Offentlige anskaffelser - følges regelverket? Klæbu kommune Desember 2007
Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Klæbu kommunes kontrollutvalg i perioden juli - desember 2007. Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt- Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, 18.12.2007. Inger Johanne Flønes /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Ann Katharine Gardner /s/ Prosjektmedarbeider - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 3
0 Sammendrag Revisjon Midt-Norge har, på oppdrag fra kontrollutvalget i Klæbu, gjennomført en forvaltningsrevisjon rettet mot innkjøp i Klæbu kommune. Bestillingen fra kontrollutvalget var: Kontrollutvalget viser til Plan for forvaltningsrevisjon for Klæbu kommune for 2007 og bestiller herved et forvaltningsrevisjonsprosjekt med fokus på innkjøp i Klæbu kommune." Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om kommunen følger regelverket for offentlige innkjøp og om inngåtte innkjøpsavtaler blir fulgt i henhold til avtalevilkår. Delproblemstillinger har vært: 1) Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen ha betydning for anskaffelsesreglene? 2) Følges regelverket med tanke på terskelverdier? 3) Følges egne lokale bestemmelser? 4) Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker (tilbudsåpning)? 5) Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? 6) Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? 7) Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? For å gi svar på delproblemstillingene har revisor gjennomført intervju med personer som har sentrale funksjoner i forhold til innkjøp i kommunen. I tillegg har revisor innhentet dokumenter tilknyttet anskaffelsesprosessen for konkrete anskaffelser, samt regnskapsdata fra kommunens regnskapssystem. Revisor har også gjennomgått kommunens saksbehandlingssystem for konkrete anskaffelser. I tilknytning til delproblemstilling 6 har revisor innhentet dokumentasjon fra Sør- Trøndelag fylkeskommune om rutiner for inngåelse av rammeavtaler som inngår i Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtale. I den sammenheng har revisor i tillegg innhentet en juridisk uttalelse fra advokat Robert Myhre. Myhres uttalelse er vedlagt rapporten som vedlegg 2. Rapporten har vært på høring, og administrasjonens høringsuttalelse er vedlagt rapporten som vedlegg 3. Klæbu kommune har delegert innkjøpsfullmakt på budsjettansvarsnivå. I dette ligger at den enkelte resultatenhetsleder må ha kjennskap til anskaffelsesbestemmelsene, og at anskaffelser kan foretas innenfor vedtatt budsjettramme for den enkelte resultatenhet. Revisors kontroller viser at kommunen ikke har tilstrekkelige rutiner for dokumentasjon av konkurranse ved protokollføring og innhenting av HMS-egenerklæring og skatteattest for anskaffelser under kr 500.000. For anskaffelser over kr 500.000 anses forskriftens bestemmelser om konkurranse, kunngjøring, innhenting av HMS-egenerklæring og skatteattest for overholdt. Kommunens rutiner for protokollføring er ikke tilstrekkelige til å ivareta krav om innhold i en anskaffelsesprotokoll i forskrift om offentlige anskaffelser 3-2. Klæbu kommune har ikke vedtatt egne lokale bestemmelser for innkjøp, og følger dermed lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Revisors kontroller viser at kommunen har tiltrekkelige rutiner knyttet til anbudsåpning og registrering av innkomne anbud. Kommunen har imidlertid noe svake rutiner for journalføring av dokumenter tilknyttet anskaffelsesprosessen. Kontroll av dette viste at det i flere tilfeller manglet journalføring av relevante dokumenter. I andre tilfeller var journalteksten uklar med hensyn til hvilke dokumenter som inngikk i journalposten. 4 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -
Klæbu kommunes rutiner for inngåelse av egne rammeavtaler anses å være i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Kommunen har imidlertid også her mangler i forhold til kravet om å føre anskaffelsesprotokoll i samsvar med forskriftens 3-2. I tillegg til egne rammeavtaler har kommunen en avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune om bruk av rammeavtaler som er inngått av fylkeskommunen. For at kommunen skal kunne benytte rammeavtalene, er det et vilkår i anskaffelsesforskriften at oppdragsgiver er identifisert i kunngjøringen. Revisor har gjennomgått et utvalg slike rammeavtaler og har i den sammenheng funnet at Klæbu kommune ikke var tilstrekkelig identifisert i kunngjøringen for noen av disse. Det var heller ikke gitt noen klar henvisning til andre dokumenter som navnga Klæbu kommune som oppdragsgiver. Som en konsekvens av dette er kommunens bruk av disse avtalene en ulovlig direkteanskaffelse. For vurdering av dette forholdet har revisor innhentet uttalelse fra advokat Robert Myhre, jf. vedlegg 2 til rapporten. Etter revisors mening er det veldig uheldig at kommunen er kommet i denne situasjonen. Revisor ser alvorlig på dette. Revisors kontroll av avtalelojalitet viser at kommunen hovedsakelig benytter avtaleleverandører, for de varer og tjenester som omfattes av rammeavtalene. I noen tilfeller er det likevel klart at kommunen også har handlet med konkurrerende leverandører. Kontroll av avtalelojalitet er gjennomført for å få et bilde av lojaliteten i kommunen som helhet, og er derfor gjennomført uavhengig av om kommunen har rett til å benytte rammeavtalene, jf. forrige avsnitt. Med bakgrunn i revisors funn, vurderinger og konklusjoner, har revisor følgende anbefalinger: Kommunen bør utarbeide en mal for anskaffelsesprotokoll i samsvar med vedlegg 3 og 4 i forskrift for offentlige anskaffelser. Malen bør benyttes for alle anskaffelser som overstiger terskelverdiene, og denne protokollen bør journalføres i kommunens saksbehandlingssystem som en del av anskaffelsesprosessen. Kommunen bør utarbeide skriftlige rutiner for gjennomføring av en anskaffelse. Rutinen bør være tilgjengelig for alle resultatenhetsledere som skal ha innkjøpsfullmakt. Kommunen bør definere hvilke dokumenter som skal framgå av postjournal knyttet til den enkelte sak, beskrivelse i journaltittel og vedlagte dokumenter. Kommunen bør gjennomføre opplæring av resultatenhetsledere i innkjøpsregelverket, samt kravene til dokumentasjon og journalføring. Når kontraktsformen rammeavtaler skal benyttes må kommunen som oppdragsgiver sikre seg at anskaffelsesregelverket følges. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 5
0 SAMMENDRAG... 4 1 BAKGRUNN FOR UNDERSØKELSEN... 7 1.1 Offentlige anskaffelser... 7 1.2 Offentlige anskaffelser i kommunen... 8 2 PROBLEMSTILLING OG REVISJONSKRITERIER... 8 2.1 Problemstilling... 8 2.2 Avgrensning... 8 2.3 Revisjonskriterier... 9 3 GJENNOMFØRING OG METODE... 10 4 HVORDAN VIL ORGANISERINGEN AV INNKJØPSFUNKSJONEN I KOMMUNEN HA BETYDNING FOR ANSKAFFELSESREGLENE?... 11 4.1 Nærmere om revisjonskriteriet... 11 4.2 Datainnhenting... 11 4.3 Revisors vurdering... 12 5 FØLGES REGELVERKET MED TANKE PÅ TERSKELVERDIER?... 13 5.1 Nærmere om revisjonskriteriet... 13 5.2 Datainnhenting... 15 5.3 Revisors vurdering... 19 6 HAR KOMMUNEN EGNE LOKALE BESTEMMELSER OG FØLGES DISSE?... 20 6.1 Nærmere om revisjonskriteriet... 20 6.2 Datainnhenting... 20 6.3 Revisors vurdering... 20 7 HVORDAN REGISTRERES INNKOMNE TILBUD I ANBUDSSAKER? (TILBUDSÅPNING)... 20 7.1 Nærmere om revisjonskriteriet... 20 7.2 Datainnhenting... 21 7.3 Revisors vurdering... 21 8 JOURNALFØRES DOKUMENTER I ANSKAFFELSESPROSESSEN?... 22 8.1 Nærmere om revisjonskriteriet... 22 8.2 Datainnhenting... 22 8.3 Revisors vurdering... 23 9 FØLGES REGELVERKET VED INNGÅELSE AV RAMMEAVTALER?... 24 9.1 Nærmere om revisjonskriteriet... 24 9.2 Datainnhenting... 25 9.3 Revisors vurdering... 27 10 FORETAS DET INNKJØP I SAMSVAR MED RAMMEAVTALENE?... 28 10.1 Nærmere om revisjonskriteriet... 28 10.2 Datainnhenting... 28 10.3 Revisors vurdering... 30 11 HØRING... 30 12 KONKLUSJON OG ANBEFALINGER... 30 12.1 Konklusjon... 30 12.2 Anbefalinger... 32 VEDLEGG 1... 33 VEDLEGG 2... 34 VEDLEGG 3... 45 6 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -
1 Bakgrunn for undersøkelsen Kontrollutvalget i Klæbu kommune bestilte i sak 20/07 en forvaltningsrevisjon om offentlige anskaffelser. Det framgår av vedtaket at prosjektrapporten skal ferdigstilles med oversendelse til kontrollutvalgets sekretariat innen januar 2008. Revisjon Midt-Norge IKS mottok i brev av 21.06.07 fra Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge forespørsel om å sette i gang undersøkelse om nevnte tema. I følge bestillingen må prosjektet gi svar på om Klæbu kommune følger vedtatte lover, forskrifter og gjeldende bestemmelser på dette området. Gjenomgangen skal også avklare om gjeldende regelverk er kjent for de som er involvert i innkjøpsprosesser. I bestillingen er angitt at prosjektet skal ha fokus på kommunens innkjøpsrutiner. 1.1 Offentlige anskaffelser I Norge foretar offentlig sektor innkjøp for 270 milliarder kroner 1 hvert år. Regelverket for offentlige anskaffelser skal sikre at disse midlene utnyttes best mulig gjennom kostnadseffektive innkjøp, samtidig som offentlig sektor gjennom sine anskaffelser bidrar til utvikling av et konkurransedyktig norsk næringsliv. Gjennom EØS-avtalen og WTO-avtalen er Norge internasjonalt forpliktet til å følge bestemte fremgangsmåter ved offentlige anskaffelser over visse terskelverdier. I tillegg har vi nasjonale regler under disse terskelverdiene med større valgfrihet og fleksibilitet for innkjøperne. I forbindelse med revideringen av EU-direktivene, Direktiv 2004/18/EU for innkjøp, vedtok Norge ny forskrift om offentlige anskaffelser 7. april 2006 2. Forskriften erstattet tidligere forskrift fra 2001. Hvem som er omfattet av forskriften følger av forskriftens 1-2. Forskriften gjelder for offentlige oppdragsgivere. Bakgrunnen for dette er at det offentlige ikke i samme grad som private er utsatt for markedskreftene når de tar sine beslutninger. Forskriften skal derfor sikre at det offentlige velger sine leverandører på en måte som sikrer mest mulig effektiv ressursbruk, samtidig som leverandørene likebehandles. Regelverket for offentlige anskaffelser legger til rette for å stille ulike former for miljøkrav og gjennomføre gode miljøtiltak. Regelverket for offentlige anskaffelser kan være med på å bidra til å motvirke korrupsjon samt øke den etiske standarden i offentlige anskaffelser 3. En av endringene i lov om offentlige anskaffelser er at KOFA, klagenemnda for offentlige anskaffelser, kan ilegge overtredelsesgebyr på inntil 15% av anskaffelsens verdi dersom nemnda finner det er foretatt en ulovlig direkteanskaffelse. Enhver kan melde mistanke om ulovlig direkteanskaffelse inn for KOFA. Saken anses foreldet etter 2 år. Ulike rapporter og nyhetsmeldinger har vist til hyppige brudd på det offentlige innkjøpsregelverket. Årsaken til dette er ofte mangel på kunnskap. Riksrevisjonens revisjonsberetning for statsregnskapet 2006 - Dokument nr 1 (2007-2008) - ble oversendt Stortinget 16. oktober 2007. 4 Riksrevisor Kosmo er særlig bekymret over at forvaltningen ikke klarer å etterleve og praktisere regelverket for offentlige anskaffelser. Mange av de samme etatene får nærmest likelydende merknader knyttet til brudd på anskaffelsesregelverket som ved siste revisjonsrapport. Den store oppmerksomheten som både Riksrevisjonen og Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité har rettet mot dette området har ikke medført særlige forbedringer. Kosmo mener dette er særdeles alvorlig ut i fra det store årlige beløp det anskaffes for. Disse forholdene har vi pekt på i flere år uten at vi har sett en vesentlig bedring, og det gir grunn til bekymring, sier riksrevisor Jørgen Kosmo. 1 I følge KOSTRA-tall handler primærkommunene for bortimot 40 milliarder kr. hvert år. 2 Kilde: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser 3 OECD har nylig utgitt en rapport om etikk i offentlige anskaffelser, "Integrity in Public Procurement - Good Practice from A to Z". Norge har deltatt i arbeidet, og rapporten gir blant annet en presentasjon av Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) som et eksempel på et uformelt tvisteløsningsorgan. 4 Dokumentet inneholder Riksrevisjonens merknader til departementenes forvaltning og gjennomføring av budsjettene og statsrådens forvaltning av statens interesse i selskaper. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 7
Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) har tidligere uttalt at brudd på innkjøpsregelverket i offentlig sektor (stat og kommuner) kan ha ulike grunner, både manglende vilje, manglende kunnskap eller et komplisert og uoversiktelig regelverk. Manglende kunnskap kan gjelde elementære regler som hver innkjøper burde kjent til, eller at innkjøperne burde ligge på et høyere nivå. Ulike årsaker må møtes med ulike midler og den nye forskriften fra 1.1.07 skal være mindre komplisert. For å møte den manglende kunnskapen har FAD laget en stor veileder som gir bred dekning av det nye og forenkla regelverket. Et annet grep FAD har gjort for å få redusert tallet på brudd er elektroniske kjøp, ved at E-handel gir åpenhet og enklere innkjøp. Regelverket vil bli nærmere beskrevet i kap. 2.3 og kap. 4 ff. 1.2 Offentlige anskaffelser i kommunen Anskaffelser i Klæbu kommune for perioden 2004 - til og med juli måned 2007. Revisor har her valgt å ta med anskaffelser som føres på KOSTRA-art 100-289 5. (Alle tall i hele 1000) 2004 2005 2006 2007 KOSTRA-art 27.425 30.670 36.360 20.785 100-289 Drift KOSTRA-art 30.614 15.482 25.127 9.335 100-289 Investering Sum art 100-289 58.039 46.152 61.487 30.120 Tallene viser at det på driftssiden er en jevn økning av anskaffelser på art 100-289 i perioden. På investeringssiden viser tallene noe større variasjon, bl.a. som følge av at disse følger de enkelte prosjekter og dermed vil påvirkes av framdriften på store investeringsprosjekter. 2 Problemstilling og revisjonskriterier Dette kapitlet omhandler problemstilling og revisjonskriterier i prosjektet. 2.1 Problemstilling Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om kommunen følger regelverket for offentlige innkjøp og om inngåtte innkjøpsavtaler blir fulgt iht. avtalevilkår? Problemstillingen er konkretisert i følgende delproblemstillinger: 1) Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen ha betydning for anskaffelsesreglene? 2) Følges regelverket med tanke på terskelverdier? 3) Følges egne lokale bestemmelser? 4) Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker (tilbudsåpning)? 5) Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? 6) Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? 7) Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? 2.2 Avgrensning Revisor har i prosjektet foretatt analyse av et utvalg anskaffelser fra regnskapet for 2006 og frem til 01.08.2007. Ny forskrift om offentlige anskaffelser trådte i kraft fra 01.01.07. Når det gjelder skjæringstidspunktet for når man anvender henholdsvis de tidligere og de nye forskriftene, har FAD uttalt at de antar at det må legges til grunn et prinsipp om at anskaffelsesprosedyrer der oppdragsgiver har innrettet seg etter de tidligere reglene, eksempelvis ved å ha iverksatt et arbeid med anskaffelsen eller å ha kunngjort en konkurranse, følger reglene i tidligere forskrift. Det er domstolene som bindende avgjør spørsmål om anskaffelsesregelverket. 5 KOSTRA-art 100-289 tilsvarer kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal egenproduksjon 8 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -
Prosjektet omfatter ikke om det er foretatt en etisk eller miljøvennlig anskaffelse, hvorvidt anskaffelsen har universell utforming eller anskaffelsen er foretatt ved e-handel. Prosjektet omfatter heller ikke om alle prosedyrebestemmelsene i en innkjøpsprosess er fulgt. Prosjektet er gjennom kriteriene forsøkt å være tydelig på hva som er gjort i prosjektet. Prosjektet omfatter ikke anskaffelser foretatt etter forsyningsforskriften. 6 Prosjektet omfatter ikke vurdering av om arkiveringspraksis er i samsvar med regelverket om arkivering og kassasjon. 2.3 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene utgjør den målestokken som ligger til grunn for vår vurdering av om kommunen følger regelverket. Revisjonskriteriene er utledet fra krav i anskaffelsesregelverket. Anskaffelsesregelverket er omfattende og i dette kapitlet gis det en beskrivelse av regelverket. Revisjonskriterier vil bli omtalt under hver enkelt delproblemstilling i kap 4 og utover. 2.3.1 Grunnleggende krav til alle anskaffelser 7 Visse grunnleggende prinsipper gjelder for alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Dette gjelder blant annet kravene til konkurranse, god forretningsskikk, forholdsmessighet, likebehandling av leverandører, forutberegnlighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Noen av prinsippene er delvis overlappende. Kravene er nedfelt i lovens 5 og forskriftens 3-1. De grunnleggende kravene kan sees på som en forlengelse av lovens formålsbestemmelse jf. lovens 1, der det fremgår at regelverket skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Formålet med de grunnleggende prinsippene er blant annet å ivareta rettsikkerheten til aktørene i anskaffelsesprosessen og sikre at alle potensielle leverandører får de samme mulighetene til å få kontrakter med det offentlige. Videre skal kravene sikre effektiv ressursbruk i offentlig sektor. Oppdragsgiver må følge de grunnleggende kravene uavhengig av hvilken del av forskriften som regulerer anskaffelsen, og uavhengig av hvilken anskaffelsesmetode som velges. De grunnleggende kravene må overholdes på alle stadier av anskaffelsesprosessen. Visse kontrakter er unntatt anskaffelsesforskriftens anvendelsesområde. Som hovedregel er de imidlertid omfattet av anskaffelsesloven Jf. lovens 3. I utgangspunktet vil derfor de grunnleggende kravene også gjelde når anskaffelsen ikke omfattes av forskriften, men kun loven. At de grunnleggende prinsippene gir føringer for anskaffelsesprosessen, er særlig synlig når anskaffelsen skal foregå etter forskriftens del I. I forskriftens del I er det få detaljerte prosedyrekrav for hvordan anskaffelser skal foretas. Dette er for å gi oppdragsgiver større fleksibilitet. Det er derfor hovedsakelig de grunnleggende prinsippene som fastsetter rammene for hvordan anskaffelsen skal foretas. Innenfor rammene har oppdragsgiver stor valgfrihet med hensyn til hvordan anskaffelsen skal foretas. I forskriftens del II og III vil de grunnleggende prinsippene utfylle prosedyrereglene. 2.3.2 Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften 8 Forskriftens struktur Forskriften er delt inn i fire deler som regulerer ulike typer anskaffelser, avhengig av anskaffelsens art og verdi, jf. 2-1. I forskriften er det angitte ulike terskelverdier som har betydning for hvilke deler av forskriften som gjelder. Se tabell 1. De aktuelle terskelverdiene for når oppdragsgiver må kunngjøre i EØS-området (EØS-terskelverdiene) er gjengitt i tabellen nedenfor. Se tabell 2. 6 Forskrift 7. april 2006 om innkjøpsregler for oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport og posttjenester. 7 Kilde: Veileder for offentlige anskaffelser kap. 5. 8 Gjeldende forskrift - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 9
Tabell 1: Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften Del I Gjelder alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens verdi. Oppdragsgiver kan velge å bare følge del I hvis anskaffelsens verdi er på 500 000 kroner ("nasjonal terskelverdi") eller mindre, eller hvis noen av unntaksbestemmelsene i 2-1 annet ledd er oppfylt. Oppdragsgiver kan også velge å bare følge del I (med noen unntak, jf. 2-1 tredje ledd annet punktum) for kontrakter om utførelse av helse- og sosialtjenester som kjøpes fra en ideell organisasjon Del I og II For anskaffelser mellom 500 000 kroner og EØS-terskelverdiene. Uprioriterte tjenester reguleres også av del I og II (med noen få tilleggskrav som følger av del III) uavhengig av anskaffelsens verdi. Kontrakter om telefon-, teleks-, mobilradio,- personsøkings, og satellittjenester skal følge del I og II, uavhengig av anskaffelsens verdi. Del I og III For anskaffelser over EØS-terskelverdiene. Del I og IV Regulerer Plan- og designkonkurranser og bygge- og anleggskonsesjoner. Oppdragsgiver kan velge å følge del I og IV for bygge- og anleggskontrakter for sosiale formål, som et alternativ til å følge del II eller III i forskriften. Kilde: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser EØS-terskelverdiene fremgår av forskriftens 2-2. Disse terskelverdiene justeres annet hvert år. FAD foretar endringene i terskelverdiene og publiserer disse på departementets hjemmesider. Nedenfor følger en oversikt over EØS-terskelverdiene (ekskl. mva) for 2007: Tabell 2: EØS-terskelverdiene Vare- og tjenestekjøp hos sentrale statlige organer 1 100 000 kroner Vare- og tjenestekjøp hos andre offentlige oppdragsgivere 1 700 000 kroner Årlig veiledende kunngjøring om planlagte vare- og tjenestekjøp 6 150 000 kroner Delkontrakter (varer og tjenester) som kan unntas EØS-kunngjøring 650 000 kroner Alle oppdragsgiveres bygge- og anleggsprosjekter 43 500 000 kroner Årlig veiledende kunngjøring for bygge- og anleggsarbeider 43 500 000 kroner Delarbeider (bygg- og anlegg) som kan unntas EØS-kunngjøring 8 250 000 kroner Kilde: Veileder til reglene for offentlige anskaffelser I den tidligere forskriften var oppbyggingen og dermed inndelingen av paragrafene annerledes. Der den tidligere forskriften er benyttet vil dette fremgå av revisjonskriteriene i kap 4 ff. 3 Gjennomføring og metode Det er foretatt analyse av regnskapet for 2006 og frem til 01.08.2007. Ut fra dette er det foretatt utvalg av anskaffelser og målt disse opp mot bestemmelser i forskriften. Revisor har foretatt dokumentanalyse av dokumenter i innkjøpsprosessen i denne perioden, samt foretatt intervju med økonomisjef og kommunens kontaktperson for innkjøpsprosjektet, samt med rådgiver kommunalteknikk. I forbindelse med forvaltningsrevisjonsprosjekt om Sletten skole, er det gjennomført intervju med rådgiver bygg og eiendom. Av forenklede grunner er verifisert referat fra det intervjuet også lagt til grunn for gjennomføring av forvaltningsrevisjonsprosjekt om innkjøp. Alle intervjuene er verifisert. Når revisor har sett på anskaffelser over kr 500.000 er dette begrenset til enheter innen kommunalteknikk og eiendom. Revisor har for et utvalg rammeavtaler sett på om sentrale bestemmelser i regelverket følges ved inngåelse av disse. Revisor har også for noen varegrupper sett på lojaliteten overfor rammeavtalene. En vesentlig del av teksten til revisjonskriteriene er hentet fra veilederen til reglene om offentlige anskaffelser. 10 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -
Revisjonen har også innhentet en juridisk vurdering fra advokat Robert Myhre angående Sør- Trøndelag fylkeskommune sin praksis ved kunngjøring av rammeavtaler. Denne ligger ved rapporten som vedlegg 2. 4 Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen i kommunen ha betydning for anskaffelsesreglene? 4.1 Nærmere om revisjonskriteriet Hva er én anskaffelse når flere enheter gjør innkjøp? 9 I enkelte innkjøpsvirksomheter vil det kunne være flere desentraliserte enheter, innenfor samme juridiske enhet, som gjør innkjøp. Dette vil typisk kunne være aktuelt i en kommune hvor for eksempel en skole gjør innkjøp av samme art som andre skoler. En aktuell problemstilling er da om anskaffelser som de ulike enhetene gjør må sees i sammenheng når terskelverdiene beregnes. Forskriften gir ikke svar på denne problemstillingen. I en slik sammenheng må det vurderes hva som utgjør anskaffelsen. FAD har i en fortolkningsuttalelse til Vest-Agder fylkeskommune oppsummert noen forutsetninger som må være oppfylt for at man ikke skal se flere enheters innkjøp i sammenheng ved beregning av terskelverdi. I vurderingen legges det vekt på om anskaffelsen skjer av innkjøpsuavhengige enheter. Sentrale momenter i vurderingen er: om enheten har eget budsjett og selvstendig innkjøpsansvar, om anskaffelsen kun er til denne enheten, og om beslutningen om inngåelse av kontrakt tas utelukkende av denne enheten for denne type anskaffelse. Dette vil si at enheten ikke trenger godkjennelse for anskaffelsen. Hvis en enhet koordinerer kjøp for flere andre enheter, for eksempel gjennom en felles rammeavtale, må verdien av alle de planlagte innkjøpene sees i sammenheng ved beregning av terskelverdiene. Dette gjelder selv om de forskjellige enhetene ellers har selvstendig innkjøpsansvar. Reglene om omgåelse må også tas i betraktning hvis motivet for at enhetene inngår individuelle kontrakter er å omgå regelverket. Betydningen av om innkjøpsenheten har et selvstendig budsjett og innkjøpsansvar er også fremhevet i Ot.prp. nr. 62 (2005-2006) Om lov om endring i lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser. 4.2 Datainnhenting Informasjonen innhentet for denne problemstilingen er innhentet gjennom intervju med økonomisjef og kommunens kontaktperson for innkjøpsprosjektet, rådgiver kommunalteknikk og rådgiver eiendom. Klæbu kommune er pr. 01.08.07 administrativt organisert i en to-nivå modell, med 14 resultatenheter. Hver resultatenhet har en resultatenhetsleder som rapporterer direkte til rådmannen, jf. figur 1 10. Den enkelte resultatenhetsleder får tildelt en budsjettramme, der vedkommende styrer sin resultatenhet innenfor denne rammen. Fra 01.08.07 ble resultatenhetene Nidelva barnehage og Sentrum barnehage slått sammen til resultatenheten Sentrum barnehage. For undersøkelsesperioden må derfor anskaffelser foretatt av disse enhetene sees separat. For byggeprosjekter har kommunen oppnevnt en prosjekterings- og byggekomite. Komiteen er en politisk valgt komité for planlegging og prosjektering av byggeprosjekter. 9 Veileder til reglene for offentlige anskaffelser kap 4.2.3. 10 Figuren er hentet fra kommunens hjemmeside på www.klabu.kommune.no - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 11
Figur 1 Økonomisjefen er kommunens koordinator og hovedansvarlige for innkjøpsområdet. I tillegg er rådgiver eiendom og rådgiver kommunalteknikk kompetansepersoner på regelverket for offentlige anskaffelser. Resultatenhetslederne har budsjettansvar innenfor sin resultatenhet, og har dermed myndighet til å gjennomføre innkjøp innenfor sin budsjettramme. Det er den enkelte resultatenhetsleder som er ansvarlig for at regelverket for offentlige anskaffelser følges i driftsregnskapet. Kommunen er tilknyttet Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtale (rammeavtaler). Den enkelte enhetsleder har tilgang til innholdet i fylkesavtalen, ved bruk av bruker-id og passord som de får oppgitt fra økonomisjefen ved forespørsel. Det er ikke gjennomført konkret opplæring av enhetslederne i bruk av avtalene som kommunen har inngått. De fleste kjøpene på resultatenhetene dekkes gjennom innkjøpsavtalen. Innenfor investeringsbudsjettet er rådgiver eiendom ansvarlig for kommunens bygge- og anleggsprosjekter. Rådgiver kommunalteknikk har tilsvarende ansvar for investeringsprosjekter innenfor vann/avløp og brann. Plansjef og IKT-sjef har i tillegg ansvar for mindre enkeltprosjekter på investeringsbudsjettet. Alle innkjøp som skal kunngjøres på Doffin går via økonomisjefen. Budsjettet vil i mange sammenhenger være en indikator på hvilke anskaffelser som må kunngjøres på Doffin. I tillegg spør enhetslederne hvis dette blir aktuelt for dem. Konkurransegrunnlaget for bygge- og anleggskontrakter, eller kontrakter innenfor vann/avløp/brann, kvalitetssikres av økonomisjefen før kunngjøring. 4.3 Revisors vurdering Delegasjon av innkjøpsfullmakt i kommunen krever at den enkelte innkjøper har godt kjennskap til bestemmelsene for offentlige anskaffelser. Selv om kommunen i stor grad benytter Sør-Trøndelag 12 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -
fylkeskommunes innkjøpsavtaler og egne rammeavtaler, kan det for enkelte resultatenheter bli aktuelt å gjøre anskaffelser som omfattes av et relativt krevende regelverk. Kommunens delegasjon av innkjøpsfullmakt på resultatenhetsledernivå, medfører at anskaffelser til kommunen sees isolert pr resultatenhet og ikke for kommunen under ett. I henhold til bestemmelsene om offentlige anskaffelser, vil færre anskaffelser da bli omfattet av kravet om dokumentasjon av konkurranse. Forutsatt at den enkelte resultatenhetsleder har god kjennskap til regelverket, vil organiseringen dermed gi lavere risiko for at bestemmelsene om offentlige anskaffelser brytes. På den annen side er konkurranse et viktig virkemiddel for å oppnå bedre priser og betingelser. I tillegg vil slike anskaffelser sikre mer åpenhet omkring anskaffelsesprosessen. 5 Følges regelverket med tanke på terskelverdier? 5.1 Nærmere om revisjonskriteriet I kap 5 ser revisor på anskaffelser mellom 100.000 og 500.000 samt anskaffelser over 500.000 og EØS-terskelverdiene. Beregning av terskelverdier Reglene om beregning av terskelverdier er fastsatt i forskriftens 2-3. Oppdragsgiver plikter å foreta en forsvarlig vurdering av anskaffelsens verdi for å vurdere om anskaffelsen kommer over eller under de aktuelle terskelverdiene, og for å kunne slå fast hvilke regler som gjelder for den aktuelle anskaffelsen. Reglene om beregning av terskelverdier gjelder både EØS-terskelverdiene og den nasjonale terskelverdien. Ved beregning av terskelverdier må oppdragsgiver anslå anskaffelsens verdi. I den nye forskriften er det presisert at oppdragsgiver må gjøre et anslag over det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale, eksklusiv merverdiavgift, for de kontrakter som utgjør anskaffelsen. Det er et generelt forbud i lov om offentlige anskaffelser 5 mot å dele opp anskaffelser i den hensikt å unngå at bestemmelser i loven eller forskriften kommer til anvendelse. Oppdragsgiver må derfor ikke kunstig dele opp anskaffelsen for å tilpasse seg terskelverdiene. Anskaffelser kan bare deles opp der det foreligger saklige grunner for dette. Dette betyr imidlertid ikke at man ikke kan dele opp anskaffelsen i delkontrakter som leverandørene kan gi tilbud på, men man må da beregne verdien samlet for disse kontraktene dersom det kan betraktes som en anskaffelse. Et naturlig utgangspunkt i vurderingen av hva som utgjør én anskaffelse, er om den planlagte anskaffelsen samlet har til formål å dekke et bestemt behov. Oppdragsgiver må foreta et forsvarlig skjønn ved beregningen av anskaffelsens verdi. Om tilbudene i etterkant likevel viser seg å ligge over terskelverdiene, er dette ikke avgjørende hvis oppdragsgiver har foretatt et forsvarlig skjønn. Dersom tilbudene ligger høyt over anslagene som er foretatt, kan det imidlertid være grunn til å stille spørsmål om oppdragsgivers anslag har vært forsvarlig. Anslaget over anskaffelsens verdi må være forsvarlig på tidspunktet for kunngjøring. I praksis innebærer dette når oppdragsgiver sender inn kunngjøringsskjemaet til Doffin. For anskaffelser som ikke krever kunngjøring, må tidspunktet for når oppdragsgiver etter en forsvarlig vurdering av markedet begynner å innhente tilbud legges til grunn, jf. forskriftens 2-3 annet ledd. Dette kan for eksempel være når oppdragsgiver etter å ha undersøkt tidligere priser, eventuelt hva andre oppdragsgivere har betalt for sammenlignbare anskaffelser, henvender seg til leverandører for å få pristilbud. Anskaffelsesprotokoll Det er innført et krav om enkel protokollplikt for alle anskaffelser over 100 000 kroner eks. mva, jf. forskriftens 3-2. Protokollplikten er noe mer omfattende for anskaffelser etter del II og III, enn for anskaffelser etter del I. For at protokollplikten skal kunne etterleves på en brukervennlig og kostnadseffektiv måte, har departementet laget skjemaer som oppdragsgiver kan velge å benytte. Skjemaene ligger som vedlegg til forskriften, og kan finnes på FADs hjemmesider. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 13
Brukere kan fylle ut disse malene, i visshet om at de tilfredsstiller forskriftens krav. Hvis man velger å ikke bruke departementets maler, er det viktig at man uansett svarer på de spørsmålene som fremgår av disse malene. Forskriften pålegger oppdragsgiver å føre protokoll gjennom hele anskaffelsesprosessen. Dette bidrar til at ulike instanser (nasjonale og internasjonale) kan føre kontroll med at oppdragsgivers beslutninger er fattet i samsvar med regelverket. Protokollen gir økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen, og kan dermed bidra til å motvirke kameraderi og korrupsjon. Krav til konkurranse Oppdragsgiver plikter å sørge for at anskaffelsen så langt som mulig baserer seg på konkurranse, jf. lovens 5 annet ledd og forskriftens 3-1 første ledd. Kravet til konkurranse gjelder uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Oppdragsgiver plikter derfor også så langt det er mulig å sikre konkurranse om anskaffelser som følger fremgangsmåten i forskriftens del I, for eksempel for anskaffelser med en verdi under 500 000 kr. Forholdsmessighetsprinsippet tilsier at kravet til hvordan konkurransen skal gjennomføres, og hvor mange aktører som skal være med i konkurransen, øker med anskaffelsens verdi og betydning. Kravet til konkurranse gjelder kun så langt det er mulig. Hovedregelen er altså at konkurranse skal avholdes. I enkelte unntakstilfeller vil oppdragsgiver kunne tildele en kontrakt til en leverandør uten konkurranse, forutsatt at det foreligger hjemmel for dette i anskaffelsesregelverket. Dette vil typisk gjelde der det kun er én leverandør i markedet, og oppdragsgiver kan anskaffe ytelsen direkte fra leverandøren. Jf. forskriftens 2-1 annet ledd bokstav a, og 14-4 bokstav c. Dersom anskaffelsen gjelder et ubetydelig beløp, kan forholdsmessighetsprinsippet i visse tilfeller også tilsi at det er tilstrekkelig å kontakte én leverandør. Vare- og tjenestekontrakter som inngås regelmessig Forskriften har i 2-3 mange bestemmelser om hvordan anskaffelsens verdi skal beregnes. En av bestemmelsene vi vil trekke frem er 2-3 (11). Ved kjøp av varer og tjenester som oppdragsgiver gjør regelmessig, stiller forskriften krav om at man tar hensyn til andre lignende regelmessige anskaffelser når terskelverdiene beregnes. I motsatt tilfelle ville oppdragsgiver kunne omgå regelverkets krav til konkurranse ved å stadig peke på at anskaffelsene er for små i forhold til terskelverdiene. Typiske kontrakter som inngås regelmessig vil være driftsrelaterte anskaffelser, for eksempel av rekvisita. Skatteattest Etter forskriftens 3-3 skal alle norske leverandører som leverer tilbud fremlegge skatteattest ved anskaffelser som overstiger 100 000 kr. Oppdragsgiver skal angi innleveringsmåte, tidspunkt for innlevering og eventuell tilleggsfrist. Oppdragsgiver står fritt til å fastsette hvordan dette skal skje. Innleveringsmåten og tidspunktet må imidlertid fastsettes i tråd med de grunnleggende prinsippene, herunder spesielt kravet til likebehandling. Skatteattest skal leveres inn sammen med tilbudet. Oppdragsgiver kan ikke evaluere et tilbud uten først å ha mottatt skatteattesten. Grensen mellom å sondere i markedet og motta tilbud går der oppdragsgiver mottar et bindende tilbud fra en leverandør. For bygge- og anleggskontrakter skal entreprenøren kreve skatteattest i alle underliggende entrepriseforhold i tilknytning til oppdraget som overstiger 100 000 kroner eks. mva. Oppdragsgiver vil kunne kreve å få fremlagt denne dokumentasjonen, og kan også eventuelt kreve at dette automatisk skal oversendes for alle underentrepriser. Dersom dette ikke oppfylles, eller skatteattesten viser at underentreprenøren ikke har oppfylt sine forpliktelser, kan oppdragsgiver kreve at entreprenøren erstatter vedkommende underentreprenør. Entreprenøren er ansvarlig for eventuelle kostnader som følge av bytte av underleverandør. Dette ansvaret gjelder både eventuelle krav fra underleverandøren og eventuelle krav mellom entreprenør og oppdragsgiver som følge av forsinkelser etc. HMS-egenerklæring For arbeid som skal utføres i Norge, skal oppdragsgiver for anskaffelser mellom 100 000-500 000 kroner eks. mva. kreve HMS-egenerklæring, jf. 3-4. I motsetning til bestemmelsen for skatteattest, er det kun den valgte leverandøren som skal fremlegge HMS-egenerklæring. Oppdragsgiver angir 14 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -
innleveringsmåte og tidspunktet for innlevering. Regelen innebærer at egenerklæringen kan leveres inn etter at oppdragsgiver har valgt leverandøren. For alle anskaffelser over 500 000 skal det kreves at alle tilbydere fremlegger HMS-egenerklæring. Dette følger av forskriftens 8-8 og 17-15. Kunngjøringskrav Kunngjøring er et virkemiddel for å gjøre leverandører i markedet oppmerksom på anskaffelsen. Reglene om gjennomføring av kunngjøring fremgår av forskriftens kapitel 9 og 18. Vi trekker her frem følgende pålegg om kunngjøringer i anskaffelsesprosessen: Forskriften krever i utgangspunktet at alle anskaffelser over nasjonal terskelverdi (500 000 kr) skal kunngjøres. Kunngjøringen skjer i Doffin. Dette gjelder både for varekjøp, tjenestekjøp og bygge- og anleggskontraheringer. Dersom anskaffelsen har en anslått verdi som ligger under nasjonal terskelverdi (kr 500 000), er det ikke plikt til å kunngjøre anskaffelsen 11, men forskriftens del I må følges. Det betyr blant annet at det, så langt det er mulig, skal gjennomføres konkurranse om anskaffelsen. Man kan også unnlate å kunngjøre en anskaffelse dersom den omfattes av et av unntakene i 2-1, eller når vilkårene for å gjennomføre konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring er oppfylt, jf. 14-4. For anskaffelser over EØS-terskelverdiene er det et krav om kunngjøring i TED-databasen, som er EUs offisielle kanal for kunngjøring av offentlige innkjøp. Leverandører fra hele EØS-området vil på denne måten kunne være med i konkurransen. Journalføring/arkivering Regler om journalføring er omhandlet i kapittel 8. Vi ser i dette kapitlet (kap.5) etter om dokumenter i utvalgte innkjøp er journalført og arkivert. Kontrakter Anskaffelsesregelverket har flere bestemmelser knyttet til tidspunktet for kontraktsinngåelsen. Vi ser ved anskaffelser over 500.000 her etter om det foreligger kontrakter i utvalgte innkjøp. Med kontrakt menes kontrakt signert av begge parter. Faktura For et utvalg anskaffelser over 500.000 er det sett på om faktura har referanse til dokumentasjon. Det er ikke krav om dette i regnskapsbestemmelser, men vi ønsket å se om det var en sammenheng i referanser, mellom anskaffelsen og bilag. 5.2 Datainnhenting I hht. beskrevet innkjøpsfunksjon for Klæbu kommune, kan den enkelte resultatenhetsleder selv foreta innkjøp innenfor sin budsjettramme på driftssiden. Ved vår kontroll må vi derfor ta hensyn til at terskelverdiene må vurderes innenfor den enkelte resultatenhetslederes fullmaktsområde. Foruten de 14 (15) resultatenhetene har rådmannen også innkjøpsmyndighet innenfor sine områder på driftsregnskapet. For anskaffelser i investeringsregnskapet er det i hovedsak to personer som har innkjøpsfullmakt for prosjekter innen hhv. bygg- og anlegg og prosjekter innen vann og avløp. For øvrige investeringsprosjekter vil prosjektansvarlig har tilsvarende fullmakt. Ved vurdering opp i mot terskelverdier, har vi vurdert investeringsprosjektene for seg selv. 5.2.1 Anskaffelser mellom 100.000 eks. mva og 500.000 eks. mva Revisor har i dette arbeidet benyttet regnskapsmateriale fra KOSTRA-artene 100-289, i kommunens regnskap for perioden 01.01-31.07.07. Det er ikke relevant å undersøke tidligere perioders regnskapsdata, da krav om dokumentasjon av konkurranse for anskaffelser med verdi lavere enn kr 500.000 først ble gjort gjeldende fra 1. januar 2007. Revisor har både sett på regnskapsdata fra driftsregnskapet og investeringsregnskapet. I investeringsregnskapet har vi sett på et utvalg prosjekter med budsjettramme under kr 500.000 som er startet opp i 2007. 11 Det er anledning til frivillig kunngjøring i Doffin for anskaffelser under 500.000. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 15
Driftsregnskapet Vår kontroll er basert på en regnskapsrapport fra driftsregnskapet sortert på ansvarsbegrepene. Der flere ansvarsbegrep sorterer under en resultatenhetsleder er disse summert. Regnskapsrapporten er deretter gjennomgått med tanke på å identifisere anskaffelser som overstiger kr 100.000. Vi har deretter plukket ut et utvalg av disse for nærmere kontroll. Følgende anskaffelser er kontrollert nærmere: - Vask av tøy - sykehjemmet (kr 128.205 pr 31.07.07) - Kjøp av medisiner - sykehjemmet (kr 158.053 pr. 31.07.07) - Konsulenttjenester Agenda - rådmannen (kr 303.987) Vask av tøy uføres av Fylkets fellesvaskeri AS. I følge økonomisjefen leveres vaskeritjenesten basert på en avtale fra flere år tilbake. Det foreligger ikke protokoll eller HMS-egenerklæring og skatteattest for anskaffelsen. Kommunen har en rammeavtale på kjøp av medisiner som er gyldig for 2007. Krav til konkurranse, protokollføring etc. ivaretas gjennom inngåelse av denne avtalen. Jf. kap. 9 for vurdering av om regelverket følges ved inngåelse av rammeavtaler. Kjøp av konsulenttjenester fra Agenda er dokumentert ved protokoll fra anbudsåpning og underskrevet kontrakt. Konkurranse er ivaretatt ved utsending av e-post til relevante aktører. Det foreligger ikke HMS-egenerklæring eller skatteattest for anskaffelsen. Investeringsregnskapet Følgende investeringer og investeringsprosjekter er valgt ut for kontroll: - nødstrømsaggregat (budsjett 0,9 mill kroner. Delt i to prosjekter og derfor tatt med her) - gulvvaskemaskin - ca kr 125.000 Nødstrømsaggregat er kunngjort Doffin i juli 2006. Anbudsåpning var i august 2006, der leverandører må levere HMS-egenerklæring og skatteattest for å få levere anbud. Revisor har funnet HMSegenerklæring og skatteattest sammen med underskrevet kontrakt. Beløpet er såvidt stort at det omfattes av bestemmelsens i forskriftens kap. II. Gulvvaskemaskin er en anskaffelse som er gjennomført av resultatenheten drift og vedlikehold. I følge renholdsleder er det innhentet pristilbud fra flere leverandører via telefon. Det er ikke utarbeidet protokoll eller innhentet HMS-egenerklæring og skatteattest for anskaffelsen. 5.2.2 Anskaffelser over 500.000 eks mva Revisor har i dette arbeidet benyttet regnskapsmateriale fra KOSTRA-artene 100-289, i kommunens regnskap for regnskapsåret 2006 og perioden 01.01-31.07.07. Revisor har både sett på regnskapsdata fra driftsregnskapet og investeringsregnskapet. For å avgrense undersøkelsesområdet ytterligere, har vi valgt å se på et utvalg anskaffelser innenfor områdene eiendom og kommunalteknikk. I investeringsregnskapet har vi sett på et utvalg prosjekter med budsjettramme over kr 500.000 både for 2006 og 2007. I den sammenhengen har vi valgt ut 5 prosjekter for videre kontroller: Høydebasseng Lauvåsen, Hovedledning vann Moen, Hesteskoen barnehage - riving, Sletten barnehage og Sletten skole - totalentreprise. Driftsregnskapet Vår kontroll er basert på en regnskapsrapport fra driftsregnskapet sortert på ansvarsbegrepene. Der flere ansvarsbegrep sorterer under en resultatenhetsleder er disse summert. Regnskapsrapporten er deretter gjennomgått med tanke på å identifisere anskaffelser som overstiger kr 500.000 innenfor eiendom og kommunalteknikk. For Klæbu kommune innebærer dette at vi på driftssiden ser på ansvar 460 Drift og vedlikehold. 16 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -
Følgende anskaffelser har blitt plukket ut for nærmere undersøkelse: - kjøp av elektrisk kraft (2006 og 2007) - vedlikehold utstyr/anlegg (2006) - vedlikehold veg (2006) - kjøp materialer vedlikehold (2006) Elektrisk kraft I hht. inngått avtale om meglingstjeneste for kjøp av kraft, skal megler kjøpe kraft i spotmarkedet (Nordpool). Anskaffelser gjort på børs, råvarebørs og liknende er i lov om offentlige anskaffelser 2-1, 2.ledd bokstav f) særskilt unntatt fra krav om konkurranse og dokumentasjon av konkurranse. Anskaffelse av elektrisk kraft anses dermed å være gjort i henhold til lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Vedlikehold utstyr/anlegg, vedlikehold veg og kjøp materialer vedlikehold Bokført på art 12301, 12302 og 12500, ansvar 460 i 2006 er kontrollert nærmere. Vare- og tjenestekontrakter som inngås regelmessig er vurdert i sammenheng, med tanke på krav til kunngjøring, protokollføring etc. i forskrift om offentlige anskaffelser del II. Under art 12301 Vedlikehold utstyr/anlegg er anskaffelser fra ulike leverandører som leverer elektrikertjenester summert. Summeringen viste at det totalt var anskaffet elektrikertjenester for ca kr 496.000 for 2006. Tilsvarende tall for 2007 var pr. 31.07.07 på ca kr 80.000. Beløpet for 2006 er like i underkant av terskelverdien på kr 500.000 for del II i anskaffelsesforskriften. Dokumentasjonskravene i del II vil derfor ikke være gjeldende for denne anskaffelsen. Tilsvarende ble anskaffelser fra ulike leverandører av rørleggertjenester summert. Summeringen her viste en total anskaffelse av rørleggertjenester på ca kr 160.000. Tilsvarende tall for 2007 viser en anskaffelse av rørleggertjenester på kr 172.000 pr 31.07.07. Beløpet er lavere enn terskelverdien i forskriftens del II. Under art 12302 Vedlikehold veg, utgjør kjøp av tjenester fra Søbstad AS kr 945.885. Revisor har innhentet dokumentasjon på at kommunen har kunngjort en 5-årsavtale om vintervedlikehold i 2004, der Søbstad AS ble valgt leverandør. Anskaffelsen ble påbegynt i 2004, og er dermed gjort før den perioden som revisor undersøker. Jf. avgrensninger gjort i prosjektet under kap. 2.2. Da regelverket er endret siden 2004, velger revisor ikke å foreta ytterligere undersøkelser av denne anskaffelsen. På art 12500 Kjøp materialer vedlikehold er kun anskaffelser fra en leverandør av en slik størrelse at det overstiger kr 500.000. Anskaffelsen gjelder kjøp fra NCC Roads AS som pr. 31.07.07 utgjorde kr 699.305 og gjaldt asfalteringsarbeider. Revisor har innhentet dokumentasjon på at kommunen har kunngjort asfalteringsarbeider for 2005 og 2006 i 2005, der NCC Roads AS ble valgt leverandør. Anskaffelsen ble påbegynt i 2005, og er dermed gjort før den perioden som revisor undersøker. Jf. avgrensninger gjort i prosjektet under kap. 2.2. Da regelverket er endret siden 2005, velger revisor ikke å foreta ytterligere undersøkelser av denne anskaffelsen. Investeringsregnskapet Revisor har gjennomgått dokumentasjonen på fem investeringsprosjekter, som har en budsjettramme som overstiger kr 500.000. Prosjektene som er undersøkt har alle oppstart i 2006 eller 2007. For prosjekter som er delt i kunngjøringen, er kun en av delene valgt for kontroll. De valgte prosjektene er Høydebasseng Lauvåsen, Hovedledning vann Moen, Hesteskoen barnehage - riving, Sletten barnehage, Sletten skole - totalentreprise. Av disse er Sletten skole av en slik størrelse at den overstiger EØS-terskelverdien for bygge- og anleggsarbeider 12. Sletten skole skal dermed kunngjøres for konkurranse også i TED-databasen. Sammenheng mellom faktura og referanse Det er foretatt bilagskontroll på stikkprøvebasis fra de utvalgte investeringsprosjektene. Samtlige kontrollerte bilag hadde henvisning til relevant investeringsprosjekt, ved at tittelen på anlegget/bygget 12 EØS-terskelverdi for bygge- og anleggskontrakter er pr. 01.01.07 på kr 43.500.000 eks. mva, og kr 1.700.000 eks.mva for vare- og tjenestekontrakter - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 17
framkom på faktura fra leverandør. Det var ingen ytterligere henvisning på faktura til journalnummer i kommunens saksbehandlingssystem. Ved attestasjon, anvisning og kontering av faktura blir relevant tjeneste - og prosjektnummer påført faktura. Kunngjøring Samtlige prosjekter var kunngjort i Doffin-databasen. Sletten skole har dessuten et omfang som medfører krav om kunngjøring i TED-databasen. Vår kontroll viser at dette er gjennomført. Konkurransegrunnlag For samtlige investeringsprosjekter har revisor hatt tilgang til konkurransegrunnlaget, og revisor har kontrollert at det foreligger en kontrakt som er signert av rådmannen og leverandør. Vedlagt kontrakten er kontrollert at det foreligger HMS-egenerklæring og skatteattest fra leverandøren. For Sletten skole var kontrakt ikke inngått for bygging på kontrolltidspunktet. Protokollføring Det var ført protokoll for anbudsåpning for samtlige investeringsprosjekter. Denne protokollen inneholder investeringsprosjektets navn, dato for anbudsåpning, navn på anbydere, anbudssum, eventuelle merknader og signatur fra samtlige som var tilstede ved anbudsåpning. Vurdering av anbud og begrunnelse for valg av anbyder framkommer ikke av protokollen. For VAprosjektene Høydebasseng Lauvåsen og Hovedledning vann Moen, er det utarbeidet et dokument der valg av anbyder og begrunnelse for valg av anbyder framkommer. For byggeprosjektene er tilsvarende dokument utarbeidet for Sletten skole. For byggeprosjektet Sletten barnehage er vurdering av anbud dokumentert ved saksframstilling til politisk behandling av finansieringssaken. Prosjektet Hesteskoen barnehage - riving - har revisor ikke funnet dokumentasjon på vurdering av anbud og begrunnelse for valg av anbyder. I flg. prosjektleder var valgt anbyders tilbud så godt at det ikke ble foretatt noen skriftlig begrunnelse. Journal/arkiv Revisor har tatt ut fullstendig journal fra Kontor2000 13 for hvert av de kontrollerte investeringsprosjektene. Innholdet i journalen varierte mye fra prosjekt til prosjekt. Kunngjøringene er kun journalført for prosjektet Sletten skole. Protokoll for anbudsåpning er journalført for valg av entreprenør for prosjektet Hovedledning vann Moen, byggeledelse Sletten barnehage og totalentreprise for Sletten skole. Tilsvarende mangler journalføring av åpningsprotokoll for valg av rådgivende ingeniør for prosjektet Hovedledning vann Moen, Høydebasseng Lauvåsen, valg av entreprenør Sletten barnehage og riving Hesteskoen barnehage. Vurdering av anbud og valg av anbyder er journalført for valg av entreprenør for prosjektene Hovedledning vann Moen, Høydebasseng Lauvåsen og Sletten barnehage. Revisor har ikke funnet journalført dokumentasjon på valg av entreprenør for riving av Hesteskoen barnehage. For Sletten skole er valg av anbyder ikke foretatt enda på undersøkelsestidspunktet. Skatteattest og HMS-egenerklæring er funnet for prosjektet Høydebasseng Lauvåsen og for valgt entreprenør på Sletten barnehage. For de øvrige prosjektene er ikke funnet journalført HMSegenerklæring eller skatteattest. I tillegg manglet journalføring av inngått kontrakt for Sletten barnehage. 13 Kontor2000 er kommunens saksbehandlingssystem og postjournal føres der 18 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -
5.3 Revisors vurdering 5.3.1 Anskaffelser mellom 100.000 eks. mva og 500.000 eks. mva Ved offentlige anskaffelser er det et grunnleggende krav at det skal være konkurranse. Anskaffelser under kr 500.000 som ble startet opp før 2007, vil likevel ikke være omfattet av forskriftens krav til protokollføring og innhenting av HMS-egenerklæring og skatteattest. Ved kontroll viste det seg at flere av anskaffelsene valgt ut for kontroll, i realiteten var anskaffelser som var startet opp før 2007. Revisors funn vil dermed bare kunne gi en indikasjon på hvordan kommunens praksis er for anskaffelser under kr 500.000. Av de sju anskaffelsene som revisor har kontrollert under dette punktet, var kun tre anskaffelser startet opp i 2007. En av disse var gjennomført etter konkurranse. De øvrige fire anskaffelsene var startet opp før 2007, og var dermed underlagt andre bestemmelser. I det tilfelle det er dokumentert konkurranse, har det også vært ført protokoll for anskaffelsen. Protokollen oppfyller ikke kravene til anskaffelsesprotokoll i hht. forskriftens 3-2, bl.a. med opplysning om valg av leverandør og begrunnelse for valg av leverandør. Skatteattest og HMSerklæring er innhentet for de anskaffelser som dette har vært relevant for. Kjøp av vaskeritjenester anses som et direktekjøp for kommunen, all den tid at det ikke foreligger dokumentasjon på konkurranse. Det samme gjelder for kjøp av gulvvaskemaskin. Kjøpene medfører et brudd på reglene for konkurranse, jf. forskriftens 3-1. 1. 5.3.2 Anskaffelser over 500.000 eks mva Kunngjøring Kunngjøringsplikten anses å være tilstrekkelig ivaretatt for de anskaffelser som revisor har kontrollert. Når det gjelder kjøp av elektrikertjenester, var disse i 2006 av en slik størrelse at de var nært opp til terskelverdien på kr 500.000. I 2007 er kjøp av rørleggertjenester hittil ikke over 500.000. Beregning av terskelverdiene skal her foretas etter forskriftens 2-3 (11). Beregningsmodellene viser at kontraktsverdien kan føre til at terskelverdien overstiges ved regelmessige anskaffelser av vare- og tjenester. Protokollføring Det var ført protokoll over anbudsåpning for samtlige anskaffelser der dette er et krav. Protokollen for anbudsåpning oppfyller kravene i forskriftens 3-2 med hensyn på å oppgi navn på leverandører som har levert anbud, hva anskaffelsen gjelder, datering og signatur fra protokollfører. I forhold til øvrige krav i forskriften mangler kommunens protokoll bl.a. opplysninger om anslått verdi på kontrakten, navn på og begrunnelse for valg av leverandør(er) og kontraktsverdi. Selv om kommunen har foretatt en evaluering av innkomne anbud, framgår ikke denne evalueringen eller konklusjonen av evalueringen av protokollen. Skatteattest og HMS-erklæring Revisors kontroll viste at det er innhentet skatteattest og HMS-erklæring fra samtlige leverandører som har fått tildelt kontrakt etter anbud. Journal/arkiv Gjennomgang av dokumentasjon knyttet til anskaffelsene, avdekket mangler i forhold til journalføring av denne dokumentasjonen. Fullstendig journal for en sak i kommunens saksbehandlingssystem, bør vise alle relevante dokumenter knyttet til en anskaffelse. I forhold til etterprøvbarhet bør slike dokumenter journalføres, bl.a. for å sikre dokumentasjon på at anskaffelsen er gjennomført i samsvar med gjeldende regelverk. Dokumenter som bare finnes hos den enkelte saksbehandler, blir vanskeligere å fremskaffe f.eks. hvis en saksbehandler slutter eller blir borte fra jobb over en lang periode. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 19
6 Har kommunen egne lokale bestemmelser og følges disse? 6.1 Nærmere om revisjonskriteriet Kommunen kan ha egne lokale bestemmelser som kommer i tillegg til lov og forskrift om offentlige anskaffelser. 6.2 Datainnhenting Dokumentasjon i forhold til problemstillingen er innhentet ved intervju med økonomisjefen i kommunen. Økonomisjefen har i intervju bekreftet at kommunen ikke har egne lokale bestemmelser for innkjøp. 6.3 Revisors vurdering Da kommunen ikke har egne lokale bestemmelser, vil hovedreglene i lov og forskrift være gjeldende for kommunens anskaffelser. 7 Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker? (tilbudsåpning) 7.1 Nærmere om revisjonskriteriet Kapitlet omhandler hvordan innkomne tilbud blir registrert i anbudsåpningen, samt praksis i forbindelse med åpningen. Reglene om tilbudets utforming, samt tilbakekall og endring av tilbud beskrives også. Tilbudets utforming Reglene for tilbudets utforming er nedfelt i forskriftens 11-2 og 20-2. Tilbudet skal avgis skriftlig i en lukket og merket konvolutt, enten direkte eller med post. Bestemmelsen skal ivareta notoritets- og anonymitetshensyn. Bestemmelsen gjelder uavhengig av hvilken konkurranseform en har valgt. Dersom tilbudet ikke er levert i samsvar med disse kravene, for eksempel fordi det er levert muntlig eller med telefaks, plikter oppdragsgiver å avvise tilbudet, jf. 11-11 første ledd bokstav b og 20-13 første ledd bokstav b. Det er et krav at tilbudet skal være undertegnet. Det er ikke regulert eksplisitt hvem som skal undertegne tilbudet. Underskriften skal være et bevis på at leverandøren er bundet av tilbudet, og det skal derfor undertegnes av en som har fullmakt til å pådra leverandøren forpliktelser. Dersom tilbudet ikke er undertegnet har oppdragsgiver en rett, men ikke plikt, til å avvise det, jf. 11-11 annet ledd bokstav d og 20-13 annet ledd bokstav d. Tilbudet kan også avgis med elektronisk middel dersom oppdragsgiver har besluttet at dette skal være tillatt, og innleveringen er i samsvar med forskriftens kapittel 7 og 16. Konkurransegrunnlaget må angi at det er tillatt å levere inn tilbudet elektronisk, og hvordan et slikt tilbud skal avgis. Dersom tilbudet ikke oppfyller disse kravene, plikter oppdragsgiver å avvise tilbudet etter den samme avvisningsbestemmelsen som angitt ovenfor. Tilbakekall og endring av tilbud Reglene for tilbakekall og endring av tilbud er nedfelt i 11-5 og 20-5. Tilbud som er mottatt av oppdragsgiver kan tilbakekalles og endres innen tilbudsfristens utløp. Tilbakekallet må skje skriftlig, for eksempel ved brev, elektronisk, eller telefaks. Endringen av tilbudet er å anse som et nytt tilbud, og må derfor oppfylle formkravene til tilbud og komme frem til oppdragsgiver innen tilbudsfristen for å være gyldig. Det er leverandøren som har risikoen for at tilbudet kommer frem til oppdragsgiver innen fristen. Registrering av innkomne tilbud Reglene for registrering av innkomne tilbud er nedfelt i 11-6 og 20-6. 20 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -
Oppdragsgiver skal merke tilbudene med tidspunkt for mottakelse etter hvert som de kommer inn. Bestemmelsen skal sikre gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og likebehandling, da det blir mulig å kontrollere i ettertid at tilbudene faktisk ble innlevert innen tilbudsfristens utløp og at leverandørene ble likebehandlet. Bestemmelsen er en ordensforskrift som retter seg mot oppdragsgiver. Dersom oppdragsgiver skulle glemme å merke de innkomne tilbudene, er dette uheldig i forhold til de grunnleggende prinsippene, men tilbudet vil likevel anses som rettidig innkommet. På anmodning skal oppdragsgiver skriftlig bekrefte at tilbudet er mottatt. Tilbudsåpning ved anbudskonkurranser Reglene for tilbudsåpning er nedfelt i forskriftens 11-7 og 20-7. Tilbudsåpningen skal foretas av minst to representanter for oppdragsgiver, på det tidspunkt og sted som er angitt i konkurransegrunnlaget. Bestemmelsene gjelder ved alle typer konkurranseformer, og referer seg til oppdragsgivers interne tilbudsåpning. Oppdragsgiver kan velge om tilbudsåpningen skal være åpen for leverandørene. Dette vil bidra til økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Åpen tilbudsåpning vil imidlertid bare kunne benyttes i anbudskonkurranser og konkurransepreget dialog. Ved konkurranse med forhandling må tilbudene holdes hemmelig, slik at den videre konkurransen ikke påvirkes. Hvis oppdragsgiver velger å ha en åpen tilbudsåpning, skal det opplyses om tid og sted i konkurransegrunnlaget, jf. 8-1 og 17-1 annet ledd bokstav c. For å ivareta hensynet til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet er det hensiktsmessig at oppdragsgiver fører utfyllende protokoll fra tilbudsåpningen. 7.2 Datainnhenting Revisor har innhentet informasjon om kommunens rutiner på området ved intervju med økonomisjefen og rådgiver kommunalteknikk. Ved kunngjøring av anbudskonkurranse gir aktuell saksbehandler beskjed til post/arkiv om navn på anskaffelsen, samt tidsfrist for innlevering av anbud. I konkurransegrunnlaget er angitt at anbud skal leveres i lukket konvolutt, og merkes med hva innholdet i konvolutten gjelder. Konvolutten mottas ved postmottak, og påføres dato for når anbudet er mottatt. I tillegg påføres klokkeslett for mottakstidspunkt på dagen for innleveringsfrist. Konvoluttene oppbevares uåpnet ved postmottak, og legges samlet i en bunke merket med anbudets navn. Etter at fristen er gått ut avholdes anbudsåpning. Anbudsåpning trenger ikke nødvendigvis skje samme dag som fristen for innlevering, men vil normalt avholdes umiddelbart etter fristen. Ved anbudsåpning skal alltid tre personer være tilstede. To personer åpner anbudskonvoluttene og en person skriver protokoll. Det er ikke fastlagt hvem som skal delta på anbudsåpning, men det skal alltid være tre personer. Mottatte anbud noteres i egen protokoll, som oppbevares i kommunens arkiv. I protokollen noteres navn på leverandør, pris og evt. merknader. Alle tre som deltar ved anbudsåpning signerer protokollen. All korrespondanse vedr. anskaffelser skal i prinsippet registreres i Kontor2000 14. Ved anbud leveres disse til postmottak etter anbudsåpning. Der skannes minst første side av valgt anbud. Alle som har levert anbud skal journalføres. Når avtaler er skrevet, legges disse inn i aktuell mappe og arkiveres. 7.3 Revisors vurdering Rutinen for anbudsmottak ved post/arkiv bidrar til å sikre at anbud som blir tatt opp til vurdering er mottatt rettidig i forhold til fastsatt tidsfrist. Rutinen krever at saksbehandler positivt gir post/arkiv beskjed om at det forventes anbud innlevert. 14 Kommunens saksbehandlingsverktøy - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 21
Rutinen med å ha tre personer med på anbudsåpning bidrar til å øke sikkerheten for at innholdet i mottatt anbud blir korrekt registrert i protokoll. Det synes noe uklart om kommunens rutine bidrar til å sikre at alle leverte anbud blir postregistrert etter anbudsåpning. 8 Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? 8.1 Nærmere om revisjonskriteriet Korrekt journalføring av dokumenter i anskaffelsesprosessen vil kunne bidra til etterlevelse av de grunnleggende kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i anskaffelsesloven 5. At plikten til journalføring overholdes vil gi allmennheten større muligheter for å begjære innsyn i en innkjøpsprosess. Innsynsretten er bl.a en viktig kontrollmekanisme for at det ikke tas utenforliggende hensyn i innkjøpsprosesser, herunder at korrupsjon ikke finner sted. I følge arkivforskriften (forskrift 11.des. 1998 nr 1993) 2-6 første ledd første punktum skal et offentlig organ ha "ein eller flere journaler for registrering av dokument i dei sakane organet opprettar." Det følger videre av bestemmelsens første ledd annet punktum at "alle inngåande og utgåande dokument som etter offentlegheitslova 2 og 3 må reknas som saksdokument for organet" skal registreres i journalen "dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon". Organinterne dokumenter registreres i journalen så langt organet "finn det teneleg", jf. bestemmelsens første ledd tredje punktum. Særskilt bestemmelse om behandling av telefaks og e-post er fastsatt i forskriftens 3-2. Bestemmelsens første ledd lyder slik: "Dokument som blir avsende eller mottekne via telefaks og e-post, og som etter form eller innhold må reknast for saksdokument for organet, skal arkivmessig behandlast som andre saksdokument etter denne forskrifta, jf. særlig 2-6 og 3-8". Det er dermed det reelle innholdet som er avgjørende for om en e-post eller telefaks skal journalføres. Arkivforskriften 2-7 sier at "innføring i journalen skal skje på ein måte som gjer det mogleg å identifisere dokumentet, så langt dette kan gjerast utan å røpe opplysningar som er undergitt teieplikt i lov eller i medhald av lov, eller som elles kan unntakast frå offentlige innsyn etter 5 eller 6 i offentlegheitslova. I medhold av offentlighetsloven 11 annet ledd gis forskrift om at følgende kan unntas fra offentlighet 15 : 12. tilbud og protokoller som nevnt i forskrift fastsatt ved kgl.res. 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser og forskrift fastsatt ved kgl.res. 7. april 2006 nr. 403 om innkjøpsregler i forsyningssektorene (vann- og energiforsyning, transport og posttjenester). Dette betyr at tilbud og protokoller skal registreres i journalen, men at disse ikke er offentlige. Om den øvrige korrespondansen er offentlig må vurderes av arkiv og saksbehandler. 8.2 Datainnhenting Revisor har innhentet informasjon fra økonomisjefen i forhold til rutinene på dette området. I tillegg har revisor i forbindelse med undersøkelser omtalt i kap. 5, foretatt kontroller av hvilke dokumenter som er funnet journalført i konkrete anskaffelsessaker. 15 Ny offentlighetslov er vedtatt, men ikke trådt i kraft. Etter den nye loven gjelder ikke lengre noe generelt unntak for innsyn i tilbud og protokoller etter at valg av leverandør er gjort. 22 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -
I følge økonomisjefen skal i prinsippet all korrespondanse i forbindelse med anskaffelser journalføres og registreres i Kontor2000. Ved anbudskonkurranser skal anbudene leveres for postjournalregistrering etter anbudsåpning. Der skannes minst første side av mottatte anbud. Valgt tilbyder skannes som et minimum. Alle som har levert anbud skal journalføres. Revisors kontroller viser at det ved flere tilfeller manglet sentrale dokumenter i postjournalen for enkelte anskaffelser. Kommunen har ikke praksis for å utarbeide anskaffelsesprotokoll i samsvar med forskrift om offentlige anskaffelser 3-2, jf. vedlegg 3 og 4 til forskriften. Protokoll Protokoll består av en bok som arkiveres i rådhusets arkiv. I protokollen føres hva anskaffelsen gjelder, mottatte anbud ved leverandørnavn og pris. Ved eventuelle merknader føres dette opp. Oppstillingen signeres av de tre personene som var tilstede ved anbudsåpning. I noen tilfeller er oppstillingen laget i eget dokument, som deretter limes fysisk inn i protokollen. I andre tilfeller skrives direkte inn i protokollen. Kopi av protokollen journalføres i enkelte tilfeller, men ikke alltid. I noen tilfeller vil protokollen ligge som et vedlegg til utgående brev om valg av leverandør til deltakerne i anbudskonkurransen. Valg av anbyder - vurdering av anbud Anskaffelsesprotokoll i forskriftens 3-2 skal angi valg av leverandør og begrunnelse for valget. Da kommunens protokoll ikke oppfyller dette kravet, bør som et minimum tilsvarende dokument utarbeides og journalføres. Revisors kontroller viser at det ofte journalføres utgående brev til leverandørene med orientering om valget. I noen tilfeller journalføres også vurderingen av innleverte anbud, samt begrunnelsen for valg av leverandør. Slik vurdering mangler imidlertid i noen av anskaffelsene som revisor har foretatt. HMS-egenerklæring og skatteattest I hht. forskriften skal alle leverandører som leverer anbud/tilbud levere skatteattest. I tillegg er det et krav at valgt leverandør skal levere HMS-egenerklæring. Muligheten for å kontrollere at kravet er overholdt begrenses vesentlig dersom disse dokumentene ikke føres inn i postjournalen. Revisors kontroller viste at slike dokumenter ikke ble journalført separat, men kunne være et vedlegg til f.eks. journalført kontrakt. I slike tilfeller vil postjournalen ikke vise at dokumentet finnes. Avtale/kontrakt Revisors kontroller viste at det i omlag halvparten av sakene var journalført avtale eller kontrakt med leverandør. Kunngjøring Kunngjøring av konkurranse i Doffin-databasen var journalført i en av de sakene revisor undersøkte. I tillegg fant revisor i ett tilfelle dokumentasjon på at det hadde vært gjennomført konkurranse, ved forespørsel til konkrete leverandører (anskaffelse under kr 500.000,-). Ut over disse har ikke revisor funnet dokumentasjon på at kunngjøring av konkurranse eller forespørsel om tilbud er journalført. Konkurransegrunnlag Revisor har ikke funnet at konkurransegrunnlaget er journalført isolert. I mange sammenhenger vil konkurransegrunnlaget være sammenfallende med inngått kontrakt, og dermed bli journalført når kontrakten journalføres. 8.3 Revisors vurdering Journalføring av alle relevante dokumenter i en anskaffelsesprosess er svært viktig i forhold til prinsippet om åpenhet og etterprøvbarhet. I tillegg sikrer journalføring av dokumenter komplett saksbehandling og dessuten sikker arkivering av relevante dokumenter. Kommunen har rutiner for journalføring av relevante dokumenter tilknyttet en sak. Revisors kontroll viser likevel at særlig dokumenter som åpningsprotokoll, vurdering av anbud og kunngjøring i flere tilfeller ikke er journalført. For dokumenter som konkurransegrunnlag, HMS-egenerklæring og - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 23
skatteattest framgår det ikke i tilstrekkelig grad av journalen at dokumentet er journalført eller vedlagt en annen journalpost. Revisor vurderer kommunens rutine med protokollføring av anbudsåpning til ikke å være tilstrekkelig til å ivareta protokollkravene i forskriftens 3-2. Når protokollen mangler vesentlig informasjon i forhold til bestemmelsen, stiller dette større krav til journalføring av andre dokumenter som inneholder denne informasjonen. 9 Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? 9.1 Nærmere om revisjonskriteriet Innledning om rammeavtaler En rammeavtale er en avtale som er inngått mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere leverandører. Bruk av rammeavtaler kan gi administrative besparelser både for oppdragsgivere og leverandører. Rammeavtaler kan gi oppdragsgiver stor fleksibilitet der anskaffelser skal skje over et tidsrom. Kommunen er tilsluttet Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtaler, gjennom avtale signert 26.03.03. Dette innebærer at gjennom avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune, er kommunen tilsluttet en rekke rammeavtaler med leverandører som er fremforhandlet av fylkeskommunen. Fylkeskommunen er ansvarlig for at anskaffelsesprosedyre og avtaleinngåelse er i samsvar med gjeldende lover og regler. Dette innebærer at det er fylkeskommunen som foretar kunngjøringen mv. Kommunen foretar anskaffelser i henhold til den enkelte rammeavtale. Kommunen er sammen med Sør-Trøndelag fylkeskommune oppdragsgiver for leverandører. Innkjøpsavtalene inngått av fylkeskommunen favner et vidt spekter av varer og tjenester, og dekker en stor del av de varer og tjenester kommunen har behov for i den daglige drift. Gjennom avtalen med Sør-Trøndelag fylkeskommune er kommunen forpliktet til å benytte de leverandører som inngår i avtalene, og betaler en avgift til Sør-Trøndelag fylkeskommune for denne tjenesten. I tillegg ser vi på kommunens prosedyrer for inngåelse av egne rammeavtaler. I dette kapitlet ser vi på om oppdragsgiverne er identifisert i kunngjøringen av rammeavtalen, om det foreligger konkurransegrunnlag, om tilbudene er innlevert innen fristen, om det foreligger anbudsprotokoll og kontrakt. Bestemmelsene om rammeavtaler fremgår av ny forskrifts bokstav f, 6-1 til 6-3 og 15-1 til 15-3. Den tidligere forskriften inneholdt ikke noen bestemmelser om rammeavtaler. Loven og forskriften fikk tilsvarende anvendelse på rammeavtalene. Rammeavtaler er ikke en type prosedyre, men en kontraktstype som kan benyttes gjennom bruk av de alminnelige prosedyrene, herunder reglene om kunngjøring, tidsfrister, kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier, jf. forskriftens 6-1 første ledd og 15-1 første ledd. Hvem kan benytte seg av rammeavtalen(e)? Kontrakter innenfor en rammeavtale kan bare inngås mellom de opprinnelige partene i rammeavtalen, jf. forskriftens 6-1 tredje ledd og 15-1 tredje ledd. Rammeavtalene er med andre ord et lukket system, der verken nye oppdragsgivere eller nye leverandører kan slutte seg til rammeavtalen i løpet av avtaleperioden. Dette er en viktig begrensing for å hindre at nye oppdragsgivere eller leverandører bruker en allerede inngått rammeavtale hvor det ellers skulle vært gjennomført ny konkurranse. Når en rammeavtale skal benyttes av flere oppdragsgivere, må det fremgå av kunngjøringen hvem som skal kunne benytte rammeavtalen. I EU-kommisjonens notat 16 fremgår det at navnene på oppdragsgiverne enten må fremgå direkte av kunngjøringen, eller gjennom referanse til andre dokumenter som for eksempel i konkurransegrunnlaget eller en liste som er tilgjengelig hos en av 16 CC/2005/03 24 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -
oppdragsgiverne. Kunngjøringen må altså gjøre det mulig å identifisere hvilke oppdragsgivere som skal inngå i rammeavtalen. 17 9.2 Datainnhenting I tillegg til rammeavtalene kommunen er med på gjennom avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune, har kommunen inngått egne rammeavtaler for følgende varer og tjenester: Person- og skadeforsikringer Banktjenester Leasing Medisiner Forvaltning av utlån Kjøp av kraft Rammeavtaler inngått som en del av Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtaler Revisor har sett på et utvalg av de rammeavtaler som kommunen er tilsluttet som oppdragsgiver. Det er søkt i Doffin etter kunngjøringer av rammeavtalen. Vi har også undersøkt den enkelte rammeavtales dokumentasjon hos Sør-Trøndelag fylkeskommune. Leverandør Avtalen gjelder Avtaleperiode Ementor Norge AS IT-utstyr og tjenester 01.06.07-31.05.08 Lyreco Norge AS Datarekvisita og tonerkassetter 01.10.06-30.09.08 Maskegruppen AS Medisinsk forbruksmateriell 01.03.07-28.02.09 Norligruppen AS Skolemateriell 01.07.07-31.05.08 Norengros AS Papir og plastartikler 01.06.06-31.05.08 Pilkington Norge AS Bygningsglass og glassmestertjenester 01.03.07-28.02.09 17 Se KOFA sak 2004/220 og 2005/240 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 25
Kunngjøring og konkurransegrunnlag Revisor har sett på om oppdragsgivers/kommunens navn fremgår av kunngjøringen i Doffin. Vi har også sett på konkurransegrunnlaget. Anskaffelsen Kunngjøring Konkurransegrunnlag IT-utstyr og tjenester Kunngjort slik: Oppdragsgiverne er listet opp i Oppdragsgiver: Nord-Trøndelag fylkeskommune. Utførelsessted: Finnmark fylke, NT fylke, ST fylke konkurransegrunnlaget samt i vedlegg 3 til dette. Tilleggsinformasjon: Oppdragsgiver anskaffer på vegne Konkurransegrunnlag og vedlegg kan av: Oppdragsgiver for denne anskaffelsen er Finnmark, lastes ned fra kunngjøringen. Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag fylkeskommuner med samarbeidende kommuner og tilsluttede virksomheter Datarekvisita tonerkassetter og Kunngjort slik: Oppdragsgiver: Sør-Trøndelag fylkeskommune. Utførelsessted: Sør-Trøndelag Gjelder for jfr vedlegg 5 til konkurransegrunnlaget: STFK, Agdenes, Klæbu, Malvik, Meldal, Melhus, Midtre Gauldal, Orkdal, Skaun, Snillfjord, Selbu, Frøya, Hitra. Konkurransegrunnlag med vedlegg kan ikke lastes ned fra kunngjøringen. Medisinsk forbruksmateriell Kunngjort slik: Oppdragsgiver: Sør-Trøndelag fylkeskommune. Utførelsessted: Sør-Trøndelag Kommuner opplistet i vedlegg 4 til konkurransegrunnlag. Konkurransegrunnlag med vedlegg kan ikke lastes ned fra kunngjøringen. Skolemateriell Kunngjort slik: Oppdragsgiver Sør-Trøndelag fylkeskommune. Utførelsessted: Sør-Trøndelag fylke Agdenes, Klæbu, Malvik, Meldal, Melhus, Midtre Gauldal, Orkdal, Skaun, Snillfjord, Selbu, Frøya, Hitra, Hemne STFK og de kommuner som er tilsluttet STFKs innkjøpsordning. Melhus kommune omfattes ikke av denne avtalen" Papir og plastartikler Bygningsglass og glassmestertjenester Kunngjort slik: Oppdragsgiver: Sør-Trøndelag fylkeskommune m/ tilsluttede kommuner Utførelsessted: Virksomheter i Sør-Trøndelag tilsluttet fylkeskommunens innkjøpsordning. Kunngjort slik: Oppdragsgiver: Sør-Trøndelag fylkeskommune/ Trondheim kommune Utførelsessted: Fylkeskommunale og kommunale virksomheter i Trondheimsregionen. Trondheim kommune. Konkurransegrunnlaget kan lastes ned fra kunngjøringen Kommuner opplistet i vedlegg 5 til konkurransegrunnlaget. Konkurransegrunnlag med vedlegg kan ikke lastes ned fra kunngjøringen. Inkl. Malvik, Skaun, Klæbu, Orkdal Konkurransegrunnlag og adresseliste kan lastes ned fra kunngjøringen. Det foreligger anskaffelsesprotokoll i alle de utvalgte rammeavtalene. Protokollen inneholder informasjon om at tilbud er levert i henhold til fastsatt frist. For seint innkomne tilbud er avvist. En anskaffelsesprotokoll er ikke signert mht. tilstedeværelse ved anbudsåpning. En anskaffelsesprotokoll er ikke signert. Det foreligger kontrakt ved alle anskaffelsene. Rammeavtaler inngått av Klæbu kommune For kontroll mot anskaffelsesregelverket velges ut to rammeavtaler: Kjøp av kraft Leasing 26 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -
Kunngjøring Begge kontrollerte rammeavtaler var kunngjort i Doffin-databasen. I kunngjøringsteksten er angitt at oppdragsgiver er Klæbu kommune. For rammeavtalene på leasing var tidsperiode anskaffelsen gjelder, samt opplysninger om opsjon på forlengelse av avtalen oppgitt i kunngjøringen. Konkurransegrunnlag Revisor har mottatt konkurransegrunnlaget for begge kunngjorte avtaler. Konkurransegrunnlaget var i samsvar med kunngjøring. Avtale/kontrakt For begge avtalene har revisor mottatt signert kontrakt. Frister Avtalene på kraftmegling er gyldig for 2006 og 2007. Leasingavtalen er gjeldende fra 01.07.06. Når det gjelder kunngjøringen av anskaffelse av kraftmegler var gyldighetsperioden ikke angitt i kunngjøringen, men den var tatt med i konkurransegrunnlaget. Protokoll Protokoll over åpning av mottatte anbud/tilbud er funnet for samtlige rammeavtaler. Protokollen inneholder informasjon om sted og dato, hvem som har levert tilbud/anbud, pris samt signatur fra de som var tilstede under anbudsåpningen. Begrunnelse for valg av leverandør er ikke funnet i dokumentasjonen for kraftmeglingsavtalen. 9.3 Revisors vurdering Rammeavtaler inngått som en del av Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtaler Kunngjøring og konkurransegrunnlag Revisjonskriteriene i kap. 9.1 viser at det er krav til at oppdragsgivers, dvs kommunens navn skal fremgå enten av kunngjøringen, eller av vedlegg som det vises til fra kunngjøringen. I utvalget av rammeavtaler er samtlige kunngjort av Sør-Trøndelag fylkeskommune med unntak av Itutstyr og tjenester som er kunngjort av Nord-Trøndelag fylkeskommune. For de rammeavtaler som er kunngjort av Sør-Trøndelag fylkeskommune, har revisor bedt advokat Robert Myhre om en juridisk vurdering av fylkeskommunens praksis; 1. når de kunngjør på vegne av seg selv og kommunene som skal omfattes av rammeavtalen 2. konsekvensen av fylkeskommunens praksis i forhold til den enkelte kommunes avrop i henhold til rammeavtalen I følge advokat Robert Myhre krever anskaffelsesregelverket at oppdragsgiver som skal benytte seg av en rammeavtale, må være identifisert i kunngjøringen. Dette skal som en hovedregel skje ved at oppdragsgiverne navngis. Imidlertid er det antagelig tilstrekkelig at det er en klar og tydelig henvisning til en liste eller et konkurransegrunnlag, der potensielle tilbydere kan finne navnene på oppdragsgiverne. Ved beregning av anskaffelsens verdi i forhold til kunngjøringsplikten, skal verdien av de ulike kommuners anskaffelser summeres. I følge Robert Myhre foreligger regelbrudd, og ulovlig direkte anskaffelse, ved kontraktene: Datarekvisita - Lyreco Norge AS Medisinsk forbruksmateriell - Maskegruppen AS Papir og plastartikler - Norengros AS Under tvil har Myhre kommet frem til at det ikke foreligger ulovlig direkte anskaffelse for kontrakten på bygningsglass og glassmestertjenester, inngått med Pilkington AS. Videre er han under tvil kommet til at det ikke foreligger ulovlig direkte anskaffelse for kontrakten om lærebokmidler, inngått med Norli AS. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 27
Når det gjelder konsekvensen for den enkelte kommune uttaler advokat Myhre at ved å benytte rammeavtalene kan kommunene risikere å bli bøtelagt med inntil 15% av anskaffelsens verdi. Dersom rammeavtalene ikke benyttes, kan dette innebære et kontraktsbrudd, med mulig erstatningsansvar. Denne problemstillingen er imidlertid ikke vurdert inngående av advokat Myhre. For det rettslige utgangspunkt og vurdering av de aktuelle avtaler og kontrakter, vises det til advokat Robert Myhres vurdering som er vedlagt som vedlegg 2. Revisor slutter seg til vurderingene og konklusjonene som advokat Myhre har foretatt. Etter revisors mening er det veldig uheldig at kommunen er kommet i den situasjon at det foreligger ulovlig direkte anskaffelser ved å benytte de 3 rammeavtalene. Revisor ser alvorlig på den situasjon som er avdekket. Konsekvensen av at rammeavtaler er et lukket system er at kommunen heller ikke kan slutte seg til allerede inngåtte rammeavtaler, men må være identifisert som oppdragsgiver. Dette er en viktig begrensning i bruken av rammeavtaler. Protokoll, Kontrakt, Frister - innlevert anbud innen fristen? Anskaffelsesprotokollene er i hovedsak utfylt i tråd med anskaffelsesforskriften og lokalt regelverk (STFKs veileder). Anskaffelsesprotokollene skal signeres. Dette fremgår av vedlegg 4 til anskaffelsesforskriften. Det er en mangel ved protokollen at dette ikke er gjort for 1 av protokollene. Det fremgår av anskaffelsesforskriften 11-7 og 20-7 at tilbudsåpning skal foretas av minst 2 representanter for oppdragsgiver. I beste-praksis veilederen er det anbefalt at åpningsprotokoll signeres av 2 personer. Det foreligger rammeavtale som er signert av begge parter. Dette er i tråd med anskaffelsesregelverket. Rammeavtaler inngått av Klæbu kommune Kunngjøring, konkurransegrunnlag, kontrakt og frister Revisor mener kommunen har oppfylt regelverkets krav til utarbeidelse av kunngjøring, konkurransegrunnlag, kontrakt og frister. Protokoll Protokoll er utfylt for rammeavtalene, men oppfyller ikke protokollkravene i forskriftens 3-2. Det er særlig begrunnelse for valg av leverandør som ikke kommer fram i protokollen, og som er en vesentlig mangel i forhold til kravene i 3-2. 10 Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? 10.1 Nærmere om revisjonskriteriet Kjøpeplikt/leveringsplikt Oppdragsgiver i en rammeavtale påtar seg ikke nødvendigvis noen forpliktelse til rent faktisk å benytte avtalen. Hvorvidt rammeavtalen inneholder en kjøpeplikt eller leveringsplikt, beror på alminnelig avtaletolkning. Klæbu kommune har inngått en avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune datert 26.03.03 om bruk av fylkeskommunens inngåtte rammeavtaler. I avtalen er angitt at kommunens virksomheter er forpliktet til å benytte disse avtalene - både nåværende og eventuelle framtidige avtaleområder. 10.2 Datainnhenting Funn er innhentet ved intervju med økonomisjef samt dokumentanalyse av regnskapsførte data for 2006 og for 2007 t.o.m. 31.07.07. Revisor har valgt å gjennomføre kontrollen uavhengig av resultatet i kap. 9 for et utvalg anskaffelser. 28 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -
Avtalelojalitet avhenger ikke av innkjøpsfullmakt. Ved kontroller knyttet til denne problemstillingen har vi derfor valgt å se kommunens innkjøp samlet, uavhengig av hvilken resultatenhet som har foretatt innkjøpene. For enkelhets skyld har vi kun sett på anskaffelser i 2007, for perioden 01.01-31.07. Undersøkelsen er gjennomført ved å ta ut regnskapsrapporter for perioden sortert på art, og deretter har vi sortert anskaffelsene under respektiv art på leverandørnavn. Revisors kontroll viser i hvor stort omfang kommunen har foretatt innkjøp fra leverandører som det er inngått rammeavtaler med. Kontrollen vil imidlertid ikke kunne gi noe entydig bilde på i hvor stor grad avtalene brytes, dvs. at det kjøpes samme type varer fra andre leverandører enn avtaleleverandørene. Et sikkert bilde av dette ville kun komme fram ved bilagskontroll av alle bilag postert på den enkelte art, samtidig som anskaffelsen må vurderes opp i mot de produkter som den enkelte avtalen omfatter. På tilsvarende måte vil revisors kontroll ikke gi eksakt svar på om kjøp fra avtaleleverandør er i samsvar med rammeavtale, da disse gjerne omfatter spesifikke produkter. Ved å foreta kontroll på artsnivå i regnskapet, vil kontrollen likevel kunne gi en indikasjon på om anskaffelsen er i samsvar med inngåtte avtaler. For å avgrense kontrollen har vi valgt å gå inn på noen arter der kommunen har rammeavtaler enten med leverandører gjennom STFK-avtalen eller gjennom egne rammeavtaler. Følgende KOSTRAartsgrupper er gjennomgått: - art 100 Kontorutgifter/kontorrekvisita - art 110 Medisinsk forbruksmateriell - art 115 Matvarer - art 140 Medisiner - art 170 Drivstoff - art 200 Inventar og utstyr Kontorutgifter/Kontorrekvisita Sum kjøp fra avtaleleverandør er på 45%. Øvrige anskaffelser er i stor grad anskaffelser fra leverandører som ikke er i direkte konkurranse med Maske. Revisor har ikke indikasjoner på at det handles mye fra leverandører i konkurranse med avtaleleverandør. Medisinsk forbruksmateriell Sum kjøp fra avtaleleverandører utgjør 57% av totale kjøp på arten. Øvrige kjøp er hovedsakelig kjøp fra leverandører av analysemateriell til laboratorier etc, som ikke omfattes av rammeavtalene. Matvarer Sum kjøp fra avtaleleverandører er på 36%. Kjøp av melk og bakervarer er ikke konkurrerende varer til avtaleleverandørene. Kjøp fra leverandører som tilbyr slike produkter utgjør 42%. Kjøp fra antatt konkurrerende leverandører utgjør 43%. Det er i stor grad foretatt kjøp fra lokale matvarebutikker som antas å være konkurrerende virksomheter. Dette utgjør 29% av kjøp av matvarer. Medisiner Kjøp fra avtaleleverandør i hht. inngått rammeavtale er på 86%. Kjøp utenom avtaleleverandør består hovedsakelig av kjøp som antas ikke å omfattes av rammeavtalen. Drivstoff og rekvisita Sum kjøp fra avtaleleverandører AS Norske Shell og Sparebank1 Finans og Sparebank1 Bilplan er på 89%. Øvrige kjøp er i hovedsak gjort fra konkurrerende virksomhet. Inventar og utstyr Sum kjøp fra avtaleleverandører er på 48%. Rammeavtalene på inventar og utstyr omfatter i hovedsak møbler og gardiner. Anskaffelser utenom rammeavtalene som er foretatt i perioden består av kjøp av hvite- eller brunevarer - som ikke omfattes av avtalene, og enkelte andre anskaffelser som også faller utenfor innkjøpsavtalene. Det er dessuten foretatt innkjøp fra leverandører som IKEA, Trondos og Kid interiør, som antas å kunne være konkurrerende virksomheter til avtaleleverandørene. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 29
10.3 Revisors vurdering Revisors kontroller viser at det i all hovedsak er foretatt anskaffelser fra avtaleleverandører for de varegrupper som omfattes av rammeavtalene. Det foretas likevel anskaffelser i noe omfang også fra konkurrerende virksomheter. Av de KOSTRAarter som er kontrollert, er det særlig matvarer som har et relativt stort omfang av anskaffelser utenom rammeavtalene. 11 Høring Revisor har mottatt høringssvar fra rådmannen i brev av 07.12.07, jf. vedlegg 3 til rapporten. Høringssvaret har ikke medført endringer i rapporten. 12 Konklusjon og anbefalinger 12.1 Konklusjon Delproblemstilling 1: Hvordan er innkjøpsordningen organisert? Kommunens måte å organiseres innkjøpsfunksjonen på, medfører at terskelverdiene beregnes på et relativt lavt nivå i organisasjonen. Modellen medfører at det stilles store krav til kunnskaper om regelverket for offentlige anskaffelser hos den enkelte resultatenhetsleder. Delproblemstilling 2: Følges regelverket med tanke på terskelverdier? Anskaffelser under terskelverdi - dvs. anskaffelser mellom 100.000 eks. mva og 500.000 eks. mva Revisors kontroller viser at kommunen ikke har fastlagte rutiner for gjennomføring av konkurranse for anskaffelser under kr 500.000. I den grad konkurranse likevel er gjennomført, er ikke forskriftens krav til innhenting av skatteattest og HMS-egenerklæring oppfylt. I de tilfeller protokoll er benyttet, har denne protokollen klare mangler i forhold til forskrift om offentlige anskaffelser 3-2. Revisors kontroll viser at de i to tilfeller er avdekket brudd på lov og forskrift om offentlige anskaffelser, jf. kap. 5.2.1. Anskaffelser over 500.000 eks. mva For kontrollerte investeringsprosjekter med verdi over kr 500.000 anses forskriftens bestemmelser om konkurranse, kunngjøring, innhenting av HMS-egenerklæring og skatteattest for overholdt. Kravene til anskaffelsesprotokoll anses ikke oppfylt, da protokollen som benyttes i kommunen har klare mangler i forhold til kravene i forskriftens 3-2. I noen av prosjektene som revisor har kontrollert, er den manglende dokumentasjonen funnet i øvrige saksdokumenter tilknyttet saken. I flere andre prosjekter har vi ikke funnet slik dokumentasjon noe sted. Dette gjelder særlig i forhold til vurdering av anbud og begrunnelse for valg av anbud. Delproblemstilling 3: Følges egne lokale bestemmelser? Kommunen har ikke egne bestemmelser og følger derfor lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Delproblemstilling 4: Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker (tilbudsåpning)? Kommunens rutiner knyttet til mottak av anbud og registrering av innkomne anbud i åpningsprotokoll anses i prinsippet å være tilstrekkelig. Det har vært noe variabelt om denne åpningsprotokollen har blitt journalført som en del av saksdokumentene knyttet til anskaffelsen. Delproblemstilling 5: Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? Generelt har revisors kontroller vist at de i flere tilfeller mangler journalføring av relevante dokumenter knyttet til en anskaffelsesprosess. Teksten til journalposten gir i mange tilfeller ikke tilstrekkelige informasjon til at man vet hva som er journalført. Delproblemstilling 6: Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? De rammeavtaler som kommunen selv har inngått og som revisor har kontrollert, er inngått i samsvar med bestemmelsene om lov om offentlige anskaffelser. For slike anskaffelser mangler imidlertid også tilstrekkelig informasjon i protokoll til at forskriftens 3-2 kan anses oppfylt. 30 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -
Det foreligger etter revisors mening regelbrudd ved kunngjøringen av 3 av 5 undersøkte rammeavtaler som er kunngjort og fremforhandlet av STFK på vegne av kommunen. Konsekvensen av dette er at kommunens avrop etter rammeavtalene vil være ulovlig direkteanskaffelse. Ved å benytte rammeavtalene kan kommunen risikere å bli bøtelagt med inntil 15% av anskaffelsens verdi. Dersom rammeavtalene ikke benyttes, kan dette innebære et kontraktsbrudd, med mulig erstatningsansvar. Denne problemstillingen er imidlertid ikke vurdert inngående. Anskaffelsesregelverket krever at oppdragsgiver som skal benytte seg av en rammeavtale, må være identifisert i kunngjøringen. Dette skal som en hovedregel skje ved at oppdragsgiverne navngis. Imidlertid er det antagelig tilstrekkelig at det er en klar og tydelig henvisning til en liste eller et konkurransegrunnlag, der potensielle tilbydere kan finne navnene på oppdragsgiverne. Ved beregning av anskaffelsens verdi i forhold til kunngjøringsplikten, skal verdien av de ulike kommuners anskaffelser summeres. Det foreligger regelbrudd, og ulovlig direkte anskaffelse, ved kontraktene: Datarekvisita - Lyreco Norge AS Medisinsk forbruksmateriell - Maskegruppen AS Papir og plastartikler - Norengros AS Etter revisors mening er det veldig uheldig at kommunen er kommet i denne situasjonen. Revisor ser alvorlig på dette. Konsekvensen av at rammeavtaler er et lukket system er at kommunen heller ikke kan slutte seg til allerede inngåtte rammeavtaler, men må være identifisert som oppdragsgiver. Dette er en viktig begrensning i bruken av rammeavtaler. Anskaffelsesprotokollene er i hovedsak utfylt i tråd med anskaffelsesforskriften og lokalt regelverk (STFKs veileder). Det foreligger rammeavtale som er signert av begge parter. Dette er i tråd med anskaffelsesregelverket. Delproblemstilling 7: Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? Kommunens avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune forplikter Klæbu kommune til å bruke leverandørene i rammeavtalene. I tillegg har kommunen inngått egne rammeavtaler på enkelte vare- /tjenestetyper. Vår gjennomgang av etterfølgelsen av disse, viser at det i stor grad handles i samsvar med rammeavtalene. Kontrollen viser imidlertid også at det handles med konkurrerende virksomheter, uten at revisor har mulighet for å tallfeste omfanget av dette. Hovedproblemstilling: Følger kommunen regelverket for offentlige innkjøp og blir inngåtte innkjøpsavtaler fulgt iht avtalevilkår? Anskaffelsesregelverkets intensjon er å sikre konkurranse, etterprøvbarhet og åpenhet ved offentlige anskaffelser. I Klæbu kommune anses disse kravene for i all hovedsak å være oppfylt for anskaffelser over kr 500.000 og for inngåelse av egne rammeavtaler. Kommunen har imidlertid klare mangler i forhold til bestemmelser om dokumentasjon og journalføring av dokumentasjon i anskaffelsesprosessen. For anskaffelser under kr 500.000 er resultatene av kontrollen mer uklare, og det kan stilles spørsmålstegn ved om det er tatt tilstrekkelig hensyn til krav om konkurranse og dokumentasjon av anskaffelsesprosessen for slike anskaffelser. Kommunen er relativt lojal i forhold til inngåtte rammeavtaler. Kontroll av prosedyren rundt inngåelse av rammeavtaler utført av Sør-Trøndelag fylkeskommune, viser at Klæbu kommunes bruk av enkelte av disse avtalene vil bli vurdert som en ulovlig direkteanskaffelse. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 31
12.2 Anbefalinger Med bakgrunn i revisors funn, vurderinger og konklusjoner, har revisor følgende anbefalinger: Kommunen bør utarbeide en mal for anskaffelsesprotokoll i samsvar med vedlegg 3 og 4 i forskrift for offentlige anskaffelser. Malen bør benyttes for alle anskaffelser som overstiger terskelverdiene, og denne protokollen bør journalføres i kommunens saksbehandlingssystem som en del av anskaffelsesprosessen. Kommunen bør utarbeide skriftlige rutiner for gjennomføring av en anskaffelse. Rutinen bør være tilgjengelig for alle resultatenhetsledere som skal ha innkjøpsfullmakt. Kommunen bør definere hvilke dokumenter som skal framgå av postjournal knyttet til den enkelte sak, beskrivelse i journaltittel og vedlagte dokumenter. Gjennomføre opplæring av resultatenhetsledere i innkjøpsregelverket, samt kravene til dokumentasjon og journalføring. Når kontraktsformen rammeavtaler skal benyttes må kommunen som oppdragsgiver sikre seg at anskaffelsesregelverket følges. 32 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -
Vedlegg 1 Kilder: Lover og forskrifter: Lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Lov: LOV 16.07.1999 nr. 69. Ajourført med endringer, senest ved lov 30. juni 2006 nr. 41. Gjeldende forskrift: FOR 2006-04-07 nr. 402. Opphevet forskrift: FOR 2001-06-15 nr. 616. FOR 1998-12-11 nr 1193: Forskrift om offentlege arkiv. FOR 1986-02-14 nr 351: Forskrift til offentlighetsloven. Delegering av myndighet. Kommunens kilder: Intervju: Økonomisjef Frode Haugskott Rådgiver kommunalteknikk og brann Per Langørgen Rådgiver bygg og eiendom Svein Rodø Innkjøpsdokumenter Regnskap Andre kilder Veileder til reglene om offentlige anskaffelser- Fornyings og administrasjonsdepartementet. Beste praksis - offentlige anskaffelser - Nærings- og handelsdepartementet. Doffin-basen. Lov og forskrift om offentlige anskaffelser, Kommentarutgave 2. utg. Gro Amdal og Inger Roll- Matthiesen. Bugge, Arentz-Hansen & Rasmussen. Kommuneforlaget. Håndbok i offentlige anskaffelser. Marianne H. Dragsten. Universitetsforlaget. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 33
Vedlegg 2 34 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -
- OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 35
36 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -
- OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 37
38 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -
- OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 39
40 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -
- OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 41
42 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -
- OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 43
44 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -
Vedlegg 3 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 45
46 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -
Postadresse: Postboks 216, 7302 Orkanger Hovedkontor: Orkdal rådhus, Bårdshaug Tlf. 7248 3346 - www.revisjonmidtnorge.no