Erfaringer med overordnet planlegging av strandsonen etter PBL og SPR Knut Bjørn Stokke 20. mai 2015 Nettverkssamling for kommunal planlegging Planlegging i strandsonen Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 1
Struktur på foredraget Erfaringer fra min tidligere forskning (hovedsakelig før «ny» PBL) Erfaringer med «ny» PBL og SPR basert på masterstudier ved ILP/NMBU Evaluering av SPR for differensiert strandsoneforvaltning (NIBR/NMBU-rapport) Planlegging av strandsonen Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 2
Erfaringer med planlegging i strandsonen Friluftsliv i endring 2004-2008 Bynære friluftsområder: strandsone bymark korridorer Fokus på Kristiansand og Bodø 3 Kommunal planlegging i strandsonen
Hvordan fungerer den kommunale planleggingen for bynær strandsone ift bymark? Kort-svaret er at det varierer med områdetype: Den fungerer bra for bymark, men mindre bra for kystsonen. Med korridorer i en mellomposisjon. Mens strandsonen bygges ned bit for bit, på tross av juridisk vern, makter man å bevare bymarkene selv om ikke disse har vært gjenstand for samme type vern. 4 Kommunal planlegging i strandsonen
Hvorfor disse forskjellene mellom kyst og bymark? Mange forklaringer, men et bidrag er: Bymarkene oppfattes som et kollektiv gode Kystsonen oppfattes mer privat, hvor grunneier- og utbyggingsinteresser dominerer Resultat: For bymarkene finnes tydelige forsvarere i lokalsamfunnet for allmennhetens friluftsinteresser, noe kysten mangler Implikasjon: Fylkesmannens miljøvernavdeling er en særdeles viktig forsvarer av allmennhetens interesser i strandsonen 5 Kommunal planlegging av strandsonen
Differensiering gjennom planlegging og annen byggegrense Presset på strandsonen kan også variere mye innen en kommune PBL 1-8 tredje ledd er differensieringsredskapet: Forbudet etter andre ledd gjelder så langt ikke annen byggegrense er fastsatt i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan Planlegging i strandsonen Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 6
Masteroppgave 2013 fra ILP, Silje Nesland Erfaringer med planlegging i strandsonen etter ny PBL (og SPR) Kommunedelplan for kystsonens byggeområder i Tvedestrand, vedtatt 5. mai 2012 (47 utvalgte byggeområder) Erfaringer med PBL 1-8, tredje ledd: «Annen byggegrense i plan», Utgangspunkt: Bedre forholdet mellom kommunen og FM gjennom mulighetene som ble gitt i ny PBL (og senere SPR) Problemstilling: På hva slags måte endres planleggingen av strandsonen gjennom fastsetting av differensierte byggegrenser, kontra det alminnelige byggeforbudet i 100-metersbeltet? Hva har vært kommunens motiv for planleggingen? Hvilke kriterier har lagt til grunn for de differensierte byggegrensene? Hvordan har samspillet med fylkesmannens miljøvernavdeling hatt innvirkning på planarbeidet? 7
Motiv for planleggingen i Tvedestrand Få ned det store antall dispensasjonssaker i strandsonen Krever store administrative ressurser og ført til et mistillitsforhold mellom kommunen og FM Frigjøre ressurser til andre viktige plan- og utviklingsoppgaver i kommunen Prøve ut en lokalbasert planlegging av strandsonen gjennom kunnskap (bl.a. om marint biologisk mangfold) Finne en god balanse mellom bruk og vern Opprettholde et levende kystsamfunn med bosetting, fritidshus og næring Ivareta viktige verneinteresser knyttet til friluftsliv, biologisk mangfold og kulturminner Mente at kommunedelplan er et egna plannivå 8 Erfaringer med planlegging i strandsonen etter ny PBL og SPR
Ett av de utvalgte byggeområdene langs sjøen
Bruk av bestemmelser og hensynssoner Bestemmelser om unntak fra plankrav i delområdene der det er fastsatt byggegrense Eksempel: Utforming av brygger og unngå mudring Bruk av hensynssoner på enkelte av delområdene der det er særlige viktige hensyn (kulturmiljø, natur, grønnstruktur og landskap) Inneholder egne bestemmelser, bl.a. for området som inneholder Klippeblåvinge 10 Erfaringer med planlegging i strandsonen etter ny PBL og SPR
Konklusjoner Arbeids- og ressurskrevende prosess Viktig med godt kunnskapsgrunnlag I Tvedestrand svært bra mht biologisk mangfold, mer mangelfullt mht friluftsliv og landskap Viktig med tett kontakt med statlige og regionale myndigheter (også fylkeskommunen!) Planen ser ut til å ha blitt et viktig beslutningsredskap for behandling av søknader om utbygging/tiltak i strandsonen. Men dette ble ikke undersøkt! 11 Erfaringer med planlegging i strandsonen etter ny PBL og SPR
Erfaringer med strandsoneforvaltning etter SPR sone 3: Masteroppgave Heidi Martens Har SPR bidratt til endringer i saksbehandlingen for strandsoneforvaltningen i Tromsø og Karlsøy kommuner? Hvilke holdninger har de ansatte i kommunen og FM? I hvilken grad tas det i SPR høyde for lokale forhold i strandsonen? Hvordan er byggegrense langs sjøen blitt avsatt i planene? Vil SPR bidra til mer planlegging og mindre enkeltsaksbehandling? Benyttes SPR i saksbehandlingen? 12 Erfaringer med planlegging i strandsonen etter ny PBL og SPR
Resultater fra Tromsø og Karlsøy SPR har medført få endringer for generelle retningslinjer synes ikke å gi de nødvendige avklaringer Kommuneplan for Karlsøy 2013-2023 Mye av arealdisponeringen etter eldre plan har skjedd via dispensasjoner hvor søknader behandles enkeltvis uten langsiktighet og kontroll. Ny arealplan legger opp til at dispensasjoner kun skal skje unntaksvis, da utbredt praksis undergraver en helhetlig og overordnet planlegging. I tillegg er faren for å skape presedens og forskjellsbehandling til stede. Dette taler for en streng dispensasjonspraksis. Erfaringer med planlegging i strandsonen etter ny PBL og SPR 13
Evaluering av SPR (av NIBR og NMBU) Gjennomgang av tilgjengelig statistikk og intervjuer med kommuner, FM og FK i Vestfold, Hordaland og Nord-Trøndelag + heldagsseminaret 11.11.14 og noen telefonintervjuer En studie av KOSTRA gir få indikasjoner på at SPR har hatt en vesentlig effekt på utviklingen i strandsonen Vurderingene av SPR blant informantene er blanda. Vår vurdering er at retningslinjene KAN være nyttige og BØR utvikles videre Enda sterkere planfokus med vekt på «annen byggegrense»! Planlegging av strandsonen Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 14
Tabell 2.2 Utvikling i antall søknader om nye bygninger i 100- metersbeltet fra 2010 til 2013 År Antall (n) % endring fra 2010 2010 2.632 100 2011 1.933 73 2012 1.854 70 2013 1.733 66 Endring: -899-34 Planlegging av strandsonen Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 15
Tabell 2.3 Utvikling i antall saker godkjent i h.h.t. plan i 100- metersbeltet fra 2010 til 2013 År Antall (n) % endring fra 2010 2010 1.326 100 2011 948 71 2012 760 57 2013 759 57 Endring 2010-13 -567-43 Planlegging av strandsonen Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 16
Tabell 2.4 Utvikling i innvilgende søknader ved dispensasjon i 100- metersbeltet fra 2010 til 2013 År Antall (n) % endring fra 2010 2010 971 100 2011 765 79 2012 938 97 2013 806 83 Endring 2010-13 -165-17 Planlegging av strandsonen Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 17
Tabell 2.7 Saker i strandsonen fordelt på regioner for 2010 og 2013 (n og prosent) 2010 (n) 2013 (n) % 2010 % 2013 Oslofjorden 324 218 12 13 Sørlandet 357 234 14 14 Vestlandet 1.229 865 47 50 Trøndelag 265 104 10 6 Nord-Norge 457 312 17 18 Sum 2.632 1.733 100 101 Planlegging av strandsonen Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 18
Oppsummering: Utviklingen i strandsonen Klar nedgang i antall saker fra 2010 til 2013 Det gjelder både saker godkjent etter plan og innvilgede dispensasjoner Men relativt sett blitt mer dispensasjoner (sammenlignet med saker innvilget etter plan) Antall dispensasjoner har ikke falt mer i sone 1 enn i de andre sonene (sone 1: Forbudet skal praktiseres strengt og dispensasjoner skal unngås) Planlegging i strandsonen Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 19
SPR sett fra kommuner og regionalt nivå Stor spredning i oppfatninger, eksemplifisert med 2 sitater: Jeg opplever at planretningslinjene ikke fremmer helhetlig planlegging. De har liten virkning. Planretningslinjene er hensiktsmessige. Vi har kommet inn i et godt spor. De gir noen styringssignaler, samtidig som de gir et lokalt handlingsrom. Inndeling i 3 soner fornuftig, men inndelingen bør revurderes Problematisk at de gamle RPR for Oslofjorden fra 1993 er videreført for sone 1. Planlegging i strandsonen Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 20
Erfaringer fra Vestfold Regional kystsoneplan fra november 2014 (2. generasjon) Begynte med å utarbeide en veileder for kommunal planlegging med utgangspunkt i «annen byggegrense», som ble videreført i planens retningslinjer. Et par eksempler: Inntil 5 m nærmere sjøen enn veggliv på hovedbygning, dog ikke nærmere sjø enn 15 meter Tilbygg og frittliggende bygg skal legges i retning bort fra sjøen Arbeidsgruppe med personer fra FK, FM og kommuner til stor hjelp for kommuneplanleggerne i gruppen Brukte kap.5.2 i SPR som utgangspunkt (ikke kap. 5.3, de gamle RPR for Oslofjorden) Planlegging av strandsonen Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 21
Formålet med SPR bør signaliseres klarere, og det bør vurderes en sterkere markering av skillene mellom de tre geografiske områdene det opereres med i retningslinjene. Planlegging av strandsonen Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 22
Framheving av overordnet målsetning: Et viktig poeng med både loven og retningslinjene er å understreke hensynet til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser. Dette står nevnt i innledningen, men det kunne vært framhevet tydeligere. Et forhold som ikke er eksplisitt nevnt i punkt 1 er at strandsonen som den øvrige delen av kommunens areal skal forvaltes gjennom plan, og at dispensasjoner i prinsippet skal unngås. En formulering knyttet til kommunenes planansvar kunne vært aktuell å ta med i et formålspunkt. Planlegging av strandsonen Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 23
Planfokuset i SPR bør styrkes Planfokuset må tydeligere med i formålet Krav om reguleringsplan bør også gjelde sone 2 (i tråd med det generell plankravet i PBL) SPR kap. 6.2 (sone 2): «For ny vesentlig utbygging av bolig- eller fritidsbebyggelse, bør det kreves reguleringsplan jfr PBL 12-1. Retningslinjer for hvordan kommunene kan planlegge for «annen byggegrense» Planlegging i strandsonen Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 24
Geografisk differensiering: Innenfor rammen av soneinndelingen med tre soner, kan det være hensiktsmessig å foreta en ny overordnet gjennomgang av kommunenes plassering i de enkelte sonene. Planlegging av strandsonen Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 25
Andre områder der presset på arealene er stort (sone 2) og Områder med mindre press på arealene (sone 3): Det bør vurderes å innføre et klarere skille i bestemmelsene mellom sonene. Det er liten forskjell når en ser på utviklingen i den relative andel dispensasjoner i landets tre ulike soner. Det kan komme av at retningslinjene i for liten grad differensierer mellom de ulike sonene i dag. Retningslinjene bør gjennomgås for å få et klarere skille mellom sone 1, 2 og 3. Planlegging av strandsonen Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 26
Markering av strandsonen som en regional utfordring: Potensialet i en felles utvikling av regional/interkommunal strandsoneforvaltning bør vurderes klarere nedfelt i retningslinjene. Regional kystsoneplan for Vestfold framstår som et godt eksempel. Planlegging av strandsonen Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 27
Konklusjon God planlegging er løsningen, for å finne lokalt tilpassede løsninger mellom bruk og vern, og unngå uheldig og «bit for bit» nedbygging av strandsonen! Bør tydeliggjøres i SPR! 28