1 Den norske velferdsmodellen Torbjørn Hægeland 29. mars 2011 Takk til R. Bjørnstad, B. Bratsberg, C. Brinch, E. Holmøy, M. Mogstad, K. Telle 1
Hvorfor snakker vi om den norske eller nordiske modellen? De skandinaviske landene har kombinert likhet og marked Små lønnsforskjeller Omfattende velferdsstat generøse, universelle ordninger Høy sysselsetting og lav ledighet Høyt inntektsnivå og økonomisk vekst Sosial trygghet samtidig med omstilling og dynamikk innenfor en markedsøkonomi Framstår for mange som et paradoks, hvordan kan en humle fly? (Andersen, 2007) 2
2 3 4 5 Små lønnsforskjeller USA Pol Hun Kor Can New OECD UK Cze Net Aus Ger Jap Fra Den Swe Nor Fin 2 2.5 3 3.5 4 4.5 90/10 ratio 1985 Source: OECD Employment Outlook 3
Stabilt høy sysselsetting 1 0.75 0.5 0.25 0 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2006 2008 Menn Kvinner 4
Høy sysselsetting (2) Sysselsettingen som andel av befolkningen i OECD-land, rangert etter totalt nivå i 2009 90 % 80 % 76 % 77 % Menn 15-69 år Kvinner 15-69 år Alle 50-69 år 73 % 70 % 71 % 65 % 66 % 68 % 70 % 70 % 66 % 68 % 62 % 60 % 53 % 54 % 54 % 54 % 56 % 50 % 48 % 40 % 30 % Iceland Norway Netherlands New Zealand Denmark Australia Canada Sweden United Kingdom Japan Austria United States Germany Finland Portugal OECD countries European Union 15 Korea Czech Republic Luxembourg France Ireland Mexico Belgium Greece Slovak Republic Spain Poland Italy Hungary 5
Særlig kvinner og eldre som i større grad er i jobb i Norge Sysselsetting som andel av befolkningen, 2005 100,0 % 90,0 % 86,487,0 % 86,4 % % 80,0 % 70,0 % 67,5 % 72,9 % 81,0 % 62,5 % 80,0 % 69,1 % 64,8 % 70,5 % 60,0 % 50,0 % 40,0 % 53,5 % 46,6 % 42,8 % 36,5 % 49,1 % 52,6 % 39,1 % 36,7 % 51,7 % 48,9 % 51,7 % EU 15 OECD Norge 30,0 % 20,0 % 10,0 % 26,225,3 % % 11,1 % 20,4 % 30,3 % 5,2 % 14,2 % 18,5 % 0,0 % Menn 15-24 Menn 25-54 Menn 55-59 Menn 60-64 Menn 65-69 Kvinner 15-24 Kvinner 25-54 Kvinner 55-59 Kvinner 60-64 Kvinner 65-69 6
7
Kjennetegn: Stor velferdsstat Omfattende velferdsstat med vekt på universelle og generøse trygdeordninger med høy kompensasjonsgrad ved inntektsbortfall Stort offentlig tjenestetilbud, spesielt helse og utdanning, finansiert av skatteinntekter. Viktig element i de norske trygdeordningene er og har vært at rettighetene i mange tilfeller knytter seg til deltakelse i arbeidslivet A workfare, not a welfare system (R. Freeman) 8
Kjennetegn: Store investeringer i humankapital betalt av det offentlige Fra barnehager til høyere utdanning Forskning Arbeidsmarkeds- og rekvalifiseringstiltak På mange måter en nødvendighet: Gitt høyt stønadsnivå for de som faller utenfor, viktig å sikre at de ikke gjør det Generøse velferdsordninger og høyt nivå på offentlige tjenester krever store skatteinntekter Høy yrkesdeltaking Høye skattesatser 9
Kjennetegn: Koordinert lønnsdannelse Sentralisering av lønnsdannelsen bidrar til mindre lønnsforskjeller i forhold til lokal lønnsdannelse basert på produktiviteten i den enkelte bedrift Minst produktive bedrifter legges ned, gjennomsnittlig lønnsnivå øker Grunnlag for nye arbeidsplasser med høyere lønnsnivå. Virker særlig i disfavør av næringer med lavt lønnsnivå og høy intern lønnsulikhet. Frontfagmodellen Også høy grad av samarbeid på virksomhetsnivå 10
Krav for at det skal virke: Omstillingsdyktighet Viktig suksessfaktor: De som blir rammet av omstillingene, må finne arbeid i eksisterende eller nye bedrifter. Kvalifikasjoner og ferdigheter må være anvendbare også i andre typer virksomheter eller bransjer, ev gode muligheter til å omskolere seg. Et sentralt element i lønnspolitikken har derfor vært omfattende bruk av aktive arbeidsmarkedstiltak o.l. for å lette rekvalifisering og overgang til nytt arbeid. Vel så viktig for omstillingsdyktigheten er trolig de kvalifikasjonene de arbeidsledige har ervervet seg på forhånd, gjennom formell utdanning og læring i arbeidslivet. 11
De ulike elementene understøtter hverandre Barth og Moene (2010) Små lønnsforskjeller øker om oppslutningen om universelle velferdsordninger Majoriteten tjener på dem Land med små lønnsforskjeller før skatt har også større omfordeling gjennom skatt, overføringer og offentlig tjenestetilbud Velferdsordningene styrker de svakestes forhandlingsposisjon i arbeidsmarkedet Bidrar til at arbeidsledige ikke presser ned lønnsnivået Mekansimene understøtter hverandre: Institusjonell likevekt 12
Makroperspektiv Lav ledighet og høy sysselsetting ved at partene tar hensyn til konsekvensen av lønnsøkninger Rask og kraftig respons på økt ledighet og endringer i konkurranseevne, stabiliserer konjunkturer og motvirker økonomiske sjokk Sterkere konkurranseutsatt sektor Små lønnsforskjeller Inntektspolitikken gir et virkemiddel for å gjennomføre arbeidslivsrelatert politikk (inkluderende arbeidsliv, arbeidsmiljø, pensjonsreformer, etc.) 13
Bidrar til stor omstillingsevne i næringslivet Ulønnsomme bedrifter blir nødt til å omstilles framfor å framforhandle lønnsnedgang Stimulerer til investeringer Gir insentiver for bedrifter å investere siden høy avkastning på investeringene ikke resulterer i høye lønnskrav i bedriften. Bidrar også til å frigjøre arbeidskraft til mer lønnsomme bedrifter: Hurtigere omstilling og økt produktivitet i samfunnet Bidrar til investeringer i ny teknologi og effektiviseringstiltak pga høy pris på lavt utdannet arbeidskraft Billig å investere i teknologi. Ny teknologi er substitutt for lavt utdannet arbeidskraft Høyt utdannede er komplementære til ny teknologi 14
Mikroperspektiv: Små og rigide lønnsforskjeller også negativt? Små lønnsforskjeller svekker mulighetene for å bruke lønn som virkemiddel for å tiltrekke seg arbeidskraft De beste kan dermed bli værende i mindre produktive jobber, dette gir lavere verdiskapning i samfunnet Svekker muligheten for å bruke lønn som motivasjonsfaktor for at arbeiderne skal yte mer (provisjon, resultatlønn, bonuser etc.) Kan gi lavere arbeidsinnsats og produktivitet Og svekker muligheten for bedriftene å få ned lønnskostnadene ved midlertidig dårlig lønnsomhet Små lønnsforskjeller kan føre til at færre velger høy utdannelse. 15
Svekker velferdsstaten insentivene til å jobbe? Norge har svært sjenerøse trygdeordninger i forhold til andre land Full lønn fra første sykefraværsdag og utbetalinger i opptil 1 år Gunstige og (relativt) lett tilgjenglige uføretrygdordninger Gunstige svangerskapsordninger Høy ledighetstrygd Avtalefestet pensjon fra fylte 62 år God pensjonsordning, særlig for offentlig ansatte OECD (2005): Ordningene gir betydelige økonomiske incentiver til å redusere arbeidsinnsatsen eller la være å jobbe. At så mange er på syketrygd, uføretrygd og andre trygder viser at velferdsordningene gir insentiver til å utnytte systemet og bidrar til økt ekskludering fra arbeidslivet. Råd: Norge bør kutte i velferdsordningene 16
Finne den rette balansen De sjenerøse velferdsordningene blir benyttet Det er også intensjonen! Riktig nivå og innretning? Rettigheter opptjenes i stor grad gjennom arbeid Arbeidstakere får insentiver til å delta i arbeidslivet Arbeidsgivere får insentiver til å sysselsette de med forventet mye fravær Ordningene benyttes ikke først og fremst av dem som hadde arbeidet Velferdsordningene er et ledd i en slags velferdskontrakt Yte etter evne - få etter behov Den rette balansen mellom inntektssikring og insentiver til å jobbe Sentrale spørsmål: Bidrar velferdsordningene til en høy eller lav yrkesdeltakelse blant marginale grupper? Selv om høy yrkesdeltakelse, kan staten finansiere? 17
Utfordringer Høy sysselsetting men mange på trygd Frafall i videregående skole og flere unge uføre Innvandrere og trygdeavhengighet Omstillingens pris utstøting fra arbeidsmarkedet? Statsfinansielle utfordringer Eldrebølgen Økt krav til standard på offentlige tjenester 18
Stor og økende andel på trygd Selv om vi har høy sysselsettingsandel, har vi også en stor andel som er på trygd Dette er delvis tilsiktet Statsfinansiell utfordring Hvor mange av disse kunne/burde vært i jobb? Kilde: Nasjonalbudsjettet 2011 19
Vekst i antall unge uføre Relativt stabil andel uføretrygdede blant de eldre Sterk vekst i andelen uføre blant yngre Antallet er relativt beskjedent, men veksten er foruroligende I tillegg stort frafall i videregående skole De fleste unge uføre er blant dem som ikke har fullført vgs Mismatch mellom produktivitet og lønn? Fare for at disse aldri kommer skikkelig inn på arbeidsmarkedet Kilde: Nasjonalbudsjettet 2011 20
Økende sykefravær Ingen trendvekst i sykefravær for menn de siste 30 år Økt sykefravær blant kvinner i samme periode Ikke helt klart hva dette skyldes, flere faktorer kan spille inn, bl.a. økt yrkesdeltaking Hele veien generøs sykelønnsordning, ikke store endringer i individuelle insentiver i perioden 5 4 3 2 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 Kvinner Menn Kilde: Kostøl og Telle (2011) 21
0 Uføretrygd/rehabilitering.2.4.6.8 1 0 Sysselsetting.2.4.6.8 1 Er dagens arbeidsinnvandrere morgendagens trygdemottakere? Studier av tidlige bølger av arbeidsinnvandrere fra lavinntektsland (Pakistan/Tyrkia) viser at de etter en tid fikk lavere yrkesdeltaking og høyere andel på trygd enn sammenlignbare norskfødte. Samme tendens for senere kohorter av innvandrere (men store landforskjeller) Kompetanse? Mismatch lønn/produktivitet? Høy kompensasjonsgrad, jobb lite lønnsomt? 1975 1985 1995 2005 Pakistan/Tyrkia(1971-75) Norskfødt ref Norsk ref lav utd 1993 2000 2007 Pakistan/Tyrkia(1971-75) Norskfødt ref Norsk ref lav utd Bratsberg, Røed, Raaum (2011) 22
Omstillingens pris? Velferdsgevinster av omstillinger krever at omstillingskostnadene er begrenset. Huttunen, Møen og Salvanes (2010): De aller fleste som blir rammet av nedbemanning/nedleggelse kommer seg relativt raskt i jobb, med beskjedent tap av inntekt MEN: Å bli utsatt for nedbemanning øker sannsynligheten for å forlate arbeidsstyrken med fem prosentpoeng 23
Omstillingens pris? (2) Rege, Telle og Votruba (diverse arbeider) Stor belastning å oppleve omstillinger eller bedriftsnedbemanning Gir seg utslag i mange typer effekter Personer som i 1995 jobber i en bedrift som nedlegger mellom 1995 og 2000 har 24% høyere sannsynlighet for å komme på uføretrygd innen 2001 enn arbeidere i bedrifter som ikke nedbemanner I mindre grad fulltidsansatt Har lavere inntekt Flere dør i etterfølgende år Uføretrygd pga psykiske lidelser er spesielt utbredt blant de som opplever nedleggelser Tidligere sykemeldte, lavtlønnede, eldre og lavt utdannede rammes hardest 24
Insentiver virker Brinch (2009) viser betydningen av uførepensjonens størrelse på innstrømningen til uførepensjon. På grunn av reglene i folketrygden knyttet til opptjeningstid, har personer som er født i 1940 eller senere noe høyere uførepensjon fra folketrygden enn andre, fordi det var ikke mulig å tjene opp år med pensjonspoeng før 1967. For personer som har vært i yrkesaktiv alder fra midten av 20-årene og fram til de blir syke er forskjellen i snitt omtrent 5 prosent høyere uførepensjon for personer født i 1940 sammenliknet med personer født i 1937 med tilsvarende yrkeskarrierer. Brinch (2009) studerte strømmen inn i uførepensjon for menn i alderen 52-60 år i perioden 1992-2004. Det er en betydelig økning i innstrømning til uførepensjon uten tjenestepensjon sammenfallende med økningen i pensjonsnivået mellom fødselskohortene 1937-1940. Små endringer over fødselskohorter ellers, utover en langsiktig nedadgående trend. Det er liten endring i innstrømning til uførepensjon med tjenestepensjon i tilsvarende periode. En prosents endring i pensjonsnivå gir minst én prosents økning i innstrømning, med usikre punktestimater med langt høyere tallverdi (3-4). Betydelige implikasjoner for offentlige finanser (høyere ytelser gir flere trygdede) 25
Lønner det seg å arbeide? Arbeidslinja : Det skal lønne seg økonomisk å være i inntektsgivende arbeid framfor å motta ulike former for stønader. Hver enkelt ytelse er derfor jevnt over lavere enn mottakernes tidligere arbeidsinntekt og/eller inntektspotensial. Selv hvis insentivstrukturen knyttet til hver enkelt stønad er velbegrunnet ut fra hensyn til effektivitet og omfordeling, kan summen av overføringer og skatt på arbeidsinntekt gi utilsiktet lav avkastning på arbeid Arbeidsmarkedstilpasningen til lavinntektsgrupper og andre deler av befolkningen som er overrepresentert blant stønadsmottagere, er relativt følsom for avkastningen på arbeid sammenliknet med befolkningen for øvrig 26
Lønner det seg å arbeide? (2) Mogstad, Solli og Wist (2006) viser at det på kort sikt ikke lønner seg for alle å arbeide, og for mange andre er gevinsten ved en ekstra arbeidstime beskjeden. Dette gjelder først og fremst stønadsmottakere med barn, som vil oppnå lav inntekt i arbeidsmarkedet. Den lave avkastningen på arbeid for lavinntektsgrupper skyldes først og fremst at stønadsinntekter avkortes mot økt arbeidsinntekt. Selv om avkastningen på arbeid er forholdsvis lav for noen, er den ikke nødvendigvis utilsiktet lav. Kan skyldes at inntektssikring har vært, en viktigere målsetning yrkesdeltakelse Men det kan finnes andre måter å utforme stønadene på, som gir tilsvarende sikring uten å svekke insentivene til å jobbe like mye. 27
Likevel ofte vanskelige avveininger Overgangsstønad til aleneforeldre lagt om i 1998. Insentivene til å arbeide ble styrket. Alenemødre hadde lav yrkesdeltaking og var overrepresentert blant trygdede og fattige. Mogstad og Pronzato (2011): Yrkesdeltaking og inntekt økte blant alenemødrene MEN: Inntektstap og økt fattigdom blant undergruppe som ikke klarte å respondere på endrede insentiver. Viser at det kan være krevende å utforme ordninger som er treffsikre mht både insentiver og inntektssikring 28
Oppsummering Grunnlag for å si at den norske velferdsmodellen er en suksess Pensjonsreformen viser at det er mulig å få til nødvendige endringer innenfor nåværende institusjonelle rammeverk Utfordring: Den rette balansen mellom insentiver og inntektssikring? Rammer innstramming av insentivene de som er primær målgruppe for en ordning? Faremomenter: Omstillinger rammer utsatte grupper En del faller ut for tidlig En del kommer aldri inn Arbeidslinja: Det skal lønne seg å jobbe. Da må Kvalifikasjoner og kompetanse må stå i forhold til den lønnen som arbeidsgiver skal betale, og som delvis er definert av nivået på trygdeytelsene Arbeid være mer attraktivt enn trygd for den enkelte 29