Stortingets kommunal- og forvaltningskomite Stortinget Deres ref. Vår ref / Saksbehandler Dato: 15/2984-1 13.04.2015 Unni Hagen / tlf. 23 06 45 20/48003817 HØRINGSINNSPILL TIL STORTINGSMELDING 14 (2014-2015) KOMMUNEREFORMEN - NYE OPPGAVER TIL STØRRE KOMMUNER Innledning Fagforbundet ønsker å kommentere noen av forslagene spesielt. I tillegg har vi noen generelle betraktninger og synspunkt om virkemidler når det gjelder kommunereformen. Fagforbundet er enig i intensjonen som ligger til grunn for kommunereformen. Spørsmålet er hvorvidt det så langt i prosessen er valgt riktige virkemidler for å nå målsettingene for utviklingen av kommunesektoren. Fagforbundet deler stortingsflertallets syn om å opprettholde en forvaltningsstruktur med tre forvaltningsnivå. Stortingsmeldingen sier lite om fylkeskommunenes oppgaver og hvordan den statlige styringen skal reduseres. Derimot foreslås det nå en betydelig forskyvning av oppgaver fra fylke til kommune, samt overføring av oppgaver fra spesialisthelsetjenesten til kommunene. Med forslagene nærmest tømmer Regjeringen fylkeskommunene for oppgaver, noe som reduserer det regionale nivåets berettigelse. Når oppgavene fragmenteres på denne måten, risikerer vi også å få en uoversiktlig forvaltning som ikke lenger ser oppgaver og tjenester i sammenheng. Generelle kommentarer Stortingsmelding 14 (2014-2015) Kommunereformen nye oppgaver til større kommuner tar utgangspunkt i kommunereformens mål om færre og større kommuner. Fagforbundet har tidligere gitt uttrykk for skepsis til premissene som kommunereformen bygger på. Forslagene i stortingsmeldingen om nye oppgaver bygger på de samme premissene, blant annet formulert av Vaboutvalget. Dette styrker vår bekymring for at resultatet av kommunereformen vil bli sterkere sentralisering, økt konkurranseutsetting og privatisering av offentlige tjenester.
- 2 - Fagforbundets utgangspunkt i debatten om endringer av den norske kommunestrukturen er at norske kommuner ikke er små i europeisk sammenheng, at innbyggerne er mest tilfreds med tjenestene i små kommuner og at sammenslåing av kommuner ikke vil gi reduserte utgifter. Dette er dokumentert i flere rapporter. i Vi vil også her gjenta våre kommentarer til Vaborapportene, som vi mener preges av manglende kunnskap om realiteter og svake forskningsanalyser. Det kan virke som regjeringen har startet i feil ende for å nå målet om store kommuner. Nye oppgaver og friske midler til prosessen er regjeringens virkemiddel (og lokkemiddel) for å få fart på flere prosesser raskt. Imidlertid vil kommunesammenslåinger medføre sentralisering. Dette i kombinasjon med regjeringens uttalte ønske om å konkurranseutsette og privatisere flere kommunale oppgaver legger føringer for en utvikling vi i dag ikke aner konsekvensene av. De gode intensjoner om å styrke demokratiet og tjenestene til befolkningen blir stående som innholdsløse mål, spesielt fordi konsekvensvurderinger ikke er gjort, men også fordi virkemidlene ikke er på plass. Demokratireform Stortingsflertallet har besluttet at vi fortsatt skal ha tre demokratisk valgte nivåer. Dette må derfor legges til grunn når framtidig kommunestruktur og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene diskuteres. Fagforbundet kan ikke se at stortingsmeldingen i noen særlig grad flytter reell makt til kommunene. Kommunereformen er ment å være en demokratireform, men de fleste av oppgavene som foreslås overført innen velferd og sosial tjenester er lovfestet og gjennomregulert, og krever derfor lite politisk skjønn. Oppgaveoverføringen vil derfor i liten grad styrke lokaldemokratiet. Meldingen gir også liten avklaring overfor dem som har ventet på en konkretisering før de avgjør spørsmålet om sammenslåing. Hovedbudskapet er at regjeringen skal utrede videre og komme tilbake til saken om et år eller to. En overføring av noen oppgaver fra det regionale nivå til større kommuner vil etter Fagforbundet syn gi en komplisert forvaltningsstruktur, ulike betingelser for lokaldemokratiet og svekkelse av hensynet til koordinerte og likverdige tjenester uavhengig av bosted. Alle kommuner har i dag et utbredt samarbeid med fylkeskommunen. Innbyggernes innflytelse ivaretas gjennom valg til fylkestinget. Oslo har egen status ved at byen både er kommune og fylkeskommune. Dette er ryddig, også når det gjelder valg og representasjon. i Bl a Bakkevig, Steen Jensen og Moland; Kompetanse i kommunene, Fafo 2 Bjarne Jensen, Ole Gustav Narud, Rune Antonsen og Alexander Berg-Erichsen; Kommunestruktur og interkommunalt samarbeid i indre Østfold Bjarne Jensen; Samarbeid mellom kommuner og interkommunalt samarbeid, Samfunn og Økonomi 1/20 2
- 3 - Regjeringen åpner imidlertid for at storkommuner kan overta fylkeskommunale oppgaver som videregående utdanning og/eller kollektivtransport/ samferdsel. Fylkeskommunen vil fortsatt være ansvarlig for å sikre disse tjenestene til de andre kommunene i fylket. Dette innbærer at en rokker ved det viktige prinsippet om generalistkommunen som i dag bidrar til å sikre et likeverdig lokalt selvstyre i alle deler av landet. I tillegg vil en delvis overtagelse av regionale oppgaver skape utfordringer i forhold til valg og representasjon til fylkestinget. Skal innbyggerne i storkommuner, som kun velger å overta videregående skole og tannhelse, fortsatt ha fullverdige innbyggere av fylkeskommunen og få sine restbehov dekket på fylkesnivået? Fagforbundet stiller derfor spørsmål ved valg, valgbarhet, representasjon og innflytelse for innbyggere fra storkommunene versus restfylket til fylkeskommunens besluttende organer. Uryddige og uoversiktlige forhold mellom nivåene vil kunne bidra til at interessen for å engasjere seg i fylkespolitikk eller til å delta ved fylkestingsvalget reduseres. Mister innbyggerne oversikten og opplever at oppgavene ikke angår dem, vil den demokratiske legitimiteten for fylkeskommunen svekkes. Interkommunale samarbeidsordninger ble tidlig i utredningsprosessen brukt som et viktig argument for større kommuner, fordi dette blir hevdet å være en fare for demokratiet. Fagforbundet og flere andre mener dette ikke er rett, og at interkommunalt samarbeid tvert i mot er en god måte for små kommuner å løse oppgaver på. ii Det viser seg også at det er de største kommunene som har flest interkommunale samarbeid, og ventelig fortsatt vil ha det. Det fremstår også for Fagforbundet som et paradoks at regjeringen mener at interkommunalt samarbeid er en fare for demokratiet, mens konkurranseutsetting og privatisering av de samme tjenestene ikke er det. Fylkeskommunen Dagens fylkeskommuner har stått for en vellykket og demokratisk utbygging av den offentlige velferden i Norge. Velferdsstaten har i stor grad blitt kanalisert gjennom og drevet av kommunalt og fylkeskommunalt nivå. Kommuner og fylkeskommuner har vært viktige styringsverktøy, ikke bare for velferdsordninger, men også for sysselsetting og regional fordeling. Flere offentlige oppgaver er kommuneoverskridende og av regional karakter og krever derfor regional politisk forankring. En effektiv nasjonal politikk for samfunnsutvikling og økt verdiskapning krever aktiv medvirkning og tilpasning ut fra regionale forhold. Dessuten krever en rekke oppgaver et så stort innbyggergrunnlag at det vanskelig vil kunne løses på kommunalt nivå også etter en prosess med kommunesammenslåinger. Det er derfor fortsatt et behov for et regionalt forvaltningsnivå. Nye oppgaver til større kommuner Departementet mener at generalistkommuneprinsippet fortsatt skal være hovedmodellen for kommunesektoren, og at nye oppgaver som hovedregel skal overføres til alle kommuner. ii Fagforbundets høringssvar til Forslag til endringer i lov om interkommunale selskap. https://www.regjeringen.no/contentassets/6a7d4b77f4a742e28d9a2f00e20034af/fagforbundet.pdf 3
- 4 - Likevel foreslår regjeringen at de største kommunene kan få ansvaret for flere oppgaver og de minste for færre. Fagforbundet er bekymret for at en fravikelse av generalistkommuneprinsippet ved å tildele noen større kommuner større og tyngre oppgaver vil medføre at en går i retning av A- og B- kommuner. Det er også grunn til å tro at oppsplitting av oppgaver vil vanskeliggjøre oppgaveløsningen for fylkeskommunen i områder utenfor storkommunene. Det kan medføre ulik og dårligere løsning av oppgavene og dårligere tjenester for innbyggerne. Fagforbundet vil i tillegg knytte noen kommentarer til noen oppgaveområder: Videregående opplæring Regjeringen foreslår at storbyområdene kan søke om å overta fylkeskommunenes ansvar for videregående opplæring. Dette er i tråd med Vaboutvalgets forslag. Utvalget la til grunn to klare forutsetninger for en slik endring. Kommunene må ha nødvendig kapasitet og kompetanse til å løse oppgaven, og det må være et likeverdig tilbud i resten av fylket. Det er etter Fagforbundets syn svært viktig at den videregående opplæringen organiseres på tvers av kommunene, som i dag. For elever og lærlinger vil det åpenbart bli mindre fleksibelt hvis man får nye administrative grenser å forholde seg til. Fagforbundet er også bekymret for at elevgrunnlaget for yrkesfag kan bli for lavt til å opprettholde dagens bredde i fagene. Den ønskede satsingen på yrkesfag kan dermed bli betydelig svekket. Ansvaret for videregående opplæring krever bredde i tilbudet, det skal tilbys 12 utdanningsprogram, mer enn 200 skolefag og enda flere lærefag. Det betyr at det må foreligge et betydelig innbyggergrunnlag. I en rapport fra en arbeidsgruppe nedsatt av fylkesordfører og rådslederkollegiet er dette anslått til å ligge i størrelsesorden 100 000 innbyggere. Det betyr at det per i dag foruten Oslo kun er fire kommuner som fyller dette kriteriet. Selv med flere kommunesammenslåinger vil det fortsatt kun være et fåtall kommuner som vil kunne oppnå et så høyt innbyggergrunnlag. Skulle en velge å splitte opp ansvaret for videregående opplæring, slik at store kommuner overtar opplæringsansvaret innenfor egen kommune, og fylkeskommunen sørger for tilbudet til de øvrige, vil dette vanskeliggjøre fylkeskommunens mulighet for å levere et likeverdig tilbud til de gjenværende kommunene. Utdannings- og kompetansepolitikken er av stor betydning for utviklingsarbeidet i regionen, og videregående opplæring vil forsatte være en viktig forutsetning for utviklingen av levedyktige regioner med et allsidig næringsliv. Fagforbundet etterlyser en beskrivelse av hva det er ved fylkeskommunenes ansvar for videregående opplæring som ikke fungerer, og en skisse av hvordan de foreslåtte endringene vil føre til bedre kvalitet og kostnadseffektivitet. Stadige omorganiseringer er byråkratifremmende og kostnadskrevende, og medfører dessuten ekstra belastninger for ansatte. På denne bakgrunn mener Fagforbundet at ansvaret for videregående opplæring fortsatt bør ligge til fylkeskommunen. 4
- 5 - Kollektivtransport Regjeringen foreslår at storbyområdene kan overta fylkeskommunenes ansvar for kollektivtransport. Dette er også i tråd med Vaboutvalgets forslag. For å overta kollektivtransport må kommunen utgjøre en felles bolig-, arbeids- og serviceregion. De kommunene som overtar videregående opplæring og kollektivtransport kan også overta skoleskyss, foreslår regjeringen. Fylkeskommunen har et ikke-lovpålagt ansvar for den ordinære kollektivtransporten (buss, trikk/t-bane/bybane og båtruter). Kollektivtransport forutsetter et visst innbyggergrunnlag av hensyn til blant annet stordriftsfordeler, utnyttelse av vognmateriell og koordinering av reiser. I mange områder er transport-utfordringene kommune- og til dels fylkesoverskridende. For de større byområdene, hvor pendlingen over kommunegrensene er høy, er dette hovedregelen. Planlegging av kollektiv-transporten krever stor grad av samordning og må bl.a. ses i sammenheng med arealplan-legging, andre kollektivtiltak og infrastruktur langs veiene. Oppgavenes størrelse og behovet for koordinering tilsier derfor at oppgaven fortsatt bør ligge til fylkeskommunen. Tannhelsetjenesten Fylkeskommunene har i dag ansvaret for den offentlige tannhelsetjenesten. Fylkeskommunene skal sørge for at tannhelsetjenester, herunder spesialisttjenester, er tilgjengelige for alle som bor eller oppholder seg i fylket. Det kan argumenteres for en overføring av tannhelsetjenesten til kommunene ut fra behovet for å styrke samarbeide med den øvrige helse- og omsorgstjenesten. Imidlertid vil en kommunal forankring kunne medføre større geografiske ulikheter bl.a. som følge av ubesatte stillinger og variasjon i ressursbruk. Dette kan føre til at tilbudet vil kunne bli ivaretatt gjennom kjøp av private tannlegetjenester, som er en løsning Fagforbundet ikke ønsker. Samlet sett taler dette for at oppgavene fortsatt bør ligge til det fylkeskommunale nivået. Oppgaver fra stat til kommune Regjeringen vil sette i gang en forsøksordning med å overføre driftsansvaret for Distriktspsykiatriske sentre (DPS) til kommuner som har god nok kompetanse og kapasitet. Fra 2016 skal det settes i gang forsøk med å gi kommuner utvidet ansvar for barnevern. Våren 2017 skal det legges fram et forslag om ny oppgavefordeling mellom stat og kommune i barnevernet. Distriktspsykiatriske senter (DPS) Et viktig formål med DPSene har hele tiden vært å sikre spesialisert kompetanse i psykisk helsevern i distriktene. Norge er et langstrakt land med områder med lav befolkningstetthet. Fagforbundet ser ikke at målet om likeverdig tilbud av spesialiserte helsetjenester blir bedre ivaretatt ved å legge ansvaret for enkelte DPS til større kommuner, mens andre forblir under statlig forvaltning. Ordningen med DPSene og ansvarsdelingen mellom stat og kommune, vil med en slik forvaltningspraksis bli mindre oversiktlig. Fagforbundet foreslår at eventuelle endringer i DPSenes organisering og tjenester tar utgangspunkt i rapporterte utfordringer og forbedringspotensial i tjenestene. Eksempel på dette er bedre kontakt med fastlegene, flere konsultasjoner per behandler og mer tilgjengelige 5
- 6 - tjenester. Evaluering av ACT- team viser en type ambulant tjeneste som har et stort potensial til å imøtekomme disse utfordringene. Dette bør utvikles videre iii. Barnevern Kommunene er førstelinje i barneverntjenesten og har ansvaret for å utføre oppgaver etter barnevernloven som ikke er lagt til staten. BUF-etat utgjør den statlige barnevernmyndigheten, er organisert i fem regionale barnevernmyndigheter og bistår kommunene. Mange av BUF-etats oppgaver var før 2004 ivaretatt av fylkeskommunen. Fagforbundet stiller seg undrende til den faglige begrunnelsen bak ønsket om å legge flere oppgaver til det kommunale barnevernet. Tilsynsrapporter iv og dramatiske enkeltsaker i media viser at kommunen allerede har store problemer med å forvalte det lovpålagte ansvaret for barnevernet de har i dag. Barnevernet er trukket fram som argument for kommunesammenslåing, med henvisning til at mange av kommunene er for små til å håndtere området på en forsvarlig og god måte. Både enkeltsaker som framkommer i mediene, og forskning, v viser at utfordringene i denne sektoren ikke først og fremst handler om størrelsen på kommunen. Fagforbundet mener den kommunale barnevernstjenesten (og kommunen) må styrkes i forhold til kompetanse og ikke minst bemanning. Uten det vil kommunen ikke kunne ta hele ansvaret for de oppgavene som i dag ligger til det statlige nivået. Det statlige barnevernet har også en viktig kvalitetssikringsfunksjon, som kommunen er avhengig av for å sikre kvalitet på tjenester de kjøper. Det vil være både faglig utfordrende og ineffektivt å la den enkelte kommune overta Bufetats rolle i kontakten med de private tilbyderne. Et alternativ til dagens oppgavedeling kunne være å samle både førstelinjeansvaret (kommunen) og bistandsansvaret (BUF-etat) på samme nivå, og da i fylkeskommunen. Det ville tilrettelegge for en samling av barneverntjenesten til ett organ. En samling kan imidlertid medføre at avstanden blir for stor, og at samordningen mot øvrige kommunale tjenester blir vanskeligere. Samlet sett taler dette for at oppgavene fortsatt bør løses av to nivåer. Et alternativ til de statlig BUF-etats regionskontorer er imidlertid at oppgavene overføres til fylkeskommunen, som allerede har utstrakt kontakt og samhandlingsarenaer med kommunene. Kompetansereform Fagforbundet mener vi fremdeles har et stor ubrukt potensial for kvalitetsutvikling basert på medarbeiderinitiert omstilling og tilbakemeldinger fra brukere og pasienter. Vi frykter at kommunereformen vil gå inn rekken av toppstyrte og initierte forvaltningsreformer, som ikke har tatt høyde for behov og kompetanse blant ansatte i og mottakere av tjenestene. I innstillingen fra kommunal- og forvaltningskomiteen til kommuneøkonomiproposisjonen for 2015 går flertallet inn for å gjennomføre en kompetansereform i kommunesektoren, og at reformen må utformes, gjennomføres og finansieres i tett samarbeid mellom kommunene og de ansatte. iii Evaluering av ACT-team sluttrapport, Nasjonal kompetansetjeneste ROP iv Helsetilsynet 1/15, Helsetilsynet 2/12 v Bakkeli, V., Jensen, R.S., & Moland, L.E. (2013). Fafo-rapport 2013:51 6
- 7 - Skal vi nå målsettingen om gode og likeverdige tjenester til innbyggerne i framtida vil kunnskap og kompetanse hos de som skal sørge for tjenestene være en avgjørende faktor. Intensjonen om å igangsette en kompetansereform bør gis høy prioritet. Satsing på økt kompetanse er viktig for å sikre nødvendig rekruttering til en sektor som vil ha stort arbeidskraftsbehov i årene som kommer. Kommuneøkonomi Et økende antall kommuner sliter økonomisk. Netto driftsresultat for alle kommuner samlet endte på 1,1 prosent i 2014. Det betyr at når alle forpliktelser er betalt er det en liten andel igjen til andre formål. Netto driftsresultat er regnet som det viktigste nøkkeltallet for kommuner, og Teknisk beregningsutvalg (TBU) anbefaler at det bør være på 1,75%. Foreløpige tall fra SSB viser at 65 % av brutto driftsutgifter brukes til barnehage, grunnskole og helse- og omsorgstjenester. Kilde: Statistisk sentralbyrå. Det er et problem at langsiktig gjeld i kommuner økte med 6,8 % fra 2013 til 2014. Økt lånegjeld binder kommunen for lang tid, og reduserer kommunenes handlefrihet ytterligere. Når flere oppgaver nå skal tillegges kommunene loves det at finansiering følger med. Erfaringen tilsier imidlertid at nye oppgaver ofte ikke følges av fullfinansiering, slik vi for eksempel har sett når det gjelder barnehagereformen. 7
- 8 - Mange kommuner opplever nå en skattesvikt som har gitt dem negative regnskapstall i 2014. Dette er underskudd som må dekkes inn ved reduserte utgifter de nærmeste år. Foreløpige tall viser at nedgangen i skatteinngangen fortsetter i 2015. Det er viktig at dette tapet blir kompensert for at det ikke skal gå ut over tjenestetilbudet i kommuner. Nytt inntektssystem for kommunene Når nytt inntektssystem for kommuner skal utformes er det avgjørende at det ivaretar en skatteutjevning som gir bedre fordeling mellom skattesvake og skattesterke kommuner. Det er nødvendig for å oppnå godt og likt tjenestetilbud til innbyggerne i Norge. Fagforbundet legger til grunn at arbeidet med nytt inntektssystem skjer med bred deltakelse. Avsluttende kommentarer Midt i prosessen med kommunereform, og før meldingen om oppgaveforedeling ble lagt fram, foreslo regjeringen å flytte innfordring av skatt fra kommuner til staten. Begrunnelsen fra regjeringen er å effektivisere med ca 500 arbeidsplasser, og at innkrevingen skal lokaliseres til 27 enheter i Norge. Det er et paradoks at effekten av besparelsen i så fall ikke vil bli igjen i kommunen, men vil tilfalle staten. Forslaget har møtt stor motstand, og 122 av 141 innkomne høringssvar fra regjeringsstyrte kommuner går mot forslaget. Dette forslaget strider mot ønsket om robuste kommuner og at kommuner skal tilføres flere oppgaver. I den foreslåtte oppgavefordelingen er det få nye oppgaver av driftsmessig art, og flest forvaltningsoppgaver. Men mye skal utredes videre. Dette betyr at det fortsatt er stor usikkerhet om hvilke oppgaver som skal ligge til kommunene, om generalistkommunen skal videreføres i dagens form og hvilke inntekter kommunene skal bygge på i sitt videre langtids planarbeid. I forlengelsen av dette kan det være naturlig å spørre om fremtidens kommuner i større grad er ment å være forvaltere av tildelte ressurser, og at oppgavene skal utføres av andre. I en periode hvor det også er et ønske om at det skal vurderes fremtidig kommunestruktur er det viktig at forutsetningene for fremtidig økonomi og oppgavefordeling er avklart. Et viktig valg for fremtidens velferdsordninger må ikke tuftes på antagelser og forventninger. Med hilsen FAGFORBUNDET Mette Nord (s) Forbundsleder Odd Haldgeir Larsen (s) Nestleder 8