1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 Vedlegg 3 Historisk utvikling av barnetallet for barneskolene i Stavanger kommune. Diagram Diagrammene under viser barnetallsutviklingen fra 1997 til 225 for hver av barneskolene. Barnetallet er noe høyere enn elevtallet ettersom noen elever i grunnskolen går på privatskoler, friskoler eller i spesialavdelinger ved kommunens grunnskoler. Hundvåg bydel Lunde skole 2 15 1 6-12 13-15 1-5 5
Skeie skole Hundvåg skole 1 2 3 4 5 6 7 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5 1 2 3 4 5 6 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5
Roaldsøy skole Buøy skole 5 1 15 2 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5 5 1 15 2 25 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5
Tasta bydel Austre Åmøy skole Vardeneset, Teinå og Tastarustå skole 1 2 3 4 5 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5 2 4 6 8 1 12 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5
Tasta skole Byfjord skole 5 1 15 2 25 3 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5 1 2 3 4 5 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5
Eiganes og Våland bydel Kampen skole Eiganes skole 2 4 6 8 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5 5 1 15 2 25 3 35 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5
Lassa skole Våland skole 5 1 15 2 25 3 35 4 45 5 55 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5 5 1 15 2 25 3 35 4 45 5 55 6 65 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5
Madla bydel Kvernevik skole Sunde skole 5 1 15 2 25 3 35 4 45 5 55 6 65 7 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5 5 1 15 2 25 3 35 4 45 5 55 6 65 7 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5
Hafrsfjord skole Madlamark skole 5 1 15 2 25 3 35 4 45 5 55 6 65 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5 5 1 15 2 25 3 35 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5
Madlavoll skole Storhaug bydel Vassøy skole 5 1 15 2 25 3 35 4 45 5 55 6 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5 25 5 75 1 125 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5
Storhaug skole Nylund skole 5 1 15 2 25 3 35 4 45 5 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5 5 1 15 2 25 3 35 4 45 5 55 6 65 7 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5
Hillevåg bydel Tjensvoll skole Auglend skole 5 1 15 2 25 3 35 4 45 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5 5 1 15 2 25 3 35 4 45 5 55 6 65 7 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5
Kvalaberg skole Hinna bydel Vaulen skole 5 1 15 2 25 3 35 4 45 5 55 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5 5 1 15 2 25 3 35 4 45 5 55 6 65 7 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5
Jåtten skole Gautesete og Godeset skole 5 1 15 2 25 3 35 4 45 5 55 6 65 7 75 8 85 9 95 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5 5 1 15 2 25 3 35 4 45 5 55 6 65 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 6-12 13-15 1-5
1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 Gausel skole 65 6 55 5 45 4 35 3 25 2 15 1 5 6-12 13-15 1-5
Vedlegg 4 Kart som viser skolenes plassering Hundvåg bydel
Tasta bydel
Eiganes og Våland bydel og Hillevåg bydel Madla bydel
Storhaug bydel
Hinna bydel
Vedlegg 5 Stavanger og Sandnes kommuner Stordriftsfordeler og dimensjonering av grunnenheter i kommunale tjenester Delrapport skole SLUTTRAPPORT 3. mars 211
Oppdragsgiver: Sandnes og Stavanger kommune Rapportnr.: R716 skole Rapportens tittel: Stordriftsfordeler og dimensjonering av grunnenheter i kommunale tjenester - Delrapport skole Ansvarlig konsulent: Finn Arthur Forstrøm Kvalitetssikret av: Kaare Granheim Dato: 3. mars 211
Innhold 1 BAKGRUNN, MÅL OG ORGANISERING 27 1.1 BAKGRUNN OG MÅL 27 1.2 GJENNOMFØRING, ORGANISERING OG DOKUMENTASJON 27 2 HVA ER GRUNNENHET OG SKALAFORDELER I SKOLEN? 29 2.1 GRUNNENHETEN OG FORHOLDET MELLOM GRUNNENHET OG RESULTATENHET 29 2.1.1 Generelt 29 2.1.2 Resultatenheter i skolen 29 2.1.3 Hva er grunnenheten i skolen? 29 2.2 SKALAEFFEKT OG STORDRIFTSFORDELER 3 2.2.1 Allmenne definisjoner og vurderinger 3 2.2.2 Hva består utgiftene innenfor grunnskolen av? 31 2.2.3 Hvilke utgifter knyttet til grunnenheten er strukturavhengige? 33 2.2.4 I hvilken grad tar en hensyn til stordriftsfordeler i budsjettsammenheng? 35 2.3 OPPSUMMERING 37 3 HVOR STORE ER SKALAEFFEKTENE KNYTTET TIL DIMENSJONERING? 38 3.1 FORHOLDET MELLOM UTGIFTER OG STØRRELSE PÅ SKOLEN 38 3.1.1 Er de påviste forskjellene skalaeffekter? 44 3.2 HVORDAN PÅVIRKES KVALITETEN AV STØRRELSEN PÅ SKOLEN? 45 3.2.1 Oppsummering gjort av Agderforskning 45 3.2.2 Oppsummering gjort av Asplan 48 3.2.3 Vurderinger og konklusjoner 51 3.3 PRODUKTIVITET OG KVALITET SETT I SAMMENHENG 51 3.3.1 Hva innebærer funnene? 53 3.3.2 Øvre og nedre grense vedr. anbefalt skolestørrelse 53 3.3.3 Hvilke endringer vil en forbedret struktur gi? 54 4 TJENESTENE I SANDNES OG STAVANGER 55 4.1 HVOR STORE ER SKOLENE I SANDNES OG STAVANGER? 55 4.2 CASE STAVANGER 55 4.3 CASE SANDNES 57 5 KONKLUSJONER 59 5.1 OPPSUMMERING AV FUNN 59 5.2 HVILKE PRAKTISKE KONKLUSJONER KAN OG BØR TREKKES FRA KUNNSKAPEN? 59 Vedlegg 1 Definisjon/ beskrivelse av ulike KOSTRA-funksjoner innenfor skole
Forord Stavanger og Sandnes kommuner ønsker å bruke dimensjonering mer aktivt for å få til mest mulig kostnadseffektiv drift av sine tjenester. Kommunene har derfor ønsket å få mer kunnskap om hvordan en best gjør dette innenfor grunnskole, barnehage og pleie og omsorg. Agenda Kaupang har vært engasjert til å planlegge, organisere og gjennomføre prosjektet i samråd med styringsgruppen for prosjektet, bestående av: Øystein Zeiner, Stavanger kommune Rune Moen, Sandnes kommune Finn Arthur Forstrøm har vært prosjektleder (og sekretær for styringsgruppen) og hatt med seg Svein Lyngroth og Per Schanche som prosjektmedarbeidere. Kaare Granheim har hatt ansvaret for kvalitetssikringen av arbeidet. Det er utarbeidet i alt tre delrapporter fra dette prosjektet. Denne rapporten tar for seg grunnskole og er skrevet av Finn Arthur Forstrøm. Selv om rapporten er utarbeidet i nært samarbeid med blant annet representanter fra kommunene, er det en Agenda Kaupang-rapport, og vurderinger og konklusjoner står for konsulentens regning alene. Vi vil benytte anledningen til å takke for samarbeidet i prosjektet, både med styringsgruppen, de spesielt oppnevnte fag- og økonomikontaktene 1 og andre som har avsett tid til å delta. En spesiell takk til Hans Bonesrønning, SØF 2 /NTNU som gjennom deltakelse på dialogmøte bidro til å underbygge/justere presenterte funn så langt. Denne rapporten er en sluttrapport uten sammendrag. For utålmodige lesere, som ønsker å starte med hovedkonklusjonene, anbefaler vi å starte med å lese kapittel 5. Høvik, 3. mars 211 Agenda Kaupang AS 1 Fagkontakt Bjarne Birkeland og økonomikontakt Kjersti Hole, Stavanger kommune. Fagkontakt Richard Olsen og økonomikontakt Sami Munawar, Sandnes kommune 2 Senter for økonomisk forskning
Bakgrunn, mål og organisering Bakgrunn og mål Utgangspunkt for prosjektet har vært en antakelse eller hypotese om at dimensjoneringen av grunnenhetene 3 som den enkelte virksomhet eller resultatenhet er bygget opp av, har stor betydning for driftsøkonomi og tjenesteproduktivitet. Hovedmålene med prosjektet har vært: 1. Samle allerede etablert kunnskap og utvikle ny, anvendbar kunnskap om faktorer som har særlig betydning når en skal dimensjonere grunnenheter i ulike tjenester 4 med sikte på best mulig balanse mellom kvalitet og driftsøkonomi. 5 2. Få frem hvilke praktiske konklusjoner en kan og bør trekke fra kunnskapen i pkt. 1, både organisatorisk, personellmessig og bygningsmessig. Gjennomføring, organisering og dokumentasjon Oppdraget har bestått av to hovedoppgaver: gjennomgang og vurdering av eksisterende kunnskap og empirisk undersøkelse i form av case-studier (hvordan er/har det vært i Stavanger og Sandnes), fasemessig organisert slik det framgår av prinsippskissen. Casestudier Kommunens praksis i forhold til eksisterende kunnskap Analyser Hvordan er det i dag Forskningsfronten Hvilke utviklingstrekk bør en ta hensyn til framover Eksisterende kunnskap Gjennomgått og vurdert i en delrapport Samle etablert - og utviklet ny kunnskap Sluttrapport Dialogmøter Figur Feil! Det er ingen tekst med den angitte stilen i dokumentet.-1 Prinsippskisse 3 Med grunnenhet menes her de enhetene en avdeling eller resultatenhet kan deles inn i. For eksempel: en avdeling i en barnehage anses som en grunnenhet. 4 Avgrensingen er knyttet til tjenesteområder. Tilhørende ledelses- og støttetjenester inngår, selv om hovedfokus er basistjenestene. Støttetjenester som vaktmestertjeneste og renhold skal ikke være hovedtema. 5 Med dimensjonering menes både størrelsen på den enkelte grunnenhet og antall slike enheter som inngår i en virksomhet/resultatenhet
Resultatet av analysefasen (gjennomgang og vurdering av relevant eksisterende kunnskap) ble lagt fram for styringsgruppen 18. januar i form av en foreløpig rapport. På bakgrunn av dialogen i møte (der styringsgruppen var utvidet med fag- og økonomikontakter fra hver av kommunene) ble det valgte ut relevante case. Casene ble gjennomgått/diskutert i separate møter i hver kommune i uke 6. Resultater fra prosessen så langt ble lagt fram, diskutert og knadd ytterligere i et dialogmøte i uke 7, der de aller fleste som hadde vært involvert i prosessen så langt deltok. I tillegg deltok blant annet førsteamanuensis Hans Bonesrønning SØF/NTNU. Oppbygging av rapporten På bakgrunn av målsetting/prosess har vi valgt å disponere rapporten på følgende måte: I kapittel 2 definerer vi hva en grunnenhet er innenfor tjenesten og hva skalafordelene kan tenkes å være mer prinsippelt. I kapittel 3 ser vi på hvor store skalafordelene knyttet til dimensjonering er ut fra forskning og annen relevant informasjon etc. Ut fra disse overordnede vurderingene gjøres en første besvarelse av hvordan det bør være. Kapittel 4 er en kort beskrivelse av tjenesten og utfordringene (inkl. beskrivelse av de aktuelle casene) i Sandnes og Stavanger, beskrevet ut fra den konkrete problemstillingen. Kapittel 5 er konklusjonskapittelet. Hovedtema er hvilke praktiske konklusjoner en kan og bør trekke fra kunnskapen.
Hva er grunnenhet og skalafordeler i skolen? Grunnenheten 6 og forholdet mellom grunnenhet og resultatenhet Generelt En resultatenhet med en definert totalressurs (antall ansatte ofte viktigst) og definerte oppgaver kan som regel deles inn i et antall grunnenheter og stab/støttefunksjoner. En grunnenhet utgjør i denne sammenheng den minste enhet der en har en relativt fast kobling mellom ressurser (i alle fall i hovedsak ansatte) og et definert oppgaveomfang (antall elever som får undervisingstilbud). Som det fremgår av navnet, er resultatenheten organisert med en leder med resultatansvar. En grunnenhet har ikke nødvendigvis en egen leder. Resultatenheter i skolen En resultatenhet innenfor skolen, der leder har fullt økonomi og personalansvar, utgjøres som oftest av: 1. Hele grunnskolen/oppvekstsektoren, ledet av en skole-/oppvekstsjef, eventuelt flere områderektorer/oppvekstledere som hver seg leder flere skoler/annen virksomhet, som for eksempel barnehager. 2. En enkelt skole (enten en barne-, ungdoms- eller 1-1-skole), som ledes av en virksomhetsleder/rektor. Hva er grunnenheten i skolen? Uavhengig av de to organisasjonsalternativene er det allmenn enighet om at den enkelte skole har en definert totalressurs (der pedagogressursen ofte defineres som nøkkelresursen) og en klart definert oppgave. Spørsmålet er om det er formålstjenlig å definere grunnenheten som en mindre enhet enn skolen. Nedenfor argumenter vi vedrørende dette ut fra følgende utgangspunkt: I hvilken grad påvirkes utgiftene av størrelsen på mindre enheter enn skolen? I hvilken grad er det en relativt sett fast kobling mellom ressurser og oppgaver innenfor disse mindre enhetene? I hvilken grad er det formålstjenlig å dele inn skolen i grunnenheter? I hvilken grad påvirkes utgiftene av størrelsen på mindre enheter enn skolen? Skolen er på elevsiden organisert pr. alderstrinn, der en på hvert trinn deler elevene inn i klasser (grupper 7 ). Siden hver klasse, uavhengig av størrelse, må en lærer til stede i hver skoletime, vil utgiftsnivået være avhengig av oppfyllingsgraden av klassene. Skalaelementet knyttet til antall elever pr. trinn og klasse 8 tilsier dermed at trinnet er grunnenheten. I hvilken grad er det en relativt sett fast kobling mellom ressurser og oppgaver innenfor disse mindre enhetene? 6 Med grunnenhet menes her de enhetene en avdeling eller resultatenhet kan deles inn i. 7 Dagens formelle uttrykk i lovverket, selv om klassebegrepet også formelt sett er på vei inn igjen. 8 I avsnitt 2.2 er dette redegjort for i mer detalj.
Ved relativt sett store skoler organiserer en gjerne pedagogressursene i enheter på et lavere nivå enn skolen. Da med en avdelingsleder som leder (funksjon i form av noen timer) for hver av disse. I Stavanger gjøres dette for eksempel pr. enkeltrinn i store u-skoler eller pr. hovedtrinn (små-, mellom-, og u-trinn) i barneskoler og mindre ungdomsskoler. Med en slik organisering vil en kunne definere ett (hoved) trinn som en grunnenhet. I tillegg til undervisning gir en barneskole et skolefritidstilbud (SFO) med en egen SFO-leder. Dette tilbudet tilfredsstiller også de kravene vi har stilt til en grunnenhet. I hvilken grad er det formålstjenlig? Spørsmålet er imidlertid om det er formålstjenlig å operere med et (hoved)trinn eller SFO som en grunnenhet. Vår vurdering er at dette ikke er tilfellet, av to grunner: 1. Det er et fast, gitt forhold mellom antall trinn og skolestørrelse (7 trinn på barnetrinnet og 3 trinn på ungdomstrinnet, samtidig som en ikke kan påvirke forholdet mellom dem (bestemmes ut fra alder på elevene 9 ). Det samme kan også delvis sies om SFO-tilbudet da antall deltakere i hovedsak 1 vil være avhengig av antall elever på ulike årskull (i hovedsak 1-4 trinn). a. Dette medfører at skolestørrelse påvirker sannsynlighet for kostnadseffektive klassestørrelse som utgjør de minste byggeklossene på elevsiden. 2. Det er skolestørrelsen som er det aktuelle temaet som debatteres. En skole kan enten være en ren barneskole (1-7-skole), en ren ungdomsskole eller en kombinert barne- og ungdomsskole 11. Det finnes imidlertid en øvre grense på hvor stor skolen kan bli eller hvordan den er organisert før skolen i realiteten består av flere grunnenheter. Rektor må ha rimelig kontroll/oversikt over kompetansen hos lærerne og en må kunne ivareta fellesskapet på skolen. Konklusjon vedrørende hva en grunnenhet er i skolen Ut fra denne argumentasjonen konkluderer vi med at grunnenheten i grunnskolen i hovedsak er skolen. Unntak når skolen enten blir så stor eller har en fysisk utforming (for eksempel lokalisert på flere steder), som gjør at rektor ikke har rimelig kontroll over lærerens kompetanse eller det ikke er mulig å ivareta fellesskapet på skolen. Når vi skal diskutere temaet videre er det likevel viktig å understreke at skolen består av en samling mindre enheter (klasser/trinn) som også kunne vært valgt som grunnenhet. Skalaeffekt og stordriftsfordeler Allmenne definisjoner og vurderinger Skalaeffekt er knyttet til sammenhengen mellom utviklingen av kostnader og produksjon når produksjonen øker. Det er tre muligheter 12 : Stordriftsfordeler, det vil si at gjennomsnittskostnadene faller 9 Gjennomsnittlig antall elever pr. trinn er, som vi senere skal komme tilbake til, en veldig nyttig størrelse. 1 I tillegg andel som deltar, men det er ikke heller styrbar for kommunen. 11 I tillegg finnes det 1-4-skoler (grendeskoler) som er geografisk betinget og eksempler på kombinerte ungdomsskoler og videregående skoler. 12 Samfunnsøkonomisk oppslagsbok. Definisjoner oversikt og omtale av sentrale begreper i samfunnsøkonomi. Høgskolen i Molde (Nettbasert)
Kroner pr. innbyger i alderen 6-15 år Driftsnøytralitet, det vil si at gjennomsnittskostnadene er konstante Smådriftsfordeler eller stordriftsulemper, det vil si at gjennomsnittskostnadene øker Oversatt til den kommunale hverdagen betyr det at en oppnår en stordriftsfordel dersom en kan øke antall elever i skolen uten tilsvarende vekst i bemanningen. Med kostnadseffektiv struktur som mål, vil målet være å finne frem til hvilke ressurser som kan utnyttes bedre med en annen struktur. Mer konkret i form av hvilken ressurs som kan utnyttes bedre med en annen størrelse på grunnenheten enn i dag. Dette er tema for resten av dette avsnittet. Hva består utgiftene innenfor grunnskolen av? For å finne frem til hvor stordriftsfordelene er ser vi nærmere på hva utgiftene i skolen består av. Utgiftene innenfor skolesektoren omtales samlet som grunnskoleopplæring og består av grunnskoleopplæring, spesialskoler, SFO, skolelokaler, skyss og voksenopplæring. 13 Om vi holder voksenopplæringen utenfor, var størrelsesorden for Sandnes, Stavanger samt gjennomsnittet for kommunegruppen og landet for 29 som vist i neste figur 14 : Netto driftsutgifter pr. innbygger i aldersgruppen 6-15 år Tallene for undervisning inkl. spesialundervisning, lokaler og SFO er justert for privatskoleelever 9 8 7 6 5 4 3 2 1 Sandnes 9 Stavanger 9 Gruppe 13 9 Gj.snitt landet utenom Oslo 9 SFO 231 1368 1179 1399 Skyss 714 378 1121 1592 Lokaler 1133 13158 1322 13724 Undervisning inkl spesialskole 63 184 64 186 63 537 67 61 Figur Feil! Det er ingen tekst med den angitte stilen i dokumentet.-2 innbygger i aldersgruppen 6-15 år Fra figuren ser vi at: Netto driftsutgifter pr. Grunnskoleundervisningen inkl. spesialundervisning utgjør mellom 8 og 85 % av utgiftene. I Sandnes var andelen 83,1 %, mens 81,2 % av utgiftene gikk til formålet i Stavanger Lokalene er mellom 13 og 19 % av utgiftene, med Sandnes på 13,3 % og Stavanger på 16,6 % 13 Nærmere omtale om hva funksjonene består av er likt til vedlegg 1. 14 Er bare tatt med for å illustrere innbyrdes størrelsesorden på ulike utgiftselementer og er ikke ment som grunnlag for sammenlikning mellom kommunene - slik en gjør gjennom ASSS- samarbeidet.
Netto utgifter til SFO/skyss er relativt beskjedne o For Sandnes utgjorde de 3,6 %, fordelt på 2,7 % til SFO og,9 % til skyss. o I Stavanger var andelen 1,7 % (SFO) og,5 (skyss), totalt 2,2 %. Innenfor grunnenheten Alle utgiftene som inngår i SFO, skyss, spesialundervising, lokaler og grunnskoleundervising, varierer i all hovedsak enten med antall elever (elevavhengige), antall grupper/klasser (som oftest kalt klasseavhengige) eller antall skoler (skoleavhengige), til tross for at budsjettansvaret ikke nødvendigvis ligger hos rektor/virksomhetsleder ved skolen. For eksempel ligger vanligvis de fleste lokalutgiftene i en FDV enhet (som regel felles for alle bygg i kommunen). I tillegg er det noen få utgifter som er faste. I mer detalj er utgiftene styrings-/kostnadsmessig slik fordelt: 9-95 % av utgiftene til grunnskoleundervisning (inkl. spesialundervisning) er i skolen og inngår i skolenes budsjett. Øvrige utgifter, som PPT, ulike satsinger og staber/sentral ledelse, avhenger i tillegg av antall elever/skoler totalt i kommunen. Av utgiftene som inngår i skolens ansvar, utgjør lønnsutgifter til ledelse/pedagoger/assistenter over 9 % 15, mens andre driftsutgifter (mesteparten) og lønn til kontoransatte er de andre utgiftene. Utgiftene til lokaler inngår vanligvis ikke fullt ut 16 i skolenes budsjettansvar, men i all hovedsak kommer utgiftene som følge av behov for å romme grunnskoleundervisningen. De årlige driftsutgiftene består av forvalting, drift (i stor grad renhold og vaktmestertjeneste) og vedlikehold. I tillegg kommer investeringsutgifter, enten en betrakter dette som engangsbeløp, fordelte utgifter i form av renter og avdrag på lån, eller som fordelte kostnader med avskrivninger i stedet for avdrag. Utgiftene til skyss er knyttet til hvor elevene bor (farlig skolevei eller lang avstand), og disse utgiftene vil derfor dels være avhengig av geografi og skolestruktur i hver kommune. Styringsmessig varierer praksis; noen kommuner har lagt budsjettansvaret for den kommunale delen av utgiftene til skolene, mens andre har lagt ansvaret sentralt. Ellers ligger ansvaret for rutene hos fylkeskommunen, som må dekke eventuelle merutgifter utover billettprisen som kommunen må betale. Utgiftene til skolens SFO-ordninger ligger normalt innenfor skolens budsjett, mens ansvaret for inntektene (foreldrebetalingene) både kan ligge sentralt eller på den enkelte skole. Tilbudets omfang varierer med antall elever ved 1.-4. trinn ved skolen 17, deltakelse (andel som deltar i ulikt omfang) og antall/omfang av elever med spesielle behov, størrelsen av foreldrebetalingen og i noen grad av størrelsen på ordningen. Dette innebærer at det i all hovedsak er størrelsen på grunnenhetene (det vil si skolene 18 ) som er den dimensjonerende faktoren som påvirker utgiftsnivået innenfor skolen. Det innebærer selvsagt ikke at organiseringen av for eksempel renholds- og vaktmestertjenesten er uten betydning, men det er en del av en annen diskusjon som ikke tas opp her. Det vesentlige når det 15 Basert på detaljgjennomganger i forbindelse med utarbeiding av ressursfordelingsmodeller mellom skolene i et titalls norske kommuner. Liten variasjon i andel, andelen lønn til ledelse/- pedagoger/assistenter varierer mellom 91,5 % og 92,1 %, andre driftsutgifter mellom 6, % og 7,3 %, mens lønn til merkantilt personale ligger mellom 1,2 % og 2 %. 16 Varierende praksis, der skolene gjerne har ansvar for de utgiftene en kan påvirke størrelsesorden av. 17 Utgjør hovedtyngden av brukerne, selv om en også gir tilbud til en del elever med spesielle behov, både på mellomtrinnet (5-7 klasse) og på ungdomstrinnet. 18 Blant annet fordi økende skolestørrelse også øker sannsynligheten for bedre oppfylling av klassene.
gjelder forvalting, drift og vedlikehold, er hvorvidt an annen skolestruktur gir endret behov for eksempelvis renhold, vedlikehold, og (re)investeringer. Når det gjelder størrelsesorden på ulike typer utgifter, oppsummerer vi følgende ut fra gjengitte erfaringstall tidligere i avsnittet: Ca. 7 % 19 av alle utgiftene som kommunen har til grunnskolen, er lønnsutgifter til pedagoger, assistenter og adm./pedagogisk ledelse i skolene De øvrige 3 % av kommunens netto driftsutgifter fordeler seg slik: Ca. 5 % er alle andre utgifter enn lønn (andre driftsutgifter) innenfor skolens budsjettansvar Ca. 15 % er utgifter til lokaler (altså halvparten av de 3 %) De resterende 1 % utgjøres av lønn til sentral skoleledelse/staber, PPT, andre sentrale utgifter, totale skyssutgifter, netto utgifter til SFO samt lønnsutgifter til kontoransatte ved skolene Hvilke utgifter knyttet til grunnenheten er strukturavhengige? Ut fra erfaringer fra arbeid med blant annet skolestruktur og ressursfordelingsprosjekter i flere titalls kommuner har vi laget følgende inndeling av type utgifter. Elevavhengige: utgifter som enten er like pr. elev (for eksempel fritt skolemateriell) eller som ikke varierer med størrelsen av skolen (for eksempel spesialundervisning) Klasseavhengige: utgifter som i hovedsak knyttes til klassen Skoleavhengige: utgifter som helt eller delvis varierer for kommunen ut fra antall skoler Helt faste Siden de elevavhengige og de helt faste utgiftene vil være like store selv om skolestrukturen endres, er det de klasseavhengige og skoleavhengige utgiftene som vil variere med skolestrukturen det vil si gi eventuelle skalaeffekter når størrelsen på skolene økes. Som vi skal komme til, er det ikke slik at utgiftene er helt elev-, gruppe- eller skoleavhengige. Det mer typiske er at de av karakter er det ene eller det andre, men med islett av en eller flere av de andre. I resten av dette avsnittet skal vi se nærmere på hvilke typer av utgifter som tilhører de ulike kategoriene av utgifter. I neste tabell søker vi og vise to forhold: Hvor viktig er de ulike utgiftselementene, vist i form av andel av kommunens totale netto utgifter til sektoren? I hvilken grad finnes det skalaeffekter knyttet til de ulike utgiftselementene, ved at de avhenger enten av antall klasser (grupper) eller skoler? 19 Ca. 92 % (andel av utgiftene innenfor skolenes ansvarsområde) av ca. 91 % (andel av utgiftene til grunnskoleundervisning som er innenfor skolens ansvarsområde) av 82,5 % (gjennomsnittlig andel utgiftene til grunnskoleundervisning utgjør av de kommunens totale utgifter til grunnskoleformål) blir ca. 7 %.
Tabell Feil! Det er ingen tekst med den angitte stilen i dokumentet.-1 Hvor betydningsfulle er de ulike utgiftselementene for kommunen, og i hvilken grad er de rent elevavhengige, avhengig av antall skoler eller grupper eller helt faste Hovedinndeling Ca andel av totale netto utgifter Lønnsutgifter til pedagoger, assistenter og adm/pedagogis k ledelse Lokaler Fininndleing Ut fra størrelsen på de ulike utgiftselementene og grad av skole og/eller gruppeavhengighet (som gir skalaeffekt), har vi delt utgiftselementene inn i fire kategorier: Store skalaeffekter (rød) Lønnsutgifter til lærere som går til ordinær undervisning Utgjør en stor andel av ressursene (44 %). Ca andel av totale utgifter 1) Fast for komm Avhengighet Skole Gruppe Elev Annet Adm/ped ledelse 5 % X X Rådgiver (sosped/yrkesvei), kontaktlærer elevråd etc 4 % X X 7 % Ordinær undervisning, kontaktlærerfunksjon 44 % X X Spes und og særskilt språkopplæring 17 % X Investeringsutgifter Avh av inv aktivitet X X Liten, ca 5 % 15 % Forvalting av drift/ve.ho X X Drift og vedlikehold X X Driftsutgifter 5 % skolene 5 % X X Skyss 1% til 2% X SFO (netto) 1% til 3% X X Alle andre 1 % Overordnet skoleledelse, utgifter stab,ppt etc 4% til 6% X X X Merkantilt personell skolen 1% til 2% X X 1) For lønnsutgifter i skolen er fordelingen beregnet ut fra tall fra GSI for skoleåret 29/1 for landet totalt Går i all hovedsak til å ha en lærer i klassen (minstetimetall) og er derfor sterkt avhengig av oppfylling av gruppene (klassene). Siden gjennomsnittlig gruppe-/klassestørrelse henger nøye sammen med størrelsen på skolen, er utgiftsnivået pr. elev avtakende med økende skolestørrelse for disse utgiftene. Selv om det ikke jevnt avtar, fordi en vil ha gunstige gruppe- /klassesammensetninger med gjennomsnittlig antall elever pr. trinn i underkant av de gamle klassedelingstallene 2 og en ugunstig rett i overkant (for eksempel 35 elever pr. trinn i gjennomsnitt). Elevens rett til å gå på nærmeste skole (opplæringsloven) begrenser kommunenes mulighet til å fylle opp gruppene (klassene). Moderate skalaeffekter (oransje) Adm./ped. ledelse, rådgiverfunksjoner. Utgjør samlet sett en relativt stor andel av ressursene (ca. 9 %). 2 For barnetrinn med 28 som delingstall innebærer det gjennomsnittlig antall elever pr. trinn på 22-26, 46-54 etc.
Siden en er avhengige av å ha de ulike funksjonene ved hver skole, finnes det et minimumsnivå pr. skole. Dette gjør at utgiftsnivået pr. elev er svakt avtakende pr. elev med økende skolestørrelse for disse utgiftene. Investeringer i lokaler samt drift og vedlikehold av disse lokalene 21. Utgjør samlet sett en relativt stor andel av ressursene (ca. 15 %). Arealbehovet pr. skole 22 er i noen grad avhengig av skolestørrelsen, siden en blant annet må bygge en del spesialrom (eksempelvis ulike rom for kunst og håndverk og idrett) uavhengig av størrelse på skolen. Dette gjør at utgiftsnivået pr. elev er svakt avtakende pr. elev med økende skolestørrelse for disse utgiftene. Andre driftsutgifter i skolen. Betyr noe ressursmessig (ca. 5 %) Utgiftene er dels knyttet til ansatte (som på grunn av skalaeffekter ellers reduseres pr. elev med skolestørrelsen), dels likt pr. elev (fritt skolemateriell) og dels skole eller romrelatert (for eksempel ulike typer utstyr og inventar). Dette gjør at utgiftsnivået pr. elev er svakt avtakende pr. elev med økende skolestørrelse også for disse utgiftene. Små skalaeffekter (gul) Merkantilt personell i skolen (liten andel) og netto driftsutgifter til SFO (liten andel samt at utgiftene netto i hovedsak er knyttet til elever med spesielle behov). Ingen eller svært små skalaeffekter (ikke fargelagt) Utgifter til elever med spesielle behov (spesialundervisning) og særskilt språkopplæring er i utgangspunktet elevavhengige utgifter 23. Det vil si utgifter pr. elev uavhengig av skolestørrelse. I hvilken grad tar en hensyn til stordriftsfordeler i budsjettsammenheng? Som omtalt tidligere ligger 75 8 % av alle ressurser til formålet grunnskole innenfor skolenes budsjett. Ut fra terminologien brukt i tabell 2.1 består dette av lønnsutgifter til pedagoger, adm./ped. ledelse av assistenter (ca. 7 %), driftsutgifter skolene (ca. 5 %), SFO (1-3 %) samt i varierende grad utgifter til skyss, strøm og renhold. Kort om utviklingen av budsjettfordelingsmodeller over tid Så langt vi er kjent med, bruker så godt som alle kommuner en aller annen form for budsjettfordelingsmodell for å fordele ressursene nevnt ovenfor mellom kommunens grunnskoler. Her inngår flere elementer, hvorav ulikheter i driftsforhold på grunn av stordriftsfordeler/småskalaelementer utgjør ett. Utformingen av elementene som skal ivareta stordriftsfordeler/småskalaelementer, har vært forskjellig over tid og i ulike kommuner fra et felles utgangspunkt med felles regler ut fra tildelingsmodell. Denne tildelingsmodellen beregnet behov for rammetimer til pedagoger ut fra 21 En arealnorm ville kunne si noe av nærmere om dette. Det finnes imidlertid ingen slik norm, bare en veiledende norm; minimum 2 m² pr. elev i et vanlig klasserom. Noe som ikke sier noe om eventuell skalaeffekt. 22 Investeringene og drift- og vedlikeholdsutgiftene pr. m2 anses å være omtrent likt pr. skole avhengig av skolestørrelse. 23 Selv om dette ikke er absolutt fordi vurdering av behov i forhold til ressurssituasjonen i gruppen/skolen inngår i vurderingen av ressursen pr. elev, og muligheten for undervisning i grupper vil avhengige av størrelsen på skolen.
antall elever og klasser 24 og en ressurs for ped./adm. ledelse, der blant annet et fastelement inngikk. Det blir gjerne angitt som en beregning etter regelverket og endte opp i et behov i årsverk, som på den tiden utgjorde budsjettrammen for rektorene. Etter hvert som rektor 25 har fått fullt økonomi og personalansvar og klassebegrepet som begrep bortfalt i lovverket, har en fått budsjettfordelingsmodeller uten klasseelement og en budsjettramme uttrykt i kroner. Til tross for disse endringene og en pedagogisk utvikling med større vekt på individuell tilpasset opplæring, har en i svært mange kommuner fortsatt bemanningsmodeller med utgangspunkt i en regelverktilnærming, det vil si til pedagoger/ledelse ut fra regelverk og en fordeling av frie timer etter ulike prinsipper. Som vi senere skal komme tilbake til, gjør dette at en gjerne overdriver skalaeffektene, noe som bidrar til at skalaeffektene basert på landstall - som vi skal se nærmere på i avsnitt 3.1.1 - blir for store. Et annet element som fortsatt inngår i dagens budsjettmodeller i mange kommuner, er hensyntagen av forskjeller i lønnsnivå mellom skolene - til tross for at rektor som enhetsleder svært ofte har tilsettingsmyndighet. Vår erfaring fra en rekke kommuner i landet indikerer at det er en forskjell i tilnærming mellom oppvekst (det vil si barnehage/skole), der en tar hensyn til lønnsforskjeller mellom enhetene, og pleie og omsorg, der en i større grad bruker kroner og øre direkte. Utforming av stordriftselementene i dagens fordelingsmodeller Til tross for de beskrevne endringene over tid er det fortsatt de samme ulikheter i driftsforhold på grunn av stordriftsfordeler/småskalaelementer som gjør seg gjeldende, selv om størrelsesorden og innretning er endret. Agenda Kaupang har de siste årene bistått et titalls kommuner i utformingen av ressursfordelingsmodeller. Dette har foregått i prosesser med blant annet deltakelse av enhetsledere fra små og store skoler, der målet har vært å komme frem til en modell som gir hver skole lik mulighet til å kunne oppnå gode resultater for sine elever. Her har vi kommet frem til at ressursene i hovedsak bør deles ut pr. elev (differensiert mellom barneog ungdomstrinnet). Øvrige ressurser må fordeles ut fra ulikheter i driftsforhold, ulikheter i behov pr. elev (spesialundervisning og tilpasset språkopplæring og (for noen kommuner) ulik sammensetning av lærerstaben. Her er det bare ulikheter i driftsforhold som er viktig for problemstillingen. For å ivareta ulikheter i driftsforhold på grunn av stordriftsfordeler/småskalaelementer har vi gjennom disse prosessene i disse prosjektene alltid endt opp med at en gjennom å fordele noen ressurser likt pr. skole ivaretar disse skalaeffektene på en god måte. En ressurs som ivaretar småskalaelementer, bestående av to elementer; småskalaulemper på skolenivå og på gruppe/klassenivå 26. 24 Med tillegg for skoler som ikke hadde minst en klasse pr. trinn (såkalte fådelte skoler). 25 I dag ofte kalt enhetsleder 26 Blant annet knyttet til mulighet for å få til effektive gruppe-/klassestørrelser og til effektiv planlegging på trinnet
Oppsummering Det kan argumenteres for at hvert (hoved)trinn i skolen utgjør en grunnenhet. Siden det er skolestørrelsen som er det aktuelle temaet som gjerne diskuteres og det er et fast, gitt forhold mellom antall trinn og skolestørrelse, konkluderer vi med at grunnenheten i grunnskolen er skolen. Unntak når skolen enten blir så stor eller har en fysisk utforming (for eksempel lokalisert på flere steder) som gjør at rektor ikke har rimelig kontroll over lærerens kompetanse eller det ikke er mulig å ivareta fellesskapet på skolen. En oppnår en stordriftsfordel dersom en kan øke antall elever i skolen uten tilsvarende vekst i utgifter. De store stordriftsfordelene er knyttet til lønnsutgifter til lærere som går til ordinær undervisning. De utgjør en stor andel av ressursene (44 %) og går i all hovedsak til å ha en lærer i klassen (minstetimetall). De er derfor sterkt avhengig av oppfylling av gruppene (klassene). Elevens rett til å gå på nærmeste skole (opplæringsloven) begrenser kommunenes mulighet til å fylle opp gruppene (klassene). Det finnes i tillegg moderate stordriftsfordeler knyttet til adm./ped. ledelse og rådgiverfunksjoner, investeringer i lokaler samt drift og vedlikehold av disse lokalene og andre driftsutgifter. Disse stordriftsfordelene tas hensyn til ved fordeling av midler mellom skolene 27, men størrelsesordenen på skalaelementet har tendert til å bli mindre over tid og er i dag gjerne uttrykt i form av en fast ressurs pr. skole. En ressurs som ivaretar småskalaelementer, bestående av to elementer; småskalaulemper på skolenivå og på gruppe/klassenivå. 27 Her inngår som regel ikke utgiftene til skolelokaler i hvert fall ikke fullt ut
Hvor store er skalaeffektene knyttet til dimensjonering? Så langt har vi sett på hvilke typer ressurser som kan tenkes utnyttet bedre, uten å tenke nærmere på om hva det skyldes eller i hvilken grad det påvirker kvaliteten av tjenesten - essensielle spørsmål når en skal dimensjonere skolene med sikte på best mulig balanse mellom kvalitet og driftsøkonomi. Oppgaven med å isolere skalaeffektene (stordriftsfordelene) knyttet til dimensjonering av grunnenheter er kompleks. For å gjøre dette har vi valgt følgende tilnærming: I avsnitt 3.1 ser vi på stordriftsfordeler uten å ta hensyn til kvaliteten, det vil si at vi utelukkende ser på produktivitet I avsnitt 3.2 ser vi nærmere på hvordan tilbudets kvalitet påvirkes av størrelsesorden på skolen I avsnitt 3.3 trekker vi dette sammen i et vurderingsavsnitt Forskning knyttet til feltet Innretningen av problemstillingene gjør at en får få treff ved rene søk på Internett og BIBSYS. Dette har gjort at vi har tatt utgangspunkt i oppsummeringer av tema gjort av andre, med supplerende søk og spørsmål til sentrale personer som har jobbet med tema i SØF og i rådgivingstjenesten for skoleanlegg. Forholdet mellom utgifter og størrelse på skolen Så langt vi har brakt i erfaring, er det gjort få beregninger av forholdet mellom utgifter og størrelse på skolen av ny dato til tross for at alle innenfor skolevesenet har en oppfatning om at det finnes skalaeffekter. Inntrykket bekreftes etter blant annet kontakt med representant for rådgivingstjenesten for skoleanlegg. Siden det finnes lite relevant fersk kunnskap om forholdet mellom utgiftsnivå og skolestørrelse, har vi laget en egen empirisk undersøkelse i forbindelse med dette prosjektet. Dette utgjør derfor hoveddelen av dette avsnittet. Empiriske data er for skoleåret 29/1. Datatilfanget og dets begrensinger Som angitt tidligere utgjør lønnsutgifter til pedagoger, assistenter og adm./ped. ledelse i skolene, ca. 7 % av kommunens netto driftsutgifter til grunnskolen. Vi har videre redegjort for at det i hovedsak er ressurser for å ha en lærer til stede i klasserommet i hver klasse 28 (minstetimetallet) samt ressurser til adm./ped. ledelse og lokalutgifter, som utgjør de strukturavhengige ressursene. Siden det både er vanskelig å isolere ressursene som brukes til minstetimetallet 29 og forskning viser at også størrelsesorden på ressurser som i utgangspunktet er elevavhengige, også varierer med størrelse på skolen, ser vi i dette avsnittet på hvordan sum årsverk til pedagoger, assistenter og adm./ped. ledelse, varierer med størrelsen på skolen. Dette innebærer at vi ikke får med alle utgifter med skalaeffekter, samt at dataene også inneholder utgifter til spesialundervisning og særskilt språkopplæring, som totalt kan variere mye pr. skole på grunn av egenskaper ved elevene. Vi kommer senere tilbake til denne problematikken. 28 Satt i anførselstegn fordi klassebegrepet formelt sett er opphevet. Angis likevel her fordi vanligvis brukes som før, selv om delingstallene ikke praktiseres like stivbeint som tidligere, 29 Timer for å ha en lærer pr. klasse i hver time
Årsaken til dette er manglende mulighet for å få luket ut ressurser til disse formålene ut fra tilgjengelige tall fra GSI for skoleåret 29/21 for alle skoler i Norge datagrunnlaget for denne studien. Neste tabell viser at av landets 2837 skoler var 1728 rene barneskoler, 461 rene ungdomsskoler, mens 648 var kombinerte 3 barne- og ungdomsskoler. Tabell Feil! Det er ingen tekst med den angitte stilen i dokumentet.-2 skole og skolestørrelse, skoleåret 29/1. Kilde: GSI Rene barneskoler Rene ungdomssko ler Antall skoler Kombinerte barne- og ungdomssko ler Antall skoler fordelt på type Totalt Skolestørrelse 1 49 328 5 114 447 5 99 284 12 111 47 1 199 41 87 156 653 2 299 281 146 91 518 3 399 272 129 66 467 4 499 18 63 52 223 5 og over 45 19 58 122 Totalt 1728 461 648 2837 I de neste avsnittene følger resultatene av beregningene i form av to figurer pr. type skole: Den første viser antall årsverk totalt pr. elev 31 for hver enkelt skole. Her utgjør hver skole en prikk i bildet. I tillegg har vi laget en trendlinje som på best mulig måte forklarer forskjellene i årsverk pr. elev. Den andre viser forskjellene i årsverk pr. elev for gjennomsnittet av skolene som inngår i de ulike skolestørrelsene som fremgår av den første figuren, det vil si for eksempel for de 63 rene ungdomsskolene mellom 4 og 5 elever i figur 3.4. 3 Skoler som ut fra statistikken både har elever og lærerressurser på både barne- og ungdomsskolen 31 Uttrykt som antall årsverk til pedagoger, ledelse + 8 % av antall årsverk til assistenter. Det siste på grunn av lavere lønnsnivå
Antall årsverk (adm+ undervisning+ ass *8%) pr. 1 elever Rene barneskoler 8 Forholdet mellom skolestørrelse og årsverk pr. elev Alle rene barneskoler 29/21 7 y = 43,945x -,273 R² =,728 6 5 4 3 2 1-1 2 3 4 5 6 7 8 Antall elever pr. skole Figur Feil! Det er ingen tekst med den angitte stilen i dokumentet.-3 Forholdet mellom skolestørrelse og årsverk pr. elev. Alle rene barneskoler i Norge. Skoleåret 29/1. Kilde: GSI Fra figuren ser vi at årsverk pr. elev avtar med økende skolestørrelse. Først mye (f.eks. mellom 5 og 15 elever), for deretter å avta (forskjellen mellom 4 og 5 elever er relativt sett mindre). Det er med andre ord et forhold mellom årsverk pr. elev og skolestørrelse, men det er ikke lineært. Vi ser at en trendlinje med potens gir en god sammenheng (R2 = 7 %). Fra figuren ser vi videre at det er en del skoler som avviker fra mønstret ved at de har årsverk pr. elev ut fra skolestørrelsen. Dette skyldes at vi har tatt med absolutt alle skoler, også de som for eksempel har avdelinger for elever med spesielle behov. Hadde vi tatt ut disse, hadde sammenhengen blitt enda bedre. Siden materialet er så stort, vil det likevel ikke forstyrre bildet vesentlig. Figur 3.2 på neste side ser på forskjellene i årsverk pr. elev for gjennomsnittet av skolene som inngår i de ulike skolestørrelsene. 2 Antall årsverk pr. 1 elever. Rene barneskoler 18 16 14 12 1 8 6 4 2 Mindre enn 5 elever Mellom 5 og 1 Mellom 1 og 2 Mellom 2 og Mellom 3 og Mellom 4 og 3 4 5 Over 5 Assistenter 1,68 1,73 1,41 1,36 1,11 1,6,73 1,24 Undervisningspersonale 14,52 1,57 8,9 8,52 7,83 7,44 6,91 8,41 Adm. og ped ledelse 1,84 1,13,82,67,58,56,47,7 Antall elever pr. skole Figur Feil! Det er ingen tekst med den angitte stilen i dokumentet.-4 Gjennomsnittlig antall årsverk pr. 1 elever for ulike størrelser av skoler. Alle rene barneskoler i Norge. Skoleåret 29/1. Kilde: GSI
Antall årsverk (adm+ undervisning+ ass *5%) pr. 1 elever Fra figuren ser vi at vi får et tilsvarende bilde som når vi så på enkeltskoler. Vi merker oss spesielt at antall årsverk av alle kategorier pr. elev avtar med økende skolestørrelse når vi tar utgangspunkt i gjennomsnittet for skoler innenfor ulike størrelser av skoler, som her. Rene ungdomsskoler 8 7 Forholdet mellom skolestørrelse og årsverk pr. elev Alle rene ungdomsskoler 29/21 y = 64,93x -,39 R² =,4937 6 5 4 3 2 1-1 2 3 4 5 6 7 8 Antall elever pr. skole Figur Feil! Det er ingen tekst med den angitte stilen i dokumentet.-5 Forholdet mellom skolestørrelse og årsverk pr. elev. Alle rene ungdomsskoler i Norge. Skoleåret 29/1. Kilde: GSI Fra figuren ser vi, på samme måte som for de rene barneskolene, at årsverk pr. elev avtar med økende skolestørrelse og at en trendlinje med potens gir en den beste beskrivelsen av sammenhengen (R2 = knapt 5 %). 4 Antall årsverk pr. 1 elever. Rene ungdomsskoler 35 3 25 2 15 1 5 Mindre enn 5 elever Mellom 5 og 1 Mellom 1 og 2 Mellom 2 og 3 Mellom 3 og 4 Mellom 4 og 5 Over 5 Assistenter 1,73 1,21 1,12,97,8,83,78,89 Undervisningspersonale 31,25 12,63 11,67 1,32 9,53 9,1 8,5 9,83 Adm. og ped ledelse 2,93 1,2,92,76,65,57,52,69 Antall elever pr. skole Alle Figur Feil! Det er ingen tekst med den angitte stilen i dokumentet.-6 Gjennomsnittlig antall årsverk pr. 1 elever for ulike størrelser av skoler. Alle rene ungdomsskoler i Norge. Skoleåret 29/1. Kilde: GSI Fra figuren ser vi at vi får et tilsvarende bilde som for barneskolene - antall årsverk avtar med økende skolestørrelse når vi tar utgangspunkt i gjennomsnittet for skoler innenfor ulike størrelser av skoler også for ungdomsskolene.
Antall årsverk (adm+ undervisning+ ass *5%) pr. 1 elever Kombinerte skoler 8 Forholdet mellom skolestørrelse og årsverk pr. elev Alle kombinerte skoler 29/21 y = 62,86x -,297 R² =,7714 7 6 5 4 3 2 1-1 2 3 4 5 6 7 8 Antall elever Figur Feil! Det er ingen tekst med den angitte stilen i dokumentet.-7 Forholdet mellom skolestørrelse og årsverk pr. elev. Alle kombinerte 1-1-skoler i Norge. Skoleåret 29/1. Kilde: GSI Fra figur 3.5 ser vi at årsverk pr. elev avtar med økende skolestørrelse og at en trendlinje med potens gir en god beskrivelse av sammenhengen også for de kombinerte skolene (R2 = knapt 77 %). 25 Antall årsverk pr. 1 elever. Kombinerte skoler 2 15 1 5 Mindre enn 5 elever Mellom 5 og 1 Mellom 1 og 2 Mellom 2 og 3 Mellom 3 og 4 Mellom 4 og 5 Over 5 Assistenter 1,49 1,52 1,58 1,59 1,34 1,24 1,15 1,37 Undervisningspersonale 19,58 14,69 11,72 1,41 9,51 8,97 8,68 1,27 Adm. og ped ledelse 2,35 1,38,97,76,69,65,57,79 Antall elever pr. skole Alle Figur Feil! Det er ingen tekst med den angitte stilen i dokumentet.-8 Gjennomsnittlig antall årsverk pr. 1 elever for ulike størrelser av skoler. Alle kombinerte skoler i Norge. Skoleåret 29/1. Kilde: GSI Fra figur 3.6 ser vi samme bilde for de kombinerte skolene som vi tidligere så for de rene barne- og ungdomsskolene avtagende ressurs per elev med økende skolestørrelse. Årsverk pr. elev på trinnet I den neste figuren ser vi på hvordan forholdet er mellom årsverksinnsats og skolestørrelse for alle skolene. For å gjøre dette har vi brukt antall elever pr. trinn (7 på barneskolen, 3 på ungdomsskolen, 1 ved kombinerte) som enhet for skolestørrelse.
Årsverk pr. elev Antall årsverk (adm+ undervisning+ ass *8%) pr. 1 elever 6 Forholdet mellom skolestørrelse og årsverk pr. elev Alle skoler 29/21 Antall årsverk ved u-skole/ komb skole er "vektet" til b.skole nivå ut fra antall timer undervisning elevene får y = 24,879x -,24 R² =,6579 5 4 3 2 1 5 1 15 2 25 Gjennomsnittlig antall elever pr. trinn Figur Feil! Det er ingen tekst med den angitte stilen i dokumentet.-9 Forholdet mellom antall elever pr. årstrinn og årsverk pr. elev 32. Alle skoler 33 i Norge. Skoleåret 29/1. Kilde: GSI Fra figur 3.7 ser vi at årsverk pr. elev avtar med økende skolestørrelse, uttrykt ved antall elever pr. trinn, og at en trendlinje med potens gir en god beskrivelse av sammenhengen også for de kombinerte skolene (R2 = knapt 66 %). Konklusjoner De empiriske undersøkelsene - som tar for seg lønnsutgifter til pedagoger, pedagogisk og administrativ ledelse og assistenter som utgjør ca. 7 % av ressursene - bekrefter at ressursene pr. elev avtar med økende skolestørrelse både for barne- og ungdomstrinnet. Ut fra denne undersøkelsen har skalaelementet en form slik det fremgår av figuren nedenfor. 2 Utgiftsnivå i forhold til størrelsen på skolen Grunnlag: emperisk undersøkelse 18 16 14 12 U skole B -skole 1 8 6 4 2-1 2 3 4 5 6 7 8 Antall elever Figur Feil! Det er ingen tekst med den angitte stilen i dokumentet.-1 Forholdet mellom skolestørrelse og årsverk pr. elev. Beste tilpassende trendlinjer for henholdsvis barneog ungdomsskoler. Skoleåret 29/1. Kilde: GSI 32 Antall årsverk pr. elev for ungdomsskoleelever er vektet i forhold til barneskoleelever ut fra antall timer elevene får undervisning 33 De kombinerte skolene ressurser pr. skole til adm. og assistenter er fordelt på henholdsvis barneog ungdomstrinn ut fra elevtall
M2 skolelokaler pr. innbygger 6-15 år Er de påviste forskjellene skalaeffekter? De påviste forskjellene som vi har sett på i dette avsnittet, er ikke nødvendigvis lik skalaeffektene (stordriftsfordelene) knyttet til skolestørrelse. Dette skyldes tre forhold: 1. Studien tar utgangspunkt i den totale årsverksressursen, en ressurs som inkluderer spesialundervisning og særskilt språkopplæring, type ressurser som kan variere mye pr. skole på grunn av egenskaper ved elevene. Særlig gjør dette seg gjeldende for enkeltskoler som har egne avdelinger for elever med spesielle behov. Dette elementet kan ha stor betydning. Andre, riktignok eldre studier 34, viser at det ikke er signifikante sammenhenger mellom disse ressursene og størrelsen på skolen 2. Studiene omfatter ikke alle utgiftselementer med skalaeffekter. Vi har tidligere nevnt driftsutgifter og lokalutgifter. Manglende kvalitet på datamateriale gjør at vi ikke har forsøkt å lage analyser, men utgiftenes størrelsesorden og begrunnelse vedrørende skalaeffekt referert i avsnitt, illustrert i form av forholdet mellom gjennomsnittlig skolestørrelse og skoleareal pr. kommune i figur 3.9 nedenfor tilsier imidlertid at de har en utforming som årsverksinnsatsen. Det vil si at ressursene pr. elev avtar med stigende skolestørrelse, men i avtagende grad. 3. At de påviste utgiftsforskjellene pr. elev som skyldes forskjeller i skolestørrelse, ikke skyldes egentlige skalaeffekter, fordi bemanningsnormer og andre budsjettforutsetninger som danner bakgrunn for de påviste forskjellene, ikke samsvarer med de reelle skalaeffektene i form av stordriftsfordeler/småskalaulemper. 6, Forholdet mellom gjennomsnittlig skolestørrelse og areal. Alle kommuner ekskl. kommuner med frie inntekter / behov over 13% av landsgjennomsnittet eller hvor det mangler talll 5, 4, y = 16,7x -,339 R² =,3727 3, Stavanger 2, 1, Sandnes, 1 2 3 4 5 6 Gjennomsnittlig antall elever pr. skole Figur Feil! Det er ingen tekst med den angitte stilen i dokumentet.-11 Forholdet mellom gjennomsnittlig skolestørrelse og areal. Kilde: KOSTRA 29. Vi har av den oppfatning at pkt. 3 utgjør en vesentlig feilkilde. Som redegjort for tidligere har vi gjennom grundige prosesser i relativt mange kommuner kommet frem til nye 34 For eksempel hos Wenche Rønning, Karl Jan Solstad, Torgeir Øines. Kostnadsfaktorer i fådeltskolen hva gjør små skoler dyre? Nordlandsforskning NF arbeidsnotat nr. 111/22 (22)