VERDIKLASSIFISERING AV REINDRIFTENS BEITEAREALER

VERDIKLASSIFISERING AV REINDRIFTENS BEITEAREALER UTVIKLING AV METODIKK JULI 2009 Reindriftsforvaltningen

FORORD Dette har vært et nybrottsarbeid hvor det har gått med en del tid til viktige prinsipielle diskusjoner omkring hvordan man kan komme frem til en metodikk som oppfyller de signaler man har fått fra MD/LMD og samtidig ivaretar reindriftens behov for å få til en bedre sikring av sine viktigste arealer, uten at dette oppfattes som en svekking av vernet av de øvrige arealene. Prosjektet startet opp i 2005, men stoppet opp av ulike grunner. Det ble revitalisert i 2007, og det ble nedsatt en arbeidsgruppe med representanter fra Reindriftsforvaltningen og NRL. Arbeidsgruppa besto av Harald Rundhaug (Reindriftsforvaltningen), Kjell Kippe (Reindriftsforvaltningen) og Inge Even Danielsen (NRL). I tillegg har Gunhild Lutnæs (Reindriftsforvaltningen Alta) bistått med nødvendig GISkompetanse og laget kartene etter hvert som man har gått frem. Det er også laget en egen teknisk veileder som viser hvordan kartene er bygd opp i Arcgis. En foreløpig rapport ble utarbeidet av Harald Rundhaug i september 2008. Våren 2009 ble det nedsatt en ny intern arbeidsgruppe i reindriftsforvaltningen for å ferdigstille arbeidet. Denne arbeidsgruppen har bestått av følgende: Kjell Kippe, leder Camilla Knutsen Adam Klemet Hætta Berit Anita Buljo Hallgeir Strifeldt Juli 2009 2

INNHOLDSFORTEGNELSE 1. INNLEDNING...4 2. FORMÅL...5 3. EKSISTERENDE MATERIALE...5 3.1. REINDRIFTENS AREALBRUKSKART...5 3.2. SÆRVERDIOMRÅDER OG MINIMUMSBEITER...6 3.3. INNGREP I REINBEITE...7 4. UTVIKLING AV METODIKKEN...9 4.1. METODIKK FOR VERDIKLASSIFISERING...9 5. RESULTATER...10 6. DISKUSJON OG KONKLUSJON...13 Tabelloversikt: Tabell 1. Verdivurdering av områder med reindriftsinteresser Tabell 2. Temalag i arealbrukskartet som inngår i areal av STOR VERDI Tabell 3. Oversikt over hovedgrupper av ulike typer inngrep det finnes digitale data på. Figuroversikt: Figur 1. Inngrepskart for Skæhkere rbd (foreløpig utgave). Figur 2. Revidert arealbrukskart for Duokta. Figur 3. Verdiklassifiseringskart for Duokta med 3 verdisoner (stor, middels og liten verdi). Figur 4. Prioritert areal for Duokta. Figur 5. Verdiklassifiseringskart for Skæhkere som viser særverdiområder og minimumsbeiter (stor verdi). Figur 6. Prioritert areal for Skæhkere. 3

1. INNLEDNING Landbruks- og Matdepartementet gav i 2005 Reindriftsforvaltningen i oppgave å utvikle en metodikk for verdiklassifisering av reindriftens arealer. Bakgrunn for initiativet til dette arbeidet var at LMD registrerte at det er et stadig økende press mot reindriftens næringsgrunnlag gjennom ulike typer arealinngrep. I samarbeid med Miljøverndepartementet og Reindriftsforvaltningen har man diskutert hvordan det er mulig å gi reindriftens viktigste beitearealer et bedre vern. I Sverige ble det i 1987 foretatt en endring av naturvernloven og Plan og Bygningsloven som gav reindriftens viktigste områder status som riksintressen. Gjennom at disse bestemmelsene ble innlemmet i regelverket for konsekvensutredninger (Miljøbalken- MKB) i 1999 ble det aktuelt å få kartlagt disse områdene i Sverige. Disse er nå kartlagt ut fra et sett av kriterier, og senere gitt et særlig vern mot tekniske inngrep i Sverige. Dette er i dag lagt inn i GIS-verktøy på WEB (www.ren2000.se). Det ble i 2005 nedsatt ei arbeidsgruppe bestående av representanter fra Reindriftsforvaltningen og NRL. Per Erik Bjørnstad (RF), Kjell Kippe (RF) og Inge Even Danielsen (NRL) som fikk i oppdrag å utvikle en slik metodikk. Det ble arrangert et oppstartsseminar våren 2005 med foredragsholdere fra bl.a. Sverige og NIJOS. Gruppa valgte ut 2 distrikt som man skulle samarbeide med for å forsøke å finne frem til en metodikk for en verdiklassifisering. Dette arbeidet stoppet imidlertid opp i 2006, og ble revitalisert i 2007, hvor Harald Rundhaug og Gunhild Lutnæs også gikk inn i arbeidet. I 2009 har en intern arbeidsgruppe i reindriftsforvaltningen fullført arbeidet. For å ivareta NRL sin fortsatte medvirkning i prosessen vil det i etterkant av en høring i alle reinbeitedistrikter bli avholdt møte med NRL. En endelig tilrådning vil så bli oversendt Landbruks- og matdepartementet. OED og MD fastsatte retningslinjer for planlegging og lokalisering av vindkraftanlegg (juni 2007) og retningslinjer for småkraftverk (juni 2007). Disse retningslinjene er brukt som bakgrunn for arbeidet med metodeutviklingen. I retningslinjene og tilhørende veileder er det for tema reindrift gitt en nærmere beskrivelse av hvilke typer årstidsbeite som er de viktigste arealene for reindriften. 4

2. FORMÅL Formålet med en slik verdiklassifisering er å få til et sterkere arealvern av de viktigste og mest sentrale områdene for reindriften i det enkelte reinbeitedistrikt særverdiområder, minimumsbeiter, flyttleier m.m. I revidert plan-og bygningslov som trådte i kraft 1. juli 2009, sammen med veiledere, går det frem at kommunene og fylkeskommunene har fått et større ansvar og er forpliktet til å sikre arealene for reindriften. Dette fremgår også av Reindriftsavtalen for 2009/2010. http://www.regjeringen.no/nb/dep/lmd/dok/regpubl/stprp/2008-2009/stprp-nr-76-2008- 2009-/4/7.html?id=564081. Dette har betydning for hvordan metoden for verdiklassifisering utformes, og hvordan reindriftsarealene fremstilles. I samtaler med Miljøverndepartementet og Landbruk- og Matdepartementet er det gitt sterke signaler på at mulighetene for et sterkere arealvern forutsetter at man har en mer nyansert oversikt over de viktigste kjerneområdene i hvert enkelt reinbeitedistrikt enn hva som foreligger i dag. Når det foreligger en slik differensiering av områdene er det anledning til å få et økt arealvern mot inngrep gjennom bruk av statlige planretningslinjer, jf plan- og bygningslovens 6-2, eller statlige planbestemmelser, jf. Pbl 6-3. 3. EKSISTERENDE MATERIALE 3.1. REINDRIFTENS AREALBRUKSKART Reindriftsforvaltningen og NIJOS satte i 1986 i gang et arbeid med å få utarbeidet arealbrukskart for reinbeitedistriktene. Dette arbeidet pågikk frem til 1991. Det ble i denne perioden utarbeidet kart for nesten samtlige reinbeitedistrikt i Norge. Kartene var bygd på M711 serien i målestokk 1:50000. Reindriftens bruk ble tegnet inn av representanter fra det enkelte reinbeitedistrikt etter en nærmere angitt metode. Reinbeitene ble geografisk avgrenset, delt inn i 5 årstidsbeiter som hver ble delt i 2 kategorier. Flyttleier ble tegnet for seg, trekkleier som et pilsymbol og oppsamlingsområder geografisk avgrenset. Alle anlegg ble tegnet inn og gitt ulike symbol. Kartene ble senere nedkopiert i 1:100000 og solgt ut til kommuner og andre planleggere. Disse kartene er senere digitalisert og brukes nå i ulike kartprogram og vil bli gjort tilgjengelig gjennom bl.a WEB-portalen Norgedigitalt. De er nå blitt gjort tilgjengelig på http://kart.reindrift.no 5

Dette kartsystemet er fortsatt i daglig bruk og fungerer fortsatt godt mange steder. Det har imidlertid vist seg at i enkelte distrikt er det behov for revisjoner fordi ulike ytre og indre faktorer har medført endringer i driftsmønsteret. En ajourføring av kartene er derfor nødvendig, og arbeidsgruppa foreslår at denne revisjon starter opp i 2009 for hele landet. Verdiklassifiseringsprosjektet er en høyt prioritert oppgave. Arbeidet har tatt lengre tid enn forventet og i et forsøk på å forsere dette arbeidet, og samtidig kunne benytte noe samkjøringseffekt i organisasjonen, vil gruppens forslag være at denne revisjonen skal skje samtidig over hele landet. 3.2. SÆRVERDIOMRÅDER OG MINIMUMSBEITER I juni 2007 ble det fastsatt retningslinjer for vindkraftanlegg og småkraftverk av OED og MD. Disse ble fastsatt etter en omfattende høringsrunde. I arbeidet med en plan som ivaretar reindriftens interesser vil det være viktig å identifisere det som omtales som reindriftens særverdiområder og minimumsbeiter. Reindriftsforvaltningen gav klare innspill på hvilke typer områder som er særlig viktig for reindriften. I metodeutviklingen av verdiklassifisering har vi derfor valgt å bruke resultatet fra dette arbeidet. Arbeidsgruppen legger derfor til grunn at: Med særverdiområder menes flytt- og trekkleier (inkludert oppsamlingsområder), brunstland, kalvingsland, sentrale luftingsområder, samt områder i og ved anlegg til merking, skilling og slakting. Minimumsbeiter er det årstidsbeitet som begrenser distriktets reintall. I mange av reinbeitedistriktene vil minimumsbeitet være det seine vinterbeitet. Som eksempel på hvordan reindriftsområder kan verdivurderes vises til nedenstående tabeller. Tabell 1. Verdivurdering av områder med reindriftsinteresser Verdiklassifisering Stor verdi Middels verdi Liten verdi Reinbeiteareal Minimumsbeiter og særverdiområder (kalvingsområder, parringsland, flyttleier, trekkleier og reindriftsanlegg) Områder med reindrift, men ikke særverdiområder og minimumsbeiter. Områder uten reindrift. 6

Tabell 2. Temalag i arealbrukskartet som inngår i areal av STOR VERDI Stor Verdi Sosi-betegnelse Temalag i arealbrukskart Kalvingsområder Vårbeite 1 BeiteVår_flate Parringsland Høstbeite 1 BeiteHøst Flate Luftingsområde Sommerbeite 1 BeiteSommer_flate Flyttleier Drivingsleier Drivingslei_flate Trekkleier Trekkleier Trekklei_linje Oppsamlingsområde Oppsamlingsområde Oppsamlingsområde_flate Beitehage Beitehage Beitehage_flate Reindriftsanlegg Merkegjerde Merkegjerde Reindriftsanlegg_punkt Skille/opplastningsgjerde Skille/opplastningsgjerde Kombinert gjerde Kombinert merke/slaktegjerde Feltslakteanlegg Feltslakteanlegg Sperregjerde permanent Sperregjerde Reindriftsanlegg_linje Fangarm Fangarm Båttransport for rein Båt transport Svømmeleier Svømmelei 3.3. INNGREP I REINBEITE I sammenheng med arbeidet med en verdiklassifisering har vi også sett på mulighetene for å få frem en oversikt over de ulike typene varige inngrep som har skjedd i reinbeitearealene. Dette kan også være en del av grunnlaget som understøtter behovet for statlige planretningslinjer eller statlige planbestemmelser iht planloven, og samtidig et mulig nyttbart verktøy i diskusjon om fremtidig arealbruk. Følgende inngrep har vi funnet data over, og som er vurdert også bør inngå i det fremtidige kartgrunnlaget. Dette vil etter hvert også kunne inngå i en ny kartløsning på internett. 7

Tabell 3. Oversikt over hovedgrupper av ulike typer inngrep det finnes digitale data på. Tema Veg Bygg Underklasser Veg (senterlinje), traktorveg, sti, merket sti Ulike kategorier, som på arealbrukskartene Database Dyrket mark Bebyggelse Tettbebyggelse, gravplass, sportsplass, industri Industrianlegg Militært skytefelt Tettsted Vindkraftanlegg Kraftledninger For Skæhkere rbd ble det ut fra denne tabellen tegnet ut et foreløpig inngrepskart (minus kraftledninger). Figur 1. Inngrepskart for Skæhkere rbd (foreløpig utgave). 8

4. UTVIKLING AV METODIKKEN Vi har benyttet oss av et samarbeid med 2 reinbeitedistrikter i forsøket på å finne frem til en metode for verdiklassifisering. Dette samarbeidet har foregått i Skæhkere rbd i Nord- Trøndelag og Duokta rbd i Nordland. Disse 2 reinbeitedistriktene har ulikt driftsmønster. Duokta rbd. strekker seg fra havet og helt inn til svenskegrensen, hvor sommer- og høstbeitene ligger inn mot grensen, mens vinterbeitene ligger helt ute mot havet. Skæhkere rbd. er et innlandsdistrikt med mindre utpregede sesongflyttinger mellom årstidsbeitene. Store deler av beiteområdene brukes derfor til flere årstider. En forutsetning for utviklingen av metoden er ajourførte arealbrukskart. Det ble derfor først gjennomført en revisjon av kartene i regi av distriktene. Disse ble så digitalisert av reindriftsforvaltningen og man har et kartgrunnlag som er i tråd med den faktiske bruken i dag. Revidert arealbrukskart for Duokta vises i figur 2. 4.1. METODIKK FOR VERDIKLASSIFISERING Reindriftens arealbrukskart og retningslinjer for utarbeidelse av fylkesdelplaner for vindkraft og småkraft, med tilhørende veileder, danner utgangspunktet for utviklingen av metodikken for en verdiklassifisering av reindriftens arealer. Det er i ulike sammenhenger gitt klare føringer på hvilke typer arealer som er mest verdifulle (tabell 1), og en nærmere definering/avgrensning har arbeidsgruppa derfor funnet må bygge videre på dette. Ut fra arealbrukskartene og i henhold til tabell 1 ble særverdiområder (flytt- og trekkleier, oppsamlingsområder, reindriftsanlegg, vårbeite 1, sommerbeite 1, høstbeite 1) og minimumsbeite (vinterbeite 1) tegnet ut som areal av STOR VERDI. (Figur 3 for Duokta og figur 5 for Skæhkere). For Duokta ble tilsvarende vårbeite 2, sommerbeite 2, høsbeite 2, høstvinterbeite 1 og 2 og vinterbeite 2 tegnet ut som arealer av MIDDELS VERDI (jf figur 3). De øvrige arealene som ikke nyttes inngår her i areal av LITEN VERDI. Dette arbeidet ble gjort av reindriftsforvaltningen og kvalitetssikret i møter med reinbeitedistriktene. Reinbeitedistriktene ble så bedt om å prioritere maksimum 30% av distriktets nettoareal (brutto areal med fratrekk for impediment og vann), jf signalene fra Landbruks- og matdepartementet om en større presisjon i forhold til hvilke arealer det vil være mulig å gi statlige planføringer på. Det prioriterte arealet skal dessuten ligge innenfor arealkategorien STOR VERDI. Det er dette arealet, jf figur 4 (Duokta) og figur 6 (Skæhkere) som det vil være aktuelt å f.eks utarbeide statlige planretningslinjer for, jf planlovens 6-2. 9

5. RESULTATER Duokta reinbeitedistrikt gjennomførte arbeidet i tråd med den utarbeidede metodebeskrivelsen. Det prioriterte arealet ligger innenfor maksgrensen på 30% og innenfor arealkategorien STOR VERDI. For Skæhkere reinbeitedistrikt faller hele 70% av totalarealet innenfor areal av STOR VERDI (særverdiområder og minimumsbeite). Reineierne så det derfor hensiktsmessig å tegne ut det arealet de mente var mest sårbart, uavhengig av kartet som var laget. Det prioriterte arealet ligger innenfor maksgrensen på 30%, men en del av arealet faller utenfor arealkategorien STOR VERDI. Resultatet av de to reinbeitedistriktenes vurderinger er synliggjort i kartene nedenfor (figur 2 6). Figur 2. Revidert arealbrukskart for Duokta. 10

Figur 3. Verdiklassifiseringskart for Duokta med 3 verdisoner (stor, middels og liten verdi). Figur 4. Prioritert areal for Duokta. 11

Figur 5. Verdiklassifiseringskart for Skæhkere som viser særverdiområder og minimumsbeiter (stor verdi). Verdiklassifisering - Særverdiområder Skjækerfjell rbd. # # # # # # Reindriftsanlegg # Merkegjerde # Kombinert gjerde (Merk/Slakt) # Feltslakteanlegg # Mobilt arbeidsgjerde Andre reindriftsanlegg Sperregjerde Distriktsgrense Trekkveier Drivingslei Oppsamlingsområde Vinterbeiter Seint vinterbeite Vårbeiter Kalvingsland Høstbeiter Parringsland Sommerbeiter Høyereliggende Nytt kalvingsland.shp Figur 6. Prioritert areal for Skæhkere. 12

6. DISKUSJON OG KONKLUSJON Resultatet viser at det teknisk og praktisk er mulig for reinbeitedistriktene å prioritere deler av de viktigste arealene, med formål å gi disse et sterkere vern. Det skal imidlertid ikke underslås at reineierne underveis i prosessen klart har uttrykt at de er skeptiske til å prioritere bare deler av de viktigste arealene. De er redde for at omverdenen; kommuner, utbyggere, andre bruksberettigede, vil tolke dette som en nedprioritering av det øvrige arealet. På den andre siden uttrykker de også at de selvsagt ser fordelen med et sterkere vern. Arbeidsgruppen ser at det hadde vært riktig å signalisere enda tydeligere at formålet med prosjektet er å sikre et sterkere vern mot inngrep på de viktigste reinbeitearealene. Det hadde også vært en fordel å kunne presisere overfor distriktene hva et økt vern vil kunne bestå av. Det ble i forkant av arbeidet ikke gitt tydelige nok signaler om dette fra departementalt hold, bl.a i hvor stor grad det vil være mulig å gi statlige planføringer for de prioriterte arealer. Arbeidsgruppen har imidlertid lagt til grunn at det i ettertid skal gis statlige planretningslinjer (tidligere rikspolitiske retningslinjer) etter planlovens 6-2 på det prioriterte arealet. Vi har imidlertid ikke grunnlag for å gå inn i innholdet i disse retningslinjene. Eventuelt at det kan gis statlige planbestemmelser etter planlovens 6-3. Det legges også til grunn at det i forhold til kommuneplanens arealdel vil være riktig å fastsette hensynssoner med retningslinjer for reindrift på de prioriterte arealene, jf planlovens 11-8, bokstav c. Vi ser også at spesielt to forhold gjør at det er litt endrede forutsetninger nå enn da arbeidet med metodeutviklingen startet. For det første er det tydeligere presisert, sist i St.prp. 76 (reindriftsavtalen), at formålet med arbeidet med verdiklassifisering er å bidra til et sterkere vern på de viktigste reinbeitearealene. En klassifisering av viktigheten av det øvrige arealet anser derfor arbeidsgruppen er mindre vesentlig. For det andre er ny planlov trådd i kraft. Både i generelle krav i innledende paragrafer og i bestemmelser til kommunal planlegging styrkes arealvernet for reindriften. Vi anser derfor at det er mulig å ivareta vanlig reinbeiteareal bedre med den nye enn med den gamle planloven. Reindriftsforvaltningen har også medvirket i utarbeidelsen av en veileder til planloven, som forhåpentligvis vil gi en del klare føringer opp mot kommunal planlegging. Kommuneplanens arealdel vil fortsatt være den viktigste arenaen for vurdering av hvilke arealer som kan bygges ut til andre formål. Det viktigste redskapet for å ivareta reindriftsinteressene i denne planleggingen er derfor etter vår vurdering fortsatt arealbrukskartene. Disse forholdene gjør at vi kan imøtekomme reineiernes skepsis til en klassifisering av alt reinbeiteareal, gjennom å foreslå at metoden bare brukes til å utpeke det mest verdifulle og sårbare arealet. En slik tilnærming til problematikken er mest i tråd med det som Skæhkere reinbeitedistrikt gjorde. 13

En forutsetning for å kunne prioritere det viktigste arealet innenfor reinbeitedistriktene er oppdaterte arealbrukskart. Det forutsettes derfor at arbeidet med oppdatering starter umiddelbart og over hele landet. Etter arbeidsgruppens vurdering vil det beste være å sette bort arbeidet med digitalisering av kartene til en ekstern tilbyder, mens det praktiske arbeidet opp mot reinbeitedistriktene foretas av områdekontorene. Arbeidsgruppen er kjent med at det er laget en egen veileder for dette arbeidet Reineierne har etterlyst en oversikt over de inngrep som er gjort i distriktet. De begrunner dette med at det vil være riktig å se verdisetting og vurdering av sårbarhet av reinbeitearealer i sammenheng med de inngrep som er gjort i distriktet. Vi er i hovedsak enig i dette, men ser at metoden med å utarbeide et inngrepskart må utvikles i lag med andre. Dette gjelder både gjennom vurdering av hvilke inngrep som skal være med og hvordan de fremstilles i kartet (karttegn, farge, buffersoner mv). En foreløpig vurdering fra arbeidsgruppen er at dette arbeidet er viktig, men at det ikke bør tas sikte på å lage inngrepskart for det enkelte reinbeitedistrikt forut for arbeidet med verdiklassifiseringskartet. Arbeidsgruppen foreslår ut fra dette at følgende metode brukes for å verdiklassifisere/prioritere reinbeitearealer: 1. Reindriftsforvaltningen sender ut manuskart/arealbrukskart i målestokk 1:50000 til distriktene. På disse kartene skal areal i kategorien STOR VERDI iht tabell 1 fremgå. 2. Reinbeitedistriktene prioriterer ut fra kartet det arealet de anser for å være mest verdifullt og sårbart. Det legges til grunn at maks 30 % av distriktets bruttoareal fratrukket vann og impediment kan prioriteres av distriktet. Dersom distriktet mener at mer enn 30 % bør prioriteres, må dette begrunnes, enten ut fra reindriftsfaglige/driftsmessige vurderinger eller ut fra inngrepssituasjonen. Prioritert areal skal primært ligge innenfor arealer med stor verdi på reindriftsforvaltningens kart. Dersom distriktet velger å inkludere andre arealer i prioritert areal, skal dette begrunnes gjennom en kort merknad. Dette for å presisere at det er reindriftsfaglige vurderinger som skal ligge til grunn for prioriteringen, og ikke f.eks strategiske vurderinger i forhold til andre ting (pågående inngrepssaker, vernesaker e.l). 3. Reindriftsforvaltningen digitaliserer reinbeitedistriktenes manuskart, som sendes tilbake til distriktet for en endelig kvalitetssikring. 4. Det endelige kartet tegnes ut av reindriftsforvaltningen og legges til grunn for statlige planføringer og for arbeid opp mot kommunale arealplaner. 14