Bymiljøavtalene styring og organisering av oppfølging Notat utarbeidet på oppdrag av Vegdirektoratet Jørund K Nilsen, april 2014 1 1. Tema og problemstilling Det fremgår av Stortingsmelding 26 (2012-2013) Nasjonal transportplan 2014-2023 (NTP) at det skal legges til rette for bedre samordning mellom forvaltningsnivåene gjennom å innføre et nytt avtaleregime for samarbeid i storbyområdene (helhetlige bymiljøavtaler). Notatet drøfter prinsipper, hensyn og modeller for styring og oppfølging av bymiljøavtalene med utgangspunkt i føringene gitt i NTP. 2. Bymiljøavtalene føringene i NTP Helhetlige bymiljøavtaler svar på en komplisert oppgavefordeling og struktur NTP tar utgangspunkt i Stortingets klimaforlik der det heter at veksten i persontransporten i storbyområdene skal tas med kollektivtransport, sykling og gange. Ansvaret for transportpolitiske virkemidler i by er delt mellom staten, fylkeskommunene og kommunene. Det fremgår av NTP at denne delingen gjør at gode helhetlige transportpolitiske løsninger stiller store krav til hvordan forvaltningsnivåene løser oppgavene sine. Virkemidlene har størst effekt om de vurderes og doseres innenfor en samlet tiltakspakke. Det fremgår av NTP at det ligger en betydelig utfordring i at forvaltningsnivåene ikke nødvendigvis har sammenfallende interesser og mål i sine prioriteringer. Av meldingen fremgår det at staten vil legge til rette for bedre samordning mellom forvaltningsnivåene gjennom å innføre et nytt avtaleregime for samarbeid i storbyområdene (helhetlige bymiljøavtaler). I bymiljøavtalene skal det legges til rette for at staten, fylkeskommunene og kommunene kan gå sammen i forhandlinger og forplikte seg til å følge opp felles mål som nedfelles i en helhetlig bymiljøavtale. Statens innsats skal avklares i forhandlingene med hvert enkelt byområde. I et slikt perspektiv er avtalene å forstå som et statlig styringsinitiativ som har til hensikt å endre byområdenes prioriteringer, der tiltak som kan bidra til å nå Klimaforlikets målsettinger bl.a. belønnes gjennom statlig bidrag. 1 Notatet bygger på et innlegg på et fagseminar i regi av Vegdirektoratet og KS 6. mars 2014. 1
Ressurser og virkemidler i bymiljøavtalene I tiårsperioden 2014-2023 er det i NTP satt av 26,1 milliarder kroner til bymiljøavtalene og belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk i byområdene. Av disse midlene er 16,9 milliarder kroner avsatt til en ufordelt pott til statlige forhandlingsbidrag i helhetlige bymiljøavtaler og 9,2 milliarder kroner til belønningsordningen. Meldingen åpner for at det kan gis statlig investeringsstøtte gjennom bymiljøavtalene til fylkeskommunal infrastruktur av stor nasjonal interesse. De helhetlige bymiljøavtalene kan i følge NTP ses på som en utvidelse og videreutvikling av dagens bypakker i storbyområdene gjennom etablering av et felles rammeverk, og inkludering av flere virkemidler, herunder arealplanlegging. Det heter i kap 9.5.1.1 i NTP følgende: Med utgangspunkt i de eksisterende bypakkene vil staten ta initiativ overfor storbyområdene til forhandlinger om nye helhetlige bymiljøavtaler innenfor et felles rammeverk. Oppsummert og ut fra ovennevnte føringer gitt i NTP ligger det dermed potensielt følgende virkemidler og ressurser inne i forhandlingsspotten for bymiljøavtalene: - 26,1 mrd kroner samlet statlig bidrag inkludert belønningsordningen - Statlige midler knyttet til riksveger, jernbane og kjøp av togtjenester - Fylkeskommunale midler knyttet til fylkesveger og kollektivtransporten - Midler fra brukerfinansiering, herunder bompenger - Restriktive virkemidler, knyttet til brukerbetaling (f eks vegprising) - Kommunenes virkemidler, herunder kommunale veger, arealforvaltning og parkeringspolitikk. Politisk behandling, styringsmodell og porteføljestyring I følge NTP skal kommunenes og fylkeskommunenes forpliktelser i en bymiljøavtale nedfelles i politiske vedtak, tilsvarende som bompengeproposisjoner. Disse vedtakene gjengis i en stortingsproposisjon sammen med en beskrivelse av de statlige forpliktelsene. Alle parter kan si opp avtalen og unnlate å bevilge midler dersom øvrige parter ikke følger opp sine forpliktelser i avtaleperioden. Likevel følger det av NTP at det må ligge det en sterk forpliktelse i en felles underskrevet avtale. For alle helhetlige bymiljøavtaler må det i følge NTP være et system for styring og politisk forankring. Det fremgår av NTP at det kan være flere aktuelle modeller for etablering av styringsgrupper innenfor det nye avtaleregimet. Regjeringen vil vurdere nærmere hvilke modeller som er hensiktsmessige, men peker på at styringsmodell må ivareta en rekke hensyn ivaretas både når det gjelder ønske om politisk forankring, faglige tilrådinger og handlekraft. Et viktig spørsmål er i følge NTP statens representasjon. Videre heter det at det er viktig å sikre overordnet politisk styring og legge til rette for helhetlige prioriteringer og god porteføljestyring. Prioritering av prosjekt og dosering av øvrige tiltak avgjøres løpende i perioden som følge av måloppnåelse og finansieringsgrunnlag. Et slikt system skal sikre at valg av rekkefølge på prosjekt skjer basert på de overordnede målsettingene for avtalene. Detaljeringsgraden i tiltakspakkene som inngår i de helhetlige bymiljøavtalene må vurderes med utgangspunkt i at prinsippet om porteføljestyring skal gjelde. 2
Boks 2.1: Generelle krav til rammer, avklaringer og vedtak i helhetlige bymiljøavtaler (Kilde NTP) 3. Prinsipper og hensyn for styringssystemet Nedenfor drøftes prinsipper og hensyn for styringssystemet for bymiljøavtalene. Drøftingen tar utgangspunkt i premissene gitt i NTP om at gjeldene oppgavefordeling mellom nivåene ikke skal endres, men at målet med helhetlige bymiljøavtaler skal være å legge til rette for bedre samordning mellom nivåene med sikte på å nå klimaforlikets målsettinger. Drøftingen tar utgangspunkt i at bymiljøavtalene skal danne et felles rammeverk for byområdene inkludert dagens bypakker. Det kan forstås dit hen at bymiljøavtalene og styringssystemet skal omfatter både inntekter fra brukerfinansiering, statlige bidrag og belønningsordningen, ved siden av de lokale og regionale bidrag og at det innføres felles styringsstruktur og rapporteringsordninger for disse ressursene. I notatet er det dermed sett bort fra endringer i oppgavefordelingen og/eller endringer i kommune- og fylkesstrukturen som ville medført samling av virkemidlene til færre politiske organer og som kunne skapt bedre sammenfall mellom de politisk og administrativt ansvarlige og utfordringene til byområdene. Det er også sett bort fra bort fra modeller som innebærer en betydelig overføring av ansvar og myndighet fra fylkeskommunene, kommunene og ev staten til et samarbeidsorgan da denne type tiltak ikke vil være i tråd med 3
NTP der det heter at det er avtalepartene som har ansvaret for oppfølging innenfor egne ansvarsområder, herunder behandling av de årlige budsjetter. Legitimitet og demokratisk forankring I forhold til de nåværende bypakker, vil bymiljøavtalene kunne omfatte flere oppgaveområder og virkemidler og involvere flere aktører enn i dag. Konsekvensen vil dermed være at bymiljøavtalene potensielt sett vil omfatte styring og prioritering over betydelige samfunnsinteresser og -ressurser. Styringen av avtalene er åpenbart av politisk natur og omhandler fordeling av goder, byrder og oppnåelse av samfunnsmål. Styringssystemet for avtalene bør dermed ivareta hensynet til demokratisk styring og kontroll som innebærer at folkevalgte stilles til ansvar for ressursbruk og prioriteringer. Videre bør styringssystemet være klargjort slik at folkevalgte og innbyggere kan ta del i og forstå beslutningsprosessene. Et annet hensyn vil være at styringsmodellen ivaretar forankring og involvering fra berørte parter. Forankring og involvering kan styrke bymiljøavtalenes legitimitet og dermed også aksept for oppfølging. Sektor- og kommuneoverskridende perspektiver Bymiljøavtalene og oppfølgingen av disse vil kreve sektor- og grenseoverskridende perspektiver i byområdet. Oppfølgingen av avtalene vil innebære at staten, fylkeskommunene og kommunene vil måtte tilpasse sine prioriteringer i en regional kontekst. Oppfølgingen av avtalene vil også kreve at virkemiddelbruken og innsatsen koordineres og ses i sammenheng. Fleksibilitet og tilpasningsevne porteføljestyring Styringssystemet for bymiljøavtalene skal legge til rette for helhetlige prioriteringer og porteføljestyring. For å sikre den nødvendige fleksibilitet og handlekraft i oppfølgingen av bymiljøavtalene, vil det kunne kreve etablering av et utøvende fellesorgan for byområdene (bymiljøstyrer) som innenfor visse rammer gis mulighet til å treffe beslutninger knyttet til for eksempel prioritering av prosjekter og dosering av øvrige tiltak. Klare rammer tydelige ansvarsrelasjoner Bymiljøavtalene vil stille krav til oppfølging blant de involverte, herunder hva som skal være statens, fylkeskommunens og kommunenes ansvar og oppgaver og deres forhold til bymiljøstyret. Det vil innebære klargjøring av bl.a. myndighet, budsjettrammer og arenaer for forankring i overordnet organ. Fag og administrasjon De politiske prioriteringer som gjennomføres i bymiljøavtalene skal være basert på faglig funderte analyser og tilrådinger. De faglige administrasjoner bør sikre perspektiver og kompetanse som ivaretar bymiljøavtalenes virkeområde. 4
4. Elementer i en styringsmodell ansvar og organisering Nedenfor drøftes en mulige elementer i en styringsmodell med utgangspunkt i føringene fra NTP og de beskrevne prinsipper og hensyn. Avtalepartene Det vil være byområdet ved kommunene og fylkeskommunene, og staten ved Stortingets behandling av avtalene som vil være de formelle avtaleparter. Det innebærer at avtalene og reforhandlinger av disse skal behandles politisk i kommunestyrer, fylkesting og regjering/storting. Det vil være avtalepartene som har ansvaret for oppfølging innenfor egne ansvarsområder, herunder behandling av de årlige budsjetter og gjennomføring av tiltak. Avtalepartenes roller Slik vi forstår det vil det være byregionens politiske organer som ivaretar ansvaret for oppfølgingen av avtalene lokalt og regionalt. Fylkeskommunene og kommunenes (inkludert bymiljøstyrene omtalt nedenfor) hovedoppgave vil være å ta ansvar for å foreslå revisjon av avtaler, årlige budsjetter, handlingsprogram, virkemiddelbruk og å gjennomføre tiltakene som avtalefestes. En viktig begrunnelse for at byområdet ved kommunene og fylkeskommunene har en utøvende rolle, er at lokalforvaltningen er nærmest de transportmessige utfordringer som skal løses og den besitter de potensielt viktigste virkemidlene. Staten hovedrolle kan i et slikt perspektiv være å ivareta en tilretteleggende rolle. Det kan bl.a. innebære å bidra med økonomiske ressurser, gi politisk støtte til å gjennomføre endret virkemiddelbruk, og å følge opp byområdenes målsettinger og resultater for å sikre overensstemmelse med overordne nasjonale mål og statens betingelser for inngå avtalene. Den faglige håndteringen av statlig infrastruktur vil fortsatt måtte håndteres av Jernbaneverket og Statens vegvesen, men prioriteringene knyttet til statlig infrastruktur vil være del av bymiljøavtalene. Bymiljøstyrer - delegasjon og ansvar Bymiljøstyrene vil ha et ansvar for å ivareta den løpende politiske og administrative styringen og oppfølgingen av bymiljøavtalene. Bymiljøstyrene vil ha en lignende funksjon som de etablerte bypakkestyrene, men vil ivareta flere oppgaver gitt bymiljøavtalenes omfang. Samarbeidsmodellen for bymiljøstyrene bør understøtte grenseoverskridende perspektiver gjennom felles fagmiljøer, felles styrebehandling av saker og lik saksfremstillinger overfor kommunestyrene og fylkesting. For å sikre den nødvendige fleksibilitet i oppfølgingen av bymiljøavtalene, vil det kreve at bymiljøstyrene innenfor visse rammer gis mulighet til å treffe beslutninger knyttet til for eksempel prioritering av prosjekter og dosering av øvrige tiltak. Bymiljøstyrene vil kunne ha følgende roller og oppgaver: Saksforbereder Bymiljøstyrene kan ha en rolle i å forberede beslutningsgrunnlaget for saker som skal vedtas i overordnet organ. Eksempler på oppgaver som kan ivaretas av bymiljøstyrene vil være: - Utarbeidelse av forslag til bymiljøavtaler og revisjon av disse fra lokal og regional side, herunder forhandlinger. - Utarbeidelse av forslag til årlige budsjetter og handlingsplaner for bymiljøavtalene. 5
Porteføljestyring For å sikre den nødvendige fleksibilitet i oppfølgingen av bymiljøavtalene, vil det kreve at bymiljøstyrene innenfor visse rammer, gis mulighet til å treffe beslutninger knyttet til for eksempel prioritering av prosjekter og dosering av øvrige tiltak slik det fremgår av NTP. I den sammenheng må det avtales og avklares i den enkelte avtale hvilke fullmakter som skal delegeres til bymiljøstyrene. Oppfølgingsoppgaver Oppfølging av bymiljøavtalene skal rapporteres. Bymiljøstyrene vil kunne ha en rolle for å sikre nivå- og sektorovergripende rapportering og oppfølging av partenes innsats i avtaleperioden. Bymiljøstyrene kan være det lokale og regionale kontaktpunkt overfor staten og ivareta kontakten med Samferdselsdepartementet som den løpende politisk ansvarlig fra statlig side. Representasjon i bymiljøstyrene Lokal og regional representasjon Bymiljøavtalene vil omfatte større ressurser og flere virkemidler enn de nåværende bypakker. Ikke minst vil kommunenes arealforvaltning være en vesentlig del av virkemiddelapparatet i arbeidet med å oppfylle klimaforliket. Det gir argumenter for at de berørte kommuner i den funksjonelle byregionen er representert i bymiljøstyret 2. Fylkeskommunen som ansvarlig for kollektivtransporten, regional planlegging og fylkesveger må være representert. Deltakelse fra samtlige aktører lokalt kan styrke legitimiteten og forankringen i den løpende styringen av bymiljøavtalene og legge grunnlag for felles forståelse, sektor- og grenseoverskridende perspektiver og aksept for nødvendige tiltak for eksempel planlegging og reguleringsvedtak gjennomføres av de respektive ansvarlige myndigheter og forpliktelse ift. driften av kollektivtilbudet. Bymiljøstyrenes oppgaver av en politisk natur og av vesentlig samfunnsmessig betydning. Det synes derfor naturlig at deltakerne i styrene er representert på øverste politiske nivå i kommunene og fylkeskommunene (ordførere/byråder). Med nåværende kommunestruktur vil det kunne innebære at styrene vil omfatte mange kommuner i flere byregioner 3. Et alternativ til kommunal representasjon i styrene, kan være at regionrådene oppnevner en 2 Dersom bymiljøavtalene i realiteten vil omfatte kun enkelte kommuner i byområdet, vil argumentet om bred kommunerepresentasjon stå svakere. Motivasjon for deltakelse kan også svekkes dersom de økonomiske insentiver eller tiltak i avtalene ikke omfatter kommunen. 3 Ekspertutvalget for kommunereformen foreslår i sin rapport datert 31. mars 2014 at dersom kommunereformen skal styrke lokaldemokratiet må den føre til en kommunestruktur hvor kommunene fremdeles har råderett over eget areal, og samtidig ivaretar helhetlige areal og transportløsninger. I og med at ulike samarbeidsformer ikke gir gode helhetlige løsninger, oppfatter utvalget at det er hensiktsmessig med kommunesammenslåinger i flerkommunale byområder. Dette vil si i de tilfellene der tettsteder er splittet opp mellom flere kommuner (inkludert tvillingbyer), der kommuner er sterkt integrerte gjennom pendling i et felles bo- og arbeidsmarked, og der det er kombinasjoner av disse forholdene. Utvalget tar som utgangspunkt at fylkesgrensene ikke skal være til hinder for kommunesammenslåinger. 6
representant i bymiljøstyrene for de kommuner som er noe mindre berørt av avtalene, mens sentrale kommuner blir direkte representert i styrene. Statens representasjon I dagens bypakkestyrer er staten ved Statens vegvesen (og i noen tilfeller annen statsadministrasjon, for eksempel Jernbaneverket) representert, dels på direktoratsnivå, dels på regionnivå. I noen byområder er staten leder av styringsgruppene. Det er viktige argumenter for statlig deltakelse også i bymiljøstyrene. Statens vegvesen og Jernbaneverket er fagorgan for veg og jernbanepolitikken og KVU-prosessene og innehar betydelige kompetanse på områder som vil ligge innenfor bymiljøavtalene. I tilegg vil statlig infrastruktur i de fleste byområder være berørt av bymiljøavtalene. Statens vegvesen er fylkeskommunenes fagadministrasjon for fylkesveger. Statens deltakelse kan også legge til rette for kommunikasjon og informasjonsflyt mellom byområdene og Samferdselsdepartementet. Det kan bidra til forankring og koordinering av arbeidet mellom forvaltningsnivåene. På den annen side kan det stilles spørsmål ved om statlige fagrepresentanter bør ha den samme rolle som politisk oppnevnte representanter i bymiljøstyrene. En vesentlig innvending vil være at oppgavene og rollen til bymiljøstyrene i realiteten vil omfatte prioriteringer og veivalg for byregionene som er av en politisk karakter. Til tross for at kommunestyrer og fylkesting til syvende og sist er ansvarlig for vedtak og oppfølging, vil bymiljøstyrene ha en vesentlig innflytelse som innstillende myndighet i kraft av sitt løpende ansvar. Det kan synes unaturlig at statlige tjenestemenn skal være representert på lik linje som folkevalgte. Videre er statens representanter også del av departementets styringskjede bl.a. som faglige rådgivere og utøvere av nasjonale prioriteringer. I den sammenheng kan statens representanter komme i en dobbeltrolle - er det byområdene eller staten representantene representerer? En mellomløsning kan være at representanter for Statens vegvesen og Jernbaneverket fortsatt deltar i bymiljøstyrene, men at deres rolle klart er definert til å være som observatører. Representasjonen vil være viktigst i områder der statlig infrastruktur er del av avtalen. Tiltak for forankring - referanseorganer I mange av de nåværende bypakkene er det etablert rådgivende referanseorganer (forhandlingsutvalg, råd osv) for å sikre forankring og drøftinger ved behandling av større prinsipielle saker som gjelder hovedlinjene i bypakkene. Et eksempel på en oppgave for slike referanseorganer vil være konsultasjon ved inngåelse og reforhandlinger om eksisterende bymiljøavtaler og handlingsprogram. Representasjonen i referanseorganene vil være bredere politisk enn i styrene, for eksempel kan det være naturlig med bred politisk deltakelse og representasjon fra samtlige kommuner. Administrasjon Gitt bymiljøpakkenes omfang bør det være etablert dedikerte fagadministrasjoner for å støtte opp under politisk behandling i bymiljøstyrene referanseorganer og overordnede myndigheter. Løpende administrativ og faglig oppfølging vil være nødvendig. Fagadministrasjonene kan for eksempel legges til fylkeskommunen eller bykommunen i 7
regionene. I tilegg vil det være nødvendig med et nært samarbeid mellom relevante administrasjoner hos avtalepartene, samt administrasjonsselskaper og NSB. Tabell 4.1: Oppsummering av oppgaver og roller for partene, styrene og referanseorgan Oppgave/rolle Stat, fylkeskommune, kommune Bymiljøstyre Referanseorgan-råd Utarbeidelse av avtaler og revisjoner Avtaleparter Bidrar i forhandlinger Konsulteres i forhandlingene Vedtak Vedtar handlingsplaner, budsjetter, virkemiddelbruk Forhandler og fremmer forslag Konsulteres ved behov Gjennomføring Ansvarlig for oppfølging - egne virkemidler Annet Porteføljestyring Oppfølging av avtalepartene Ivaretar kontakt med SD Tilnytningsform for bymiljøstyrene Nedenfor drøftes de rettlige rammer for organiseringen av bymiljøstyrene. Drøftingen tar utgangspunkt i at bymiljøstyrene skal være et samarbeidsorgan for de lokale avtaleparter, dvs kommunene og fylkeskommunene. De rettslige rammer for samarbeidsorganet betegner bl.a. mellom overordnet myndighet (fylkeskommunen og kommunene) og virksomheten (bymiljøstyret). Gjennom fastlegging av rettslige rammer (tilknytningsform) bestemmes grunnlaget for og virkemåten til styrings-, kommunikasjons- og kontrollrelasjoner mellom de politisk ansvarlige myndigheter og det utførende nivået. De rettslige rammer fastsetter også beslutningsprosessene og relasjonene i samarbeidsorganet. I dag fremstår den nåværende uformelle organiseringen av bypakkestyrene som uklar og til dels ulike mht rolle, oppgave, forholdet til overordnet organ og organisasjonsform. Ut fra bymiljøavtalens omfang og oppdrag og av hensyn til demokrati og legitimitet, kan det være grunn til å formalisere bymiljøstyrene etter bestemmelsene om interkommunalt samarbeid gitt i kommuneloven. Organisering etter kommunelovens bestemmelser kan bidra til forutsigbarhet og avklarte rutiner for beslutningsprosesser og politisk, økonomisk og administrativ innflytelse. Samarbeid etter kommunelovens 27 om felles styrer ikke myndighetsutøvelse Kommunelovens 27 (KL 27) om interkommunale styrer med tilhørende fagadministrasjon kan være en egnet samarbeidsform for bymiljøstyrene. Bestemmelsen hjemler samarbeid mellom fylkeskommuner og kommuner. KL 27 gir stor frihet i organiseringen av samarbeidet, men begrenser kommunestyrets og fylkestingets mulighet til å overføre myndighet til styret til kun å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering. Loven stiller krav til at det skal være vedtekter for samarbeidet. Det er åpnet for at en saklig avgrenset del av styringskompetansen kan legges til en kommune eller fylkeskommune. Dette gjør det blant annet mulig at arbeidsgiverfunksjonen kan legges til en én kommune eller fylkeskommune. 8
Et viktig kjennetegn ved KL 27-samarbeid er at samarbeid om lovpålagte oppgaver som innebærer myndighetsutøvelse ikke kan delegeres til styret. Saker som krever utøvelse av offentlig myndighet må som en hovedregel alltid behandles i hver enkelt kommune/fylkeskommune. Med utøvelse av offentlig myndighet siktes det til myndighetsutøvelse i betydningen vedtak av offentligrettslig art. Bestemmelsen sikter derfor til forbud, pålegg, fullmakt, dispensasjon og andre avgjørelser på det offentligrettslige området. Men offentlig myndighet kan også omfatte mer enn det å kunne gjøre enkeltvedtak og gi forskrifter, for eksempel også kontroll- og planleggingsmyndighet. (Ot. prp. nr 95 (2005-2006) Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (interkommunalt samarbeid)) Samarbeid etter kommunelovens bestemmelser om vertskommune/samkommune med myndighetsutøvelse Dersom bymiljøstyrene skal ivareta et ansvar for lovpålagte oppgaver som kan tolkes som myndighetsutøvelse, vil ikke bymiljøstyrene kunne organiseres etter KL 27. Alternativet blir da samarbeid etter bestemmelsene om vertskommune med felles folkevalgt nemnd med representasjon fra partene eller samkommune i kommuneloven ( 28-1 a-k og 28-2 a-v) som åpner for delegasjon av myndighetsutøvelse. Imidlertid åpner ikke nåværende lovgivning for at fylkeskommuner og kommuner kan delta sammen i et vertskommunesamarbeid eller i en samkommune. Dersom samarbeidsformene skal være aktuelle må derfor loven endres. I den sammenheng skal det påpekes at det i lovforarbeidene for samkommunemodellen åpnes opp for at det på noen områder kan være aktuelt med samarbeid mellom kommuner og fylkeskommune dersom for eksempel et fagdepartement tar initiativ til dette (Prop. 49 L (2011 2012) Endringar i kommunelova m.m. (samkommune mv.)): Det kan likevel framleis vere slik at det på enkeltsektorar kan vere tilhøve som gjer at det bør vurderast om ein bør opne for ein felles samkommune mellom kommunar og fylkeskommunar. Men dette må greiast ut nærmare etter initiativ frå det enkelte fagdepartementet, eller frå kommunar og fylkeskommunar som har behov for å prøve ut eit slikt samarbeid i ein samkommune. Vi er ikke kjent med prinsipielle grunner til at samme resonnement ikke skal kunne gjelde vertskommunesamarbeid. Dersom det skulle være aktuelt at staten skal delta på lik linje som kommuner og fylkeskommuner i bypakkestyrene finnes det i dag ikke et rettslig grunnlag for organiseringen som er tilpasset de oppgaver bymiljøavtalene er tiltenkt å ivareta. Imidlertid ble aktuelle rettslige rammer for stat/kommunesamarbeid vurdert i forbindelse med prosessen knyttet til Samarbeidsorganet for kollektivtransport på det sentrale Østlandet (SKØ). 9