Samfunnsøkonomiske effekter av å oppheve kommunenes enerett på behandling av husholdningsavfall. Avfallsdagene Trondheim 14. Mai 2014 Asbjørn Englund

Transkript

1 Samfunnsøkonomiske effekter av å oppheve kommunenes enerett på behandling av husholdningsavfall Avfallsdagene Trondheim 14. Mai 2014 Asbjørn Englund

2 Agenda Bakgrunn og oppdraget for MEF/Norsk Industri Konkurransemessige utfordringer Samfunnsøkonomiske virkninger

3 Utredning for MEF og Norsk Industri om konsekvenser av å oppheve kommunens rett/plikt til å behandle husholdningsavfall Utgangspunkt for vurderingen Iht. forurensingsloven 30 er det kommunen som skal sørge for innsamling av husholdningsavfall Videre er det ifølge 29 kommunens plikt til å ta i mot slikt avfall, samt å ha anlegg for opplag eller behandling Vurderingstema Undersøke samfunnsøkonomiske konsekvenser av å endre 29 slik at kommunens plikt til å ha anlegg, samt plikt til å ta i mot husholdningsavfall bortfaller Vi har vurdert en endring hvor kommunene ikke lenger har mulighet til å tildele enerett Kommunen kan da velge å behandle husholdningsavfallet i egenregi eller å konkurranseutsette oppgaven

4 Hvorfor tildeles det kontrakter uten konkurranse? Deponiforbudet av 2009 gjorde at de gamle deponiene måtte avvikles Kommunene måtte finne løsninger som sikret nødvendig behandlingskapasitet Mange kommuner investerte i behandlingsanlegg og tildelte etterpå kontrakter til de anleggene de hadde vært med på å etablere/finansiere Nå er behandlingskapasiteten utbygget. Er det behov for å skjerme anleggene videre?

5 Tildeling uten konkurranse har en kostnad for husholdningene Prisen på levering av husholdningsavfall i Norge varierer mellom kr pr tonn Prisen i Sverige er mellom kr pr tonn «Konkurransepris» i Norge er under halvparten av «tildelingspris» (Rapport fra Hjellnes) Avhengig av transportavstand og egne kostnader kan det bli betydelige forskjeller mellom «konkurransepris» og «tildelingspris» «Enerettstildeling kan påføre kommunen betydelige kostnader som igjen betales gjennom avfallsgebyret Tildeling av enerett vil antakelig gi høyere avfallsgebyrer

6 Tildeling av enerett kan gi ulike konkurransevilkår i markedet for næringsavfall 75 % av avfallet er næringsavfall Når en først har investert i behandlingsanlegg for husholdningsavfall er en også godt rustet for å konkurrere om næringsavfallet Behandlingsanlegg for avfall er kapitalintensiv virksomhet Dimensjonering gjøres ut fra forventet vekst i avfallsmengde Samdrift i behandlingen av de to typene avfall gir samdriftsfordel Det kan også sees på som en stordriftsfordel (avfall er avfall) økt mengde gir lavere enhetskostnad Det kan være at aktører vinner kontrakter om behandling av næringsavfall, fordi de er tildelt kontrakter om husholdningsavfall

7 Et konkurranseøkonomisk spørsmål er hvilke kostnader en aktør med enerettsoppdrag bør dekke Stand alone cost Inkrementelle kostnader Hva det ville kostet å produsere en tjeneste uten å produsere noe annet i tillegg Gitt at man først produserer en tjeneste, hva er tilleggskostnaden med å produsere en tjeneste til Det kan være stor forskjell på stand alone og inkrementelle kostnader i behandling av avfall

8 Hva som er riktige beslutninger er avhengig av det beste alternativet Investeringstidspunktet Å bygge behandlingsanlegg i kommunal regi som gir høyere kostnader enn markedsprisen er ikke s.øk lønnsomt Når anlegget er bygget Alternativet til å benytte kapasiteten ved anlegget er å avvikle det. Verdien ved å avvikle er lavere enn investeringskostnaden. Hvor billig skal man selge ledig kapasitet? Dersom et anlegg kan tilby ledig kapasitet er det lønnsomt hvis markedsprisen er høyere enn merkostnaden

9 En opphevelse av eneretten vil endre muligheten til feiltilpasninger i fremtiden Det vil ikke være mulig å sikre investeringer med tildelinger av enerett på husholdningsavfall Mindre sannsynlig med investeringer i kapasitet Konkurranse kan kanalisere avfall mot den bruken som gir høyest verdi Over tid vil kapasitet bygge seg opp der avfallsfraksjonene gir høyest verdi Kan f.eks føre til at mindre avfall brennes og mer materialgjenvinnes (eller motsatt)

10 Vil en avvikling av eneretten spille noen rolle for kommunene? De fleste kommuner velger å håndtere den lovpålagte oppgaven om innsamling og behandling av husholdningsavfall gjennom egne aksjeselskap eller interkommunale selskap; eller ved å konkurranseutsette behandlingen Mellom 60 og 70 kommuner tildelte enerett på behandling av husholdningsavfall i 2010 De kommunene som tildeler enerett må endre sin organisering, hvis forslaget blir vedtatt

11 Vil en endring medføre at kommunale investeringer blir satt i fare? Har kommunen investert i et anlegg som ikke klarer å vinne kontrakter, så kan det bli stående ubrukt eller bli solgt Det mulige problemet reduseres ved muligheten til å konkurrere i et større marked enn det anlegget var bygget for Konkurrere om næringsavfall Konkurrere om husholdningsavfall I et lokalt/norskt/nordisk/europeisk marked transportkostnader avgjør En ulempe med konkurranse er redusert forutsigbarhet, kundene kommer ikke av seg selv - en må konkurrere om dem

12 Med forslaget blir alternativet til konkurranseutsetting egenregi Hvis forslaget blir vedtatt må kommunene enten konkurranseutsette eller drive i egenregi Der er 428 kommuner i Norge. Mange av disse vil ikke kunne drive effektiv avfallshåndtering i egenregi Egenregi gir (for de fleste) ikke mulighet til å utnytte stordriftsfordeler Egenregi gir begrensninger i forhold til behandling av næringsavfall (max 20 % som en følge av Teckal kriteriene) Begrensingene gjør det vanskelig å planlegge for fremtidige behov Bygger en for dagens kapasitetsbehov, får en for lite kapasitet i fremtiden Bygger en overskuddskapasitet, så får en ikke benyttet kapasiteten i dag Egenregi stiller høye krav til kommunen. Kommunen må også være stor nok til å kunne drive effektiv produksjon

13 Det kan være relevant å vurdere om konkurranseutsetting vil endre behandlingsform Hvis en endring fører til mindre forbrenning og mer «høyverdig» utnyttelse av avfall så vil det være positivt og vise verca Avfallshierarkiet Rapporten vurderer ikke hvilken vei en vil gå med mer konkurranse

14 Oppsummert Deponiforbudet var en viktig årsak til de kommunale investeringene i behandlingskapasitet Dersom 29 endres må kommunene velge mellom egenregi eller konkurranseutsetting Konkurranse kan gi bedret effektivitet lavere kostnad lavere avfallsgebyr Eneretten kan forstyrre markedet for næringsavfall «ugunstig» valg av behandler av husholdningsavfall kan gi «ugunstig» behandler også av næringsavfall Egenregi er en løsning som kan gi høye kostnader og lite fleksibilitet Allerede oppsatte anlegg kan tape i konkurransen, og man risikerer at offentlige anlegg må nedskrives med lav avkastning Større marked reduserer problemet

15 Besøksadresse: Dronning Mauds gate Oslo Postadresse: 1540 Vika, 0117 Oslo E-post: Telefon: Faks: Org. nr.: