Arkivsaksnr.: 13/1541 Lnr.: 16873/16 Ark.: H31 Saksbehandler: konstituert rådmann Bente Rudrud LOVLIGHETSKONTROLL AV KOMMUNALT VEDTAK Lovhjemmel: Rådmannens innstilling: ::: Sett inn rådmannens innstilling under denne linja 1. Kommunestyrets vedtak i K-sak 66/16 opprettholdes. 2. Kravet om lovlighetskontroll oversendes fylkesmannen i Oppland for endelig avgjørelse. 3. Videre behandling av kravet om lovlighetskontroll medfører ikke utsatt iverksetting av kommunestyrets vedtak i K-sak 66/16. ::: Sett inn rådmannens innstilling over denne linja Side 1 av 7
... Sett inn saksopplysninger under denne linja 1. Bakgrunnen for saken I kommunestyrets møte den 16. juni 2016 ble det behandlet en egen sak, jf. sak nr. 66/16, kalt «OFFENTLIG PRIVAT SAMARBEID (OPS) - PROSJEKT NYE OMSORGSBOLIGER PÅ ROA». Det ble i denne forbindelse fattet følgende vedtak: «1. Det inngås kontrakt med Norske Helsehus AS for OPS prosjektet Nye omsorgsboliger på Roa. (P4b vedtak) 2. Kontrakt inngås med intensjon om finansiell leie (kjøp) over 30 år. Endelig valg av modell foretas ikke før endelig avklaring av merverdiavgiftskompensasjon/refusjon foreligger. 3. Eldrerådet og Råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne må få en representant inn i det videre planleggingsarbeidet med prosjektet.» Formannskapets innstilling med vedtatt tillegg (vedtakets pkt. 3) ble vedtatt med 20 mot 5 stemmer. Etter at ovennevnte vedtak var fattet mottok Ordfører brev datert 01.07.16, hvor det fremmes krav om lovlighetskontroll av kommunestyrets vedtak i saken. Kravet om lovlighetskontroll er grunngitt i forhold knyttet til Rådmannens opplysningsplikt, jf. Kommunelovens 23 nr. 2. Kravet er fremmet fra kommunestyrerepresentantene Lasse Lehre, Kristin Myrås, Bjørn Haugen Morstad og Line Jorung. Etter kommuneloven 59 kan avgjørelser som er truffet av folkevalgte organ bringes inn til departementet for kontroll av lovlighetens avgjørelse. Alle lovlighetsklager på kommunale avgjørelser er delegert til Fylkesmannen jf. gjeldende delegasjonsreglement på området. 2. Saksbeskrivelse- nærmere om krav om lovlighetskontroll Kravet om lovlighetskontroll er begrunnet med at Rådmannen ikke har utredet saken godt nok, og det anføres at kommunestyrets vedtak er fattet uten at kommunestyret har hatt mulighet til å sette seg inn i de økonomiske konsekvensene av vedtaket. Det vises til vedlegg 1 hvor følgene begrunnelse fremkommer: «1. Det er ikke opplyst i saken hva kommunens kostnader utover husleie vil være. a. Leieavtalens form og innhold er uklart, men vi antar at kommunen vil måtte dekke utgifter til bl.a. oppvarming, forsikring osv. Slike kostnader fremkommer ikke i saksutredningen. b. Vi antar at siden dette dreier seg om bemannede omsorgsboliger vil kommunen måtte øke bemanningen både med omsorgspersonell og personell til drift av bygningen. Slike kostnader fremkommer ikke i saksutredningen. 2. Det er i saksutredningen forutsatt Husbanktilskudd, men det er ikke tatt forbehold om dette i vedtaket. 3. Saksutredningen stipulerer et leiebeløp, dette avhenger av MVA kompensasjon/refusjon. Leiebeløpet inngår ikke i vedtaket.» 3. Rådmannens merknader og vurdering I henhold til 59 i Kommuneloven bringer representantene saken om offentlig privat samarbeid (OPS) for å etablere nye omsorgsboliger på Roa inn for lovlighetskontroll. Side 2 av 7
Begrunnelsen er vedtaket er fattet uten at kommunestyret har hatt mulighet til å sette seg inn i de økonomiske konsekvensene av vedtaket. Kommunestyret må i sin behandling av saken ta stilling til vedtakets lovlighet. Dette innebærer en vurdering av; 1. om vedtaket er truffet av organ med myndighet til å treffe slik avgjørelse (personell kompetanse) 2. om vedtaket er blitt til på lovlig måte (prosessuell kompetanse) 3. om vedtaket er innholdsmessig lovlig (materiell kompetanse) 3.1 Innledning Rådmannen finner at vilkårene for at lovlighetsklagen er lovlig fremsatt er oppfylt ved at kravet er fremsatt av fire representanter i kommunestyret. Videre er fristen på tre uker fra vedtaket ble fattet overholdt, jf. forskrift 13. januar 1993 nr. 4041. Rådmannen er videre av den vurdering at kommunestyret hadde myndighet til å treffe avgjørelse i sak nr. 66/16 da all myndighet til å fatte avgjørelser i kommunen i utgangspunktet ligger hos kommunestyret som øverste organ, og saken er ikke omfattet av delegasjon til underliggende organ. 3.2 Nærmere om sakens utredning, saksbehandling og vedtakets innhold Kontroll etter kommuneloven 59 innebærer også en prøving av om kommunen hadde prosessuell kompetanse til å treffe avgjørelsen. Det vil si om saksbehandlingsreglene etter kommuneloven, forvaltningsloven m.v er fulgt og om de ulovfestede prinsipper for god forvaltningsskikk er fulgt i saken, samt om vedtakets innhold er i samsvarende med gjeldende rettsregler. Etter kommunelovens 23 nr. 2 skal Rådmannen påse at de saker som legges frem for folkevalgte organer er forsvarlig utredet og at vedtak blir iverksatt. Rådmannen skal videre sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Etablering av kommunale omsorgsboliger har vært utredet og behandlet en rekke ganger siden før 2010. Selve prosjektet med omsorgsboliger på Roa har vært behandlet som ordinære saker av henholdsvis formannskapet og kommunestyret etter forutgående oppføring på sakslistene i samme periode. Rådmannen vil i det følgende gi utfyllende informasjon og bakgrunnsinformasjon til overnevnte punkter i det fremsatte kravet om lovlighetskontroll: 1. Det er i saksfremlegg til kommunestyret den 11.6.2015 angitt følgende: «OPS (offentlig, privat samarbeid) innebærer at oppdragsgiver inngår kontrakt med en OPS leverandør (profesjonell utbygger og eiendomsbesitter) for planlegging, design, prosjektering, bygging, drift og vedlikehold og finansiering av prosjektet.» En av hensiktene med denne gjennomføringsmodellen er at kostnadene skal være forutsigbare for kommunen i leieperioden. Dette vil si at beløpet angitt som samlet husleie pr. år i prinsipp inneholder alle kostnader for kommunen, med unntak av kommunens eget tjenestetilbud og senere omtalte endring merverdiavgifts praksis for finansiell leieavtale (kredittkjøp). Side 3 av 7
a) Leieavtalens form og innhold er definert i Konkurransegrunnlaget for anskaffelsen. Konkurransen er basert på at partene inngår følgende avtaler ved tildeling av kontrakt: Overordnet avtale om Offentlig Privat samarbeid («Overordnet OPS-avtale») Avtale om rettigheter og forpliktelser i forprosjekt- og byggefasen («Forprosjekt- og byggefaseavtalen») Leieavtale («Leieavtalen») Driftsavtale med ansvarsmatrise («Driftsavtalen») Ovennevnte avtaler er vedlagt som dokumenter i saken. Samlet husleie inkluderer kapitalleie og FDVS (forvaltning, drift, vedlikehold og service) pr. år. Det er imidlertid enkelte kostnader i den samlede husleien som er variable. Dette er i hovedsak årlig regulering av leie og FDVS kostnader (reguleres henholdsvis iht KPI og SSB indeks), energikostnader (her betales det for faktisk forbruk etter en bonus malus modell) og variable service tjenester (brøyting, strøing, utvendig renhold, gartnertjenester etc.). Eventuell forsikring av løst inventar er i sin helhet leietakers ansvar og kostnad. Det henvises til ovennevnte og vedlagte avtaleverk for mer utfyllende detaljering. b) Bygging av omsorgsboliger med base for hjemmetjenesten på Roa er ikke ensbetydende med at kommunen må øke bemanningen innenfor pleie og omsorg. Det er i dette prosjektet planlagt at eksisterende hjemmetjeneste skal få lokaler i samme bygget. Hjemmetjenesten skal gi de samme tjenestene til de som bor i disse boligene på lik linje med de som bor hjemme ellers i kommunen. Behovet for bemannede omsorgsboliger har vært politisk drøftet i mange omganger de siste årene. Framskriving av fremtidig tjenestebehov er gjort i flere planer og vært oppe til politisk behandling i mange runder. Det kan nevnes Reform Lunner og Prosjekt samhandlingsreformen m.m. Med Reform Lunner i 2010 ble behovet for omsorgsboliger med bemanning i Lunner tydeliggjort. Dette fordi et slikt tilbud vil representere et lavere og mindre kostbart omsorgsnivå enn sykehjem. I tillegg vil det være med å utsette sykehjemsplass slik at flere bor hjemme lengre. I 2011 begynte Lunner kommune å forberede seg på å møte samhandlingsreformen og dens utfordringer med flere og dårligere pasienter som kommunen har overtatt ansvaret for. Det har vært erkjent i mange år at Lunner kommune har hatt «hull i omsorgstrappa» gjennom at vi ikke har hatt bemannede omsorgsboliger. Det er et av de viktigste virkemidlene for å kunne yte tjenester til flere uten å øke bemanningen. Med omsorgsboliger vil kommunen og brukere kunne utsette eller hindre behov for institusjonsplass. Bemanning og kapasitet ved omsorgsboligene vil således avhenge av en rekke ulike faktorer i konstant endring i forhold til beboerne i boligene. Dette er årsaken til at det ikke er gjennomført ytterligere økonomiske framskrivninger for fremtidig behov av personell i hjemmetjenesten. Erfaring fra andre kommuner er at driftskostnadene reduseres ved å betjene flere eldre i tilpassede leiligheter som bor samlet i forhold til at de enten bor i egne mer eller mindre tilrettelagte hjem eller må inn på sykehjemmet tidligere på grunn av at bosituasjonen gjør det vanskelig å være hjemme. Når det gjelder teknisk driftspersonell til bygget er dette huseier sitt ansvar. Kommunen vil bli leietager. 2. Husbanktilskudd Forbehold om husbanktilskudd er beskrevet i saksfremlegg til kommunestyret den 11.6.2015: «En forutsetning for gjennomføring av prosjektet vil være at man oppnår Side 4 av 7
tilskudd fra Husbanken, og ellers Husbankens gunstige lånebetingelser. Her er det ingen forskjell mellom OPS som gjennomføringsmodell og egen regi. Husbankfinansiering oppnås dersom objektet leies ut til omsorgsboliger i 30 år eller mer, og Husbankens krav til fysisk utforming (størrelse og universell utforming) overholdes. OPS-leverandøren vil nyte godt av Husbankens gunstige betingelser på samme måte som kommunen.» Søknad om husbanktilskudd kan normalt ikke fremmes før det foreligger et forprosjektmateriale/ anbudsmateriale med et budsjett og et gjennomføringsvedtak i kommunestyret. Etter at husbanken har gitt sitt tilsagn om tilskudd skal byggestart normalt skje innen 3 måneder, men ikke senere enn 6 måneder. Basert på dette har det ikke vært mulig å søke om husbanktilskudd på nåværende eller tidligere tidspunkt. Rådmannen kan ikke se at kommunestyrevedtaket av 16. juni 2016 kunne inneholdt forbehold om husbanktilskudd når det gjelder punkt 1, kontraktsinngåelse med Norske Helsehus. Dersom forbehold om husbanktilskudd i kommunestyrevedtaket var gjort gjeldene ville det ikke være mulig å inngå kontrakt. Dette av den praktiske årsak av at søknaden til husbanken må fremmes på et langt senere tidspunkt i prosessen. Det er ingen forhold i det foreliggende prosjektmaterialet som tilsier at det er problematisk å oppnå husbanktilskudd for prosjektet. Det er heller ingen tvil om at realiseringen av prosjektet er forbeholdt husbanktilskudd. Det henvises for øvrig til vedlagte leieavtale pkt. 17: «Avtalt Kapitalleie er basert på at Leietaker mottar tilskudd fra Husbanken i henhold til beregningene i vedlegg 3. Tilskuddet fra Husbanken ytes som et kommunalt tilskudd fra Leietaker til Utleier. Tilskuddet kommer direkte til fradrag krone for krone på prosjektkostnaden og medfører dermed redusert kapitalleie for Leietaker, jf. punkt 3.1. Rente- og avdragsfritt tilskudd fra Leietaker til Utleier skal nedskrives over 30 år. Leieavtalens pkt. 18. angir sikring av kommunalt tilskudd: «Ved overføring av kommunalt tilskudd til Utleier fra Leietaker i henhold til punkt 17, har Leietaker rett til å kreve at Utleier undertegner på pantedokument på eiendommen pålydende beløpet til fordel for Leietaker. Pantedokumentet skal stilles til sikkerhet for tilskuddet mellom Utleier og Leietaker. Pantedokumentet besørges og bekostes tinglyst av Leietaker som heftelse på eiendommens grunnboksblad med prioritet bak Utleiers finansiering. Pantedokumentet slettes etter 30 år.» 3. Leie Saksutredningen til kommunestyret den 16. juni 2016 angir leiebeløp for to alternative finansieringsmodeller, på bakgrunn av endret merverdiavgiftspraksis i desember 2015 er det i Rådmannens innstilling anbefalt at: «Kontrakt inngås med intensjon om finansiell leie (kjøp) over 30 år. Endelig valg av modell foretas ikke før endelig avklaring av merverdiavgiftskompensasjon/refusjon foreligger.» Saksutredningen angir videre en årlig gjennomsnittlig merkostnad (tillegg til kapitalleie) de 10 første driftsårene med omlag kr 350 000 som følge av endret merverdiavgiftspraksis. Kommunen må ta stilling til valg av leiemodell innen oppstart av leieperioden (kontraktsinngåelse er uavhengig av finansieringsmodell). På bakgrunn av dette vil leiemodell være gjenstand for ny politisk behandling på et senere tidspunkt med mer Side 5 av 7
detaljerte konsekvenser. Der er på bakgrunn av ovennevnte ikke medtatt leiebeløp i Rådmannens innstilling til vedtak. 4. Oppsummering Kommunestyrets vedtak i saken er avgrenset til å omfatte vedtakspunktene 1 3. Etter det Rådmannen kan se er det ingen momenter i disse vedtakspunktene som ikke er utredet eller belyst av Rådmannen. Rådmannen kan følgelig ikke se at saken ikke er forsvarlig utredet, eller at vedtakets innhold er i strid med gjeldende krav. Uavhengig av foreliggende krav om lovlighetskontroll, har Rådmannen i K-sak 66/16 vært opptatt av at formannskap og kommunestyre skulle ha full innsikt i anskaffelsen og alle forhold knyttet til gjennomføring av anbudskonkurransen. Det er et omfattende materiell som er tilgjengeliggjort. Slik Rådmannen oppfatter vedtaket er saken fullt opplyst gjennom prosessbeskrivelsen og gjennomføringen av investeringsprosjektet. Konklusjon Rådmannen finner etter dette at kommunestyrets vedtak er fattet av kompetent organ, at vedtaket bygger på et korrekt og fullstendig faktum og det er ikke tatt utenforliggende hensyn i behandlingen av saken. Rådmannen mener følgelig at vedtaket i K-sak 16/12 også er innholdsmessig lovlig. Forslag til vedtak: 1. Kommunestyrets vedtak i K-sak 66/16 opprettholdes. 2. Kravet om lovlighetskontroll oversendes fylkesmannen i Oppland for endelig avgjørelse. 3. Videre behandling av kravet om lovlighetskontroll medfører ikke utsatt iverksetting av kommunestyrets vedtak i K-sak 66/16. Alternativt vedtak: Vedtak i K-sak 66/16 oppheves. Rådmannen bes fremme saken til ny behandling. DOKUMENT I SAKEN: Vedlagt til behandlende organ: Krav om Lovlighetskontroll av kommunalt vedtak Leieavtale - foreløpig Driftsavtale foreløpig Forprosjekt- og byggefaseavtale Ansvarsmatrise FDVU OPS avtale Side 6 av 7
Øvrige dokument: 14/2164 Tilbud på utredninger tilknyttet lokalisering av Avsender:Norconsult AS nytt helse og omsorgssenter. 14/2166 Svar - Tilbud på utredninger tilknyttet lokalisering Avsender: av nytt helse og omsorgssenter. 13/14529 Informasjon til grunneiere i sak om nytt helse- og Avsender: omsorgssenter. 14/10244 Informasjon til grunneiere i sak om nytt helse- og omsorgssenter. Avsender: 15/5468 Vedr. vannlinjeberegning Klemma/Harestuvannet. Avsender:Norconsult AS 14/17427 Innspill vedrørende plassering av Lunner Avsender:Knut Skollerud omsorgssenter. 15/486 Oppdragsbekreftelse. Avsender:Fredrik Bärnholdt 15/6050 Lokalisering av Lunner helse-og omsorgssenter. Avsender:Emmy Nikoline Strømnes 14/20509 Bestilling av beregning av flomvannsbergninger for Avsender:Hjellnes Consult AS Harestuvannet. 16/1662 Svar ang. erverv av eiendom. Avsender:Henning Hansen 15/10478 Referat fra møte i Husbanken 19.06.15. Avsender:Husbanken 15/9941 Omsorgsboliger Roa: Estimerte kostnadsnivåer og oppdatert kvalifikasjosngrunnlag. Avsender:Advokatfirmaet Føyen Torkildsen AS 15/9186 Vannlinjeberegning Harestuvannet, Sveselva og Klemma. Avsender:Norconsult v/jørstad Olav Anders 15/13484 LHOS - plan- og designkonkurranse. Avsender:Slåtten Håvar 16/1663 Ang. erverv av eiendom og tidsperspektiv. Avsender:Henning Hansen 16/16834 OPS-Prosjekt - Nye omsorgsboliger på Roa, Habilitetsvurdering. Avsender:Betonmast Eiendom AS 16/16871 Krav om lovlighetskontroll av kommunalt vedtak. Avsender:Lasse Lehre, Bjørn Haugen Morstad, Kristin Myrås,Line Jorung 16/16869 Nye omsorgsboliger på Roa - krav om lovlighetskontroll. Avsender:Betonmast Eiendom AS 16/8831 OPS prosjekt Roa - meddelelsesbrev. Avsender:Norconsult 16/8833 OPS konkurranse omsorgsboliger på Roa- Avsender:Norconsult innstilling. 16/16838 Nye omsorgsboliger på Roa - krav om lovlighetskontroll. Avsender:Advokatfirmaet Føyen Torkildsen AS 16/16849 Svar ang. Anmodning om habilitetsvurdering. Avsender:Betonmast Eiendom AS 16/8834 OPS prosjekt - nye omsorgsboliger på Roa- Avsender:Norconsult meddelelsesbrev. 16/8905 OPS prosjekt - Nye omsorgsboliger - Innstilling for inngåelse av kontrakt. Avsender:Norconsult AS Særutskrift av saken med saksframlegg sendes til: Rett utskrift av møtebok. Roa, Utvalgssekretær... Sett inn saksopplysninger over denne linja Side 7 av 7