Saknr. 10/6471-2 Ark.nr. Saksbehandler: Siw-Anne Moland Nes OPPRETTING AV ET FELLES INTERKOMMUNALT SELSKAP (IKS) FOR Å IVARETA DRIFT AV VIGO OG EVENTUELT SAMARBEID OM SKOLEADMINISTRATIVE SYSTEMER Fylkesrådets innstilling til vedtak: Fylkesrådet legger saken fram for fylkestinget med slikt forslag til vedtak: 1. Hedmark fylkeskommune går inn som eier i et felles interkommunalt selskap for fylkeskommunene med formål å utvikle/videreutvikle, eie og/eller drifte alt etter bestilling og i nært samarbeid med deltakerne, fylkeskommunenes felles inntaks- og forvaltningssystem, inntakssystem for elever/lærlinger Vigo og alt som ellers står i naturlig sammenheng med dette eksempelvis skoleadministrative systemer. Selskapet kan la utvikling og drift av ulike systemer settes ut til andre. Selskapet skal videre levere eller formidle levert nødvendige faglige kurs eller veiledning til deltakerne på de systemer man har rettigheter/driftsoppgaver knyttet til. 2. Hedmark fylkeskommune godkjenner den foreslåtte selskapsavtalen for det nye selskapet. 3. Som medlem av representantskapet fra Hedmark fylkeskommune velges 4. Hedmark fylkeskommune vil delta i det videre arbeidet med å iverksette et forprosjekt der det blir utarbeidet en plan for anskaffelse, implementering og kostnadsfordeling av felles skoleadministrative systemer. Trykte vedlegg: Vedlegg I: Forslag til selskapsavtale for Vigo IKS
Utrykte vedlegg: Vedlegg IIa: Brev fra datatilsynet til styret for Vigo Vedlegg IIb: Notat fra juridisk sjef Møre og Romsdal; bakgrunn for valg av selskapsform Hamar, 29.10.2010 Siv Tørudbakken Fylkesrådsleder
FYLKESRÅDETS VURDERING OG KONKLUSJON: OPPRETTING AV ET FELLES INTERKOMMUNALT SELSKAP (IKS) FOR Å IVARETA DRIFT AV VIGO OG EVENTUELT SAMARBEID OM SKOLEADMINISTRATIVE SYSTEMER Omfanget av virksomheten i Vigo gjør det nødvendig å formalisere samarbeidet mellom fylkeskommunene. Etter fylkesrådets vurdering gjøres dette best gjennom å opprette et felles interkommunalt selskap der alle de 19 fylkeskommunene er deltakere. Det er videre under utredning å gå til anskaffelse av et felles skoleadministrativt system (SAS) for alle de 19 fylkeskommunene. Vedtektene for det nye selskapet er slik utformet at de åpner for at selskapet kan ha driftsansvaret for et nytt felles SAS.
K O R T U T G A V E OPPRETTING AV ET FELLES INTERKOMMUNALT SELSKAP (IKS) FOR Å IVARETA DRIFT AV VIGO OG EVENTUELT SAMARBEID OM SKOLEADMINISTRATIVE SYSTEMER Fylkeskommunene har i mange år samarbeidet om inntak og fagopplæring (Vigo) som har vært ledet av Forum for fylkesutdanningssjefer (FFU). FFU har oppnevnt et eget styre for Vigo bestående av en fylkesutdanningssjef fra hver opplæringsregion og en representant for samarbeidsforumet for IT-sjefer. Etter hvert har Vigo også kommet til å omfatte flere områder, for eksempel voksenopplæring. Styret har hatt ansvaret for den daglige driften av Vigo, herunder tre delvis frikjøpte medarbeidere fra fylkeskommunene. Virksomheten har vært finansiert gjennom årlige tilskudd fra fylkeskommunene fastsatt av FFU. Driftsleder har hatt kontor i lokalene til Telemark fylkeskommune, som også har ivaretatt regnskapsførselen. Omsetningen på Vigo totalt har de siste åra ligget på i overkant av 18 mill kroner. Dette samarbeidet mellom de 19 fylkeskommunene har ikke vært tilstrekkelig formalisert til at styret kunne ivareta de funksjonene en har som databehandler og avtalepart. Dette ble tydeliggjort gjennom et tilsyn som Datatilsynet hadde med Vigo våren 2010. I tillegg til samarbeidet om Vigo har fylkesutdanningssjefene det siste året utredet et mulig framtidig samarbeid om skoleadministrative systemer (SAS). Et felles SAS for alle fylkeskommunale skoler vil medføre de samme utfordringene i forhold til databehandleransvar og økonomiske avtaler som for Vigo. På denne bakgrunnen fremmes det nå forslag om å opprette et felles interkommunalt selskap (IKS) til å ivareta både ansvaret for Vigo og for et framtidig felles SAS. En har i saken konkludert med at et IKS er en bedre løsning enn et AS eller et interkommunalt samarbeid (IS).
S A K S U T R E D N I N G: OPPRETTING AV ET FELLES INTERKOMMUNALT SELSKAP (IKS) FOR Å IVARETA DRIFT AV VIGO OG EVENTUELT SAMARBEID OM SKOLEADMINISTRATIVE SYSTEMER Innledning Landets 19 fylkeskommuner har i mange år samarbeidet om inntak og fagopplæring (Vigo). Dette samarbeidet har ikke vært tilstrekkelig formalisert til at styret kunne ivareta de funksjonene en har som databehandler og avtalepart. Dette ble tydeliggjort gjennom et tilsyn som Datatilsynet hadde med Vigo våren 2010. I tillegg til samarbeidet om Vigo har fylkesutdanningssjefene det siste året utredet et mulig framtidig samarbeid om skoleadministrative systemer (SAS). Et felles SAS for alle fylkeskommunale skoler vil medføre de samme utfordringene i forhold til databehandleransvar og økonomiske avtaler som for Vigo. Disposisjon 1. Det fylkeskommunale samarbeidet om Vigo 1.1 Hvorfor må vi ha et felles fylkeskommunalt inntaks- og rapporteringssystem 1.2 Hvorfor må dette samarbeidet formaliseres 2. Organisering av et interkommunalt selskap 2.1 Litt om representantskap og styret roller/oppgaver/kompetanse 3. Hva er SAS - skoleadministrative systemer 3.1 Situasjonen i dag 3.2 Forstudien 3.3 Hvorfor felles SAS 3.4 Valg av alternativ 3.5 Videre arbeid 3.6 Forvaltningsansvaret for SAS Utredning 1. Det fylkeskommunale samarbeidet om Vigo Formålet Formålet med å opprette et selskap/samarbeid er å formalisere driften av Vigo. Det er viktig å ivareta driften av lovpålagte oppgaver på en mest mulig rasjonell måte samt å ivareta funksjonen som behandlingsansvarlig i forhold til vår felles database Vigo sentralbasen. Et selskap/samarbeid skal også være bindeleddet mellom leverandører og fylkeskommunene. Hva består «Vigo-familien» av Fylkeskommunenes felles IT-system Vigo består i dag av en rekke databaser og applikasjoner. Databaser
Vigo består av 19 lokale databaser (én i hvert fylke) og én sentral database som i dag er etablert hos IST Norge. Applikasjoner - Vigo opplæring er i dag hovedapplikasjonen der mesteparten av arbeidet med den enkelte elev foregår. Her ligger inntaksmotoren som er hjertet i Vigo samt administrasjonsmodulen for fagopplæring i arbeidslivet. - Vigo web er en webapplikasjon som brukes for søkning og svar for i alt rundt 200 000 søkere/brukere årlig. Denne modulen ivaretar også søkning til fagskolen og de voksne søkerne. - Vigo skole er en rådgiver- og administrasjonsmodul som gir oversikter og statistikk på skole- og elevnivå. - Vigo bedrift er en webapplikasjon til formidling av lærlinger, kontroll av lærlingtilskudd, produksjon av elektronisk lærekontrakt med mer. - Vigo kodeverksbasen er basen for administrasjon og kontroll av kodeverket som brukes i videregående skole. Basen kommuniserer med andre IT verktøy innen videregående opplæring. 1.1 Hvorfor må vi ha et felles fylkeskommunalt inntaks- og rapporteringssystem Det er flere grunner til å ha et felles system på nasjonalt nivå for alle fylkeskommunene. Både skoleelever og lærlinger skifter oftere bostedsfylke enn tidligere. Det søkes også mer på tvers av fylkesgrensene enn før. Et felles søkesystem til videregående opplæring gjør at søkeren lett kan skaffe seg oversikt over de ulike opplæringstilbudene man har nasjonalt. Fylkeskommunene skaffer seg gjennom et felles system også bedre kvalitet på elev og lærlingedata, noe som kommer den enkelte til gode. Systemet sikrer også bedre kontroll når det gjelder avhending av elev og lærlingdata til det offentlige Norge. 1.2 Hvorfor må dette samarbeidet formaliseres En viser til vedlagte brev fra Datatilsynet til styret for Vigo av 23. juni 2010 (utrykt vedlegg IIa). Der fastslås det at verken styret eller driftsorganisasjonen kan sies å ha partsevne slik Vigo er organisert i dag. Man er derfor heller ikke er i stand til å være behandlingsansvarlig for de data som ligger i den sentrale databasen. For Datatilsynet framstår det dermed slik at fylkeskommunene er solidarisk ansvarlige for den behandling som blir utført i den sentrale Vigo-databasen. Fylkesrådet er enig i at styret i dagens Vigo ikke har den formelle myndighet som behandlingsansvarlig. Det er uhensiktsmessig at fylkeskommunene hefter solidarisk for de dataene som ligger i sentralbasen. En viser i den forbindelsen til vedlagte notat fra juridisk sjef i Møre og Romsdal fylkeskommune (utrykt vedlegg IIb). Notatet oppsummerer at en må ha en juridisk konstruksjon som - sikrer alle deltakere innsyn, kontroll og styring med Vigo - sikrer en operativ effektiv styringsstruktur - sikrer at Vigo selv kan ha partsretter mv - sikrer fylkeskommunene et godt og tjenlig administrativt verktøy gjennom et selskap som også kan overlates forvaltningsoppgaver på vegne av fylkeskommunene
I notatet vektlegges at en bør velge en organisasjonsform som i størst mulig grad er regulert i lov og forskriftsverk slik at en kan holde orden på fylkekommunenes rettigheter og plikter på et avtalemessig minimum.
Det vil være en nødvendighet at en ny Vigo-organisasjon kan inngå avtaler, ha partsrettigheter i alle relasjoner herunder gjøre forvaltningsoppgaver særlig i forhold til databehandling, ta opp lån, være eier av rettigheter og andre formuesposisjoner m.v. På denne bakgrunn konkluderes det i notatet med at Vigo bør organiseres som et interkommunalt selskap (IKS). Et interkommunalt samarbeid (IS) vil også kunne ivareta rollen som behandlingsansvarlig. Hvis en velger denne organisasjonsformen, vil en ved etableringen måtte utarbeide særskilte vedtekter for det aktuelle ISet i og med at slikt ikke følger av loven. Da må en overskue en rekke mulige utviklingsløp for aktiviteten og sørge for å vedtektsfeste disse, samtidig som en må beskrive myndigheten til et styre for IS-et i vedtektene/vedtaket i den enkelte fylkeskommune. Dette synes å åpne for flere styringsmessige uklarheter enn et IKS, noe som lett kan føre til misforståelser og være grunnlag for konflikter når et samarbeid har så mange deltakere som i dette tilfellet. 2. Organisering av et interkommunalt selskap Interkommunale selskaper organiseres etter Lov om interkommunale selskaper, av 1999-01-29 nr 06. Kopi av lovteksten følger vedlagt. Lovens struktur er at selskapets øverste organ er representantskapet. Hver av deltakerne skal være representert med minst ett medlem/varamedlem. Gjennom representantskapet utøver eierne, dvs. de 19 fylkeskommunene medregnet Oslo, eiermyndighet på samme måte som situasjonen ville vært i et A/S. Representantskapets oppgaver fremgår av IKS lovens 7, jfr. 10 for valg av styre og 28 vedr. valg av revisor. Representantskapets oppgaver er i hovedsak beskrevet slik i loven: Deltakerne utøver sin myndighet i selskapet gjennom representantskapet. Representantskapet er selskapets øverste myndighet og behandler selskapets regnskap, budsjett og økonomiplan og andre saker som etter loven eller selskapsavtalen skal behandles i representantskapet. Det kan fastsettes i selskapsavtalen at visse arter saker som ellers vil høre under styret, jf. 13, må godkjennes av representantskapet. Slik bestemmelse kan bare gjøres gjeldende overfor en tredjeperson når bestemmelsen er registrert i foretaksregisteret, eller når tredjepersonen kjente eller burde kjent bestemmelsen. Ingen medlemmer av representantskapet kan inneha styreverv eller være daglig leder. Man er dermed sikret, på same måte som i et A/S, at ulike personer har ulike oppgaver. Representantskapet skal vedta budsjetter, fastlegge strategier mv. og samtidig føre tilsyn med at de rammer som er lagt økonomiske som strategiske blir fulgt opp av styret. I forhold til de tilsynsoppgavene som naturlig ligger til et eierforum, vil representantskapet være bistått av revisor en revisor representantskapet velger. Dersom representantskapet ønsker det, står representantskapet eksempelvis fritt i et IKS til å velge en fylkesrevisor eller et privat revisjonsselskap som revisor for selskapet. Det er fylkestingene selv som velger sine medlemmer til representantskapet. Som nevnt ovenfor velger representantskapet styret. Styret for sin del er ansvarlig overfor representantskapet. Representantskapet kan når som helst foreta utskifting av medlemmer til styret. Styret, med mindre annet er bestemt, tilsetter daglig leder og fører tilsyn med denne.
2.1 Litt om representantskap og styret roller/oppgaver/kompetanse Målet med denne utredningen er å forsøke å sikre at en fremtidig organisering av Vigo ivaretar både behovet for eiernes styring og kontroll med eiernes behov for effektiv og sikker daglig drift av Vigo. Med å velge en modell som både har et eierforum (her i form av et representantskap) og et driftsstyre og med de sperrer som sikrer at roller og personer ikke blandes fra representantskap til styre/daglig leder og mellom styrerolle og daglig leder - er de ansvars-, styrings- og kontrollhensyn man har, fullt ut ivaretatt. Når den strukturen som her er skissert, skal fylles med personer, er det hensiktsmessig å gjøre en vurdering av hvilken kompetanse det vil kunne bli behov for i henholdsvis representantskapet og styret. Representantskapet Som redegjort for ovenfor, er representantskapets oppgaver i all hovedsak av overordnet art budsjett, regnskap, strategi mv. Av denne grunn vil det normalt være behov for 2 årlige faste møter i representantskapet ett for å legge/vedta planer inkl. budsjett og ett for i hovedsak å vurdere året som gikk i form av årsmelding/regnskap m.v. I tillegg kommer selvsagt øvrige eventuelle saker som følger av vedtekten eller som styret ønsker behandlet i representantskapet. Sett i henhold til oppgavene i representantskapet, ville det ikke være unaturlig at fylkeskommunenes folkevalgte er representert her. Styret Styrets oppgaver er av driftsmessig art. Av hensyn til effektiv drift og effektive beslutningsprosesser bør et styre være på minimum 3 maksimum 5 - medlemmer. Her vil det være behov for ulik kompetanse, eksempelvis skolefaglig, IT-faglig, økonomisk, juridisk mv. I tillegg vil styret fra tid til annen åpenbart ha behov for å drøfte utfordringer i tilknytning til driftsoppgavene med samtlige fylkeskommuner. I denne forbindelse bør en bruke fylkesutdanningssjefskollegiet som et konsultativt organ for styret et organ som gjerne innkalles etter behov, men som minst møter styret 2 ganger årlig, dvs. før styret avgir saker til behandling i representantskapet vår og høst. Forslag til selskapsavtale Vedlagt følger forslag til selskapsavtale for Vigo IKS (vedlegg I).
3. Hva er SAS - skoleadministrative systemer Med skoleadministrative systemer menes datasystemer som skolene bruker for å administrere m.a. - elevdata, som danner grunnlag for vitnemål - lærerdata som danner grunnlag for arbeidsplaner - fagdata som viser hvordan fagene er fordelt på elever og lærere - eksamensdata. Systemene kan også ha andre funksjoner som administrasjon av f. eks. voksenopplæring. Alle videregående skoler benytter i dag et slikt system og grunnbehovene er de samme uavhengig av skoletype og størrelse. 3.1 Situasjonen i dag I dag har hvert fylke sin egen avtale med leverandør av skoleadministrativt system. Det er tre systemer i bruk SATS, Extens og TP. TP brukes bare av Nordland fylkeskommune, mens de to andre fordeler seg noenlunde likt mellom de andre fylkeskommunene. Både SATS og Extens eies av samme leverandør IST. Ingen av de eksisterende systemene tilfredsstiller dagens krav til funksjonalitet. De er lite brukervennlige og tidkrevende og bygger på en foreldet teknisk plattform. Det er derfor nødvendig for alle fylkeskommuner i nærmeste framtid å anskaffe nye systemer. Det forhold at det eksisterer en tilnærmet monopolsituasjon i markedet med én leverandør og 18 kunder, gjør det rimelig å anta at at fylkeskommunene vil ha økonomisk gevinst ved å gå sammen om en slik anskaffelse. Disse vurderingene gjorde at fylkesutdanningssjefene i 2008 satte ned en arbeidsgruppe som skulle vurdere om det er hensiktsmessig å samordne en slik anskaffelse. Konklusjonen var ar det burde utredes nærmere og fylkesutdanningssjefene engasjerte derfor Ernst & Young til å gjøre en forstudie med formål å - kartlegge om det finnes evne og vilje til å standardisere prosesser på tvers av geografi - indikere kvantitative og kvalitative fordeler ved å gjennomføre en standardisering/effektivisering av skoleadministrative prosesser/systemer - vurdere samordning av skoleadministrative prosesser i grunnskole, videregående skole og voksenopplæring - vurdere om det skal anskaffes hyllevare eller utvikles et nytt system - vurdere økonomisk modell for utvikling/drift - vurdere hensiktsmessig driftsmodell, dvs ulike driftsmodeller (eie/leie) og organisering av drift - utarbeide en kravspesifikasjon som lett kan benyttes i en videre anskaffelse 3.2 Forstudien Forstudien gav følgende funn: - forvaltnings- og driftskostnadene for den enkelte fylkeskommune med SAS er høye - dagens SAS er basert på umoderne teknologi - skoleadministrative oppgaver er i dag preget av mye manuelt arbeid - integrasjonen mellom SAS og andre systemer er i dag manuell og det gis store muligheter for automatisering/effektivisering - sensitiv informasjon blir ikke håndtert tilfredsstillende - kontroller som sikrer at data er lagt korrekt inn i systemene, er ikke tilfredsstillende
- lite brukervennlige systemer Dette betyr at våre skoleledere og andre administrativt ansatte bruker uforholdsmessig mye tid på å administrere data og at de dataene som kommer ut og danner grunnlag for f. eks. nasjonal og fylkeskommunal gjennomføringsstatistikk, er unøyaktige. 3.3 Hvorfor felles SAS Konklusjonene ovenfor innebærer at alle fylkeskommunene i løpet av kort tid må anskaffe nytt SAS. Selv om dagens leverandør IST har varslet at de planlegger å lansere en ny SAS-løsning i løpet av 2012, er det fylkesrådets (basert på råd fra Ernst & Young og flere juridiske rådgivere i fylkeskommunene) vurdering at endringene er så store at alle fylkeskommunene, i henhold til lov om offentlige anskaffelser, må starte en anbudsprosess for å kunne ta i bruk den nye løsningen. Det er derfor ikke noe alternativ å forlenge de avtalene en i dag har med IST. Fylkesutdanningssjefene gjennomgikk forstudien 17. august der konklusjonen var at en ønsket å få laget en felles kravspesifikasjon for et nytt SAS. En har da tre alternativer: - fylkeskommunene legger denne kravspesifikasjonen til grunn anskaffelse hver for seg - fylkeskommunene går sammen om å anskaffe en felles hyllevareløsning - fylkeskommunene utvikler i fellesskap et nytt SAS fra bunnen av 3.4 Valg av alternativ Styret for Vigo og fylkesutdanningssjefene (FFU) anbefaler at en går videre med en felles hyllevareløsning. Begrunnelsen er at - det er størst gevinstpotensiale ved en slik løsning (frigjøring av tid, reduksjon av driftsutgifter og forbedring av datakvalitet) - de skoleadministrative prosessene er like uavhengig av skoletype og geografi - markedskartleggingen sannsynliggjør at det vil være reell konkurranse om en ny hyllevareleveranse - anskaffelseskostnadene blir høye om hver fylkeskommune skal operere for seg selv - lisens-, forvaltnings- og driftskostnadene blir høyere fordi fylkeskommunene ikke får utnyttet en samlet forhandlingskraft - flere databaser og grensesnitt vil gi redusert datakvalitet og informasjonssikkerhet 3.5 Videre arbeid Neste fase i arbeidet vil være å iverksette et forprosjekt der det blir utarbeidet en detaljert plan for anskaffelsen av og implementeringen av et nytt SAS. Det viktigste med forprosjektet blir å detaljere kravspesifikasjonen og forankre den i alle 19 fylkeskommuner. Forprosjektet er estimert til å koste ca 3.5 mill. eller kr 180.000 per fylke. Kostnaden kan eventuelt fordeles etter antall elever i fylkene. I og med at Oslo kommune er deltaker i dette samarbeidet, forutsetter en at et nytt felles SAS vil være anvendelig i hele grunnopplæringen. Det er ytret ønske fra flere kommuner om å være med i utviklingen av et felles skoleadministrativt system for hele grunnopplæringen. Styret for Vigo er av den oppfatning at det etter hvert vil være aktuelt å involvere flere kommuner, men at en i første omgang bør begrense samarbeidet til de 19 fylkeskommunene.
For selve anskaffelsesprosessen har styret for Vigo vært i kontakt med Innkjøpssamarbeidet for Buskerud, Telemark og Vestfold (BTV) som har sagt seg villig til å være med å administrere denne. BTV er også med i prosessen som Vigo har igangsatt for å finne ny leverandør av utvikling og drift av Vigo når avtalen med nåværende leverandør går ut ved nyttår. Det antas at 2011 vil gå med til disse prosessene, slik at et nytt felles SAS tidligst kan tas i bruk i løpet av 2012. 3.6 Forvaltningsansvaret for SAS Ettersom et felles SAS for alle fylkeskommunene vil innebære noe av det samme ansvaret som forvaltningen av Vigo, vil det være nødvendig å ha et felles organ som ivaretar dette. Det databehandleransvaret som Datatilsynet påviser for Vigo sentralbase og som er foranledningen til forslaget om å opprette et fylkeskommunalt IKS, vil være det samme for en felles SAS-løsning. Det er derfor naturlig å legge dette ansvaret til det foreslåtte interkommunale selskapet. Det er derfor innarbeidet i formålet for selskapet slik det kommer til uttrykk i 3 i de foreslåtte vedtektene (vedlegg I). Fylkesrådets drøfting Fylkeskommunene har i mange år samarbeidet om inntak og fagopplæring (Vigo) som har vært ledet av Forum for fylkesutdanningssjefer (FFU). FFU har oppnevnt et eget styre for Vigo bestående av en fylkesutdanningssjef fra hver opplæringsregion og en representant for samarbeidsforumet for IT-sjefer. Etter hvert har Vigo også kommet til å omfatte flere områder, for eksempel voksenopplæring. Styret har hatt ansvaret for den daglige driften av Vigo, herunder tre delvis frikjøpte medarbeidere fra fylkeskommunene. Virksomheten har vært finansiert gjennom årlige tilskudd fra fylkeskommunene fastsatt av FFU. Driftsleder har hatt kontor i lokalene til Telemark fylkeskommune, som også har ivaretatt regnskapsførselen. Omsetningen på Vigo totalt har de siste åra ligget på i overkant av 18 mill kroner. Dette samarbeidet mellom de 19 fylkeskommunene har ikke vært tilstrekkelig formalisert til at styret kunne ivareta de funksjonene en har som databehandler og avtalepart. Dette ble tydeliggjort gjennom et tilsyn som Datatilsynet hadde med Vigo våren 2010. I tillegg til samarbeidet om Vigo har fylkesutdanningssjefene det siste året utredet et mulig framtidig samarbeid om skoleadministrative systemer (SAS). Et felles SAS for alle fylkeskommunale skoler vil medføre de samme utfordringene i forhold til databehandleransvar og økonomiske avtaler som for Vigo. På denne bakgrunnen fremmes det nå forslag om å opprette et felles interkommunalt selskap (IKS) til å ivareta både ansvaret for Vigo og for et framtidig felles SAS. En har i saken konkludert med at et IKS er en bedre løsning enn et AS eller et interkommunalt samarbeid (IS).