Rapport 2006-031. Konkurranseflaten mellom offentlig og privat renovasjon

Rapport 2006-031 Konkurranseflaten mellom offentlig og privat renovasjon

ECON-rapport nr. 2006-031, Prosjekt nr. 48200 ISSN: 0803-5113, ISBN 82-7645-849-1 KIB/OSH/TES/pil, ODN, 7. april 2006 Offentlig Konkurranseflaten mellom offentlig og privat renovasjon Utarbeidet for Maskinentreprenørenes forbund ECON Analyse Postboks 5, 0051 Oslo. Tlf: 45 40 50 00, Faks: 22 42 00 40, http://www.econ.no

Innhold: SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER...5 1 INNLEDNING...8 1.1 Problemstilling...10 1.2 Metode...11 1.3 Leserveiledning...11 2 AVFALLSGENERERING OG RENOVASJON...12 2.1 Innsamling og behandling av avfallet...13 2.1.1 Den private avfallsbransjen...15 2.1.2 Kommunal renovasjon...17 2.1.3 Retura...19 3 LOVVERKET...20 3.1 Hvilke lover påvirker avfallshåndteringen?...20 3.2 Konkurranseloven...21 3.2.1 Hvor går grensen mellom lovlig og ulovlig atferd...22 3.2.2 Det er vanskelig å bevise ulovlig kryssubsidiering...22 3.3 Lov om offentlige anskaffelser...25 3.3.1 Hvem omfattes av reglene?...25 3.3.2 Hvilke krav til innkjøp setter reglene?...26 3.4 Forurensningsloven...27 3.4.1 Skille mellom husholdnings- og næringsavfall...28 3.4.2 Gebyrer for avfallshåndtering...29 3.5 Lov om interkommunale selskaper...32 3.5.1 Organisasjonsformer...33 3.5.2 Kommunelovens 27...33 3.5.3 Vertskommune...34 3.5.4 Lov om interkommunale selskaper...34 3.5.5 Interkommunalt aksjeselskap...35 3.6 Lov om offentlig støtte og EØS-avtalens statsstøtteregler...36 3.6.1 Når kan støtte godkjennes...37 3.6.2 Betydning av statsstøtteregelverket for avfallssektoren...38 4 VIRKNINGEN AV REGELBRUDD...40 4.1 Hva er virkningen av kryssubsidiering i avfallssektoren?...41 4.2 Offentlige gebyrer kan være høyere enn nødvendig...42 4.3 Effekter på sysselsettingen og verdiskapningen i privat renovasjonsbransje...44 4.4 Er det avdekket brudd på konkurransereglene eller lov om offentlige anskaffelser...46 4.4.1 Saker til behandling hos Konkurransetilsynet...46 4.4.2 Saker til behandling hos KOFA...47 5 CASE-STUDIER...50 5.1 Formålet med samarbeidet...50 5.2 Eierkommunenes styring...50 5.3 Organisering og virksomhet...52 5.3.1 Bestiller og utfører avfallstjenester...52

5.3.2 Egne behandlingsanlegg...52 5.3.3 Husholdningsavfallet...52 5.3.4 Tilbud til næringsavfallet...53 5.3.5 Skillet mellom husholdnings- og næringsavfall...54 5.3.6 Gebyrer og økonomi...55 5.4 Eierskap til andre bedrifter...57 5.5 Oppsummering...60 6 KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER...61 6.1 Innledning...61 6.2 Hva er hovedproblemene i konkurransen mellom private og offentlige renovasjonsselskap?...62 VEDLEGG 1: INTERKOMMUNALT SAMARBEID INNENFOR RENOVASJON...67 VEDLEGG 2: OVERSIKT OVER SAKER AVGJORT I KLAGEORGAN FOR OFFENTLIGE ANSKAFFELSER MED TILKNYTNING TIL AVFALLSSEKTOREN...71 VEDLEGG 3: BESKRIVELSE AV CASENE...73

Sammendrag og konklusjoner Resymé ECON har på oppdrag fra Maskinentreprenørenes Forbund utredet konkurransen mellom private og offentlige selskaper i avfallssektoren. Selv om det finnes regelverk som skal sikre like rammebetingelser, tyder vår analyse på at konkurransen i flere tilfeller skjer på ulike vilkår. Vi foreslår en rekke konkrete tiltak for å redusere dette problemet. Tiltakene er utformet slik at de skal redusere incentivene og mulighetene som de offentlige selskapene har til å foreta konkurranseskadelige markedstilpasninger. Vi foreslår strukturelle inngrep i de offentlige selskapene som både har skjermet og konkurranseutsatt virksomhet. I tillegg foreslås tiltak for å styrke informasjonen om regelverket som regulerer konkurransen. Bakgrunn og problemstilling Avfall fra husholdninger og næringsliv samles inn og håndteres av private renovasjonsbedrifter eller kommunale/interkommunale foretak. Kommunene har ansvar for at husholdningsavfallet samles inn og behandles på forsvarlig måte, mens avfallet som genereres i næringslivet er bedriftenes eget ansvar. Håndtering av husholdningsavfallet kan betraktes som en monopolvirksomhet, mens håndteringen av næringsavfall er en konkurranseutsatt virksomhet. Monopoldelen kan kommunene velge å utføre helt i egen regi, eller de kan velge å konkurranseutsette hele eller deler av denne virksomheten. I den konkurranseutsatte virksomheten, det vil si håndteringen av næringsavfall, kan både private aktører og kommunale enheter (etater, foretak og selskaper) delta på like vilkår. Mange av de private renovasjonsbedriftene opplever imidlertid at konkurransen med de kommunale/interkommunale selskapene ikke skjer på like vilkår. Det er forskjellige grunner til dette, deriblant muligheter for de kommunale selskapene å kryssubsidiere og favorisering av egne selskaper og enheter. Maskinentreprenørenes Forbund (MEF), som organiserer mange private renovasjonsselskaper, har engasjert ECON til å analysere konkurranseforholdene i bransjen. På denne bakgrunn har vi analysert følgende problemstilling: Er det sider ved organiseringen av den kommunale avfallshåndteringen som er i konflikt med hensynet til konkurranse og som medfør dårlig ressursutnyttelse? Konkurransen mellom private og offentlige selskaper Fremveksten av kommunale selskaper, enten disse er eiet av en enkeltkommune 5

eller flere kommuner i samarbeid (det vil si interkommunale selskaper) som utfører kommunale tjenester har sannsynligvis bidratt til å effektivisere kommunal virksomhet. Samtidig har disse selskapene mange steder etablert virksomhet innenfor konkurranseutsatte markeder. Det finnes lover som har til hensikt å sikre like rammebetingelser i konkurransen mellom private og offentlige foretak. Dels er det lover som gjelder uansett bransje som konkurranseloven som inneholder bestemmelser om hva slags forretningsmetoder som er tillatt og lov om offentlige anskaffelser som skal sikre at offentlige innkjøp skjer mest mulig effektivt og i tråd med internasjonale regelverk for offentlige innkjøp. For avfallsbransjen er dessuten forurensningsloven, som pålegger kommunen ansvaret for innsamling av husholdningsavfall og som fastsetter retningslinjer for hva slags betaling kommunen kan ta for denne tjenester, en viktig lov. Andre viktige lover som kan påvirke konkurranseforholdene er lov om interkommunale selskaper og lov om offentlig støtte. Gjennomgangen av lovverket og casestudiene viser imidlertid at reglene i mange tilfeller er både uklare og kompliserte. Reglene kan dessuten i mange tilfeller være vanskelig å kontrollere og kontrollen er ofte mangelfull. Dette kan medføre brudd på reglene, enten bevisst eller ubevisst, som gjør at konkurransen mellom private og offentlige foretak i realiteten ikke skjer på like vilkår. I relevant økonomisk teori og utredninger finnes det støtte for at offentlige foretak kan ha incentiver til å kryssubsidiere og favorisere egen virksomhet som er i konkurranse med private foretak. Kort fortalt innebærer slik tilpasning at offentlige virksomhet drives ulønnsomt, at mer effektive konkurrenter fortrenges og at produktutvalget og prisene vris i en samfunnsøkonomisk ugunstig retning. For avfallssektoren medfører dette konkret at husholdningene betaler for høye avfallsgebyrer og at verdiskapningen i privat avfallssektor svekkes. I tillegg kan kvaliteten på andre kommunale tjenester reduseres. Vår analyse viser at konfliktnivået i avfallsbransjen er høyt og at konfliktene ofte har sammenheng med uklare og kompliserte regler og det faktum at monopoltjenester og konkurranseutsatte tjenester ofte utføres av samme kommunale eller interkommunale selskap. Dette skaper til dels unødige konflikter og misnøye fra de kommersielle aktørenes side. Hva kan man gjøre for å redusere disse problemene? I og med at det allerede finnes et omfattende regelverk som på ulike måte skal sikre like rammebetingelser mellom privat og offentlig sektor, er det etter vår oppfatning ikke behov for nye regler. Det er derimot behov for mer kunnskap om hvordan reglene fungerer. Dette kan oppnås dels gjennom styrket informasjon om regelverket og dels gjennom klargjørende retningslinjer knyttet til områder som er uklare. I tillegg bør organiseringen av offentlig næringsvirksomhet generelt skje slik at selskapene i minst mulig grad har incentiver og/eller muligheter til å opptre i strid med gjeldende regelverk. Forslag til tiltak Vi har identifisert fire hovedproblemer knyttet til konkurransen mellom privat og offentlig avfallsvirksomhet. Vi har ikke informasjon som gjør det mulig å vurdere 6

størrelsen på problemene, men hovedproblemene oppsummerer de viktigste innspillene fra casestudiene og den prinsipielle analysen. Vi har samtidig skissert tiltak for å redusere respektive problem. Problem-tiltaks-matrise Problem 1) Selvkostprinsippet i forurensningsloven oppleves uklart og er i dag en mulig kilde til kryssubsidiering Tiltak Klargjøre/styrke informasjonen om beregningsgrunnlagt for selvkostprinsippet Styrke kontrollen av gebyrinntektene 2) Skille mellom husholdningsavfall og næringsavfall i forurensningsloven oppleves uklart Klarere retningslinjer/mer kunnskap om reglene i forurensningsloven Skjerpet kontroll av praksis 3) Incentiver og muligheter til å kryssubsidiere offentlige foretak i konkurranse med private foretak 4) Incentiver og muligheter til å favorisere offentlige foretak Mer kunnskap om konkurransereglene Klarere skille mellom skjermet og konkurranseutsatt virksomhet i IKS er og kommunale foretak Mer kunnskap om lov om offentlige anskaffelser Klarere skille mellom bestillerenheter og utførerenheter i IKS er og kommunale foretak Punkt 1) og 2) styrket håndheving av prinsipper i forurensningsloven De to første problemene knytter seg til tolkningen av bestemmelser i forurensningsloven. Uklare prinsipper for beregning av det kommunale renovasjonsgebyret, og ikke minst et forholdsvis stort rom for tolkning og skjønnsmessige vurderinger, gir kommunale og interkommunale foretak mulighet til å ta ut høyere gebyrer enn det som faktisk er selvkost. Denne muligheten gir igjen en finansieringskilde som blant annet kan brukes til å subsidiere offentlig virksomhet i konkurranse med privat virksomhet. Kommunal- og regionaldepartementet utga i 2003 en generell veileder for beregning av selvkost, mens Statens forurensningstilsyn har utarbeidet en veileder for hvordan avfallsgebyrer skal beregnes. I disse dokumentene gis det veiledning både til hvordan gebyrene skal fastsettes i forhold til selvkostprinsippet og hvor skillet mellom husholdningsavfall og næringsavfall går. Funn fra casestudiene og innspill fra bransjen tyder likevel på at noen fortsatt opplever beregningsprinsippene som uklare. Dette kan gis minst to forklaringer. For det første kan det skyldes at veilederen ikke er tilstrekkelig klar. For det andre kan det hende at kunnskapen om veilederen ikke er god nok. Vi mener derfor det er behov for å foreta en gjennomgang av veilederne for å vurdere om de kan forbedres. Dernest er det behov for å styrke informasjonen om innholdet i veilederen overfor bedrifter og personer som forholder seg til dette regelverket. 7

I tillegg mener vi det er behov for å styrke håndhevingen av gebyrfastsettelsen. Dette kan gjøres ved å ha mer åpenhet knyttet til fastsettelsen av avfallsgebyret i norske kommuner. Innbyggerne bør i større grad få informasjon om hvordan gebyret er beregnet, og gebyrets størrelse målt i forhold til gebyrer i sammenlignbare kommuner. Dette vil bidra til å rette fokus på avfallsgebyrets størrelse og indirekte fungere som kontroll i forhold til at gebyrets størrelse ikke overstiger selvkost. En effektiv håndheving av selvkostprinsippet vil redusere muligheten til å kryssubsidiere offentlige virksomhet i konkurranse med private avfallsbedrifter. Punkt 3) og 4) tiltak for å redusere incentiver og muligheter til kryssubsidiering og favorisering av offentlige foretak Et hovedproblem knyttet til konkurransen mellom private og offentlige avfallsselskaper er incentivene og mulighetene til å kryssubsidiere og favorisere offentlige foretak. Den mest effektive måten å løse disse problemene er å gjennomføre organisatorisk grep i de offentlige foretakene som konkurrerer mot private avfallsselskaper. Det er særlig to grep som er aktuelle: Konkurranseutsatt virksomhet (næringsavfall o.l.) bør i prinsippet organiseres i egne juridiske enheter som er ledelsesmessig, personalmessig, regnskapsmessig og fysisk atskilt fra den regulerte virksomheten (innsamling av husholdningsavfall). For de tilfeller hvor den konkurranseutsatte virksomheten kun utgjør en marginal del av virksomheten kan man vurdere å fravike dette prinsippet. De IKS er og kommunale foretak som både bestiller og selv utfører renovasjonstjenester bør ha klare organisatoriske skiller mellom bestillerenheter og utførerenheter, for eksempel i form av to avdelinger. Førstenevnte vil fjerne både incentivene og mulighetene til å kryssubsidiere. Sistnevnte vil hindre favorisering i forhold til kontraktstildeling som lett kan oppstå når bestiller og utførerenheter er plassert i samme organisatoriske enhet. Disse tiltakene er for øvrig i overensstemmelse med anbefalingene fra ekspertutvalget som Konkurransetilsynet satt ned for å vurdere konkurransen mellom offentlige og private selskap. Et alternativ til å skille ut den konkurranseutsatte virksomheten i et eget AS, er å omgjøre IKS et til et AS. Dermed bortfaller den kommunale garantien, og virksomheten er mer utsatt for markedsmessig risiko. Et aksjeselskap vil i flere tilfeller fremstå som mer troverdig enn et foretak som juridisk er en del av det offentlige systemet. Samtidig er dette ikke noen garanti for ryddigere konkurranseforhold, og vår casestudie viser at de private aktørene opplever problemene som størst i de regioner hvor den konkurranseutsatte virksomheten er skilt ut i eget AS. Kommunenes styring av og innsyn i virksomheten vil også bli enda mindre i et AS enn den er i et IKS, og hvis noe av problemene ligger i at kommunene ikke har tilstrekkelig kontroll med virksomheten vil ikke etableringen av et AS være løsningen på problemene. I tillegg har IKS er, kommunale foretak og personer i kommuner med tilknytning til slike foretak behov for mer kunnskap om konkurranseloven og lov om offentlig anskaffelser. Som vi redegjorde for i kapittelet om regelverk er disse lovene svært 8

kompliserte og det er lett å skjønne at reglene kan brytes ubevisst på grunn av manglende kunnskap. Et annet informasjonstiltak kan være å bevisstgjøre medlemmene i representantskap og styrer om de forpliktelser og ansvar man har i egenskap av dette vervet. 9

1 Innledning Fremveksten av interkommunale selskaper som utfører kommunale tjenester har sannsynligvis bidratt til å effektivisere kommunal virksomhet, men har også skapt nye utfordringer, særlig for private bedrifter som er i konkurranse med de offentlig eide foretakene. I praksis har det vist seg at de interkommunale selskaper ofte ikke har systemer for å fordele kostnader mellom tradisjonell kommunal drift og konkurranseutsatt næringsvirksomhet. Dette kan medføre at interkommunale selskaper ikke har grunnlag for å prise tjenestene i den konkurranseutsatte virksomheten riktig. I de tilfellene prisen settes for lavt, kan det føre til at interkommunale selskaper utfører tjenester uten å få dekket kostnadene. Dette innebærer i så fall sløsing med samfunnets ressurser på flere måter. Det kan påføre innbyggerne i kommunene det gjelder økte offentlige gebyrer og det kan tvinge effektiv privat næringsvirksomhet ut av markedet og på den måten redusere sysselsettingen. Disse problemstillingene er ikke nye og det finnes et utvalg lover og regler som skal sikre at ineffektiv kommunal tilpasning ikke skjer. Reguleringene knyttet til kommunal næringsvirksomhet er i hovedsak utformet på en måte som gir rom for betydelig skjønn. Uklare lovgrenser gjør det vanskelig å vite om reglene overholdes, både for kommunene, interkommunale selskaper med næringsvirksomhet og den private sektoren. Maskinentreprenørenes Forbund (MEF) organiserer en rekke privateide bedrifter som konkurrerer med interkommunale selskaper innen renovasjon og gjenvinning. Flere av disse bedriftene opplever konkurransen mot interkommunale selskaper som problematisk, på grunn av ovennevnte problemstilling. På denne bakgrunn har MEF tatt initiativ til å utrede omfanget av de problemene deres medlemmer møter i konkurranse med interkommunale selskaper. 1.1 Problemstilling I denne rapporten drøftes følgende problemstilling: Er det sider ved organiseringen av den kommunale avfallshåndteringen som er i konflikt med hensynet til konkurranse og som medfør dårlig ressursutnyttelse? 10

1.2 Metode Rapporten inneholder dels en prinsipiell drøfting av problemstillingen, dels i form av relevante lover som på ulike måter regulerer virksomheten i de (inter)kommunale renovasjonsvirksomhetene, og dels hva som kan skje hvis disse lovene brytes, uansett om dette skjer ubevisst eller bevisst. Vi har her også gått gjennom noe skriftlig materiale knyttet til faktiske lovtvister. En viktig del avanalysen består av case-studier av 5 kommunale avfallsvirksomheter, fire interkommunale selskaper og en forvaltningsetat. I hvert case har vi gjennomgått offentlige dokumenter, for eksempel årsrapporter, og intervjuet daglig leder for virksomheten samt minst en representant for eierkommunene. Vi har valgt å bruke anonyme case, ettersom hensikten med casene er å belyse noen av de aktuelle utfordringene og ikke å avsløre brudd på regelverket hos de enkelte casene. I tillegg til intervjuer i forbindelse med case-studiene har vi vart i kontakt med noen representanter for andre aktører, for eksempel den private renovasjonsbransjen, kommunerevisjonen og Norsk renholdsverks-forening (NRF). 1.3 Leserveiledning Rapporten begynner med en beskrivelse av avfallsmarkedet, i form av ulike typer av avfall og hvilke aktører som opererer på dette markedet. I kapittel 3 går vi gjennom sentrale deler av det lovverket som aktørene innenfor renovasjon må forholde seg til, med fokus på kommunene og de interkommunale selskapene. I kapittel 4 gjør vi en prinsipiell drøfting av hva som kan skje hvis lovverket brytes, ubevisst eller bevisst. I kapittel 5 redegjører vi for de casestudier som vi har brukt i denne analysen, og drøfter hvordan man i praksis har møtt utfordringer knyttet til lovverket og konkurransen med privat sektor. I det siste kapitlet gjør vi en vurdering av hvorvidt det er reelle problemer, og i tilfelle hvilke tiltak man kan sette inn for å bøte på problemene. 11

2 Avfallsgenerering og renovasjon I Norge produseres det omtrent 8,5 millioner tonn avfall pr. år, se figur 2.1. Det finnes ikke noen heldekkende avfallstatistikk, og de sist publiserte tallene over avfallsmengder fra SSB daterer seg fra 2002. Mesteparten av avfallet genereres i industrien, mens husholdningene står for den nest største mengden. Frem mot 2010 er det ventet at veksten i avfallsmengdene primært vil komme fra husholdningene. Figur 2.1 Avfallsmengder i Norge, 1992-2002 Kilde: Statistisk sentralbyrå Avfallet kan dels deles inn etter opprinnelse, det vil si hvilken sektor som genererer avfallet, og dels etter type, også kalt avfallsfraksjon. For vår analyse er der førstnevnte skillet det viktigste, og vi vil derfor ikke gå nærmere inn på ulike typer av avfall. En skiller som regel mellom husholdningsavfall, næringsavfall og farlig avfall (hvor sistnevnte genereres både i husholdninger og næringsvirksomhet). Husholdningsavfall er det avfall som oppstår i husholdningene, og dette avfallet er det kommunene som har plikt til å samle inn og behandle. Næringsavfall er avfall som oppstår i næringsvirksomhet, og her er det den enkelte virksomheten som er ansvarlig for at avfallet håndteres på en forsvarlig måte. For husholdningsavfall, eller kommunalt avfall som det tidligere ble kalt, finnes det forholdsvis god statistikk, mens tilsvarende ikke gjelder for nærings- 12

avfall. Kommunene rapporterer årlig innsamlede mengder husholdningsavfall i KOSTRA 1, mens det for næringsavfall kun finnes noen få utvalgsundersøkelser, hvor den sist utgitte statistikken viser avfall generert i tjenestesektorene i 1999 (SSB, 2002). Avfallet kan materialgjenvinnes, brennes med eller uten energiutnyttelse eller deponeres. I de siste årene har det vært en kraftig økning i andelen avfall som gjenvinnes, enten i form av materialer eller som energi, og en tilsvarende reduksjon i mengdene som går til deponi. Figur 2.2 viser utviklingen i ulike behandlingsformer for avfallet for perioden 1995-2005. Figur 2.2 Avfallsmengder etter behandling/disponering. 1995-2002 Kilde: Statistisk sentralbyrå 2.1 Innsamling og behandling av avfallet Figur 2.3 nedenfor illustrerer den organisatoriske strukturen i markedet for avfallshåndtering, mens Figur 2.4 viser de fysiske avfallstrømmene. I figur 2.3 har vi skilt mellom avfall som kommunen har ansvar for å håndtere og avfall som næringslivet har ansvar for å håndtere. Forurensningsloven pålegger kommunene ansvaret for husholdningsavfallet, og som betaling for denne tjenesten krever kommunen gebyr av innbyggerne. Forurensningsloven setter begrensninger til størrelsen på gebyret, og det skal reflektere den kostnaden kommunen har for å utføre tjeneste det såkalte selvkostprinsippet. 1 KOSTRA står for kommunal og statlig rapportering og er et system for rapportering av.. 13

Figur 2.3 Organiseringen av avfallshåndteringen Kommunalt ansvar Innsamling og behandling av husholdningsavfall Næringslivets ansvar Innsamling og behandling av næringsavfall Husholdninger Kommune 1 Gebyr Eier IKS utfører Bedrift 1 Bedrift 2 Kommune 2 IKSbestiller Kjøper Konkurrerer Kjøper Kommune n Privat renovasjonsselskap Bedrift m Figur 2.4 Fysiske avfallsstrømmer Husholdning Deponi Forbrenning Innsamling, transport Sortering, omlasting Kompostering Næring Material- gjenvinning Stor variasjon i innsamling og håndtering av husholdningsavfallet Det er stor variasjon i hvordan husholdningsavfallet samles inn og behandles i kommunene. Forskjellene går dels på hvilke avfallsfraksjoner som hentes hos husholdningene, hvilke fraksjoner som husholdningene selv må bringe til returpunkter og gjenvinningsstasjoner og hvordan det innsamlede avfallet behandles. En annen forskjell går på hvordan kommunene organiserer renovasjonsvirksomheten. Kommunene kan velge å samle inn og behandle avfallet selv, som regel gjennom et kommunalt driftsselskap, eller kjøpe denne tjenesten av en annen 14

leverandør, som i sin tur kan være offentlig eller privat eid. Andre kommuner samarbeider om innsamling og/eller behandling gjennom interkommunale selskaper. Lov om interkommunale selskaper regulerer organiseringen av denne type selskaper og gir blant annet retningslinjer for hvilke styringsmuligheter kommunene har. Siden slutten av 1990-tallet har det vært en kraftig fremvekst av interkommunale selskaper som bestiller og/eller utfører renovasjonstjenester. Tall fra SSB viser at antall IKS, uansett virksomhet, vokste fra 21 i 2000, da lov om interkommunale selskaper trådte i kraft, til 206 i 2004. 2 Markedet for næringsavfall ble utvidet i 2004 Når det gjelder næringsavfall er siden 1. juli 2004 alle bedrifter selve ansvarlige for at det avfallet man genererer håndteres på en forsvarsmessig måte. For industribedrifter og andre større bedrifter har dette vært tilfelle også tidligere, mens mindre bedrifter var omfattet av kommunal renovasjon. I forbindelse med at forurensningsloven ble endret opprettet flere kommuner og interkommunale selskaper selskapet Retura, for å kunne tilby næringslivet, både de som tidligere var omfattet av kommunal renovasjon og andre, ulike typer av renovasjonstjenester. Det er også mange kommunale virksomheter, enten disse er IKS er, kommunale foretak/selskap eller etater, som håndterer næringsavfall i konkurranse med andre aktører. Kraftig vekst i omsetningen i avfallsbransjen Tall fra SSB viser at det totalt ble omsatt for kr 8,7 milliarder kroner i 2004 innen næringen innsamling og håndtering av avfall. 3 Ettersom det bare finnes omsetningsstatistikk for denne næringen fra 2002 kan vi ikke si noe om langsiktig utvikling, men fra 2002 og frem til 2004 (som er det siste året med fullstendig statistikk) vokste omsetningen med over 30 prosent, og denne veksten ser ut til å ha fortsatt i 2005. Knappe 4.700 personer var sysselsatt i næringen i 2003, fordelt på 383 bedrifter. Av disse bedriftene var 3 statlig eide foretak, 67 kommunalt eide (40 i form av kommunal forretningsdrift og 27 som selvstendige kommuneforetak) og de resterende 313 (82 prosent) ulike former for private bedrifter (en del av sistnevnte kan være helt eller delvis eiet av kommuner). Når det gjelder omsetningen sto imidlertid statlige og kommunale bedrifter for 36 prosent, mens private bedrifter sto for 64 prosent. Avgrensningen mellom private og offentlige aktører er imidlertid ikke helt skarp, ettersom kommunale og private aktører kan eie selskap i fellesskap. For eksempel eies Retura av både kommunale aktører, enten i form av enkelte kommuner eller gjennom IKS er, og private aktører. Nedenfor gir vi en kort beskrivelse av de private aktørene i avfallsbransjen, (inter)kommunale selskaper og Retura. 2.1.1 Den private avfallsbransjen Som vist ovenfor er det mange private aktører innenfor avfallsbransjen, og disse 2 3 http://www.ssb.no/stoff/ Næringskode 90.020, Innsamling og håndtering av annet avfall. 15

aktørene står for nesten 2/3 av den totale omsetningen. De private aktørene består av foretak med begrenset ansvar, ikke-forretningsmessige organisasjoner, personlige foretak og personlige næringsdrivende. Det finnes flere store, riksdekkende foretak i avfallsbransjen, som for eksempel Veolia Miljø (tidligere Norsk Gjenvinning), Ragn Sells, Franzefoss Gjenvinning og Veidekke Gjenvinning, men de aller fleste aktørene er lokale bedrifter. MEF organiserer totalt 64 bedrifter med virksomhet innen gjenvinning og avfallshåndtering. Disse bedriftene har drøye 1.300 ansatte, og omsetning var totalt kr 2,1 milliarder i 2004. MEF-medlemmenes omsetning og sysselsetting utgjør altså rundt en fjerdedel av den totale omsetningen i næringen, og drøyt 40 prosent av omsetningen i blant de private bedriftene. Samtidig oppgir MEF at medlemsbedriftene transporterer og behandler 40 prosent av den totale avfallsmengden. Mye avfall transporteres og behandles imidlertid flere ganger på sin vei fra kilden til endelig behandling slik at det kan være vanskelig å anslå mengden avfall som transporteres totalt sett i løpet av et år, se Figur 2.5 for en illustrasjon på hvordan avfallet ble håndtert i 2003. Figur 2.5 Avfallets vei fra kilde til endelig behandling. 2003. 1.000 tonn Kilde: SSB Avfall genereres alle steder der det folk bor og der bedrifter har virksomhet. Avfall er stort sett volumkrevende og er derfor relativt kostbart å transportere. Dette gjør at bedriftene som tilbyr renovasjons- og avfallstjenester ikke må være etablert for langt unna stedene der avfallet genereres. Denne sammenhengen gjør at leverandørene av renovasjons- og avfallstjenester er spredt over hele landet og bidrar til sysselsetting og verdiskapning i distriktene. Figur 2.6 viser fordelingen av medlemsbedrifter og omsetning pr. fylke i 2005. 16

Figur 2.6 Antall medlemsbedrifter og omsetning pr. fylke 600 14 500 12 400 10 300 8 6 200 4 100 2 0 0 Oslo Akershus Rogaland Møre og Romsdal Hedmark Sogn og fjordane Vestfold Nordland Hordaland Telemark Finnmark Sør-Trøndelag Østfold Vest-Agder Troms Nord-Trøndelag Buskerud Aust-Agder Oppland Omsetning (millioner kroner) Antall bedrifter Kundene til MEFs medlemmer som driver innenfor renovasjonsbransjen er både private, kommunale og statlige. Figur 2.7 viser fordelingen av oppdrag mellom kundegruppene. Figur 2.7 MEFs oppdragsgiver innenfor gjenvinning og avfallshåndtering Andre riksentreprenører 15 % Statlige 12 % Private 41 % Kommuner 32 % 2.1.2 Kommunal renovasjon Den kommunale renovasjonen kan organiseres på mange forskjellige måter. Noen kommuner har valgt å opprette en egen etat som bestiller renovasjonstjenester av forskjellige tilbydere, mens noen har valgt å legge noen eller alle oppgaver knyttet til renovasjonen over til et kommunalt AS eller et interkommunalt selskap (IKS) Det finnes ikke noen sammenstilling over antall IKS med virksomhet innenfor renovasjon, men i følge tall vi har fått fra SSB fantes det i 2003 37 IKS innenfor 17

næring 90.020 4, innsamling og håndtering av avfall, samtidig som vi gjennom Brønnøysundregistrene har identifisert nærmere 45 IKS innenfor området, se vedlegg 1 for en oversikt over disse samt andre interkommunale samarbeid innenfor renovasjon. I følge databasen Kommunedatabasen.no som er utviklet av KS og Kommunal- og regionaldepartementet, finnes det om lag 30 interkommunale samarbeid (oftest organisert som selskaper) om renovasjon. Denne databasen er ikke komplett, men gir en oversikt over et bredt utvalg av eksisterende samarbeidstiltak. Det finnes en rekke ulike former for interkommunalt samarbeid. Hovedmodellene er nærmere drøftet i kapittel 3.5. Samarbeidene varierer blant annet i forhold til hvor mange kommuner som er involvert, hvordan de er organisert og styrt, oppgaveområdene og hensikten eller målsettingen med å samarbeide. Samarbeidet utøves innenfor et bredt spekter av tjenester. Mest omfangsrikt er samarbeid knyttet til administrative støttefunksjoner og tekniske tjenester som det ikke er knyttet rettigheter til og/eller som er av en utpreget politiske karakter. Renovasjon er et eksempel på sistnevnte. ECON Analyse gjennomfører et oppdrag for KS som skal gi en oppdatert oversikt over alt kommunesamarbeid i Norge, hvilke kommuner som er involvert, organisasjonsform og tjenestetype. En slik omfattende sammenfatning og undersøkelse har ikke tidligere vært gjennomført i Norge. ECONs rapport vil være ferdig i juni 2006. Et IKS kan enten håndtere deler av eller hele den kommunale avfallstjenesten. Det finnes eksempler på samarbeid hvor kommuner selve har valgt å selve håndtere innsamlingen av avfallet, mens IKS et tar seg av den videre behandlingen, men det vanligste er sannsynligvis at IKS et har ansvar både for innsamling og behandling av husholdningsavfallet. Et IKS kan være en ren bestiller av avfallstjenestene, hvor utføringen av innsamling og/eller behandling legges ut på anbud, eller være både en bestiller og utfører, det vil si selv velge å utføre hele eller deler av innsamlingen og behandlingen. Motivasjonen bak etableringen av IKS har primært vært ønsket om å utløse samarbeidsgevinster i form av stordriftsfordeler. Renovasjon er typisk en tjeneste som kan gi stordriftsfordeler spesielt i tettbebygde strøk. Samtidig er renovasjon ansett å være av mindre politisk karakter og interesse i kommune. Området er i stor grad gebyrsfinansiert og dermed ikke budsjettunge i kommunebudsjettene. Å delegere ut ansvar ut av kommunene har derfor vært betraktet som enklere enn for eksempel innenfor lovpålagte velferdstjenester. En hovedinnvending mot organisering av tjenesteproduksjon utenfor kommunene, enten dette er i selskaper og/eller også interkommunalt, er at avstanden mellom innbyggerne, de som har det politiske ansvaret for tjenesten og leverandørene av tjenesten blir større. Dette kan skape uklarhet i ansvarsforhold, spesielt for den menige kommunestyrerepresentanten og innbyggeren. I tillegg er en innvending mot spesielt selskapsformen at beslutninger treffes i lukkede rom som ikke 4 I 2004 fantes det 108 kommunalt eide foretak, det vil si foretak som eies av en eller flere kommuner, innenfor Kloakk- og renovasjonsvirksomhet. Av alle kommunalt eide foretak i 2004 (totalt 2203) var 6,7 prosent IKS, mens hele 64,5 prosent var AS, se www.ssb.no/stoff/main.html 18

nødvendigvis følger reglene om offentlighet slik kommuneloven og offentlighetsloven krever av ordinære kommunale organer. I NOU 2006:7, Det lokale folkestyret i endring?, drøftes blant annet de demokratiske utfordringene knyttet til ulike former for kommunale selskapsformer, se spesielt Ringkjøb, Vabo og Aars (2006). 2.1.3 Retura Retura AS ble stiftet i 2001 av Salten Forvaltning IKS (IRIS), Trondheim Renholdsverk (TRV) og BIR Bedrift. Det ble gjennomført flere emisjoner samme år, og eiermassen økte raskt i 1. halvdel 2001. Fra 2002/2003) har også private bedrifter valgt å kjøpe seg inn i selskapet. I dag har Retura 30 eiere, mesteparten av disse er interkommunale selskaper eller bedrifter som eies av interkommunale selskaper. Det er to enkelte kommuner som er eiere (Steinkjer og Trondheim, gjennom TRV), samt fem private bedrifter. Selskapet har vært i drift fra 2002. Det er flere grunner til etableringen av Retura, hvorav den viktigste sannsynligvis er endringen av forurensningsloven i 2004, hvor det næringsavfallet som tidligere var underlagt kommunal renovasjon ble fritt. Kommunene og IKS ene hadde etablerte systemer og infrastruktur for å håndtere en gitt mengde avfall, og man regnet med kraftig økte avfallsgebyrer hvis husholdningene skulle bære disse kostnadene alene. En annen viktig grunn til etableringen av Retura var at store norske bedrifter (som ikke var underlagt kommunal renovasjon) utover 1990-tallet i økende grad fokuserte på miljø og avfall, mange bedrifter ble mer miljøbevisste og ønsket bedre avfallssystem. Norsk Gjenvinning var tidlig ute og tok en stor andel av disse kundene, men etter hvert har det kommet mange nye aktører på banen, deriblant Retura. Retura er organisert som et landsdekkende selskap, Retura AS, og i alt 38 lokale selskaper som er tilknyttet organisasjonen disse selskapene er enten rene Returaselskaper (som regel eiet av et eller flere IKS) eller en lokal samarbeidspartner (som regel en privat bedrift). Retura AS håndterer de store landsdekkende kontraktene, mens lokale kontrakter håndteres av de enkelte selskapene. Disse selskapene utfører også de tjenestene som dekkes av de landsdekkende kontraktene. Returas policy er at mest mulig av det avfallet som man samler inn og/eller behandler skal gå til materialgjenvinning. 19