en del av satsingen på det sentrale kompetansesenteret, men kan også ses uavhengig av dette. Prinsipielt vurderer vi at det vil være hensiktsmessig å ha et samlingsforum for morsmålslærere/tospråklige assistenter, hvor man kan utveksle erfaringer og ha faglige diskusjoner. Dette forumet kan ta ulike former, men det er sentralt at lærerne kan diskutere med andre lærere i samme situasjon og med tilsvarende utfordringer. 1 Råd til Styringsgruppen ved Oppvekstetaten om opprettelse av et kompetansesenter for flerkulturell opplæring i Bergen Kommune. 6

Bedre formidling av kartleggingsrutiner for elevenes opplæringsbehov Bergen kommune har retningslinjer for hvordan pedagogisk personale skal kartlegge opplæringsbehov og rettigheter for minoritetsspråklige barn/elever. 2 Informasjon om kartleggingsrutiner blir sendt skolene hvert år. Imidlertid har vår evaluering vist at rutinene rundt kartleggingen av elevers behov for morsmålsopplæring er varierende, og noen steder fraværende. Dette tyder på at kommunenes retningslinjer ikke i tilstrekkelig grad har nådd frem. Dette synliggjør et behov for å gjøre en økt formidlingsinnsats fra kommunens side. 2 Bergen Kommune, Byrådsavdeling for oppvekst: Tospråklig opplæring for språklige minoriteter. Tildelingskriterier og administrative rutiner for skoleåret 2007 2008. Rundskriv 26/2007. 7

3. Bakgrunn for omorganiseringen Bakgrunnen for omorganiseringen av morsmålsopplæringen i Bergen kommune kan sies å være en kombinasjon av statlige føringer for opplæringen av minoritetsspråklige elever, samt en vurdering av at den eksisterende organisasjonsmodellen ikke fungerte etter hensikten. I dette kapitlet gir vi en presentasjon av hva som kan sies å være de viktigste faktorene bak omorganiseringen, samt en oversikt over hva som søktes oppnådd med den nye organiseringen. 3.1 Statlige føringer for opplæringen av minoritetsspråklige elever Kunnskapsdepartementets strategiplan Likeverdig opplæring i praksis! Strategi for bedre læring og større deltakelse av språklige minoriteter i barnehage, skole og utdanning 2007-2009 er det førende dokumentet for statens og kommunenes innsats for minoritetsspråklige barn, elever og voksne. 3 Strategiplanen har fem overordnede målsettinger: o o o o o Å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder Å bedre skoleprestasjonene til minoritetsspråklige elever Å øke andelen blant minoritetsspråklige elever og lærlinger som påbegynner og fullfører videregående opplæring Å øke andelen av minoritetsspråklige studenter i høyere utdanning Å bedre norskferdighetene til minoritetsspråklige voksne Strategiplanen består av en rekke tiltak for å bedre integreringen av minoritetsspråklige i utdanningssystemet og gi likeverdige muligheter for utdanning og videre arbeid. Forskning viser at minoritetsspråklige elever har svakere resultater på skolen enn majoritetsspråklige. 4 Dette skyldes ikke mangel på motivasjon eller lite lekselesing, men faktorer som at minoritetsspråklige elever vokser opp i familier med dårligere økonomi, lavere utdanning og mindre tilgang på bøker og pc. Dette er ressurser som generelt er utslagsgivende og som har stor betydning for elevers muligheter i skolen. 5 Strategiplanen understreker viktigheten av et flerkulturelt miljø i barnehage og skole; En flerkulturell barnehage og skole kjennetegnes av et personale som ser på det kulturelle og språklige mangfoldet som normaltilstanden, og som anvender dette mangfoldet som en ressurs. Ulikheter i kultur, språk og religiøs bakgrunn kan være en verdifull kilde til kunnskap og forståelse og kan bidra til aksept for og anerkjennelse av ulikheter. 6 Strategiplanen vektlegger behovet for tospråklige lærere. Tospråklige lærere er viktige forbilder for minoritetsspråklige barn og unge, og de har en særlig 3 Kunnskapsdepartementet (2007): Likeverdig opplæring i praksis! Strategi for bedre læring og større deltakelse av språklige minoriteter i barnehage, skole og utdanning 2007-2009 4 Se f eks Bakken, Anders (2003): Minoritetsspråklig ungdom i skolen. Oslo: NOVA. 5 For en kortfattet fremstilling se f eks Rambøll Management (2006): Evaluering av praktiseringen av norsk som andrespråk for språklige minoriteter i grunnskolen, s 14 6 Kunnskapsdepartementet (2007): Likeverdig opplæring I praksis: Strategi for bedre læring og store deltakelse av språklige minoriteter I barnehage, skole og høyere utdanning 2007 2009, s 9 8

kompetanse i kraft av sin tospråklighet og kulturbakgrunn. Imidlertid er det få tospråklige lærere med formell pedagogisk kompetanse. Ett av tiltakene i strategiplanen er å gi minoritetsspråklige lærere stipend til å gjennomføre lærerutdanning, og det er også iverksatt en ny bachelorgrad for å gi minoritetsspråklige lærere formell kompetanse. 7 3.1.1 Morsmålsopplæring i grunnskolen Det er i løpet av den siste tiårsperioden skjedd en endring i politiske føringer for rollen morsmålsopplæringen skal spille i opplæringen for elever fra språklige minoriteter. Stortingsmelding 17 (1996-1997) Om innvandring og det flerkulturelle Norge og Stortingsmelding nr 25 (1998 1999) Morsmålsopplæring i grunnskolen presenterer et nytt syn på målsettingen for og hensikten med morsmålsopplæring. 8 Tidligere var det et mål for opplæringen at barn fra språklige minoriteter skulle bli funksjonelt tospråklige. Nå er intensjonen at barn skal lære seg norsk for å kunne fungere best mulig i det norske samfunnet. I henhold til opplæringslovens 2-8 har elever i grunnskolen med et annet morsmål enn norsk og samisk rett til særskilt norskopplæring til de har tilstrekkelige kunnskaper til å følge den vanlige opplæringen i skolen. Om nødvendig har disse elevene også rett til morsmålsopplæring, tospråkligfagopplæring eller begge deler. Undervisningen kan legges til en annen skole enn elevenes vanlige. Dersom kvalifisert personale ikke finnes, skal kommunen så langt som mulig legge til rette for annen opplæringen tilpasset forutsetningene til elevene. 9 Før september 2004 var retten til særskilt norsk fulgt av retten til morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring, men disse rettighetene ble frikoblet fra hverandre ved en endring i opplæringsloven. Dette kan ses som et ledd i gjøre det mer opp til skoleeier hvordan man vil tilby tilpasset opplæring for minoritetsspråklige elever. Morsmålsopplæring skal inngå som en del av et helhetlig tilbud til eleven, og det vektlegges samarbeid mellom morsmålslærer, faglærer og kontaktlærer. 3.1.2 Tospråklig assistanse i barnehagen På samme måte som med politiske føringer for morsmålsopplæring i skolen, er det skjedd endringer i føringer for tospråklig assistanse i barnehagene. Tidligere fikk barnehagene refundert midler fra staten som de brukte på timer med tospråklig assistanse. Den nye tilskuddsordningen som ble introdusert i 1. august 2004 kunne benyttes til ulike typer for språkstimuleringstiltak, også på norsk. 10 Her er det altså også en bevegelse vekk fra fokus på morsmål og mer mot det norske språket. Imidlertid kan tilskuddet fortsatt benyttes til tospråklig assistanse i barnehagen. Det legges vekt på at tospråklige assistenter skal få tilbud om formell pedagogisk utdanning, for eksempel som førskolelærer. Fortsatt er det mange tospråklige assistenter som mangler formelle kvalifikasjoner for pedagogisk arbeid. 7 Se www.hino.no 8 Bergen bystyre 2004:Byrådsak 51-04: Omorganisering av Administrasjon for morsmålsundervisning i Bergen kommune. 9 Jf Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa 2-8 10 Rambøll Management (2006): Evaluering av tilskuddsordning for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder. 9

3.1.3 Morsmålslæreren/den tospråklige assistentens rolle Fokus på morsmål for morsmålets egen skyld er altså redusert, men strategiplanen legger stor vekt på den sentrale rollen tospråklige lærere og barnehageassistenten spiller som formidlere av språk og fagkunnskaper, og som rollemodeller i en flerkulturell skole. Det er altså ikke slik at morsmålsopplæringen er tenkt ut av barnehagen og grunnskolen men den skal i større grad integreres i den ordinære opplæringa. For å kunne gjøre dette, er det nødvendig med tospråklige lærere med pedagogiske kvalifikasjoner. 3.1.4 Forutsetninger for elevenes utbytte av morsmålsopplæring NOVA-rapporten Virkninger av tilpasset språkopplæring for minoritetsspråklige elever. En kunnskapsoversikt understreker viktigheten av kompetente lærere for at morsmålsopplæring skal fungere tilfredsstillende. 11 Det blir videre framlagt institusjonelle faktorer, pedagogiske faktorer og miljøfaktorer som spiller en avgjørende rolle i morsmålsopplæringen. Institusjonelle faktorer inkluderer skolens lederskap, koordinasjonen av opplæringen internt i skolen, lærernes kompetanseutvikling, og samarbeid mellom hjemmet og skolen. Systematiske elevevalueringer som sikrer at elevene jevnlig får tilbakemeldinger på deres fremgang og områder der de kan forbedre seg, er også viktige. Gode kartleggingsverktøy er sentralt her, og rutiner for kartlegging. Pedagogiske faktorer innebefatter at skolen tar hensyn til den konteksten den befinner seg i, og velger opplæringsmodell ut i fra denne. Undervisning må vektlegge eksplisitte ferdigheter, hvilket gir elevene konkrete mål og krav. Undervisningsstrategier som fremmer forståelse og aktiv elevdeltakelse er også viktige pedagogiske faktorer. I tillegg må minoritetsspråklige få anledning til å bruke morsmålet sitt for å oppklare problemer i undervisningssituasjonen. Viktige miljøfaktorer er at skolen tilrettelegger for et støttende miljø for elevene, der disse verdsettes, stilles krav til og integreres i alle skolens aktiviteter. Det er også viktig at minoritetselever sikres anledning til å kommunisere med majoritetsspråklige elever. 12 Bakken fremhever videre at morsmålsopplæring bare vil ha en positiv effekt i situasjoner der det tospråklige tilbudet er en integrert del av skolens virksomhet, og drives av kvalifiserte lærere. Morsmålsopplæringen må være en langsiktig pedagogisk prosess, hvor elevene hele tiden har mulighet til å få med seg innholdet i både den vanlige undervisningen og morsmålsundervisningen. 13 3.2 Tilbudet for minoritetsspråklige elever i Bergen Bergen kommune hadde i skoleåret 2006-2007 totalt 30924 elever i 1-10. klasse, fordelt på 103 forskjellige enheter. Det var 21529 elever i klassetrinnene 1-6, og 9395 elever i klassetrinnene 7-10. 11 Bakken, Anders (2007): Virkninger av tilpasset språkopplæring for minoritetsspråklige elever. En kunnskapsoversikt. NOVA Rapport 10/2007 12 ibid side 84-86 13 ibid 10

Tabellen under viser antall minoritetsspråklige elever i Bergen, og det opplæringstilbudet de mottar. Tabell 3.1 Oversikt over minoritetsspråklige elever og deres opplæringstilbud 14 Totalt antall elever, 1-10 klasse 30 924 Antall elever med morsmålsopplæring 1097 Antall elever med tospråklig fagundervisning 1 Antall elever med morsmålsopplæring og tospråklig fagundervisning 437 Antall elever med tilrettelagt opplæring i henhold til 232 Opplæringsloven 2-8 Totalt antall elever med morsmålsopplæring, 1767 Tospråklig fagopplæring eller begge Antall elever med særskilt norskopplæring 1912 De minoritetsspråklige elevene i Bergen er forholdsvis geografisk spredt, noe som har ført til at andelen minoritetsspråklige ved hver skole ikke er så konsentrert som for eksempel i Oslo. De skolene med flest minoritetsspråklige i Bergen har en andel på omkring 30 % 15, mens i Oslo har enkelte skoler opptil 94 % minoritetsspråklige elever. 16 Unntaket er Nygård Skole, som er en mottaksskole for minoritetsspråklige elever og derfor bare har elever med minoritetsspråklig bakgrunn. Spredningen av minoritetsspråklige elever fører til utfordringer knyttet til lærernes og elevenes reisevei, og vanskeliggjør effektiv utnyttelse av lærerressurser. 3.2.1 Omorganisering av administrasjon for morsmålsundervisning i Bergen kommune Det var blant annet på bakgrunn av nasjonale føringer, som tidligere beskrevet, ga skoleeier større frihet og ansvar til å legge opp opplæringen for minoritetsspråklige elever, at bystyret i Bergen i 2003 vedtok å sette ned et utvalg som skulle foreslå alternativer til daværende organisering av morsmålsundervisningen. I saksutredningen fra arbeidsutvalget heter det blant annet: Endrede rammebetingelser og muligheter for mer lokal innflytelse over økonomi, personalforvaltning, organisering av skoler og opplæringstilbud, gir muligheter for å organisere opplæringen på nye måter og å utvide handlingsrommet med utgangspunkt i elevenes og deltakernes behov og ønsker. På det daværende tidspunkt (2003) var administrasjon for morsmålsundervisning i Bergen ansvarlig for organisering av morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring, hadde personalansvar for morsmålslærere og ansvar for veiledning av skoler i migrasjonspedagogiske spørsmål, blant annet. Administrasjonen var lokalisert ved Møhlenpris skole, og var ledet av en rektor. Administrasjonen var organisert som en egen etat under Byrådsavdeling for oppvekst. Ut fra intervjuer som Rambøll Management har gjort med aktører som var involvert i omorganiseringsprosessen, er det vårt inntrykk at det var en opp- 14 Grunnskolens informasjonssystem (GSI) 15 Rambøll Management (2007): Sluttevaluering av utviklingsprosjektet Minoritetsspråklige foreldre, en ressurs for elevenes opplæring i skolen Rapport på oppdrag for Utdanningsdirektoratet/FUG 16 www.utdanningsetaten.oslo.kommune.no Språklige minoriteter i Oslo for skoleåret 2006/2007 11

fatning av at den eksisterende organiseringen av morsmålsopplæringen ikke fungerte optimalt. Dette var blant annet fordi morsmålslærerne ble en noe isolert gruppe i forhold til skolene/barnehagene for øvrig. De kom og hadde sine timer med morsmål, før de dro videre. Dette var et ankepunkt ved den daværende organisering. Det var et ønske om å integrere morsmålslærere/tospråklige assistenter i skolene og barnehagene. Det var også politisk debatt om organiseringen av morsmålsopplæringen, og sterke interesser som sto mot hverandre. Det er Rambøll Managements forståelse at noen var sterkt for omorganisering, mens andre var sterkt i mot. Argumentene mot omorganiseringen var blant annet at morsmålslærerne/de tospråklige assistentene ville miste de rettighetene og fellesskapet de hadde som gruppe, og bli overlatt til seg selv ved baseenhetene. Arbeidsutvalget som ble nedsatt for å utrede alternative organiseringsformer, foreslo tre ulike modeller: A, B og C-modellen. De tre modellene beskrives nærmere i tabellen under. Figur 3.1 Oversikt over foreslåtte organisasjonsmodeller Modell A Modell B Modell C Omorganisering Ingen omorganisering Desentralisering til skolene Sammenslåing av administrasjonen for morsmålsundervisning og Nygård skole. Kompetansesenter opprettes ved Nygård skole. Rektor på Nygård får lederansvaret. Tildeling av ressurser BBSI i samarbeid med rektor Byrådsavdelingen ved Nygård skole Nygård skole Administrasjon Personalansvar Ansettelse Ansvar for kompetanse-utvikling Innføringstilbud for Sentralisert. Egen etat, administrasjon med rektor som leder. Rektor ved administrasjonen for morsmålsundervisning Rektor ved administrasjonen for morsmålsundervisning Rektor og hans lederteam. Fellestiden organiseres av rektor som også har ansvar for kompetanseutviklingsplanen for morsmålslærerne Elevene blir registrert, kartlagt og Desentralisert til skolene Rektor ved skolen (tjenestestedet) der læreren blir ansatt Rektor ved skolen (tjenestestedet) Veilednings- og kompetansesenter ved Nygård skole, ledet av rektor på Nygård i samarbeid med rektor på tjenestestedet. Rektor på tjenestestedet får ansvar for organisering av fellestid og kompetanseutviklingsplanen for morsmålslærerne Elevene blir registrert, kartlagt og Sentralisert, Nygård skole Nygård skole Rektor ved Nygård skole Kompetansesenter ved Nygård skole Elevene blir registrert, kartlagt og 12

TP PT Bergen FPT nye ankomne elever opptatt ved innføringssenteret på Nygård skole. Undervisning i en periode på ca 1 år. Overføring kan skje fortere dersom elevene har fått tilstrekkelig norskkunnskap eller foreldrene ønsker det opptatt ved innføringssenteret på Nygård skole. Undervisning i en periode på ca 1 år. Overføring kan skje fortere dersom elevene har fått tilstrekkelig norskkunnskap eller foreldrene ønsker det opptatt ved innføringssenteret på Nygård skole. Undervisning i en periode på ca 1 år. Overføring kan skje fortere dersom elevene har fått tilstrekkelig norskkunnskap eller foreldrene ønsker det 3.2.2 Modellene Ifølge modell B skulle de barnehagene/ skolene som fikk innvilget ressurser til ansettelse av tospråklige lærere ha ansvar for administrasjon, inkludert personalansvar, ansettelser og organisering av undervisningen i samarbeid med andre berørte skoler. Kompetanseutvikling for de tospråklige lærerne skulle også være den enkelte skoles ansvar, men skje i samarbeid med et veiledningskompetansesenter på Nygård skole (skolen har fra 1985 vært et innføringssenter for minoritetsspråklige i Bergen kommune). Modell C foreslo å slå administrasjonen av morsmålsundervisningen sammen med innføringssenteret for minoritetsspråklige på Nygård skole, og dette nye kompetansesenteret skulle ha ansvar for alle de administrative oppgavene. 3.2.3 Organisasjonsmodellen vedtatt i 2004 De viktigste momentene som ble vedtatt inkludert i den nye organisasjonsmodellen, som skulle tre i kraft fra høsten 2005, 17 vartpf Barnehager/ skoler som får innvilget tospråklige lærerressurser får personal- og ansettelsesansvar Et sentralt kompetansesenter skal ivareta og videreføre statlige føringer Videreutvikling av kompetanse innenfor migrasjonspedagogikk skal styres fra en baseenhet ved det sentrale kompetansesenteret, men det bør også være en del av basiskompetansen ved hver enkelt skole Baseenheten får også ansvaret for å søke statlig tilskudd for kommunens samlede søkermasse 17 bystyre 2004:Byrådsak 51-04: Omorganisering av Administrasjon for morsmålsundervisning i Bergen kommune. 13

Figur 3.2 Oversikt over den nye organiseringen av morsmålsopplæringen Byrådsavdeling for oppvekst Beregne og fordele ressurser Baseenhetene Personalansvar for morsmålslærere og tospråkligeassistenter Registrering av behov Kvalitetssikring Kompetansesenter Videreutvikle migrasjonpedagogisk kompetanse Ivareta og videreføre statlige føringer Ikke-baseenhetene Betjenes av baseenhetene og Kompetansesenteret 3.2.4 Mål for BEFO (Bergens kompetansesenter for den flerkulturelle opplæring) Det ble vedtatt av Bystyret at det skulle etableres et kompetansesenter som skulle ivareta kompetansen som var bygget opp i administrasjon for morsmålsundervisning. Dette senteret er foreløpig ikke formelt etablert, men det er foretatt en utredning om hvilke oppgaver og funksjoner BEFO burde ha. Vi vil kort presentere hovedmålsettingene for det planlagte kompetansesenteret. Hovedformålet til senteret er planlagt å være pedagogiske utviklingsoppgaver, som presenteres i faktaboksen under: Pedagogiske utviklingsoppgaver 1. Senteret skal drive med kompetanseoppbygging og videreutvikle kompetanse innenfor migrasjonspedagogikk/flerkulturelt perspektiv i opplæring av språklige minoriteter i barnehage, grunnskole og norsk opplæring for voksne. 2. Senteret skal ivareta og videreføre de nasjonale føringer som gjelder språklige minoriteter i barnehage, skole og norskopplæring for voksne. 3. Senteret skal bidra til at kompetanse i migrasjonspedagogikk blir inkludert i større grad som en del av basiskompetansen ved den enkelte skole, barnehage og norskopplæring for voksne. 4. Senteret skal drive utvikling av opplæringsmodeller og flerkulturell didaktikk. 5. Senteret skal bidra til et helhetlig og sammenhengende opplæringsperspektiv: barnehage, grunnskole og norskopplæring for voksne. 6. Senteret skal ha fokus på overgangene i opplæringsløpet. 7. Kompetansesenteret skal bidra til holdningsskapende arbeid på feltet. 8. Senteret skal gi faglige råd til ulike instanser. 9. Senteret skal bidra til at flere minoritetsspråklige tar fagutdanning. 14

I tillegg til pedagogiske utviklingsoppgaver, skisserte også utredningen at senteret skulle ha noen forvaltnings- og driftsoppgaver. For eksempel skulle kompetansesenteret være en sentral instans for registreringen av behovet for tospråklig assistanse i barnehagen og grunnleggende norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring i grunnskole. Ut i fra det registrerte behovet og kommunale og statlige retningslinjer, skulle senteret være ansvarlig for tildeling av ressurser til barnehagene og grunnskolene. Senteret skulle også, i henhold til utredningen, være en koordinerende instans, og som sådan skulle det også ha ansvaret for koordineringen av nye stillinger, samt personalansvar ved overtallighet blant morsmålslærere. Ved ansettelse av nytt personale skulle senteret ha en veiledende funksjon, og veilede i vurderingen av søkernes formal- og realkompetanse. Kompetansesenteret var også tiltenkt å være ansvarlig for læremidler og litteratur til bruk i morsmålsundervisningen. En del av de elementene som i denne evalueringen fremkommer nettopp som savn fra skolenes og barnehagenes side, er de elementene som var tiltenkt å koordineres fra kompetansesenteret. Kompetansesenteret er imidlertid ikke formelt etablert, som vi kommer tilbake til senere i rapporten. 3.3 Forventede fordeler ved den nye organisasjonsmodellen Byrådet forventet at omorganiseringen av morsmålsopplæringen ville føre til flere positive resultater; man antok at de tospråklige lærernes tilknytning til tjenestestedet ville gi de elevene som har rett på morsmålsopplæring et mer helhetlig og sammenhengende læringsmiljø, med større mulighet for individuell tilrettelegging. Man forventet også en positiv utvikling for lærerrollen og bedre kompetanseutvikling, arbeidsmiljø, og samarbeid mellom lærerne på hver enkelt skole, og mellom skole og hjem. Videre mente man at opprettelsen av et kompetansesenter ville bevare den faglige kompetansen i kommunen, og legge til rette for systemrettet kvalitetsutvikling i samarbeid med Høyskolen i Bergen. Organiseringen ville dessuten imøtekomme krav om kostnadsreduksjon og innsparinger, både på grunn av en reduksjon i administrative stillinger, og reduserte leiekostnader. I de følgende kapitlene vil Rambøll Management beskrive hvordan implementeringen av omorganiseringen har foregått, samt hvilke resultater omorganiseringen har ført til på nåværende tidspunkt, og hvordan dette står i forhold til intensjoner og målsettinger. 15

4. Implementering av organiseringen Implementering av organiseringen handler om hvordan prosessen med å iverksette omorganiseringen har forløpt, herunder hvordan kommunen har informert de involverte aktørene, og om informasjonen har nådd fram. Vi ser på hvordan målsettingene ble opplevd av ansatte i skoler og barnehager. Videre ser vi på rolle- og ansvarsfordelingen mellom aktørene, hvordan de selv vurderer å ha oppfylt sin rolle og hvordan andre aktører vurderer at de har oppfylt forpliktelser. Vi ser på kommunens rolle, baseenhetenes rolle, morsmålslærerens rolle, og hvordan de oppfatter implementeringen av den nye organiseringsmodellen. Utfordringer i iverksettingen beskrives. 4.1 Kommunens informasjon om omorganiseringen I enhver større omorganisering der mange administrative enheter er involvert, er det viktig at den ansvarlige aktøren har en effektiv informasjonsstrategi som gjør at relevant informasjon når fram til alle involverte. Dette ser ikke ut til å ha vært tilfelle i omorganiseringen. Kommuneadministrasjonen delegerte ansvaret for å informere om omorganiseringen til baseenhetene. Baseenhetene ble altså informert fra kommuneadministrasjonen, og fikk oppgaven å videreformidle informasjonen til ikke-baseenhetene. Vår evaluering har vist at denne delegeringen av informasjonsansvar ikke har fungert optimalt. Av respondentene fra baseenhetene, var alle lederne enige om at det hadde vært en kommunikasjonsprosess mellom dem og kommunen, og at det ble diskutert løsninger og mål. Men alle var også enige om at målene for omorganiseringen var uklare eller lite konkrete. Lederne har deltatt på informasjonsmøter i regi av kommunen, og de har mottatt informasjonsskriv. Enkelte svarte også at de hadde vært involvert i dialog med kommunen angående organiseringen og hvordan denne skulle implementeres, blant annet diskusjoner rundt hvordan det nye desentraliserte systemet skulle organiseres. Ved ikke-baseenhetene er inntrykket mer delt. Omtrent halvparten mener at de ikke har fått informasjon på forhånd. De som svarte at de hadde fått informasjon, mente at dette kom i form av informasjonsskriv. De som svarte at de ikke hadde fått informasjon, var entydige på at omorganiseringen hadde kommet raskt på dem, og at de ikke var klar over begrunnelsen. En kommentar som ble gjentatt i flere av intervjuene var at omorganiseringen var noe kommunen tok initiativ til, og som det ikke var forankring for i skolene. På basis av intervjuene mener Rambøll Management å kunne konkludere med at kommunens informasjonsstrategi i implementeringen av organiseringen har vært noe mangelfull, i den forstand at informasjonen ikke har nådd frem til alle skolene. Representanter fra kommuneadministrasjonen oppgir at mye tid og ressurser har gått med til informasjonsarbeid. Like fullt viser evalueringen at informasjonen ikke har nådd fram til alle. Situasjonen er noe bedre for barnehagene, i følge våre intervjuer. Ikkebasebarnehagene har mottatt informasjon om omorganiseringen, og oppgir også at de har blitt innkalt til informasjonsmøter. 4.2 Respondentenes oppfatning av målsettinger for omorganiseringen Hvorvidt ansatte i skoler og barnehager har sammenfallende oppfatninger av målsettingene med omorganiseringen som det kommuneadministrasjonen 16

hadde, gir en indikasjon på hvor godt kommuneadministrasjonens informasjon har nådd frem til de ansatte. 4.2.1 Vurderinger fra skolene På spørsmålet Var omorganisering fortrinnsvis: pedagogisk motivert, organisatorisk og administrativt motivert, eller økonomisk motivert, etter din vurdering? ble svarene i de kvalitative intervjuene ved skolene, fordelt som følger. Respondentene har hatt mulighet til å oppgi flere motiver. Tabell 4.1 Var omorganisering fortrinnsvis: pedagogisk motivert, organisatorisk og administrativt motivert, eller økonomisk motivert, etter din vurdering? Baseskolene Ikkebaseskolene Pedagogisk 2 1 Organisatorisk/Administrativt 7 8 Økonomisk 8 4 Vet ikke 1 1 Andre 2 Totalt antall respondenter (avvik skyldes flere oppgitte grunner) 15 10 Som tabellen viser, er det kun 3 respondenter som mener at omorganiseringen var pedagogisk motivert. Dette er interessant, tatt i betraktning at bystyrevedtaket legger sterk vekt på pedagogiske hensyn. Den nye organiseringen skulle legge bedre til rette for helhet, sammenheng og mulighet for bedre individuell tilrettelegging, både i skolen og barnehagen. Våre intervjuer viser imidlertid at de ansatte i skole og barnehage ikke mener at dette var en hovedårsak til omorganiseringen. Som vises tydelig i kapittel 5, mener respondentene heller ikke at omorganiseringen har hatt noen effekt på dette området. Videre viser tabellen at langt flere respondenter, både ved baseskoler og ikke-baseskoler, mener at omorganiseringen hovedsakelig var organisatorisk/administrativt eller økonomisk motivert. For eksempel ble økonomi ikke fremsatt som en sentral målsetting i bystyrevedtaket. Ansatte i skoler og barnehager mener imidlertid at dette var en helt sentral motivasjon bak omorganiseringen. 4.2.2 Vurderinger fra barnehagene Tabell 4.2 viser hvordan respondentene i basebarnehagen og ikkebasebarnehagene vurderte det samme spørsmålet om motivasjonene bak omorganiseringen. Tabell 4.2 Var omorganisering fortrinnsvis: pedagogisk motivert, organisatorisk og administrativt motivert, eller økonomisk motivert, etter din vurdering? Basebarnehage Ikkebasebarnehage Pedagogisk Organisatorisk/Administrativt 2 Økonomisk 2 Vet ikke 1 Totalt antall respondenter 2 3 17