Områdeløft, Husbanken 16. okt 2014 Områdebasert bypolitikk utfordringer og muligheter Kan nabolaget styrkes og hvordan? Ingar Brattbakk, bygeograf /forsker Tidligere SINTEF Byggforsk, NIBR, UiO nå AFI/HIOA Omdømme «en utbredt oppfatning av et sted i visse grupper eller store deler av befolkningen. Først og fremst blant dem som ikke selv bor på stedet» Omdømme blant hvem og for hvem? Omdømme basert på hva? Media, andres fortellinger, egne erfaringer Arbeidsforskningsinstituttet AS, 2014 Forfatter/Author 2 Han kjører E6.. 3 4 Økende differensiering drabantbyene imellom Noen få blir mer populære - gamle & nære Høye og sterkt økende boligpriser Gentrifiseringsprosesser Unge akademikere flytter inn Noen få utsettes for sterkere stigmatisering og svekket attraktivitet nye og fjerne Svakere økning i boligprisene Relativ nedgradering på sosioøkonomiske og sosiale indikatorer Økende andel etniske minoriteter 5 Norske drabantbyer i europeisk perspektiv Kommer relativt godt ut, fordi: Mindre skala Mer blandet bebyggelse Mer varierte leilighetstyper Beboere eier selv gjennom borettslag Få offentlige utleieboliger for særlig vanskeligstilte Beboere med relativt god økonomi (lav arbeidsledighet og gode velferdsordninger) 6 1
Oppsummerende konklusjon på drabantbystudien Drabantbyene utgjør en viktig ressurs. De tilbyr gode boliger i gode omgivelser til en overkommelig pris i storbyens hardt pressede boligmarked. Drabantbyene generelt lider under et lavt omdømme Stor intern differensiering drabantbyene imellom Tendenser til negativ utvikling i enkeltområder sosialt, fysisk og i forhold til tjenestetilbud. Kan bli betydelig mer alvorlig hvis disse problemene ikke tas på alvor Drabantbyene er fundamentalt forskjellig fra sentrumsområdene hvor offentlig engasjement har utløst private investeringer. Drabantbyene er i større grad avhengig av offentlig innsats. Brattbakk, Ingar & Hansen, Thorbjørn (2004). Post-war large housing estates in Norway Well-kept residential areas still stigmatised?. Journal of Housing and the Built Environment. Vol. 19. Hansen, Thorbjørn & Ingar Brattbakk (2005): Drabantbyene bedre enn sitt rykte? i Barlindhaug, Rolf (red.) Storbyens boligmarked drivkrefter, rammebetingelser og handlingsvalg. Scandinavian Academic Press/Spartacus: Oslo: p 33-66. 7 Hva er områdebasert politikk? Innenfor byforskning og bypolitikk Kjært barn mange navn: Arealstrategier Områdebasert politikk Områdeprogrammer Area Based Initiatives (ABIs) Kjennetegn Geografisk avgrenset Avgrenset tidsrom Ekstra -tiltak: tillegg til ordinær, løpende politikkkompenserende Depriverte områder fysisk, sosialt & økonomisk 8 Eksempler Norske eksempler Miljøbyen Gamle Oslo Handlingsprogrammet for Oslo Indre Øst (97-07) Groruddalssatsingen (07-17) Vil trekke mest på erfaringer fra Storbritannia Nederland Danmark Sverige 9 Å forstå depriverte områder Hans Skifter Andersen (2002) pockets of poverty Mainstream syn innenfor europeisk forskning Fokus på generelle prosesser segregasjon, sosial eksklusjon, sosial polarisering og fattigdom i storbyer excluded places Mange forskere heller også mot en slik forståelse Interne og eksterne faktorer forsterker hverandre gjensidig i negativ retning Selvforsterkende sosiale, kulturelle, økonomiske og fysiske endringer som fører til økt avstand til resten av byen 10 Skifter Andersen (2002): Mulige hovedmål innenfor områdebasert politikk Bekjempe ekskludering av steder (jf. territoriell stigmatisering) Bekjempe sosial ekskludering av individer: Redusere/eliminere nabolagseffekter Mobilisere lokale ressurser Generelle tiltak mot segregasjon (dempe sorteringen av individer/husholdninger i byen som helhet) 11 Nye rammer ny bypolitikk Globalisering Demografiske endringer Økonomisk restrukturering Deindustrialisering Servicenæringenes fremvekst polarisering? Økt konkurranse mellom byer Government til governance Ny bypolitikk fra fordeling/velferd til økonomisk vekst? 12 2
SEKTORPOLITIKK MOT LOKAL DEPRIVERING OMRÅDEBASERT POLITIKK: NYE AREALSTRATEGIER BOLIG ARBEID HELSE LIVSSTIL UTDANN. SEKTORPOLITIKK BOLIG ARBEID HELSE LIVSSTIL UTDANN. En slik politikk kan lett mislykkes fordi den ikke tar hensyn til sammenhenger mellom problemer 13 14 NYE AREALSTRATEGIER VIKTIGE MÅL Forbedre utsiktene til sysselsetting, blant annet ved å øke befolkningens kompetanse (utdanning, ferdigheter) Stimulere lokal økonomisk vekst Takle/redusere kriminalitet og hærverk Forbedre kvaliteten på bygninger og utemiljø Fremme sosial integrasjon og øke den sosiale kapitalen i områdene (jf. begrepet empowerment ) Aktivisere befolkningen i kulturelle og sportslige aktiviteter Knytte områdene tettere til resten av byen 15 SENTRALE TREKK VED DE NYE AREALSTRATEGIENE Strategiene er sektorovergripende Tilpasses lokale behov Bruk av partnerskap : Involverer mange lokale aktører Etablerer nye koordinerings- og planleggingsinstitusjoner Satsingen på sosial kapital utgjør et nytt trekk Har ofte lang tidshorisont (lengre enn tidligere) Opererer på flere geografiske nivå Kostnadsdeling mellom lokale og sentrale myndigheter 16 1. Kunnskap om nabolagseffekter 2. Intern effektivitet Programmene hviler på en forutsetning om place poverty : individer antas å være dårligere stilt på grunn av trekk ved det enkelte sted. Kunnskap om slike effekter er mangelvare Løsning Gjennomføre ordentlige nabolagsstudier. Uten slike studier, har diagnosen liten verdi. Studiene bør ha et paneldesign 17 Løsninger Tiltakene dekker kun en Forankre strategiene i mindre del av befolkningen regional og nasjonal med spesifikke behov velferdspolitikk Undersøke tildelingsmønstre på individ- og gruppenivå Justere områdegrenser 18 3
INTERN OG EKSTERN EFFEKTIVITET Optimal intern effektivitet: Ressursinnsatsen går kun til individer med behov for støtte (det er ingen sløsing på individer som ikke tilhører definerte målgrupper) Optimal ekstern effektivitet: Ressursinnsatsen omfatter alle med behov for støtte (alle individer i målgruppene) DE NYE ARELSTRATEGIENE EFFEKTIVITETSHENSYN Man kan redusere lokal deprivering, som på grunn av sin relasjonelle og komplekse karakter ikke kan takles gjennom tradisjonell sektorpolitikk Man får økt effekt av offentlige ressurser ved å konsentrere innsatsen fremfor å spre ressursene tynt utover Man kan mobilisere lokale ressurser 19 20 KLASSISK SPØRSMÅL: ER FATTIGDOM EN OND SIRKEL? DVS. ET FENOMEN SOM FORSTERKES PÅ NABOLAGSNIVÅ? Mulige svar: Nei alle effekter på nabolagsnivå er komposisjonelle, dvs. at de fremkommer som et aggregat av trekk ved befolkningen Ja det finnes genuine nabolagseffekter ( konteksteffekter ), dvs. at fattigdom forsterkes på grunn av trekk ved de enkelte stedene ( place poverty ) 21 To typer effekter Komposisjonelle effekter: Ulikheter i samfunnet Nabolagseffekter: Nabolag/bosted Ulikheter mellom grupper Individuelle livssjanser Ulikheter mellom områder Nabolagseffekter kommer ikke i stedet for komposisjonelle effekter det er snakk om tilleggseffekter 22 Nabolagseffekter sammenheng område og individ Hvilke mekanismer ligger bak sammenhengen? (The Black Box of neighbourhood effects) Kjennetegn ved området = Uavhengig variabel Eks: andel som ikke er i arbeid Utfall for individer = Avhengig variabel Eks: arbeidsdeltakelse Kjennetegn ved området = Uavhengig variabel Eks: andel som ikke er i arbeid Mekanisme Prosesser som påvirker Black box Eks: samhandling på lokale arenaer / utvikling av lokale normer Utfall for individer = Avhengig variabel Eks: arbeidsdeltakelse Kontrollert for individ- og husholdskjennetegn = Uavhengige variable Kontrollert for individog husholdskjennetegn Eks: sosial bakgrunn / = Uavhengige variable foreldres arbeidsdeltakelse Eks: sosial bakgrunn / 23 foreldres arbeidsdeltakelse 24 4
Nabolagseffekter teorier (drøfting: Andersson og Burgh, 2001: Segregationens konsekvenser, Uppsala + Galster & Santiago (2006) Journal of Urban Affairs) Internt sosiale relasjoner i området: Sosialisering/læring Epidemisk/sosiale normer Sosiale nettverk Relativ deprivasjon Eksternt Spatial mismatch Territoriell stigmatisering Lokale institusjonelle ressurser/omgivelser Fysiske omgivelser 25 Påviste nabolagseffekter i Oslo Effekter av oppvekstnabolaget for barn og unges framtidige muligheter: Moderat effekt på utdanning (svak effekt på arbeidstilknytning, minimal effekt på inntekt) For ungdom 14-18 ser effekten på utdanning ut til å stamme fra det «utvidede nabolaget» (bydelsnivå), mer enn fra det nærmeste boligområdet (kvartalet/nærmiljøet) Kilder: Brattbakk, Ingar (2014). Block, neighbourhood or district? The importance of geographical scale for area effects on educational attainment. Geografiska Annaler. Series B. Human Geography. Vol. 96. doi: 10.1111/geob.12040 Brattbakk, Ingar & Wessel, Terje (2013). Long-term Neighbourhood Effects on Education, Income and Employment among Adolescents in Oslo. Urban Studies. Vol. 50. doi: 10.1177/0042098012448548 26 Er strategiene effektive dersom det ikke eksisterer nabolagseffekter? Eksistensen av nabolagseffekter er den viktigste begrunnelsen for arealstrategier, men de kan være effektive selv om slike effekter ikke eksisterer: Man kan oppnå en kritisk masse i ressursinnsatsen, man kan takle relasjonelle problemer og man kan få flere hender i arbeid Men: Vurderinger av effektivitet er svært komplekse 3. Selektiv tilflytting Programmene kan stimulere gentrifisering Redusere eller omforme innslaget av kulturtiltak Satse mer på gruppetiltak enn på stedsutvikling Vri innsatsen mot barn og unge 27 28 4. Selektiv fraflytting Ressursene kapitaliseres av enkelthusholdninger, som flytter fra fattige til mindre fattige områder (Figur basert på Andersson, 2006, Urban Studies, s. 796) Husholdningsinntekt Rike Nabolag Fattige Forbedre levekårene for de svakeste gruppene Justere innsatsen i drabantbyene: fra gruppepolitikk til stedspolitikk Redusere segregasjonen gjennom overordnet byog boligpolitikk 29 5. Selektiv fraflytting: De nye programmene fungerer bedre! Evaluering av New Deal for Communities : the strength of this selective migration appears more modest than previous studies have suggested (Bailey og Livingston, Urban Studies, 2008, s. 958) Evaluering av byutvalgsprogrammet i Danmark: Fraflytting av sysselsatte sank i programperioden. I tillegg sank den totale fraflyttingen: In fact, the mobility rate is now lower on average in the supported estates than in other newer housing estates (Skifter Andersen, Urban Studies, 2002, s. 779). 30 5
6. Konkurranseaspektet 7. Nettverk og fellesskap Programmer som baseres på initiativ nedenfra får ofte en uønsket fordelingsprofil: De mest depriverte områdene leverer ikke søknad, eller leverer for dårlig søknad Eksempel: Single Regeneration Budget i England Balansere nedenfra- og ovenfra-initiativ: Utpeke og prioritere områder på basis av deskriptive behovskriterier Eksempel: New Deal for Communities i England 31 Sosial kapital vil ofte reflektere økonomisk kapital: familiebånd og andre nære bånd er ikke sterkere i fattige områder enn andre områder Lav deltakelse i lokale aktiviteter Styrke bånd ( linking social capital ) mellom fattige områder og makttunge miljøer, for eksempel byens sentrale ledelse Aktiviteter innenfor programmet må ha klare mål: Det holder ikke at prosessen er et mål i seg 32 selv Sosial kapital Bonding tette bånd til personer med like eller likeartede egenskaper Bridging løsere bånd til personer med ulik etnisk og yrkesmessig bakgrunn Linking vertikale bånd mellom fattige mennesker og mennesker i maktposisjoner 33 NYE AREALSTRATEGIER MER OM SOSIAL KAPITAL Basert dels på James Coleman (sosial kapital som ressurs) og dels på Robert Putnam (sosial kapital som tillit) Bonding, bridging og linking capital Problemer 1: kan være et innadvendt perspektiv (jf. begrepene bonding og bridging ) 2: sosial kapital kan ha negative effekter 3: det er ingen enkel sammenheng mellom tillit og økonomisk aktivitet 34 8. Tidsaspektet 9. Omfang Programmene har ofte preg av snuoperasjoner Innføre lengre tidshorisont Skape kontinuitet mellom enkelttiltak 35 Man vet ikke helt hva man vil; midlene smøres tynt utover, og prosjektene fremstår mer som symbolpolitikk enn realpolitikk Løsning: Massiv innsats forankret i ordentlig kunnskap Skifter Andersen, 2002, Urban Studies, om byutvalget: the initiative must be of sufficient duration and extent (s. 784) the effectiveness of the programme has been weakened due to the fact that the resources, for political reasons, have been spread on too many estates (s. 784) 36 6
10. Mål og forventninger Urealistisk høye mål Ingen mål eller for lave mål Within 10 or 20 years noone should be seriously disadvantaged by where they live (National Strategy for Neighbourhood Revival, 2001, s. 10) Løsning: Stille realistiske mål Akseptere at små forbedringer er bedre enn stillstand, og at stillstand er bedre enn forverring Power/Tunstall, 1995: Swimming against the tide 37 Storstadssatsningen (Sverige) målsetninger 1. Vekstmålet: Å gi storbyregionene gode forutsetninger for langsiktig bærekraftig vekst og dermed bidra til at nye arbeidsplasser skapes i storbyregionene 2. Segregasjonsmålet: 1. Å bryte den sosiale, etniske og diskriminerende segregasjonen i storbyregionene 2. Å bidra til å utjevne levekårene mellom storbyenes innbyggere 38 Storstadssatsningen (2) Hva, hvor og hvordan? Viderefører tidligere områdebaserte satsninger Statlige og kommunale midler totalt 220 millioner Euro i perioden 1998-2005 Hovedsakelig sosiale tiltak, 5 målområder: Demokrati og deltakelse, sysselsetting og stønader, utdanning og språk, folkehelse, attraktive og trygge bydeler Lokale utviklingsavtaler i 24 bydeler i 7 kommuner i regionene Stockholm, Göteborg og Malmö. Om lag 1000 tiltak/prosjekt 250 000 beboere Sterk grad av medvirkning bydeler, beboere og andre aktører Omfattende forskning og evaluering ca 80 millioner kroner og 160 vitenskapelige rapporter Storstadssatsningen (3) Hva er resultatet? Noen positive konklusjoner: Økt sysselsetting Lavere andel sosialhjelpsmottakere Høyere utdanningsnivå flere med 3 - årig vgs Økt valgdeltakelse Tverrsektorielt utbytte Mange enkeltprosjekter har vært vellykkede Men: Tendenser til selektiv ut- og innflytting Samtidig omdiskutert - ulike erfaringer Vanskelig å påvise direkte effekt av tiltakene Kvantitative og kvalitative mål Å bryte segregasjon svært ambisiøst mål 39 40 Danske byutvalgsområder : 500 eiendomskomplekser med 115,000 boliger 1. Styrke lokale nettverk: Sosialt arbeid Nye sosiale aktiviteter 2. Forbedre områdenes omdømme/status i boligmarkedet: Renovering Reduksjon av husleie 3. Redusere segregasjon: Endre allokeringsregler i boligselskapene 4. Redusere negative konsekvenser for kommunene: Støtte til skoler med mange innvandrerelever Støtte til utdanning og trening av voksne innvandrere 41 Resultater av evaluering, Danmark Reduksjon av en rekke problemer, og nedgang i flytting, men: variasjon fra sted til sted som regel små til moderate forbedringer omdømmet tilsynelatende vanskelig å forbedre vanskelig å aktivisere de mest vanskeligstilte personene noen av effektene er avhengig av andelen innvandrere i områdene integrasjonsarbeidet fremstår som svært vanskelig 42 7
Hvorfor har man oppnådd en viss grad av suksess i Danmark? Skifter Andersen: Initiativet var omfattende (antyder at småprosjekter ofte vil mislykkes, og at man kunne konsentrert innsatsen enda mer) Man tok hensyn til problemenes relasjonelle og mangesidige karakter (og ikke bare forekomsten av fattigdom) PROBLEMER MED OMRÅDEPROGRAMMENE 1. Fordelingsproblemet rettferdighetsproblematikk 2. Forskyvningsproblemet levekårsproblemer kan forskyves til andre områder 3. Strukturproblemet har ingen effekt på strukturelle fattigdomsproblemer 43 44 FORDELER VED OMRÅDEPROGRAMMENE Varierer enormt mye: avhengig av tid, sted, omfang, variasjon mv. Men: 1.Tverrsektoriell organisering har vist seg å være et viktig grep 2.Visse problemer kan reduseres eller holdes i sjakk 3. Sørger for at de mest utsatte områdene holder en viss minstestandard 4.Stigmatiseringen er noen steder blitt redusert 5.Beboerne har ofte fått en sterkere stedsidentitet 45 «Etnisk boligsegregering på norsk: Hva skjer og hvorfor?» Litteraturhuset i Oslo, 13. november 2014, kl. 11:30 15:45 Arr: NIBR og UiO, støttet av Husbanken Påmelding på nibr.no 46 8