12. august 2016 Evaluering av bruk og effekt av leilighetsfordelingsnorm

Oslo kommune Plan- og bygningsetaten 12. august 2016 Evaluering av bruk og effekt av leilighetsfordelingsnorm

Side 3 av 48 Forord Boligen er avgjørende for vår livskvalitet. Mennesker er ulike og våre boligbehov endres i løpet av livet. Et variert tilbud av ulike typer og størrelser boliger er derfor viktig. Boligens størrelse påvirker også hvordan den kan møbleres og brukes, og hvordan familiemedlemmene kan ivareta egne, hverandres og felleskapets behov. Variasjonen av boliger i et geografisk område vil også øke muligheten for at den enkelte kan ha sin boligkarriere knyttet til det lokalmiljøet de bor i, som de kjenner og som de har et sosialt nettverk i. Dette er samfunnsøkonomisk lønnsomt fordi det gir mer stabile bomiljøer. I en tid med boligmangel er muligheten for rask gjennomføring av prosjektene et mål. Når byen også har en høy andel av små husholdninger, økes også etterspørselen etter små og rimeligere leiligheter. Det er et vanskelig politisk valg om man skal prioritere de kortsiktige, dagsaktuelle eller de langsiktige behovene. Dette dilemmaet forsterkes av at nybyggingen utgjør kun 1 til 2 prosent av den samlede boligmassen og målet om å oppnå en variert boligsammensetning derfor vil ta lang tid. Oslo kommune har siden 2007 hatt leilighetsfordelingsnorm basert på boligstørrelser. Normens hensikt var å sikre variert boligstørrelser, og særlig større leiligheter egnet for barnefamilier, i de mest sentrumsnære bydelene Sagene, St. Hanshaugen, Grünerløkka og Gamle Oslo. Normen ble gjennom en revisjon i 2013 gjort arealmessig mindre streng og mer fleksibel. Bystyret og byrådets oppnevnte Boligvekstutvalg har bedt Plan- og bygningsetaten evaluere om leilighetsnormen har fungert etter hensikten. Innholdet i rapporten skal gi grunnlag for drøfting i Boligvekstutvalget om normen bør revideres på nytt. Utvalgets innstilling skal oversendes byrådet for videre politisk behandling. Arbeidet med evalueringen og rapporten er utført av etatens medarbeidere Lynn Diane Rosentrater, Iselin Hewitt, David Brendan Hill, Thuy-Trang Phan Nguyen, Marcus Hothmann, Kjersti Grut, Sturla Flem Rinvik og Hogne Hove. Plan- og bygningsetaten, Oslo 12. august 2016 Hogne Hove for Ellen S. de Vibe etatsdirektør

Side 4 av 48 Innhold 1 Sammendrag og bakgrunn... 6 1.1 Sammendrag... 6 1.2 Bakgrunn og målsetting med evaluering... 9 1.2.1 Problemstilling... 9 1.2.2 Evalueringsspørsmål... 11 1.3 Om leilighetsfordelingsnormen... 11 1.3.1 Bruk av normer i byutviklingen... 11 1.3.2 Hensikten er en variert boligsammensetning for stabile bomiljøer... 11 1.3.3 Krav til leilighetsfordeling i dagens og tidligere norm... 12 1.4 Metode og datainnsamling... 14 2 Funn fra evalueringen... 15 2.1 Bruk av norm i reguleringsplaner og byggetillatelser... 15 2.1.1 Hva er regulert og bygget i normperioden?... 15 2.1.2 Bruk av leilighetsfordelingsnormen i reguleringsplanenes bestemmelser... 17 2.1.3 Utbygde reguleringsplaner der normen har vært vurdert... 19 2.1.4 Begrunnelser for avvik fra leilighetsfordelingsnormen... 21 2.2 Bruk av norm i byggesaksbehandling... 23 2.2.1 Når det er stilt krav til leilighetsfordeling i reguleringsplan... 23 2.2.2 Når reguleringsplanen ikke har bestemmelser om leilighetsfordeling... 24 2.3 Hvordan er leilighetsfordelingen i nyere boligutvikling?... 25 2.3.1 Stor variasjon i boligproduksjon per år... 26 2.3.2 Gjennomsnittlig boligstørrelse har økt... 27 2.3.3 Andel store leiligheter har økt og andelen små har gått ned etter innføring av normen28 2.4 Analyse av den demografiske utviklingen... 32 2.4.1 Befolkningsvekst og bosettingsmønster... 32 2.4.2 Normområdet har en stadig økende del av Oslos barn og ungdom... 36 3 Konklusjon og anbefaling... 40 1 Vedlegg... 42 1.1 Definisjoner... 42 1.2 Underlagstall om vedtatte reguleringsplaner... 43 1.3 Underlagstall om utbygde vedtatte reguleringsplaner... 44 1.4 Underlagstall om avvik fra norm i utbygde vedtatte reguleringsplaner i normområdet... 44 1.5 Underlagstall for gjennomsnittlig boligstørrelse... 45 1.6 Oversikt over normene... 46 1.7 Datagrunnlag og datainnsamlingsmetoder... 47 1.8 Underlagstall om avvik samlet... 48

Side 5 av 48 Figurer: Figur 1 Leilighetsfordeling av boligmassen i Oslo i 2011. Kilde: SSB Folke- og boligtellingen.. 10 Figur 2 Oversikt over områder som er omfattet av evalueringen, med unntak av Sentrum som ikke er med... 13 Figur 3 Antall og andel av nye reguleringsplaner, som inneholder boliger, som er vedtatt 01.10.2007-23.6.2016, pr. område. Kilde: DocuLive, PBEs planforvaltningsbase (Regis).... 15 Figur 4 Antall og andel av nye utbygde boliger i reguleringsplaner som er vedtatt 01.10.2007-23.6.2016, pr. område.... 16 Figur 5 Oversikt over i hvilken grad normen blir anvendt i vedtatte reguleringsplaner i perioden 1.10.2007 23.06.2016... 18 Figur 6. Oversikt over hva som er bygget etter reguleringsbestemmelser i tråd med norm og avvikende fra norm i normområdet og i ytre by. I bydel Frogner er kun to planer utbygget og derfor ikke tatt med. Kilde: DocuLive, PBEs planforvaltningsbase og Matrikkelen.... 19 Figur 7 Oversikt over hva som er bygget i tråd eller med avvik fra reguleringsbestemmelser som følger normen i normområdet. Kilde: DocuLive, PBEs planforvaltningsbase og Matrikkelen.... 20 Figur 8. Antall og andel av nye boliger 1.1.2004-23.6.2016, pr. område. Kilde: Matrikkelen.... 26 Figur 9. Antall nye boliger ved igangsettelse pr år, 1.1.2004-23.6.2016. Merk at antall fra 2016 er for et halvt år. Kilde: Matrikkelen.... 27 Figur 10. Gjennomsnittlig areal pr. bolig i nye boliger, 1.1.2004-23.6.2016. Kilde: Matrikkelen 28 Figur 11. Andel nye boliger i ulike størrelser. Alle boliger igangsatt 1.1.2004-23.6.2016. Kilde: Matrikkelen... 28 Figur 12. Andel nye store leiligheter, 80 m 2 BRA eller større. Boliger igangsatt 1.1.2004-23.6.2016. Kilde: Matrikkelen... 29 Figur 13. Andel nye små leiligheter, 35-50 m 2 BRA. Boliger igangsatt 1.1.2004-23.6.2016. Kilde: Matrikkelen... 30 Figur 14. Leilighetsfordeling i nye boliger i normområdet. Boliger igangsatt 1.1.2004-23.6.2016. Merk at antall fra 2016 er for et halvt år. Kilde: Matrikkelen.... 30 Figur 15. Leilighetsfordeling i normområdet. Boliger igangsatt 1.1.2004-23.6.2016. Kilde: Matrikkelen.... 31 Figur 16. Kart over befolkningstetthet i Oslo pr 1.1.2016. Kilde: SSB.... 33 Figur 17. Befolkningsvekst etter aldersgrupper, 2004-2016. Absolutte tall. Kilde: SSB... 34 Figur 18. Befolkningssammensetning innenfor områdene, alder 2016. Kilde SSB.... 35 Figur 19. Endring i områdets andel av aldersgruppen, mot totalen for Oslo, 2004-2016. Kilde SSB.... 35 Figur 20. Utvikling for barn og ungdom. Områdenes andeler av aldersgruppene totalt i Oslo. Kilde SSB... 36 Figur 21 Husholdningstyper, fordeling i evalueringsområdene pr. 2015. Kilde SSB.... 37 Figur 22. Utvikling i andel av Oslos husholdninger med barn 0-17 år, for hvert område. Kilde SSB.... 38 Figur 23. Andel barn i befolkningen. *Planområder som har blitt ferdig utbygget. Kilde: Folkeregisteret 1.1.2016... 39 Tabeller: Tabell 1 Ulik grad av bruk av norm i reguleringsplaner fra 2007-2016.... 17 Tabell 2 Type begrunnelse for avvik i de ulike områdene.... 22 Tabell 3 Nøkkeltall om evalueringsområdene.... 33

Side 6 av 48 1 Sammendrag og bakgrunn 1.1 Sammendrag Bakgrunn Oslo kommune har gjennom mange år hatt leilighetsnorm, med ulikt innhold, med primært virkeområde bydelene Gamle Oslo, Sagene, Grünerløkka og St. Hanshaugen. Hensikten har vært å få bygget flere store leiligheter i indre by for å få en mer variert boligsammensetning og på den måten øke andelen barnefamilier. Bystyret har ved behandling av «Handlingsplan for økt boligbygging», 11.05.2016, vedtatt bl.a.: «Byrådet ber Boligvekstutvalget evaluere leilighetsnormen, og om den fungerer etter hensikten». Gjeldende leilighetsnorm er fra 25.09.2013. Evaluering Plan- og bygningsetaten har på oppdrag fra Boligvekstutvalget gjennomført en evaluering som bygger på følgende hypoteser: Normen påvirker den demografiske utviklingen i Oslo. Hensikten med leilighetsfordelingsnormen er å bidra til å skape gode bomiljø gjennom en variert boligsammensetning i ulike deler av byen. Det er spesielt lagt vekt på å tilby barnefamilier en mulighet til å bli boende i sentrumsnære områder i ulike livsfaser og over tid. Hypotesen er at det er en økning av barnefamilier i virkeområdet til leilighetsfordelingsnormen i forhold til de øvrige delene av byen. Normen påvirker boligtyper og størrelser i boligsammensetningen. Normen legger opp til at det skal bygges flere større leiligheter i normområdet, og at det skal settes et tak på byggingen av små leiligheter. Hypotesen er at det er en økning i boligstørrelser i normområdet sammenlignet med Frogner og ytre by. Normen er et egnet styringsverktøy i kommunens plan- og byggesaksbehandling. Normen skal inngå i bestemmelsene til nye reguleringsplaner i de bydelene den gjelder for, og med den fleksibiliteten som avvikskriteriene åpner for. Disse reguleringsbestemmelsene skal følges opp i byggesaksbehandlingen. For øvrige deler av byen skal målsettingen om en variert boligsammensetning vurderes konkret i alle plan- og byggesaker. Hypotesen er at leilighetsfordelingsnormen er et fleksibelt verktøy for å styre mot den boligsammensetningen som de enkelte delene av byen trenger. Andelen unge voksne og barnefamilier øker i normområdet I normområdet ser vi en klar vekst i andelen yngre voksne, 20 39 år, og små barn. Befolkningsveksten i Oslo absorberes av normområdet og funnene viser at det er grunn til å anta at en endring i boligstrukturen er en av flere faktorer som har påvirket og muliggjort denne yngrebølgen. I tillegg er andelen små barn i nybygde områder, som er utviklet etter norm, større enn i alle andre sammenligningsområder. Det styrker forklaringen om at normen bidrar til en mer variert befolkningssammensetning, fordi vi ser en sammenfallende tendens til økning i andel store leiligheter og en økning i andelen barnefamilier i normområdet. Antall innbyggere i Oslo har økt fra litt over 520 000 i 2004 til nesten 660 000 personer i 2016, det tilsvarer en vekst på 26 prosent. Hoveddelen av veksten har kommet i indre by, og

Side 7 av 48 normområdet har isolert sett hatt en befolkningsvekst på 47 prosent. I 2004 bodde 24 prosent av Oslos befolkning i normområdet, og i 2016 har denne andelen økt til 28 prosent. Normområdet er det tettest befolkede området i Oslo, sammen med Frogner, på et areal som utgjør kun 13 prosent av byggesonen. De unge voksne, det vil si befolkningen mellom 20-39 år, har sammenlagt økt med 30 prosent og området har like stor andel barn under 6 år som Oslo totalt. Normområdet har økt sin andel av de minste barna fra 22 til 28 prosent. Det sies at det skylder en yngrebølge over Oslo, og vi ser at den absorberes av indre by og da særlig normområdet. Analysen bekrefter hypotesen om at det er en økning av barnefamilier i virkeområdet til leilighetsfordelingsnormen i forhold til de øvrige delene av byen. Dagens leilighetsnorm gir økt boligstørrelse og økt variasjon i boligsammensetningen i nyere boligprosjekter Leilighetsfordelingsnormen er et av mange virkemidler som påvirker bomiljøet. Et av hovedmålene har vært å få flere store leiligheter i indre by for å sikre en godt og variert boligsammensetning og på den måten øke andelen barnefamilier. Siden 2004 har det blitt bygget nesten 40 000 nye boliger i Oslo. 60 prosent av disse boligene ble bygget i indre by og hovedsakelig i normområdet. Den gjennomsnittlige størrelsen på nye boliger har i disse områdene økt siden 2004. Normområdet har hatt en relativt jevn økning fra litt under 60 til litt over 70 m 2 BRA pr. bolig. I det som er bygget i de siste 12 årene i de bydelene som normen gjelder for, er den største andelen mellomstore leiligheter 50 79 m². Andelen store leiligheter som er større en 80m 2 utgjør 24 prosent, noe som er langt under kravet i dagens arealnorm på minimum 40 prosent. Andelen små leiligheter på mellom 35-49 m² er 25 prosent, godt under normens maksimumskrav på 35 prosent. Dersom disse leilighetene ses sammen med andelen ekstra små leiligheter, under 35 m², som er et avvik fra kravet i norm, ligger andelen små leiligheter på 31 prosent. Utviklingen viser allikevel at det er en økende andel store leiligheter i de bydelene som normen gjelder for, og spesielt synlig er effekten av normen etter 2008-2009. Hittil i år ligger den på hele 45 prosent, altså godt over minimumskravet i dagens norm. Samtidig har andelen små leiligheter gått ned, og lå fra 2010-2014 på rundt 20 prosent, for så å øke noe de siste to årene. Utviklingen av andelen små og store leiligheter har gått på bekostning av mellomstore leiligheter i bydelene som normen gjelder for. I tillegg bygges det etter innføringen av arealnorm langt færre av de aller minste leilighetene under 35 m². Dette viser at det er en direkte effekt mellom dagens leilighetsnorm og økte boligstørrelser i nybyggingen i normområdet. Vi ser en betydelig reduksjon av ny produksjon av leilighetene under 35 m². Dette gjelder normområdet, men også Frogner og ytre by. Dette kan tyde på at normen har satt en standard for hvor stor en bolig bør være. Analysen bekrefter hypotesen om at det er en økning i boligstørrelser i normområdet sammenlignet med Frogner og ytre by. Tallmaterialet fra matrikkelen skiller ikke mellom store leiligheter og kombinasjonsleiligheter som bygges med egen utleie enhet på ca. 20 m² iht. dagens norm. Alle leilighetene over 80 m² registreres som store.

Side 8 av 48 Leilighetsnormen er et fleksibelt styringsverktøy i plan- og byggesaksbehandlingen Siden 2007 har det blitt vedtatt 209 boligreguleringsplaner i Oslo og av disse er 95 utbygget. I normområdet er 89 boligreguleringsplaner vedtatt og av disse er 48 utbygget. 29 utbygde reguleringsplaner i normområdet, tilsvarende 60 prosent, ble vedtatt med bestemmelser i tråd med norm, 30 prosent ble vedtatt med egen vedtatt leilighetsfordeling eller enkelt krav, mens 10 prosent ble vedtatt uten bestemmelser om leilighetsfordeling. Den høye andelen prosent planer vedtatt i tråd med norm, eller med egen leilighetsfordeling, (til sammen 90 prosent) viser at krav til leilighetsfordeling brukes aktivt i reguleringsplaner i normområdet. Undersøkelsen viser at det er fleksibilitet for ulike prosjekttilpasninger. Over 60 prosent realiseres i tråd med dagens norm. Evalueringen viser at der har vært et større behov for å ha egne fordelingsnøkler etter den første arealnorm fra 2007 enn etter dagens reviderte norm fra 2013. Det kan tyde på at dagens norm er et mer treffsikkert verktøy for ønsket om å styre boligsammensetning enn den første arealnormen var. Den åpner for en større andel små leiligheter, mindre andel store og for avvik etter en konkret vurdering av boligvariasjon i området, i infillprosjekter, rehabilitering av kulturminner og ombygging. Når det er stilt krav til leilighetsfordeling i reguleringsplan er dette en del av den normale byggesaksbehandlingen der bestemmelsene om leilighetsfordeling skal følges og redegjøres for. Det innvilges sjeldent dispensasjoner ved søknader om å øke andelen små leiligheter. Som regel innvilges dispensasjon til å følge ny norm i tilfelle der eldre norm er vedtatt. I større boligprosjekter er det den totale leilighetsfordelingen som er avgjørende, mindre avvik aksepteres i enkeltfelt så lenge totalen og planens intensjon blir oppfylt. I bevaringssituasjoner kan aksept for fravik eller dispensasjon innvilges. Fravik fra norm godkjennes også på små eiendommer eller i små byggeprosjekter. I rehabiliterings- og ombyggingsprosjekter kan byggtekniske forhold vise seg så vanskelige at fravik aksepteres eller dispensasjon innvilges. I plan- og byggesaksbehandlingen synes revidert norm å være dynamisk tilpasset bygningsmassen og profesjonelle utbyggingsønsker. Analysen bekrefter hypotesen om at normen tas inn i bestemmelsene til nye reguleringsplaner i normområdet. Leilighetsfordeling vurderes konkret i byggesaker både når den inngår i reguleringsplanens bestemmelser og når reguleringsplanen ikke har bestemmelser om leilighetsfordeling.

Side 9 av 48 1.2 Bakgrunn og målsetting med evaluering Ved behandlingen av Oslo kommunes handlingsplan for økt boligbygging 11. mai 2016 har bystyret vedtatt: «Byrådet ber Boligvekstutvalget evaluere leilighetsnormen, og om den fungerer etter hensikten». Boligvekstutvalget har bedt Plan- og bygningsetaten evaluere leilighetsnormen slik at utvalget får et grunnlag å evaluere ut fra om normen har fungert etter hensikten. Oslo kommune har hatt en norm for leilighetsfordeling for indre by gjennom flere år. Dagens norm fra 2013 er en revidert versjon av arealnormen som ble innført i 2007 og som da erstattet en tidligere romnorm. Normen og periodene den har virket er nærmere beskrevet i avsnittet 1.3 Mens arealnormene i hovedsak har hatt samme virkeområde, nemlig bydel Gamle Oslo, Sagene, Grünerløkka og St. Hanshaugen (benevnt normområdet), gjaldt romnormen for områder avgrenset av soneplanen for indre by som også omfattet sentrum og bydel Frogner. Evalueringen sammenligner tre tidsperioder med ulike leilighetsfordelingsnormer, se avsnitt 1.3.3 og vedlegg 1.6. Den første perioden går fra 01. januar 2004 til og med 30. september 2007. I denne perioden gjaldt romnormen. Den andre perioden går fra 01. oktober 2007 til og med 30. september 2013, da den første arealnormen ble innført og frem til denne ble revidert. Den siste perioden går fra 01. oktober 2013 til og med 23. juni 2016. Sluttdato er satt til da datauttaket for evalueringen ble gjort. De enkelte analysene i evalueringen forholder seg ulikt til de tre periodene. Analysen av hva som er regulert og bygget i normperioden omfatter reguleringsplaner med vedtaksdato innenfor en av de to arealnormperiodene. Siden romnormen ikke gir grunnlag for lik kategorisering av størrelsesintervall på boliger som arealnormene, er ikke denne perioden med i denne analysen. Videre omfatter perioden også analysen av de igangsettingstillatelsene som tilhører disse nye reguleringsplanene. Analysen av utbygde reguleringsplaner i de ulike arealnormperiodene bygger derfor på reguleringsplanens vedtakstidspunkt og ikke igangsettingstillatelsens. Analysen av den nyere boligutviklingen omfatter alle igangsettingstillatelser som er gitt i de tre tidsperiodene, og bygger på datoen for gitt igangsettingstillatelse. Analysen ser på utviklingen på grunnlag av en årlig tidsserie. Der det har vært hensiktsmessig sammenlignes også utviklingen mellom de enkelte normperiodene. Forskyvingen i tid vil gjøre at reguleringsbestemmelser som er vedtatt i perioden for den første arealnormen kan være grunnlaget for igangsettingstillatelse som er gitt i perioden for dagens arealnorm. I likhet med analysen av nyere boligutvikling er analysen for den demografiske utviklingen basert på en årlig tidsserie. 1.2.1 Problemstilling Evalueringen av leilighetsnormen skal vise om normen har fungert etter hensikten og gi et kunnskapsgrunnlag for å vurdere tiltak for økt boligbygging i Oslo. En tredelt tolkning av problemstillingen om normen har virket etter sin hensikt ligger til grunn for evalueringen. Normen virker etter hensikten dersom funnene viser at hypotesene er sanne.

Side 10 av 48 For det første er det et spørmål om normen har noen påvirkning på den demografiske utviklingen i Oslo. Hensikten med leilighetsfordelingsnormen er å bidra til å skape gode bomiljø gjennom en variert boligsammensetning med ulike boligtyper- og størrelser i ulike deler av byen. Det er spesielt lagt vekt på å tilby barnefamilier en mulighet til å bli boende i sentrumsnære områder i ulike livsfaser og over tid. Hypotesen er at det er en økning av barnefamilier i virkeområdet til leilighetsfordelingsnormen i forhold til de øvrige delene av byen. Siden kommunen ønsker å påvirke boligsammensetningen gjennom leilighetsfordelingsnormen, er det for det andre et spørsmål om normen har noen påvirkning på boligtyper og størrelser i boligsammensetningen. Normen legger opp til at det skal bygges flere større leiligheter i normområdet, og at det skal settes et tak på byggingen av små leiligheter. Hypotesen er at det er en økning i boligstørrelser i normområdet sammenlignet med Frogner og ytre by. Til slutt er det et spørsmål om normen er et egnet verktøy i kommunens plan- og byggesaksbehandlingen for å styre mot en endret boligsammensetning i normområdet. Hypotesen er at normen tas inn i bestemmelsene til nye reguleringsplaner i normområdet, og at leilighetsfordeling vurderes konkret i byggesaker både når den inngår i som krav i reguleringsbestemmelser og ikke. Den nye boligutviklingen vil, selv om den årlige produksjonen ofte utgjør om lag kun 1 prosent økning i det samlede boligtallet, alltid endre byen gjennom komplettering av den eksisterende boligmassen i et område. Normens virkeområde og leilighetsfordelingsnøkkel har derfor sin legitimitet i hvordan små, mellomstore og store leiligheter fordeler seg i de ulike områdene av byen. Figur 1 viser den eksisterende boligmassen i 2011 i de tre evalueringsområdene. I normområdet var halvparten mellomstore, og godt over en tredel små, boliger. Både Frogner og ytre by hadde flest store leiligheter, og disse utgjorde over halvparten av boligene i ytre by. Normområdet hadde en markant større andel små leiligheter enn bydel Frogner. Figur 1 Leilighetsfordeling av boligmassen i Oslo i 2011. Kilde: SSB Folke- og boligtellingen. En sammenligning av den faktiske boligsammensetningen i normområdet i 2011 opp mot dagens arealnorm, viser at det var betydelige færre store boliger enn det dagens arealnorm krever (differanse 23 prosentpoeng) og betydelig flere mellomstore boliger en det normen åpner for. Små leiligheter lå derimot omtrent på samme nivå som dagens arealnorm, og 12 prosentpoeng mer enn

Side 11 av 48 arealnormen fra 2007. Det finnes ikke tilsvarende tall for boligmassen for 2016, men hvis dagens arealnorm har effekt kan vi forvente at andelen små boliger vil ligge omtrent på samme nivå, mens andelen store boliger vil øke på bekostning av mellomstore boliger i normområdet. 1.2.2 Evalueringsspørsmål Evalueringen skal svare på om leilighetsfordelingsnormen fungerer etter hensikten. Dette undersøkes ved å besvare følgende underspørsmål i følgende rekkefølge: 1. Hvordan blir normen brukt i plan- og byggesaksbehandlingen? I hvilken grad brukes normen, og hvordan begrunnes eventuelle avvik? 2. Hvordan påvirker normen boligstørrelsene og leilighetsfordelingen i nyere boligutvikling? 3. Hvordan har den demografiske utviklingen vært i den perioden vi har hatt en norm for leilighetsfordeling? Evalueringen sammenligner normområdet som omfatter bydel Gamle Oslo, Sagene, Grünerløkka og St. Hanshaugen, med Frogner, ytre by og byen som helhet for de tre ulike normperiodene. 1.3 Om leilighetsfordelingsnormen 1.3.1 Bruk av normer i byutviklingen Et godt bomiljø er et resultat av blant annet samspillet mellom lovverk, arealplanlegging og økonomiske investeringer. Normer er viktige verktøy i byutviklingen fordi de skaper en forutsigbarhet for utbyggere som sentrale aktører i boligutviklingen, og fordi de gir målrettet retning og samtidig forenkler kommunens plan- og byggesaksbehandlingen ved at krav tydeliggjøres tidlig i prosessen. Oslo kommunen har også vedtatt eller foreslåtte normer for felles leke- og uteoppholdsareal og parkering som har en spesiell betydning for boligutviklingen. Normen er i likhet med kommuneplan og reguleringsplaner vedtatt av bystyret og uttrykker en ønsket utvikling for byen. Normer er derfor et politisk så vel som et praktisk styringsverktøy i byutviklingen. Dagens leilighetsfordelingsnorm gir indirekte grad av påvirkning i ulike områder av byen. Innenfor sitt virkeområde stiller normen et krav til leilighetsfordelingen, med mindre en står overfor en situasjon der den tillater avvik. Avvikene åpner for en alternativ leilighetsfordeling, eller at den settes til side, etter en konkret vurdering i den enkelte sak. I øvrige områder i byen stiller normen et krav om at leilighetsfordeling skal vurderes i den konkrete plan- eller byggesaken ut fra målsettingen om en variert boligsammensetning i området. Normen er altså et fleksibelt verktøy til hjelp for å oppnå det kommunen ønsker. Ved utvikling av et område er det derfor viktig at normene spiller godt sammen, og samtidig vektes ulikt ut fra en konkret vurdering av hva et område og et boligprosjekt trenger for å skape et godt bomiljø. Som følge av dette er et avvik fra normen ikke nødvendigvis negativt, men et uttrykk for den beste løsningen i et konkret område. 1.3.2 Hensikten er en variert boligsammensetning for stabile bomiljøer Med leilighetsfordelingsnormen ønsker Oslo kommune å sikre bokvalitet og kvaliteten på bomiljø gjennom et minstekrav til boligstørrelser og en fordelingsnøkkel for ulike størrelsesintervaller på boliger. Den skal først og fremst sikre at det også bygges større leiligheter i indre by hvor det er svært mange små leiligheter fra før. På den måten ønsker kommunen å legge til rette for et større

Side 12 av 48 antall nye boliger som er egnet for barnefamilier, og som samtidig gjør det mulig å bli boende i indre by gjennom ulike livsfaser. Kompletteringen av boligmassen med nye boligene gjør at den samlede boligsammensetningen blir mer variert over tid. Det gir en mer balansert og stabil befolkningssammensetning i ulike byområder, noe som i sin tur bidrar til gode bomiljø i byen. I normen som gjaldt inntil 2008 ble det utelukkende stilt krav til et visst antall rom. Det førte på 1990- og 2000-tallet til at romstørrelsen ble presset nedover, bl.a. var det eksempler på 3-roms boliger på 30 m 2. Dette førte til små, vanskelig møblerbare rom med lite dagslys. På 2000-tallet så man en sterk vekst i svært små boliger, enkelte var helt ned i 10-12 m 2. De minste boligene var ofte konsentrert i sentrumsområdene, hvor det gjerne var en større andel små boliger med dårlige lysforhold og små utearealer fra før. Dette ga en uønsket utvikling, i form av trange boliger med dårlige bokvaliteter og som førte til kort botid og lite stabile bomiljø. Med innføringen av en arealnorm i 2007, og den senere revisjonen av denne, ville kommunen sikre en boligutvikling som drar i retning av en ønsket byutvikling og ikke bare sikre leiligheter med et visst antall rom. Minstestørrelsen for ordinære boliger sier hvor mye bruksareal som er nødvendig for å få nødvendige funksjoner og tilstrekkelig bokvalitet. Minstestørrelsen for store boliger sier på sin side hvor mye bruksareal som antas å være nødvendig for en familiebolig. Fordelingsnøkkelen er et uttrykk for hva som skal til for å bidra til en mer variert boligsammensetning i normområdet, men kan også tolkes som en ideell standard for en variert boligsammensetning i Oslo generelt. Dagens norm har åpnet for en større andel små boliger og utleieenheter i store boliger, og dermed tatt hensyn til etterspørselen etter små leiligheter og muligheten til å finansiere en boligkarriere på boligmarkedet ved utleie før familiene vokser. 1.3.3 Krav til leilighetsfordeling i dagens og tidligere norm Dagens arealnorm for leilighetsfordeling som ble vedtatt i bystyret 25. september 2013: "Oslo bystyre vedtar følgende veiledende norm for leilighetsfordeling som skal legges til grunn ved reguleringsplanlegging i bydelene Gamle Oslo, Sagene, Grünerløkka og St. Hanshaugen. Kategori 1: 35-50 m² BRA: maks 35 % Kategori 2: Over 80 m² BRA: min 40 % hvorav inntil 20 % kan bygges som kombinasjonsbolig med utleieenhet på ca 20 m² BRA integrert. Kriterier for vurdering av avvik fra normen: I større byutviklingsområder vurderer Plan- og bygningsetaten leilighetsfordelingen i hvert enkelt prosjekt ut i fra ønske om variasjon i boligstørrelsene. Krav til andel store leiligheter kan avvikes for boligprosjekter på tomter med begrenset arealstørrelse (infillprosjekter). Rehabilitering av bygninger hvor kulturminneverdier kan gå tapt. Konvertering av eksisterende bebyggelse eller bevaringshensyn (f.eks. bærekonstruksjoner som vanskeliggjør store leiligheter eller bevaring av fasader).» Plan- og bygningsetaten legger til grunn at normen er uttømmende og at den som utgangspunkt ikke gir rom for boliger under 35 m². Dersom forslagsstiller selv ikke ønsker å ta inn leilighetsfordelingsnormen i sitt planforslag innenfor normens virkeområdet, fremmer og anbefaler Plan- og bygningsetaten dagens arealnorm som et eget planalternativ. Tidligere arealnorm gjaldt fra 26.09.2007 og tillot maksimum 20 prosent boliger på 40-50 m² BRA, minimum 30 prosent boliger på 50-80 m² BRA og minimum 50 prosent boliger med 80 m² BRA eller større. Denne normen erstattet en rom-basert norm for indre by som stilte krav om 30

Side 13 av 48 prosent 2-roms og 70 prosent 3-roms og større, hvorav minst 30 prosent skulle ha minst 4-rom eller mer. For oversikt over normene, se vedlegg 1.6. Normen er innarbeidet i kommuneplanen som ble vedtatt 23. september 2015. Kommuneplanen fastslår at kommunen vil fastsette boligtyper- og størrelser i reguleringsplaner, og at leilighetsfordelingsnormen skal være retningsgivende for plan- og byggesaker i de bydeler den gjelder for. Den sier også at normen bør kunne fravikes i større byutviklingsområder med ensidig leilighetssammensetning for å oppnå en mer balansert leilighetssammensetning. Normens virkeområde som nevnt er indre by, bydelene Gamle Oslo, Sagene, Grünerløkka og St. Hanshaugen, unntatt Frogner, og omtales i det følgende som normområdet. Figur 2 viser områdeinndelingen som er grunnlaget for denne evalueringen. Figur 2 Oversikt over områder som er omfattet av evalueringen, med unntak av Sentrum som ikke er med.

Side 14 av 48 For de øvrige bydelene, behandler Plan- og bygningsetaten arealnormen fra 2013 som en videreføring av den fra 2007. Denne sier at i disse bydelene «vurderes leilighetsfordeling konkret i forbindelse med den enkelte reguleringsplan, men ut fra en målsetting om å sikre en variert boligsammensetning», se vedlegg 1.6. Etaten legger i vurderingen av boligreguleringsplaner opp til at det må tas hensyn til den eksisterende boligsammensetningen i området og hvilket fremtidig behov som gjør seg gjeldende. I evalueringen sammenlignes normområdet med Frogner som i mange sammenhenger regnes som en del av indre by. Fordi Bygdøy ikke kan regnes som del av indre by, er tall for Bygdøy for størstedelen av analysene lagt til tallgrunnlaget for ytre by Vest, se figur 2. Videre sammenlignes normområdet med ytre by som helhet, og inndelt etter ytre by vest, øst og sør. Tall fra Marka er lagt til ytre by. Sentrum er ikke en del av normområdet på grunn av en tidligere begrenset boligutvikling og en liten befolkning, og inngår derfor ikke i evalueringen. 1.4 Metode og datainnsamling Evalueringen bygger på et datagrunnlag som er samlet inn med kvalitative og kvantitative innsamlingsmetoder. Undersøkelsen av hvordan leilighetsnormen følges opp i plan- og byggesaker er basert på en kartlegging av vedtatte reguleringsplaner og denne har vært grunnlag for videre tekstanalyse av plansaksdokumenter. I tillegg er det foretatt intervjuer med medarbeidere i Plan- og bygningsetaten om byggesaksbehandlingen. Undersøkelsen av boligutviklingen og den demografiske utviklingen bygger på statistiske analyser av igangsettingstillatelser. Igangsettingstillatelser er tidspunktet der en bolig anses som påbegynt bygget, se vedlegg 1.1 for definisjoner. Kildedataene for undersøkelsene er hentet fra sak-arkivsystemet DocuLive, Plan- og bygningsetatens planforvaltningsbase (Regis), matrikkelen, SSB, Folkeregisteret. Se vedlegg 1.7 for mer detaljer.

Side 15 av 48 2 Funn fra evalueringen 2.1 Bruk av norm i reguleringsplaner og byggetillatelser 2.1.1 Hva er regulert og bygget i normperioden? Siden arealnormen for leilighetsfordeling ble innført fra september 2007 og frem til i dag har det blitt vedtatt 209 reguleringsplaner som legger til rette for boligbygging i Oslo. Analysen av normbruk i reguleringsbestemmelsene omfatter ikke romnormperioden fra 2004-2007, se 1.2. Den geografiske fordelingen av de vedtatte reguleringsplanene går frem av Figur 3. Figur 3 Antall og andel av nye reguleringsplaner, som inneholder boliger, som er vedtatt 01.10.2007-23.6.2016, pr. område. Kilde: DocuLive, PBEs planforvaltningsbase (Regis). 43 prosent av de vedtatte reguleringsplanene ligger i normområdet, og underlagstall (vedlegg 1.2) viser at over 70 prosent (64 stk) av disse finnes i bydelene Grünerløkka og Gamle Oslo. Det er altså en geografisk skjevhet i andelen av reguleringsplaner som legger til rette for boliger innenfor normområdet. Dette kan forklares med at det finnes større transformasjonsområder med utflytting

Side 16 av 48 av havnevirksomhet, industri og næring som har frigjort nye og attraktive arealer for boligbygging i de to nevnte bydelene. Eksempler på større boligutviklingsområder i normområdet er Dalsbergstien/høyskolesenteret, Pilestredet park, nedre del av Nydalen, Ringes park, Løren, Ensjø, Sørenga og Kværnerbyen. Kun en liten andel av de nye planene gjelder Frogner, noe som reflekterer at det er et lite og allerede utbygd område. Likevel finnes større områder for boligutvikling som Tjuvholmen og Marienlyst her. Frogner er også et viktig område for sammenligning, fordi bydelen uten Bygdøy er i indre by og samtidig utenfor normens virkeområde. Litt over halvparten av de nye planene ligger i ytre by. Eksempler på større boligprosjekter her er knyttet til knutepunktutvikling rundt t-baneområder, slik som på Mortensrud, Røa og Løren/Økernområdet. Figur 4 Antall og andel av nye utbygde boliger i reguleringsplaner som er vedtatt 01.10.2007-23.6.2016, pr. område.

Side 17 av 48 Virkningen på boligsammensetningen av nybygg i en reguleringsplan som er vurdert etter leilighetsfordelingsnormen er først analyseres når 90 prosent av planens boligpotensial er bygget ut, se vedlegg 1.1. Av de 209 reguleringsplanene som er vedtatt i perioden, er 95 utbygget, og underlagstallene viser at omtrent like mange planer er utbygget i normområdet som i ytre by, se vedlegg 1.3. Dette analyseres nærmere i avsnitt 2.1.3. Den geografiske fordelingen av utbygde boliger i de vedtatte reguleringsplanene går frem av Figur 4. Kategoriboliger, som student- og omsorgsboliger, er ikke tatt med i tallgrunnlaget, se vedlegg 1.1. Resultatet viser derfor antall og andel ordinære boliger. Underlagstallene viser likevel at det er bygget 936 kategoriboliger på grunnlag av disse planene, hvorav ca. 80 prosent er i normområdet og ca. 20 prosent i ytre by. Tallene viser at to tredeler av det som er bygget etter planer i arealplannormperiodene er bygget i normområdet, mens en tredel er bygget i ytre by. Det viser at reguleringsplanene i normområdet produserer markant flere boliger og trolig har større omfang og høyere utnyttelse enn de i ytre by. Boligutviklingen i de ulike evalueringsområdene undersøkes nærmere i avsnitt 2.3.2. 2.1.2 Bruk av leilighetsfordelingsnormen i reguleringsplanenes bestemmelser En gjennomgang av reguleringsbestemmelsene i de 209 planene viser hvordan normene har blitt fulgt opp i reguleringsplaner i begge periodene med arealnorm. Analysen viser at arealnormen som gjaldt på vedtakstidspunktet i ulik grad er innarbeidet i reguleringsbestemmelsene, og det er mulig å identifisere fire kategorier som sier noe om normens rolle som styringsverktøy i reguleringsplaner, se Tabell 1: Tabell 1 Ulik grad av bruk av norm i reguleringsplaner fra 2007-2016. Kategori Reguleringsplan i tråd med norm Reguleringsplan med egen fordelingsnøkkel Reguleringsplan med enkeltkrav Reguleringsplan uten bestemmelse Beskrivelse Reguleringsbestemmelse om leilighetsfordeling er i tråd med den normen som gjaldt på vedtakstidspunktet. Reguleringsbestemmelse om leilighetsfordeling avviker fra den normen som gjaldt på vedtakstidspunktet og angir en egen fordelingsnøkkel. Reguleringsbestemmelse om leilighetsfordeling avviker fra den normen som gjaldt på vedtakstidspunktet, men angir enkeltkrav til antall eller størrelse på rom eller leiligheter. Reguleringsbestemmelse uten krav om leilighetsfordeling i vedtatt plan. I de tilfellene der reguleringsbestemmelsene sier «området skal følge den til enhver tid gjeldende leilighetsnorm», er den konkrete leilighetsfordelingsnormen som gjaldt på det tidspunktet samtidig lagt inn i reguleringsbestemmelsene. Det er tolket som at reguleringsplan er i tråd med norm.

Side 18 av 48 Normen gjelder ikke for hele Oslo, men intervallene i normen er allikevel nyttige for å beskrive i hvilken grad leilighetsfordeling er et tema og om normens fordelingsnøkkel anvendes i reguleringsplanenes bestemmelser. Figur 5 viser situasjonen for Oslo som helhet og i evalueringsområdene. For Oslo har 58 prosent av de vedtatte reguleringsplanene bestemmelser med en fordelingsnøkkel for leilighetssammensetningen. En tredel av planene stiller også krav om en leilighetsfordeling i tråd med den normen som gjaldt på vedtakstidspunktet, mens en fjerdedel har en egen, og dermed avvikende, fordelingsnøkkel. En tredel av planene stiller ikke krav til leilighetsfordeling i bestemmelsene, mens i enkelte tilfeller stilles det enkeltkrav. Hovedinntrykket for byen som helhet er at normen fører til at leilighetsfordeling er et viktig tema i boligreguleringsplanene. I normområdet er totredeler av de vedtatte reguleringsplanene i tråd med gjeldende norm, mens en fjerdedel har normer med en egen fordelingsnøkkel. En tidel av planene stiller ikke krav til leilighetsfordeling. Det at nærmere 90 prosent av planene angir en leilighetsfordeling, viser at temaet har vært vurdert konkret og at planene tar opp i seg normens målsetting om en variert boligsammensetning i normområdet på en fleksibel måte. Når godt over 60 prosent legger til grunn den fordelingsnøkkelen som gjaldt da planen ble vedtatt, og kun ti prosent av planene ikke har reguleringsbestemmelser om leilighetsfordeling, viser dette at normen er et egnet og fleksibelt styringsverktøy for kommunen i normområdet. Samtidig ser vi at det i 22 prosent av sakene er gjort konkrete avvik i forhold til den veiledende normen. Mindre enn halvparten av planene i ytre by har krav til leilighetsfordeling. Samtidig stiller en tredel av planene krav om dette, men da i de fleste tilfeller etter en egen fordelingsnøkkel. En egen fordelingsnøkkel forekommer like ofte som i normområdet. Det viser at hensynet til en balansert boligsammensetning også er et tema i ytre by, og at normen i noen situasjoner også her blir vurdert som hensiktsmessig. 100 % 80 % 60 % 40 % 20 % Reguleringsplan uten bestemmelse Reguleringsplan med enkeltkrav Reguleringsplan med egen fordelingsnøkkel Reguleringsplan i tråd med norm 0 % Totalt Oslo Normområdet Frogner Ytre by Figur 5 Oversikt over i hvilken grad normen blir anvendt i vedtatte reguleringsplaner i perioden 1.10.2007 23.06.2016. Sammenlignet med normområdet er det i bydel Frogner markant større andel planer uten reguleringsbestemmelser om leilighetsfordeling. Selv om det er utenfor virkeområdet for

Side 19 av 48 leilighetsnormen, finner vi allikevel planer med reguleringsbestemmelser som styrer denne fordelingen. Det betyr at det er gjort en konkret vurdering om at normen, eller en alternativ fordelingsnøkkel, vil gi en ønsket boligsammensetning i den konkrete situasjonen. Frogner har tradisjonelt hatt en stor andel større leiligheter, sammenlignet med normområdet, og behovet for å begrense andel små leiligehter har derfor vært mindre. I avsnitt 2.1.1 så vi at to tredeler av nybyggingen etter planer fra arealnormperiodene ble bygget i normområdet. Siden 60 prosent av planene her er i tråd med normen, og i tillegg 25 prosent av planene har en form for fordelingsnøkkel, betyr det at normen har en stor effekt på den nye boligsammensetningen i virkeområdet. Til sammenligning finner en tredjedel av nybyggingen sted i ytre by. I halvparten av disse planene er det ikke reguleringsbestemmelser om leilighetsfordelingen, men det er allikevel slik styring i en tredel av planene. Det betyr at normen også er anvendelig i ytre by, men i mindre utstrekning som i normområdet. Behovet for leilighetsfordeling vurderes i reguleringsplaner i hele byen. Normen styrer i hovedsak leilighetsfordelingen i sitt virkeområde i indre by, og avvik fra normen blir akseptert etter en konkret vurdering. På den annen side er leilighetsfordeling også et aktuelt tema i bydel Frogner og ytre by, men den blir da i større grad skreddersydd med egne fordelingsnøkler. 2.1.3 Utbygde reguleringsplaner der normen har vært vurdert Som nevnt i avsnitt 2.1.1 er det først når byggetillatelsen er gitt i form av igangsettingstillatelser i en reguleringsplan som har brukt leilighetsfordelingsnormen, at det er mulig å vurdere normens innflytelse på det som bygges. Figur 6 viser andelen utbygde reguleringsplaner, der reguleringsbestemmelsene enten er i tråd med norm eller avvikende, i normområdet og i ytre by. Figur 6. Oversikt over hva som er bygget etter reguleringsbestemmelser i tråd med norm og avvikende fra norm i normområdet og i ytre by. I bydel Frogner er kun to planer utbygget og derfor ikke tatt med. Kilde: DocuLive, PBEs planforvaltningsbase og Matrikkelen. 60 prosent av de utbygde reguleringsplanene i normområdet som ble vedtatt i perioden 1. september 2007 23. juni 2016 er i tråd med den normen som gjaldt på planens vedtakstidspunkt. I ytre by gjelder dette entidel av planene. Tallene tilsvarer andelen reguleringsplaner som er

Side 20 av 48 vedtatt i tråd med normen i normområdet og i ytre by, noe som tyder på at utbyggingen skjer i takt med reguleringsplanene. Det at utbyggingen av reguleringsplanene er styrt av leilighetsfordelingsnormen synes derfor ikke å være til hinder for den faktiske boligbyggingen. Videre går det frem at 40 prosent av de utbygde reguleringsplanene i normområdet som ble vedtatt i samme periode, og nærmere 90 prosent av de i ytre by, avviker fra normen. Fra før vet vi at en tidel av reguleringsplanene i normområdet, og noe over halvparten av de i ytre by, ikke har noen bestemmelser om leilighetsfordeling. De utbygde planene i normområdet legger derfor i overveiende grad leilighetsfordelingsnormen eller intensjonen om en variert boligsammensetning til grunn, i motsetning til i ytre by. Det er allikevel ikke slik at en utbygget reguleringsplan forteller noe om hvordan den endelige leilighetsfordelingen blir ved de(n) gitte igangsettingstillatelsen(e). I analysen er det derfor undersøkt hvordan det som faktisk er bygget forholder seg til reguleringsbestemmelser om leilighetsfordeling som er i tråd med norm (vedlegg 1.4). Avvik er her definert som når boligsammensetningen i det som er bygget avviker 6 prosentpoeng eller mer fra ett eller flere av størrelsesintervallene i planens reguleringsbestemmelse om leilighetsfordeling. Analysen gjelder bare reguleringsplaner der bestemmelsene er i tråd med enten arealnorm fra 2007 eller dagens norm i normområdet. Analysen viser at samlet sett er 45 prosent av det som er bygget i reguleringsplaner som har bestemmelser i tråd med den normen som gjaldt da planen ble vedtatt. Samtidig er det er en stor forskjell på det som er bygget etter planer som bruker arealnormen fra 2007 og de som bruker dagens arealnorm (Figur 7). Nesten to tredeler av det som er bygget i reguleringsplanene etter dagens norm er i tråd med reguleringsbestemmelsene. I kontrast til dette var den tilsvarende andelen for planer etter arealnormen fra 2007 under 40 prosent. 70% 60% 50% 40% 30% 20% Bygget i tråd med reguleringsbestemmelser Bygget med avvik fra reguleringsbestemmelser 10% 0% Arealnorm 2007 Dagens norm 2013 Figur 7 Oversikt over hva som er bygget i tråd eller med avvik fra reguleringsbestemmelser som følger normen i normområdet. Kilde: DocuLive, PBEs planforvaltningsbase og Matrikkelen.

Side 21 av 48 Underlagstallene (vedlegg 1.7) viser at planer med dagens norm og som er bygget ut er få (8) planer sammenlignet med planer som er bygget ut etter tidligere arealnorm (21). Men bildet av at dagens norm i større grad blir fulgt opp i det som bygges enn ved tidligere arealnorm forsterkes når en også analyserer vedtatte reguleringsplaner. Hele 88 prosent av de vedtatte reguleringsplanene i normområdet er i tråd med dagens norm og bare fire prosent av planene stiller ingen krav om leilighetsfordeling. Funnene viser at det har vært et større behov for å ha egne fordelingsnøkler for leilighetsfordeling da arealnormen fra 2007 gjaldt. Dette var også en av grunnene til revisjonen av leilighetsfordelingsnormen i 2013. Den åpner som kjent for en større andel små leiligheter, og mindre andel store, i tillegg til at den åpner for avvik etter en konkret vurdering (se vedlegg 1.6.) Funnene viser at dagens norm er et mer treffende og fleksibelt verktøy for Oslo kommunes å sikre en variert utvikling av boligsammensetning for virkeområdet i indre by enn den tidligere normen. Når det gjelder planer med «egen fordeling» er det vanskeligere å svare på om det har vært avvik fra bestemmelsene uten nærmere analyse, da utbyggingen ikke er kategorisert med de relevante intervallene, eller at fordelingen i bestemmelsene er rombasert. Avviket sier ikke noe om hvordan avviket påvirker fordeling av ulike leilighetsstørrelser i favør av store eller små leiligheter. Underlagstallene viser likevel at avvikene i fire planer gikk i favør av store leiligheter, fem av mellomstore leiligheter og syv av små leiligheter. Dette gir ikke grunnlag for å trekke noen konklusjoner om at avvik tilrettelegger for store eller små leiligheter. Derimot tyder det på en variasjon som resultat av en konkret vurdering av behovet i den enkelte situasjonen. Analysen så langt viser at utbyggingen i stor grad har fulgt den til enhver tid gjeldende norm der den er lagt til grunn i reguleringsbestemmelsene, og i større grad i dag enn tidligere. Det kan tyde på at dagens norm er et mer treffsikkert verktøy for ønsket om å påvirke boligsammensetning enn tidligere norm. Der de utbygde planene avvek fra leilighetsfordelingen i reguleringsbestemmelsene er det i større grad i favør av små leiligheter. 2.1.4 Begrunnelser for avvik fra leilighetsfordelingsnormen De foregående avsnittene viser at det har vært behov for å avvike fra arealnormen i reguleringsplaner så vel som i byggetillatelser i normområdet. I tillegg viser analysen så langt at leilighetsfordeling også er et aktuelt tema i planer utenfor normområdet. For å undersøke hvorfor planer avviker fra normen, har vi i normområdet valgt å se på hvilke typer begrunnelser som ligger til grunn for å avvike fra gjeldende norm. I de øvrige områdene har vi sett på hvilke type begrunnelser som ligger til grunn for den måten normen er anvendt på, eller ikke, i reguleringsplanene. Vurderingen av type begrunnelse bygger på en analyse av planens dokumenter. I normområdet og i bydel Frogner ble alle reguleringsplanene som hadde avvikende reguleringsbestemmelser fra normen, eller ingen bestemmelser, gjennomgått (38). I ytre by er det sett på et utvalg av ti planer fordelt i ytre by øst, sør og vest (se vedlegg 1.7.) De ulike typene av begrunnelser reflekterer de fire angitte avvikene i dagens arealnorm. I tillegg har to andre typer begrunnelser blitt identifisert i gjennomgangen:

Side 22 av 48 1. Variasjon i området: I større byutviklingsområder vurderer Plan- og bygningsetaten leilighetsfordelingen i hvert enkelt prosjekt ut i fra ønske om variasjon i boligstørrelsene. 2. Infill: Krav til andel store leiligheter kan avvikes for boligprosjekter på tomter med begrenset arealstørrelse (infillprosjekter). 3. Kulturminne: Rehabilitering av bygninger hvor kulturminneverdier kan gå tapt. 4. Ombygging: Konvertering av eksisterende bebyggelse eller bevaringshensyn (f.eks. bærekonstruksjoner som vanskeliggjør store leiligheter eller bevaring av fasader). 5. Kategoribolig: Studentboliger og omsorgsboliger som kvalifiserer som egen boenhet, men som kan ha fellesfunksjoner (se vedlegg 1.1.) 6. Tilpasning til norm eller eldre plan: Tilpasning til eldre overordnet plan eller i tråd med normens intensjon om flere større leiligheter. I normområdet er de viktigste begrunnelsene for avvik ønsket om en variasjon i boligstørrelsene vurdert opp mot områdets behov. I tillegg er hensynet til bevaring og kulturminner, og tilpasning til eldre plan vektige grunner for avvik. Områdehensynet er også den viktigste begrunnelse for valgt leilighetsfordeling i bydel Frogner, men her er også hensynet til ombygging av eksisterende bebyggelse viktig. I ytre by er også hensynet til områdets boligvariasjon begrunnelsen for valgt leilighetsfordeling, men også tilpasning til eldre plangrunnlag eller at avviket ivaretok intensjonen til gjeldende norm. Tabell 2 Type begrunnelse for avvik i de ulike områdene. * I ytre by er det sett på et utvalg av 10 planer av totalt 99 i ytre by øst, sør og vest. Sentrum er ikke omfattet av gjennomgangen. Normområdet Frogner Ytre by* Variasjon i området 12 3 8 Innfill-prosjekter 3 0 0 Bevaring/ kulturminne 8 0 0 Ombygging eksisterende bebyggelse 2 2 0 Kategoribolig 3 0 0 Tilpasning til norm eller eldre plan 6 0 2 Totalt 34 5 10 Gjennomgangen av alle plansakene i indre by, det vil si normområdet og på Frogner, gir en utdypende faglig forklaring for de ulike begrunnelsene. Variasjon i området/områdevurdering: Det ble hovedsakelig tatt hensyn til planområdets nærhet til knutepunkt, områdets behov for eller etterspørselen i boligmarkedet etter visse boligtyper og/eller områdets egnethet for barnefamilier (utearealer, trafikk m.m.). I noen saker ble det gjort en vurdering av leilighetssammensettingen før leilighetsfordelingsnormen ble vedtatt, og det ble vurdert at denne sammensettingen ga tilstrekkelig varierte boliger. Bevaring/ kulturminne: Reguleringsplanene som gjelder bevaring av historiske bygninger inneholder vanligvis ikke bestemmelser om leilighetsfordeling. Dette har sannsynligvis blitt vurdert som unødvendig fordi bygningene var mindre og større ombygging vil være i strid med

Side 23 av 48 bevaringshensynene. I to av sakene ble leilighetsnormen tilpasset mulighetene/begrensningene for ombygging. Infill-prosjekter: Disse reguleringsplanene inneholder enten ingen bestemmelser om leilighetsfordeling hovedsakelig fordi prosjektet ikke omfatter mange boliger eller bestemmelsene om leilighetsfordeling er tilpasset mulighetene for hensiktsmessige planløsninger på et ofte lite bygge-/etasjeareal. Kategoriboliger: Disse reguleringsplanene inneholder ikke bestemmelser om leilighetsfordeling fordi dette sannsynligvis har blitt vurdert som unødvendig. Det er i tråd med vurderingen under behandlingen av dagens arealnorm om at en leilighetsfordelingsnorm for kategoriboliger ikke var hensiktsmessig. Gjennomgangen viser et eks. på reguleringsbestemmelser med enkeltkrav til studentboliger «Minimum 15 % av nye boliger skal i størrelse, utforming og innhold være for par eller familier.» Tilpasning til norm eller eldre plan: I fire av disse reguleringsplanene er det valgt å følge leilighetsnormen i overordnete planer, mer konkret planprogram for Ensjø og reguleringsplan for Bjørvika. Disse plandokumentene ble fastsatt før tidligere leilighetsfordelingsnorm for indre by ble vedtatt. I to av reguleringsplanene var leilighetssammensettingen ansett å være i tråd med normens intensjon, fordi det ga flere store leiligheter. I ytre by er boligprosjektenes forhold til leilighetsfordelingsnormen gjennomgående ikke drøftet skriftlig i plansakene. Leilighetsfordelingen i ytre by ble enten ikke regulert eller det er fastsatt en egen, prosjektspesifikk leilighetsfordeling. I de fleste sakene finnes en områdevurdering for hvilke type leiligheter det er behov for. I «bebyggelsesplaner» for nye småhus innenfor småhusplanens geografiske virkeområde ble leilighetsfordeling ikke fastsatt. 2.2 Bruk av norm i byggesaksbehandling For å finne ut hvordan leilighetsfordelingsnormen påvirker behandlingen av byggesaker, ble det gjennomført intervjuer med enhetsledere som fatter vedtak om byggetillatelser i Plan- og bygningsetaten, se vedlegg 1.7. Dette kapittelet oppsummerer funnene fra disse intervjuene. Plan- og bygningsetatens byggesaksbehandlere, utbyggere og ansvarlige søkere er godt kjent med krav til variasjon i boligmassen og leilighetsfordeling. Som regel er temaet en del av den normale saksbehandlingen. Leilighetsfordelingsnormen ligger som en premiss i byggesaksbehandlingen og den oppleves ikke krevende å håndtere. 2.2.1 Når det er stilt krav til leilighetsfordeling i reguleringsplan Når det fremgår klart i reguleringsplanens bestemmelser hvilken leilighetsfordeling som gjelder for et område, inngår det i byggesaksbehandling å følge opp dette. Ansvarlig søker må opplyse om antall og størrelse på boligene i prosjektet, og saksbehandler vil kontrollere dette opp mot reguleringsplanens bestemmelser om leilighetsfordeling. Ved utbygging av et større område med flere byggetrinn, vurderes leilighetsfordelingen for hele utbyggingsområdet under ett. Områdeutbyggingen vil ofte være gjenstand for flere byggesaker og den totale leilighetsfordelingen bes som regel redegjort for i første byggesak.