Byrådssak 119/13 Vedlikeholdsplan for kommunale bygg 2014-2017 TOCO ESARK-165-201316288-2 Hva saken gjelder: Byrådet legger i denne saken frem en overordnet vedlikeholdsplan for Bergen kommune for årene 2014 2017. Planen bygger på nylig gjennomført tilstandskartlegging av en rekke av kommunens bygg, supplert med innmeldte behov og driftspersonellets kunnskap om tilstanden til byggene. Saken angir betydelige budsjettbehov til drift og vedlikehold av Bergen kommunes bygningsmasse i årene som kommer. En opptrapping av budsjettene vil måtte skje både som styrking av de årlige driftsbudsjettene, og som en følge av at en rekke bygg gjennomgår omfattende rehabilitering (investering). I saken gir byrådet også en orientering om status for eiendomsforvaltningen i Bergen kommune, som nylig er reorganisert for bedre å møte utfordringene på eiendomssiden. Videre redegjøres det for en del viktige prinsipper, blant annet innføring av LCC-betraktninger (Life Cycle Cost) i alle investeringsprosjekter og innføring av verdibevarende vedlikeholdsnormer for nye og rehabiliterte bygg. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Bystyresak 104/12 Pålegg fra Arbeidstilsynet 2011. Vedlikehold skoler (sitat): «Vedlikeholdsoppgavene planlegges etter en fireårsplan. Byrådet legger frem egen sak til bystyret om vedlikeholdsstrategi for den kommunale bygningsmassen.» Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: Bystyret tar den fremlagte vedlikeholdsplanen for 2014 2017 til orientering, og slutter seg til de prinsipper for organisering av eiendomsforvaltningen i Bergen kommune som fremgår av saken. Dato: 30. april 2013 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Monica Mæland byrådsleder Liv Røssland byråd for finans, eiendom og eierskap Vedlegg: Vedlikeholdsplan 2014 2017 1
Saksutredning: 1. Vedlikeholdsplan for Bergen kommune 2014 2017 Som vedlegg til saken fremmer byrådet forslag til vedlikeholdsplan for 2014 2017. Vedlikeholdsplanen bygger på tilstandsrapporter som de senere årene er utført i en rekke kommunale bygg (skoler). For bygg hvor det ikke er gjennomført denne type tilstandskartlegging er det foretatt gjennomgang i egen regi, der hovedutfordringene er kartlagte. Vedlikeholdsplanen (vedlegget) er utarbeidet av ledelsen i Etat for bygg og eiendom, og reflekterer etatens vurdering av drifts- og vedlikeholdssituasjonen. Vedlikeholdsplanen har dermed status som et fagnotat fra fagetaten til byrådet. Vedlikeholdsplanen er innrettet mot samme planperiode som kommende budsjett og økonomiplan, og planen vil dermed gi premisser for nødvendige prioriteringer i økonomiplanperioden. Selv om planen med dette er innrettet mot årene 2014 2017, må det understrekes at det arbeides målrettet med de utfordringene planen skisserer allerede i inneværende år. Bergen kommune har over lang tid bevilget for lite penger til vedlikehold av bygningsmassen, men rammene ble betydelig styrket ved forrige budsjettrullering. Inntil det foreligger tilstandsrapporter for alle primærbygg vil det være flere usikkerhetsfaktorer knyttet til vedlikeholdsplanen. Etter hvert som byggene blir tilstandskartlagt vil graden av nøyaktighet i planen øke. Planen vil derfor bli rullert årlig, i forkant av den ordinære budsjettprosessen, slik at oppdatert vedlikeholdsbehov kan innarbeides i budsjett og økonomiplan. Oppfølging av planen vil til en viss grad avhenge av budsjettsituasjonen, men også av intern kapasitet og ekstern kapasitet i byggebransjen. Bergen kommune forvalter, drifter og vedlikeholder bortimot 1 000 bygg med et samlet areal på mer enn 1 million m 2. I mars 2012 ble det publisert grundige tilstandsrapporter for 11 skoler. Disse rapportene har avdekket et betydelig vedlikeholdsbehov. Det er fremmet en egen handlingsplan for disse 11 første skolene. Oppdatert handlingsplan («Handlingsplan 1»), som nå også omfatter Møhlenpris og Landås (totalt 13 skoler), legges frem for bystyret i egen sak parallelt med vedlikeholdsplanen. I løpet av desember 2012 ble det publisert tilstandsrapporter for nye 11 skoler, hvor det ble avdekket et samlet vedlikeholdsbehov kostnadsberegnet til ca. kr 540 mill. Det er under utarbeidelse tilstandsrapporter for ytterligere 14 skoler, disse vil etter planen bli publisert i løpet av april 2013. Samtidig med dette har Etat for helsetjenester foretatt tilsyn ved i alt 17 barne- og ungdomsskoler. For 3 av disse skolene foreligger det tilstandsrapporter, mens de resterende 14 skoler er inkludert i utvalget der tilstandsrapportene skal foreligge i april. Erfaringene så langt viser at det det er behov for en slik grundig tilstandsvurdering av bygningsmassen for å få kartlagt vedlikeholdsbehovet. Bergen kommune har derfor besluttet å gjennomføre full tilstandskartlegging av alle primærbygg de kommende årene. I henhold til planen skal alle primærbygg være tilstandskartlagt innen august 2015. Vedlikeholdsplanen angir at Bergen kommune fremdeles har betydelige økonomiske utfordringer med å bringe bygningsmassen opp til en god teknisk standard. Behovet for styrking av de økonomiske rammene faller i tre ulike kategorier: 1. De ordinære drifts- og vedlikeholdsrammene (forvaltning, drift og vedlikehold; FDV) bør trappes videre opp. I vedlikeholdsplanen foreslår Etat for bygg og eiendom (EBE) at Bergen kommunes nøkkeltall for FDV-kostnader innrettes etter Holte Byggsafe FDV-nøkkelen, en anerkjent bransjestandard for beregning av FDV-kostnader. 2. De første årene av planperioden vil EBEs kostnader til tilstandskartlegging, radonkartlegging og rengjøring av ventilasjonskanaler være høyere enn normalt. Jo større de ordinære FDV-rammene er, desto større andel av denne typen kartleggingsarbeid vil kunne utføres som en integrert del av driftsfunksjonen, innenfor de ordinære rammene. 3. Erfaringene viser at betydelige deler av bygningsmassen krever ekstraordinære tiltak av investeringsmessig karakter. Dette behovet vil imidlertid avta etter hvert: Den antatt dårligste delen av 2
bygningsmassen kartlegges først, og mange av de mest omfattende prosjektene er allerede iverksatt gjennom Handlingsplan 1. I løpet av 2013 vil tilstanden til ytterligere 11 + 14 skoler bli analysert, og tiltak foreslått gjennom Handlingsplan 2 og 3. Når budsjett og økonomiplan for 2014 2017 vedtas i desember 2013 vil det derfor foreligge et enda bedre grunnlag for å anslå behov og foreta prioriteringer. Inntil det foreligger komplett tilstandskartlegging av byggene, har Etat for bygg og eiendom utarbeidet en sortering av byggene i kategoriene god standard, middels/bra standard og lite god standard. Vektingen av de ulike byggene fremgår av teksten i vedlikeholdsplanen, under avsnittene der det gis en oversikt over de ulike formålsbyggene (fra og med side 18). 2. Gjennomført reorganisering av eiendomsforvaltningen i Bergen kommune Vedlikeholdssituasjonen og betydelige utfordringer på utbyggingssiden viste at Bergen kommune hadde behov for en reorganisering og styrking av eiendomsforvaltningen. Byrådet har derfor gjennomført følgende organisatoriske endringer: Utbyggingsavdelingen i daværende Bergen kommunale bygg (BKB) ble fra og med juni 2012 skilt ut i en egen etat; Etat for utbygging (EFU). Etaten er senere betydelig styrket gjennom ansettelse av ny direktør og en rekke nye prosjektledere. Etaten styrer pr. april 2013 ca. 60 større og mindre bygge- og rehabiliteringsprosjekter. Antallet prosjektledere er fremdeles under opptrapping. Pr. 1. februar 2013 ble det etablert en ny Seksjon for strategisk eiendomsforvaltning i Byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap. Seksjonen vil styrke byrådsavdelingens overordnede rolle som eier og forvalter av kommunale bygg, og bidra i koordineringen av eiendomsfunksjonen i BFEE. Seksjonen vil sammen med de øvrige fagbyrådsavdelingene søke å legge strategier for utvikling av kommunens eiendomsportefølje, slik at organisasjonen i større grad kan være i forkant når nye behov skal dekkes i årene som kommer. Med virkning fra 1. april 2013 ble tidligere Etat for eiendom og Byggvedlikehold slått sammen til en ny etat; Etat for bygg og eiendom (EBE). Med dette er kommunens ressurser innen drift og vedlikehold av bygg samlet i én virksomhet, noe som øker organisasjonens gjennomføringskraft. I tillegg er det ansatt en rekke nye byggforvaltere, som skal ha et helhetlig ansvar for hvert enkelt bygg. Etat for bygg og eiendom vil ha ca. 330 ansatte. Reorganiseringen av eiendomsforvaltningen har vært et nødvendig bidrag for å styrke Bergen kommunes muligheter til å drifte og vedlikeholde bygningsmassen på en effektiv og god måte. Gjennom endringene er kommunens rolle som utbygger profesjonalisert, og drifts- og vedlikeholdsorganisasjonen får rettet full oppmerksomhet mot primæroppgaven; ivaretakelse av egne bygg. Området er også tilført økt ledelsesmessig kapasitet. 3. Nærmere om organisering av vaktmesterfunksjonen i kommunale bygg I dag er det etablert tre ulike former for tilsyn ved de kommunale byggene, basert på ulike fagområder og kompetanse. Oppgavene ivaretas av følgende personell: Teknisk driftspersonell, ca. 35 personer. Brannteknisk personell, ca. 18 personer. Vaktmestre, ca. 115 personer. Som nevnt over er driftsfunksjonen styrket gjennom ansettelse av flere byggforvaltere (personell typisk på ingeniør-nivå). Byggeier EBE vil i fremtiden tilordne alle bygg entydig til én byggforvalter, som vil ha totalansvar for drift og vedlikehold. Drift av tekniske anlegg i byggene (varme, ventilasjon, driftskontroll, fjernvarme, sprinkleranlegg, varmepumper, elektronisk adgangskontroll, branntekniske anlegg mv.) er i dag langt mer spesialiserte oppgaver enn tidligere, og den daglige, tekniske driftsfunksjonen krever 3
personell med spesiell kompetanse i form av bl.a. utdanning og sertifikater. Ved nyansettelser av teknisk driftspersonell er fagbrev et minimumskrav. Vaktmestrene fyller en del funksjoner som er viktige for byggeier i et drifts- og vedlikeholdsperspektiv, men ivaretar i tillegg rene brukerrettede oppgaver som ikke er strategisk viktig for byggeier (f.eks. flytting av møbler ved arrangementer, oppheng og rigging av utstyr mv.). Vaktmesterfunksjonen har altså driftsmessig interesse både for byggeier og for bruker. Mellom EBE og brukerne er det utarbeidet og implementert en samarbeidsavtale som definerer hvilket ansvar brukerne har for å følge opp byggene. Ansvaret for den tradisjonelle vaktmesterfunksjonen har gjennom dette vært lagt til brukerne (resultatenhetene), mens teknisk drift / brannteknisk drift har vært byggeiers ansvar. Med bakgrunn i den gjennomførte reorganiseringen og etablering av ny etat, vil byrådet foreta justeringer i organiseringen også av vaktmestertjenesten. Byrådet er opptatt av at driftspersonellet har detaljert og god kjennskap til byggene. Det skal derfor være et gjennomgående prinsipp at byggforvaltere, teknisk driftspersonell og vaktmestre har dedikert ansvar for utvalgte bygg, og at samhandlingen mellom dem er tett og god. Gjennom etableringen av nye Etat for bygg og eiendom er premissene for organisering av vaktmestertjenesten endret: Fra å være en «uavhengig» leverandør av vaktmestertjenester er Byggvedlikehold nå en integrert del av eiendomsetaten. Det er derfor nødvendig å vurdere på nytt om ansvaret for vaktmestertjenesten skal være desentralisert (som i dag), eller om mer av ansvaret bør legges til EBE. Byrådet vil gjennomføre en prosess der brukernes interesser og synspunkter kommer klart frem, før det konkluderes i dette spørsmålet. Byrådet vil legge frem en egen sak om denne tjenesten til bystyret. 4. Innføring av LCC-modell for nybygg og større rehabiliteringsprosjekter Livssykluskostnader (Life Cycle Cost LCC) defineres som summen av investeringskostnaden og alle kostnader til forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling i bruksfasen, fratrukket restverdien ved avhending. Alle offentlige byggeiere og byggherrer er pålagt å vurdere livssykluskostnadene i forbindelse med anskaffelser. En LCC-analyse kan være et viktig redskap ved planlegging av nybygg, rehabilitering, ombygging, forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av eiendommer. For alternative løsninger og materialvalg vurderes investeringskostnader opp mot kostnader til forvaltning, drift, vedlikehold og utskiftninger. Som en del av slike alternativanalyser bør også energibruk og klimagassutslipp vurderes. Profesjonell bruk av LCC innebærer å foreta LCC-beregninger gjennom hele byggeprosjektet for å vurdere tekniske og bygningsmessige valg; og hvilke konsekvenser dette får for årskostnadene i driftsfasen. Eksempelvis kan man analysere kostnader til drift og vedlikehold av ulike fasadeløsninger, tak-konstruksjoner og gulv. Kalkylene vil være grove i tidligfase og inneholde flere detaljer jo lenger ut i prosjektet man kommer. Det finnes flere gode verktøy for å analysere LCC-kostnader, bl.a. i regi av Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi). Byrådet legger opp til at det skal utføres LCC-analyser ved alle nybygg og større rehabiliteringsprosjekter i Bergen kommune, slik at en foretar investeringsbeslutninger på et mest mulig kvalifisert grunnlag. 4
5. Verdibevarende vedlikeholdsnorm for nye og rehabiliterte bygg Det vil ta flere år å innhente vedlikeholdsetterslepet i de kommunale byggene. Dette har ikke bare økonomiske årsaker, kapasiteten til å gjennomføre mange store prosjekter parallelt er en like viktig begrensing. Som et ledd i en mer offensiv vedlikeholdsstrategi finner byrådet det påkrevd å sikre at ikke nye eller nylig rehabiliterte bygg blir utsatt for manglende vedlikehold. Systematisk bruk av LCCmodeller vil som vist over gi mer kvalifiserte anslag på vedlikeholdsbehovet for nye bygg. Det samme vil gjelde for bygg som har gjennomgått total rehabilitering. Flere andre offentlige organisasjoner, bl.a. Statsbygg, Forsvarsbygg, Oslo kommune og Kristiansand kommune, har ved innføringen av LCC samtidig innført verdibevarende vedlikeholdsnormer for alle nye bygg. Dette innebærer at det for disse byggene legges til grunn nøkkeltall for drift og vedlikehold som opprettholder den bygningsmessige verdien fra og med dag én, og at dette legges til grunn for budsjetteringen av FDV-kostnader. Byrådet vil legge til grunn dette prinsippet for alle nye og rehabiliterte bygg i Bergen kommune. Kostnadene til verdibevarende vedlikehold vil variere fra bygg til bygg, bl.a. som følge av de valg som gjøres mht. fasader, tak, gulvløsninger og tekniske anlegg. 5