Programplan 2011-2016 Program Skatteøkonomisk forskning (SKATT), 2011-2016
Norges forskningsråd 2011 Norges forskningsråd Postboks 2700 St. Hanshaugen 0131 OSLO Telefon: 22 03 70 00 Telefaks: 22 03 70 01 bibliotek@forskningsradet.no www.forskningsradet.no/ Publikasjonen kan bestilles via internett: www.forskningsradet.no/publikasjoner eller grønt nummer telefaks: 800 83 001 Grafisk design omslag: Foto/ill. omslagsside: Trykk: Opplag: Oslo, mnd år ISBN 978-82-12-xxxxx-x (trykksak) ISBN 978-82-12-xxxxx-x (pdf)
Innhold: 1. Sammendrag... 4 2. Bakgrunn... 5 2.1 Historikk... 5 2.2. Relaterte satsinger... 5 2.2.1. Forskningsprogram om skatteparadiser, kapitalflukt og u-land (TaxCapDev, et delprogam i NORGLOBAL)... 6 2.2.3. Skattedirektoratets arbeid med forskning om skatteunndragelser... 6 2.2.4. Finansmarkedsfondet... 6 3. Mål for programmet... 7 4. Prioritering av forskningsoppgaver... 7 4.1 Tematiske prioriteringer... 7 4.1.1. Kapitalbeskatning... 8 4.1.2. Skattetilpasning og fordeling... 9 4.1.3. Beskatning og økonomisk stabilitet... 10 4.1.4 Unndragelse og omgåelse av skatter og avgifter... 11 4.2 Strategiske prioriteringer... 12 5. Internasjonalt samarbeid... 12 6. Kommunikasjon og formidling... 13 7. Budsjett... 13 8. Forholdet til andre relaterte satsinger... 13 9. Organisering... 14 9.1 Programstyre... 14 9.2 Programadministrasjon... 14
1. Sammendrag Programmet for skatteøkonomisk forskning representerer et viktig forum for samarbeid mellom Norges forskningsråd, Finansdepartementet og norske forskningsmiljøer innenfor skatteøkonomi. Programmet omorganiseres f.o.m. 2011. Spesielle tiltak vil bli satt i verk for å styrke rekrutteringen og utdanningen innen fagfeltet. Innenfor rammene av programmet vil det i 2012 bli etablert et Senter for offentlig økonomi gjennom åpen konkurranse. Et hovedformål med senteret er å styrke rekrutteringen og utdanningen innen fagfeltet samt å stimulere til økt interesse for og rekruttering til skatteøkonomisk forskning. Senteret skal ivareta forskning og rekruttering innen området skatteøkonomi og styrke utdanningen på master- og doktorgradsnivå. For å sikre en fortsatt spredning av midlene som går til skatteøkonomisk forskning, vil det også settes av forskningsmidler til enkeltprosjekter, som alle FoUinstitusjoner kan øke om på lik linje. Programmets siktemål er å bidra til at det er et sterkt faglig miljø for skatteøkonomisk forskning i Norge, både gjennom å stimulere til forskning på området og rekruttering. Programmet skal også bidra til å styrke utdanningen innen skatteøkonomi på master- og doktorgradsnivå. Programmet skal rettes inn mot skatteøkonomisk forskning som er relevant for myndigheter og andre brukere av slik forskning. Programmet vil bidra med forskning som oppfyller ett eller flere av følgende kriterier: 1. Teoretisk basert empirisk forskning, der man gjennom økonometriske studier eller simuleringsmodeller, gjerne kombinert med teoriutvikling, benytter norsk empiri til å belyse relevante skatteøkonomiske problemstillinger 2. Prosjekter som bidrar til å belyse/evaluere sentrale aspekter ved det norske skatte- og avgiftssystemet 3. Samarbeidsprosjekter - primært mellom norske og utenlandske miljøer, men også mellom ulike norske miljøer Det blir lagt stor vekt på internasjonalt samarbeid i forskningsprosjektene og komparativ forskning. Programmet vil bidra til å styrke samarbeidet mellom de nordiske forskningsmiljøene innen skatteøkonomi. Alle prosjekter i programmet skal ha en plan for formidling overfor forskere, brukere og allmenheten. Skatteøkonomisk forskning vil ha grenseflater mot andre satsinger i og utenfor Forskningsrådet. Det legges opp til en god koordinering med disse satsingene, herunder forskningsprogrammet om skatteparadiser, kapitalflukt og U-land (TaxCapDev) og Skattedirektoratets arbeid med forskning om skatteunndragelser.
2. Bakgrunn 2.1 Historikk Programmet for skatteøkonomisk forskning representerer et viktig forum for samarbeid mellom Norges forskningsråd, Finansdepartementet og norske forskningsmiljøer innenfor skatteøkonomi. Programmet finansieres i sin helhet med midler fra Finansdepartementet. Programmet ble startet i 1988, og programperioden er blitt forlenget ved flere anledninger, oftest i treårsperioder. I praksis har treårige programplaner utgjort handlingsplaner med prioriterte forskningstemaer, forankret i programmets overordnede mål. Programmet har i hovedsak konsentrert sine ressurser til de mest sentrale skatteøkonomiske forskningsmiljøer innenfor U&H- og instituttsektoren i Norge: Norges Handelshøyskole/Samfunns- og næringslivsforskning AS (SNF) i Bergen Statistisk sentralbyrå (SSB) Institutt for samfunnsøkonomi, Norges Teknisk-Naturvitenskaplige Universitet (NTNU) Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo/Frischsenteret Finansdepartementet og Forskningsrådet har besluttet å omorganisere programmet f.o.m. 2011. Spesielle tiltak vil bli satt i verk for å styrke rekrutteringen og utdanningen innen fagfeltet. Programmet vil bli utvidet til å omfatte et Senter for offentlig økonomi. Den finansielle rammen for programmet vil bli styrket, og det vil bli lagt vekt på å oppnå økt langsiktighet. Videre vil programmet bli åpnet opp slik at alle FoU-institusjoner kan søke om midler på lik linje. Dette skjer ut fra en erkjennelse av at fagfeltet utvikler seg, og at det i dag kan være vanskelig å avgrense klart hva som er de mest sentrale skatteøkonomiske forskningsmiljøer i Norge. Departementet har økt finansieringen av programmet til 7 mill. kroner i 2011. Dette innebæer en økning på 2 mill. kroner i fra tidligere nivå pr. år. 2.2. Relaterte satsinger I arbeidet med programmet og å opprette et senter for offentlig økonomi, er det viktig å være oppmerksom på andre nasjonale satsinger som kan ligge i grenseflaten når det gjelder både faglige ressurser og forskningstema. Ulike satsinger kan ufylle hverandre, samtidig som de kan representere en konkurranse om knappe ressurser, særlig på undervisningssiden. Det vil kunne være stordriftsfordeler ved å slå sammen ulike satsinger der interessene er sammenfallende. Et senter med en noe bredere profil kan også tenkes å tiltrekke seg flere studenter. I det følgende beskrives kort enkelte relativt spissede satsinger som har direkte relevans for programmet. I tillegg har enkelte av de store programmene i Forskningrådet prosjekter som ligger innenfor eller tangerer fagfeltet skatteøkonomi. Blant disse programmene kan nevnes
Fremtidens rene energisystemer (RENERGI), Utdanning fram mot 2020, og Velferd, arbeidsliv og migrasjon (VAM). 2.2.1. Forskningsprogram om skatteparadiser, kapitalflukt og u-land (TaxCapDev, et delprogam i NORGLOBAL) I NOU 2009: 13 Skatteparadis og utvikling konkluderte det regjeringsoppnevnte Kapitalfluktutvalget med at forskning knyttet til internprising og skatteunndragelse er områder hvor kunnskapen er svak i offentlig sektor. Denne typen kunnskap er dessuten forbundet med generell innsikt i skattesystemer og har dermed stor samfunnsmessig verdi. Etter høringen av NOU 2009: 13 besluttet derfor Utenriksdepartementet å etablere en forskningssatsing med tverrfaglig fokus og samarbeidsopplegg i tråd med Kapitalfluktutvalgets forslag, med noen endringer. Forskningsrådet har fått i oppdrag å administrere programmet i nært samarbeid med NORAD. Budsjettrammen for programmet er på totalt 50 mill kr for 2011-2015. 2.2.3. Skattedirektoratets arbeid med forskning om skatteunndragelser Skattedirektoratet (SKD) arbeider for å få til et samarbeid med forskere og forskningsinstitusjoner innenfor feltet «tax compliance». Direktoratet har ambisjoner om å bidra til at det bygges opp et fagmiljø innen skatteunndragelsesforskning i Norge. De ønsker i første omgang å orientere seg mot skatteøkonomer, men over tid vil satsingen kunne bli mer flerfaglig. SKDs satsing er i støpeskjeen, og de er i kontakt med bl.a. BI, NHH, UiO, og UiB og i dialog med Forskningsrådet. SKDs planlagte satsing vil kunne ha sammenfallende interesser med satsingen på et senter for offentlig økonomi, og både Finansdepartementet og Forskningsrådet er i dialog med direktoratet om dette. 2.2.4. Finansmarkedsfondet I forbindelse med statsbudsjettet for 2002 ble det vedtatt å bruke en del av provenyet fra omdanning og salg av Oslo Børs til å opprette et Finansmarkedsfond. Fondets formål er å bidra til økt kunnskap om, og forståelse for, finansielle markeders virkemåte. Fondet skal også fremme innsikt og økt bevissthet med hensyn til næringslivsetikk på finansmarkedsområdet. Forskningsrådet har sekretariatsansvaret for Finansmarkedsfondet. Det årlige beløpet Finansdepartementet stiller til rådighet for Finansmarkedsfondet er på 11-12 mill kr, avhengig av forrentningen på fondskapitalen.
3. Mål for programmet Programmet skal bidra til at det er et sterkt faglig miljø for skatteøkonomisk forskning i Norge, både gjennom å stimulere til forskning på området og ved å stimulere til økt interesse for og rekruttering til skatteøkonomisk forskning. Programmet skal også bidra til å styrke utdanningen innen skatteøkonomi på master- og doktorgradsnivå. Programmet skal rettes inn mot skatteøkonomisk forskning som er relevant for myndigheter og andre brukere av slik forskning. Dette skal skje i nært samarbeid mellom lærestedene, forskningsinstitusjonene og brukermiljøene. Programmet skal også skape møteplasser for forskere og brukere av skatteøkonomisk forskning, blant annet gjennom å gi støtte til og arrangere konferanser innenfor fagområdet. 4. Prioritering av forskningsoppgaver 4.1 Tematiske prioriteringer Forskningsrådet vil i 2011-2016 prioritere prosjekter som oppfyller ett eller flere av følgende kriterier: 4. Teoretisk basert empirisk forskning, der man gjennom økonometriske studier eller simuleringsmodeller, gjerne kombinert med teoriutvikling, benytter norsk empiri til å belyse relevante skatteøkonomiske problemstillinger 5. Prosjekter som bidrar til å belyse/evaluere sentrale aspekter ved det norske skatte- og avgiftssystemet 6. Samarbeidsprosjekter - primært mellom norske og utenlandske miljøer, men også mellom ulike norske miljøer Innenfor disse rammene vil Forskningsrådet i programperioden kunne prioritere forskning innenfor temaene: A. Kapitalbeskatning B. Skattetilpasning og fordeling C. Beskatning og økonomisk stabilitet D. Unndragelse og omgåelse av skatter og avgifter Forskningsrådet vil kunne prioritere søknader som knytter seg opp mot ett eller flere av de prioriterte temaene A-D. Det vil også kunne åpnes også for å søke om prosjekter som oppfyller de omtalte kriteriene 1-3 innenfor andre skatteøkonomiske temaer enn de som er angitt i A-D. Det tas videre forbehold om at styret også kan prioritere nye temaer i perioden 2011-2016.
Nedenfor gis en kort skisse av hvordan temaene A-D kan konkretiseres, delvis beskrevet gjennom eksempler. Eksemplene er ikke ment å være altomfattende og førende for hva slags søknader Forskningsrådet ønsker, men en illustrasjon av prosjekter som kan være aktuelle innen de forskjellige temaene. 4.1.1. Kapitalbeskatning Kapitalbeskatning tar flere ulike former. Husholdningene betaler skatt på kapitalinntekt og formue. Bedrifter betaler skatt på overskudd, og dette overskuddet er på en komplisert måte beregnet på grunnlag av avskrivningsregler og regler for behandling av kapitalgevinster. Spørsmålet om hvordan kapitalbeskatning påvirker den effektive bruk av ressurser i samfunnet er derfor en krevende oppgave. Den empiriske kartlegging av hvordan kapitalbeskatningen i Norge faktisk er bygget opp, er i seg selv en interessant forskningsoppgave, men den empiriske beskrivelsen må åpenbart suppleres med teoribaserte analyser hvis vi skal komme frem til et tilfredsstillende helhetsbilde. Beskatningen av kapital har effekter på både effektivitet og fordeling. Det fordelingsmessige aspektet blir nærmere omtalt i 4.1.2. I en enkel makroøkonomisk tilnærming fører beskatningen av kapitalinntekt - definert som renteinntekt - til at det blir drevet en kile inn mellom kapitalens grenseproduktivitet og konsumentenes tidspreferanse. Resultatet blir at det samlede nivå på sparing og investering blir lavere enn det ville vært uten kapitalbeskatning. Denne tilnærmingen er forenklet ved at den behandler kapitalbeskatning på et sterkt aggregert nivå. I virkeligheten beskattes avkastningen fra ulike former for kapital og formue med ulike effektive skattesatser, slik at de sterkeste virkninger på sparing og investering kanskje ikke så mye gjelder sparingens og investeringens samlede nivå som deres sammensetning. Skattesystemet kan få bedriftene til å velge produksjonsteknologi etter hvilke typer investeringer som favoriseres av skattesystemet; tilsvarende kan konsumentene velge en porteføljesammensetning av sin sparing som reflekterer den ulike skattemessige behandlingen av forskjellige formuesobjekter. Et fullstendig nøytralt skattesystem ville behandlet alle former for kapitalinntekt likt. Et interessant spørsmål blir derfor om de avvikene som vi ser fra uniform kapitalbeskatning, leder til store vridninger i form av samfunnsøkonomisk ineffektiv bruk av kapital, inkludert virkninger på samlet sparing og investering. En dimensjon av den manglende nøytraliteten i skattesystemet gjelder virkningen av beskatningen på viljen til å ta risiko. Under visse forutsetninger vil beskatningen av kapitalinntekt stimulere viljen til å ta risiko, men om disse forutsetningene holder i praksis, er et åpent spørsmål. En interessant forskningsoppgave kan her være å systematisk undersøke i hvilken utstrekning de gjeldende skatteregler behandler gevinster og tap symmetrisk. I denne sammenheng bør forskere analysere hvordan skattereglene kan tenkes å virke inn på tilbøyeligheten til å ta risiko, og teste i hvilken grad risikoatferd faktisk påvirkes. Globaliseringen skaper spesielle problemer for kapitalbeskatningen. Kapital er mer mobil enn arbeidskraft, og denne mobiliteten kan begrense muligheten for en nasjonalt utformet kapitalbeskatning. Det har vært hevdet at skattekonkurranse mellom land for å tiltrekke seg mobil kapital vil føre til at kildebasert kapitalbeskatning vil måtte avskaffes, men på dette området er det fremdeles et sprik mellom teori og empiriske funn. For en liten åpen økonomi som den norske, med en betydelig del av utenlandsk eierskap når det gjelder kapitalen i næringslivet, ligger forholdene spesielt godt til rette for å analysere forskjellene i virkninger mellom den personlige kapitalbeskatningen og bedriftsbeskatningen.
Det kan også være andre grunner til at kapitalbeskatning bør gjøres til gjenstand for en kritisk vurdering. Mange økonomer har hevdet at den personlige inntektsskatten bør gi fradrag for all sparing, slik at personbeskatningen tar form av en utgiftsskatt, mens andre har argumentert for at dette systemet har betydelige svakheter i en verden preget av høy mobilitet av både kapital og arbeidskraft. Den asymmetriske behandlingen av lån og egenkapital i bedriftsbeskatningen har lenge vært et problem for lovgiverne. Ulike innovasjoner i de finansielle markedene i de seneste årene kan imidlertid ha redusert den realøkonomiske betydningen for foretakenes investeringsvalg. Som påpekt av Auerbach (2006) 1 og andre, kan oppblomstringen av/tilgangen på ulike finansielle derivatinstrumenter og gamle og nye hybridinstrumenter ha medført at foretakenes valg mellom lån og egenkapital i stadig større utstrekning blir et instrument for minimering av skatten, men har ingen eller bare begrenset betydning for beslutninger om realinvesteringer. Undersøkelser av disse resonnementene, og kartlegging av ulike hybridinstrumenter og utnyttingen av dem i ulike strategier for skatteplanlegging, framstår som en interessant forskningsoppgave. 4.1.2. Skattetilpasning og fordeling Skattesystemet er et viktig redskap for myndighetenes fordelingspolitikk. Samtidig påvirker skattene husholdningenes og bedriftenes tilpasninger når det gjelder arbeidstilbud, lønninger, sparing og investeringer. Dette kan igjen føre til at inntektsfordelingen både før og etter skatt endres. Et eksempel på slike tilpasninger kan være endringer i lønnsinntekter som følge av endringer i marginalskatt på arbeid. En endring i marginalskatten kan både påvirke antall timer som tilbys av arbeid, og sammensettingen av inntekten. Dette vi gjelde både mellom inntektstyper (kapitalinntekter og arbeidsinntekter) og over tid (for eksempel gjennom pensjonsavtaler eller bonuser som utbetales i senere perioder). Skatteendringer kan dessuten (delvis) bli veltet over i lønningene, og dette kan i så fall bidra til at lønnsforskjellene før skatt endres. Endringer i marginalskatt kan også påvirke pensjoneringstidspunktet og dermed inntektsfordelingen over livsløpet. I tillegg kan inntektsfordelingen påvirkes i den grad valg av utdanning påvirkes av endringer i marginalskatt på arbeid som endrer utdanningspremiene. Når myndighetene skal vurdere endringer i skattesystemet (for eksempel på bakgrunn av et ønske om å øke omfordelingen) bør ideelt sett alle disse effektene inkluderes i en analyse av skatteendringenes samlede virkninger. Dette gjelder også hvordan statens inntekter av beskatningen påvirkes av endringer i skattepliktig inntekt. Et høyt nivå på marginalskatten på arbeidsinntekt for enkelte grupper kan gi insentiver til omgåelse av skatt eller skatteunndragelser. Skattesystemets utforming vil også kunne påvirke intensiteten og kvaliteten i arbeidstilbudet, herunder i hvilken grad det kan lønne seg for den enkelte for eksempel å kombinere trygdeytelser med lønnet arbeid hvis arbeidsevnen ikke strekker til en full jobb. Videre kan skattesystemet påvirke insentiveffektene av ulike bonusordninger og dermed også innretning og omfang av disse. Også tilbøyeligheten til å søke forfremmelser og påta seg mer krevende jobber og arbeidsoppgaver kan bli påvirket. Mobiliteten til arbeidsstyrken, både regionalt og mellom land, vil også kunne påvirkes av skattesystemet. 1 Auerbach, Alan (2006), The Future of Capital Income Taxation, Fiscal Studies, vol.27, no. 4, pp 399-420
Også for skatt på kapitalinntekter kan atferdsvirkninger gi store utslag i den registrerte fordelingen, og dermed på de inntektsfordelingsmålene som vanligvis benyttes. En skatt på kapitalavkastningen vil påvirke omfanget av sparingen, allokeringen mellom kapitalobjekter som følge av ulik skattlegging av ulike kapitalobjekter, og tidspunktet for uttak av kapitalinntektene. Tallene for utbetalte utbytter de siste årene illustrerer dette siste poenget. Den varslede økningen i skatten på utbytte utover skjermingsfradraget bidro til en kraftig økning i utbytteutbetalingene før 2006 og et kraftig fall de siste årene. I en fordelingssammenheng kan det være vel så interessant å analysere hvordan de underliggende kapitalinntektene utvikler seg, som når de kommer til utbetaling. De underliggende kapitalinntektene kan imidlertid også bli påvirket av endringer i skattesystemet, gjennom at økt skatt på utbytte kan øke innslagene av andre belønningsformer (for eksempel pensjoner og tilgang på ulike former for frynsegoder). Dette kan påvirke inntektsfordelingen slik den vanligvis måles, skattebasen og dermed provenyet. Et tredje område der skattesystemets omfordelende egenskaper i stor grad kan påvirkes av tilpasninger til regelverket, samtidig som skatten i seg selv gir grunnlag for atferdsendringer, er formuesskatten. Skatt på formue kan bidra til å redusere samlet sparing. De senere års endringer i formuesskatten kan ha hatt betydning for sparingen (bl.a. fjerning av aksjerabatten). Norge er ett av få land som fortsatt har formuesskatt, og det kan derfor være interessant å sammenlikne sparingen og fordelingseffekter av denne i Norge med andre land som ikke har formuesskatt. Formuesskatten påvirker i tillegg sammensetningen av sparingen siden verdsettingen av ulike formuesobjekter er forskjellig. Dette har betydning for hvordan formuene fordeles i statistikken, gjennom at mange med store formuer kan få redusert disse betydelig ved enkle transaksjoner. Formuesskatten kan også ha betydning for om personer med store formuer velger å bosette seg i utlandet. Dermed kan inntektsfordelingen også påvirkes gjennom at sammensettingen av befolkningen endres. Landtilhørighet kan påvirke hvor personer velger å investere, og dermed kan en formuesskatt også få betydning for de samlede investeringene, noe som både kan ha effektivitetsvirkninger og fordelingsvirkninger. Studier som kan være interessante, er hvordan verdsettingen av ulike formuesobjekter påvirker sammensettingen av sparingen, og hvordan formuesskatten påvirker samlet sparing. Dette vil igjen ha både effektivitets- og fordelingsmessige aspekter. 4.1.3. Beskatning og økonomisk stabilitet Den økonomiske krisen som utviklet seg i løpet av 2008-2009, har aktualisert spørsmålet om skattesystemets betydning for finansiell og økonomisk stabilitet. I prinsippet kan utformingen av skattesystemet bidra til stabilisering på to måter. Det som tradisjonelt omtales som automatiske stabilisatorer, kan bremse en konjunkturoppgang og motvirke en konjunkturnedgang. Dette skjer ved at skatteinnbetalingene automatisk øker og overføringene reduseres når inntekt, forbruk og formue øker, inflasjonen tiltar, og arbeidsløsheten faller, mens det motsatte skjer ved konjunkturnedgang. Den andre måten skattesystemet kan virke stabiliserende på, er gjennom å motvirke framveksten av fenomener som kan utvikle destabiliserende effekter. Det kan være inflatering av verdien av aktiva, bobler i enkelte sentrale markeder, ekstraordinær stor omsetning av varige konsumgoder, og spesielle flaskehalser, som kan skape store og brå omslag i økonomien når det inntreffer sjokk som bryter de etablerte tendenser og forventninger. Det vil være av interesse å få kartlagt hvilke egenskaper ved det norske skattesystemet som bidrar til generell automatisk stabilisering og hvor sterke effektene er. Empiriske analyser kan bidra med informasjon om hvordan ulike skattebaser utvikler seg med konjunkturene, og
hvordan utformingen av skattesystemet påvirker effekten av variasjonen av skattebasene. Det kan også være trekk ved skattesystemet som svekker den automatiske stabiliseringen, for eksempel ved at renteøkninger motvirkes av økte rentefradrag. Et beslektet spørsmål er hvor situasjonsbetinget den automatiske stabiliseringen virker, for eksempel avhengig av hvilke krefter som driver konjunkturutviklingen, og hvordan forventninger i ulike former spiller inn. Herunder kan man analysere langsiktige forløp hvor man fanger opp hvordan skattesystemet påvirker fiskal balanse over tid gjennom og ut av en konjunkturbølge. Når det gjelder mulige forebyggende effekter, vil det være interessant å drøfte hvordan skattesystemet faktisk motvirker eller forsterker mulig utvikling av fenomener som gir grobunn for potensielt destabiliserende effekter, og hvordan skattesystemet eventuelt kan forbedres i så henseende. Internasjonalt finnes det for eksempel spredte bidrag som dreier seg om kapitalgevinstbeskatning, boligbeskatning, skatt på verdipapiromsetning og skatt og volatilitet i enkeltmarkeder. Forskning som kan belyse hvordan skattesystemet påvirker investorenes bedømming av prosjekter og plasseringer i ulike situasjoner, vil være av interesse. Skattesystemets utforming kan også ha betydning for hvordan effektene av sjokk blir fordelt mellom ulike grupper. Blant annet påvirker progressiviteten i skattesystemet og bredden på skattebasene både størrelsen på de automatiske stabilisatorene og hvem som særlig blir rammet av konjunktursvingninger. Kombinasjonen av skatteregelverk og regelverkene i inntektsikringsordningene har betydning for de effektive skattesatsene aktørene står overfor, og dermed også for arbeidstilbudseffektene av sjokk i økonomien. 4.1.4 Unndragelse og omgåelse av skatter og avgifter I tillegg til å videreføre interessen for forskning på svart arbeid og andre tradisjonelle former for unndragelse ( evasion ) og omgåelse ( avoidance ) av skatt, ønsker Forskningsrådet spesielt å støtte prosjekter som kan bidra til empirisk oversikt over unndragelse og omgåelse knyttet til internasjonal skattetilpasning. Det vil også kunne være interessant å støtte prosjekter som ser på selskapers etterlevelse av skatteregler ( tax compliance ). Selskaper som driver næringsvirksomhet i flere land, vil som regel være i den situasjon at eventuelle overskudd skattlegges etter ulike regler og satser i forskjellige land. Selskapene vil da ha skattemessige incitamenter til å flytte overskudd mellom land. Man kan tenke seg flere mekanismer for å gjøre dette. Det kan være en viss adgang til å gi konsernbidrag over landegrensene. Videre kan det være slik at de forskjellige delselskapene har transaksjoner seg i mellom, og fordelingen av overskuddet vil da påvirkes av prissettingen i disse transaksjonene (internprising). Det er også mulig å tilpasse seg ved å ha høy gjeldsfinansiering i land med høye rentefradrag og høy skatt på overskudd og tilsvarende en stor grad av egenkapitalfinansiering i land med lav skatt. Bruk av spesielle selskapsstrukturer, sammensatte papirer og ulike former for hybrider for å redusere skatt er også interessante problemstillinger. Det er verdt å understreke at ikke all slik tilpasning er ulovlig. Det ligger i temaets natur at det er vanskelig å gjøre empiriske undersøkelser både av skatteunndragelse og skatteomgåelse. Dette problemet gjelder imidlertid i hovedsak ren unndragelse, der selskapene unnlater å rapportere det faktiske overskuddet. Som det fremgår av avsnittet over, dekker problemstillingen her også mer raffinerte teknikker for å omgå skatt, der problemet strengt tatt ikke er manglende innrapportering eller brudd på lover og regler.. Selskapene har betydelig rapporteringsplikt overfor blant andre ligningsmyndigheter og børser i forskjellige land. Det er altså slik at det eksisterer data, men det kan være nødvendig å
gjennomføre betydelig innsamlings- og koblingsarbeid for å få på plass datamateriale som er egnet til å kaste lys over problemstillingene. Forskningsrådet stiller seg positivt til prosjekter som tar sikte på å etablere og benytte slike datasett. Fordelene ved internasjonalt samarbeid er trolig spesielt store i forbindelse med empiriske studier av internasjonale fenomener. Parallelle nordiske eller skandinaviske datasett, med koblinger mellom delselskaper i forskjellige land, vil kunne være av stor interesse for å studere denne typen fenomener, ikke minst fordi man vil kunne lære av forskjeller i internasjonale selskapers tilpasning og skatteregimene i de ulike landene. 4.2 Strategiske prioriteringer Programmet har hittil bestått av enkeltprosjekter. Innenfor rammene av programmet vil det i 2012 bli etablert et Senter for offentlig økonomi gjennom åpen konkurranse. For å sikre en fortsatt spredning av midlene som går til skatteøkonomisk forskning, vil det også settes av forskningsmidler til enkeltprosjekter, som både senteret og andre institusjoner kan søke om. Et hovedformål med senteret er å styrke rekrutteringen og utdanningen innen fagfeltet samt å stimulere til økt interesse for og rekruttering til skatteøkonomisk forskning. Senteret skal ivareta forskning og rekruttering innen området skatteøkonomi og styrke utdanningen på master- og doktorgradsnivå. Forskningen ved senteret skal omfatte skatteøkonomi, mens undervisningstilbudet kan omfatte offentlig økonomi i sin bredde. Finansdepartementet og Forskningsrådet legger til grunn at institusjonen som blir tildelt et senter for offentlig økonomi bidrar med egne ressurser. Senteret vil i første omgang opprettes for en periode på 5 år, etterfulgt av en evaluering og vurdering av en mulig forlengelse på ytterligere 5 år. Enkeltprosjekter finansiert av programmet vil ha en varighet på inntil 4 år. 5. Internasjonalt samarbeid Forskningsrådet legger stor vekt på internasjonalt samarbeid i forskningsprosjektene og komparativ forskning, og vil prioritere prosjekter som omfatter samarbeid med fremragende internasjonale forskningsmiljøer. Ulike virkemidler er aktuelle for å stimulere til internasjonalt forskningssamarbeid. Gode data kan gjøre Norge interessant for empirisk forskning, og bidra til å knytte internasjonale forskere til programmet. Videre kan doktoravhandlinger finansiert av programmet gjennomføres helt eller delvis ved utenlandske læresteder. Forskningsrådet vil fortsette praksisen med å invitere internasjonale kapasiteter til Skatteforum. Forskningsrådet mener det vil være hensiktsmessig å styrke samarbeidet mellom de nordiske forskningsmiljøene innen skatteøkonomi. I sammensetningen av programstyret er det lagt vekt på å finne medlemmer fra de nordiske landene. Både Sverige, Danmark og Finland er representert i programstyret i tillegg til Norge. Det er ønskelig å trekke på erfaringer fra tilsvarende sentre i Sverige og Danmark når det norske senteret for offentlig økonomi skal bygges opp. Blant de mest relevante sentrene i våre
naboland er Uppsala Center for Fiscal Studies (UCFS) 2, som ble etablert som en integrert del av Nationalekonomiska Institutionen (NI) ved Uppsala universitet i 2008, og Economic Policy Research Unit (EPRU) 3 ved Universitetet i København. Det bør også legges vekt på å styrke nordisk samarbeid om tilrettelegging av data. 6. Kommunikasjon og formidling Forskningsrådet framhever betydningen av at forskningen i prosjektene resulterer i publikasjoner i internasjonalt anerkjente vitenskapelige tidsskrifter, og at formidling av resultater fra forskningen ivaretas på en god måte både overfor sentrale brukere og allmenheten. En hovedoppgave for programmet er å gi relevansorientert kunnskap til myndighetene og andre brukere av skatteøkonomisk forskning. Gjennom seminarvirksomheten i Skatteforum søker Forskningsrådet å bidra til utviklingen av et nettverk mellom forskerne i programmet, og mellom norske og utenlandske forskningsmiljøer. I tillegg er sentrale brukermiljøer representert på samlingene. Alle prosjekter i programmet skal ha en plan for formidling overfor forskere, brukere og allmenheten. Rapporter fra prosjekter i programmet skal gjøres tilgjengelige på programmets internettsider, og publikasjonslister for prosjektene skal legges ut. 7. Budsjett Det legges opp til at programmet fortsatt finansieres i sin helhet med midler fra Finansdepartementet. Budsjettet for 2011 er 7 mill. kr. I budsjettforslaget for 2012 har Forskningsrådert foreslått å øke bevilgningene til programmet med 2 mill. kr til 9 mill. kr. Programperioden er 2011-2016. 8. Forholdet til andre relaterte satsinger Skatteøkonomisk forskning vil ha grenseflater mot andre programmer og satsinger i og utenfor Forskningsrådet. Det vises her til omtalen av relaterte satsinger i kap. 2.2. Forskningsrådet tilstreber å oppnå en god koordinering med de tilgrensende satsingene. Det er særlig viktig at aktiviteten i satsingen koordineres godt med Skattedirektoratets planlagte satsing på forskning om skatteunndragelser. 2 http://ucfs.nek.uu.se/ 3 http://www.econ.ku.dk/epru/
9. Organisering 9.1 Programstyre Programmet ledes av et programstyre oppnevnt av Forskningsrådet, og Forskningsrådet har det administrative ansvaret for programmet. Programstyret vil være ansvarlig for Senter for offentlig økonomi samt de enkeltprosjekter som finansieres av programmet. Programstyret er ansvarlig for at programmet når de oppsatte målene og gjennomføres på en mest mulig effektiv måte i henhold til de planene som er lagt, og innenfor de rammene som er vedtatt av divisjonsstyret. Programstyret er underlagt og rapporterer til divisjonsstyret gjennom avdelingsdirektør og divisjonsdirektør. Programstyret er oppnevnt fra 23.02.2011 til 31.12.2014, og har følgende sammensetning: Forskere: Professor Jan Sôdersten, Uppsala Universitet (leder) Professor Lars-Erik Borge, NTNU Forsker Brita Bye, Statistisk sentralbyrå Professor og rektor Eva Liljeblom,Svenska Handelshögskolan, Helsingfors Brukere: Kontorchef Thomas Larsen, Skatteministeriet, Danmark Enhetschef Lena Sellgren, Konjunkturinstitutet, Sverige Avdelingsdirektør Erik Storm. Finansdepartementet (til 31.0.7.2011) Avdelingsdirektør Geir Åvitsland, Finansdepartementet (fra 01.08.2011) Varamedlemmer: Forsker Lars Håkonsen, Telemarksforskning Underdirektør Torhild H. Martinsen, Finansdepartementet 9.2 Programadministrasjon Seniorrådgiver Helge Rynning (koordinator) Seniorkonsulent Bjørg Bergenhus