Lærdal kommune. Overforbruk ved tenesteeininga Pleie og omsorg

Lærdal kommune Overforbruk ved tenesteeininga Pleie og omsorg Notat 5.05.2008

Forord I februar 2008 vart det kjent at overforbruket ved tenesteeininga Pleie og omsorg i Lærdal i 2007 vart uventa stort. SF revisjon IKS legg med dette fram eit utval resultat frå ei kartlegging av hendingar og tilhøve som kan ha bidrege til at overforbruket vart så stort og moment som kan medverka til at kommunen ikkje oppdaga dette. Opplysningane for kartlegginga er henta inn frå offisielle dokument og gjennom munnleg og skriftleg dialog med sentrale ansvarspersonar. Opplysningane som vert lagt fram, er ikkje stadfesta/verifiserte av kjeldene. I det ligg det m.a. at notatet ikkje har vore på høyring hjå i kommunen. Når det gjeld dei økonomiske vurderingane gjort av SF revisjon IKS, er dei gjennomført i samsvar med god kommunal revisjonsskikk. Kontrollane har også inngått som ein del av revisjonen av kommunen sin årsrekneskap. Kartlegginga er gjort på oppdrag frå kontrollutvalet i Lærdal kommune. Dagleg leiar Marianne Vara har hatt ansvaret for dei økonomiske vurderingane som er gjort. Ansvarleg forvaltningsrevisor Sven Erik Vestby har vore prosjektleiar og har ført notatet i pennen. 2

Innleiing Lærdal kommune vart i februar 2008 merksam på at tenesteeininga Pleie og omsorg (PO) for 2007 hadde ei samla budsjettoverskriding på om lag 8 mill kr. Storleiken på overskridingane var uventa, og synest i stor grad å ha oppstått dei siste månadane i 2007. Årsaka synest i hovudsak å vere stor bruk av ekstrahjelp (post 25301) ved Lærdal Alders og Sjukeheim (LAS) 1. SF revisjon IKS har fått i oppdrag frå kontrollutvalet i Lærdal kommune å gjere ei kartlegging av hendingar som har bidrege til at dette har skjedd. Tilnærming til oppgåva Det sentrale momentet i denne saka er ei budsjettoverskriding. Tek vi utgangspunkt i at kommunebudsjettet speglar dei politiske verdivala som er gjort for kommunen, kan vi sjå rekneskapen som eit bilete på i kva grad administrasjonen greier å realisere desse vala. I eit slikt bilete kan rekneskapsmessige fråvik frå budsjettet, positive eller negative, sjåast som ei stadfesting av at det er vanskeleg på førehand å fastesette korleis aktiviteten i kommunen vert over eit år og med det også korleis kostnadane fordelar seg. Dei seinare åra har det vore mykje merksemd mot styring som suksessfaktor for kommunal tenesteyting. Brukarbehov skal stå i fokus. Effektivitet, her forstått som kost/nyttevurderingar i høve brukarane sine behov, er på lik måte som i næringslivet vorte måleeininga som skal synleggjere for omverda at kommunen leverer. Effektiviseringstiltak har ulike former. Mange går på å kutte vekk ikkje naudsynte lekkar. Det viser seg m.a. att i at fordyrande eller forseinkande funksjonar i organisasjonen vert kutta bort. Slik straumlineforminging av organisasjonen skal likevel ikkje gå ut over det som er føremålet med kommunen, jf 1 i kommunelova: (..) å legge forholdene til rette for et funksjonsdyktig kommunalt folkestyre, og for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale fellesinteresser innenfor rammen av det nasjonale fellesskap og med sikte på en bærekraftig utvikling. I dette ligg det at effektiviseringsarbeidet ikkje medfører at ansvar og oppgåver forsvinn. Det er berre færre lekkar i systemet og med det fleire oppgåver på kvart nivå. Ei særleg utfordring i dette er kontrollfunksjonen. Dess færre nivå og personar som skal stå for den effektiviserte tenesteytinga i kommunen, dess mindre rom er det også for dobbeltsjekking eller kvalitetssikring av gjennomføring og prestasjon innanfor dei ulike aktivitetsområda. Ser vi på korleis desse prinsippa syner seg att i kommunane, ser vi ein overgang frå sektormodell til tonivåmodell. Ein effekt av denne er at avstanden mellom politikarane og dei ulike einingane i kommuneadministrasjonen vert større. Ein annan at rådmannen får ansvaret for å gje politikarane den 1 Trass desse overskridingane, enda kommunen samla likevel opp med eit rekneskapsmessig mindreforbruk på om lag 1,8 mill for 2007. 3

informasjonen som dei tidlegare fekk gjennom sektorutvala. Denne oppgåva er tovegs. Med det forstår vi at rådmannen har plikt til å informere kommunestyret, jf 23 i kommunelova. Men politikarane pliktar også å etterspørje informasjon. Denne plikta kan vi kople til kommunestyret sitt ansvar for å kontrollere oppbygging og funksjon av rådmannen sitt interne kontrollsystem. Lærdal innførte tonivåmodellen frå 01.01.2003. Kommunestyret har med det gjeve rådmannen/- administrasjonen større fullmakter til å ta avgjerd i forvaltningssaker gjennom det nye delegasjonsreglementet. Dei 12 tenesteeiningane har fått større mynde innanfor sitt ansvarsområde, og ein ønskte gjennom det å oppnå større brukarfokus. Etatsnivået er borte, tenesteeiningane er delegert fullt ansvar for sitt område, og rapporterer direkte til rådmannen. Rådmannen skal så rapportere vidare til kommunestyret. Tilfellet PO/LAS Det spesielle med denne saka er at overskridingane ikkje berre kan tilskrivast ei tenesteeining, men også i hovudsak ein post. Som peikt på i førre avsnitt, er tenesteeiningane delegert fullt ansvar for sitt område, sjå her til dømes stillingsinstruksen for tenesteleiar. Tenesteleiar har ansvar for å levere forventa omfang og kvalitet på tenester på sitt ansvarsområde innanfor dei til ein kvar tid gjeldande budsjettrammer. Ut frå eit slikt perspektiv synest ansvaret for dei aktuelle overskridingane å vere rimeleg klare. Men samstundes er tenesteområdet PO ein del av organisasjonen Lærdal kommune. Denne att er ein funksjon av den politiske styringa (kommunestyret), og den administrative styringsmodellen som rådmannen nyttar som grunnlag for drift og administrasjon av sin organisasjon. Skal prestasjonen til ei eining vurderast, må denne også setjast inn i og sjåast i lys av dei overordna vilkåra og rammene som eininga vert drive innanfor. Vi skal i det følgjande gå gjennom sentrale moment som er komne fram i kartleggingsarbeidet. Underbudsjettering Rammebudsjettering vart formalisert for Lærdal kommune i samband med vedtak av nytt økonomireglement i 2002, punkt 2.3, andre avsnitt: I dette reglementet tek ein utgangspunkt i at kommunestyret vedtek nettorammer pr. rammeområde/etat. I det ligg det at kvar eining får ei økonomisk ramme for eigen aktivitet, noko som gjev ei viss fridom for korleis oppgåvene kan løysast. Ein føresetnad for at rammebudsjettering skal fungere, er at det i løpet av budsjettprosessen skal utarbeidast måldokument som skildrar aktivitet og mål for budsjettåret. Det må vidare vere etablert rapporteringsrutinar som sikrar at kommunestyret vert orientert om resultat og avvik. Dette skal inngå i grunnlaget for den politiske styringa av kommunen. Ramma for ei eining må innlysande vere ei kontinuerleg vurdering av dei politiske måla og innhenta erfaringar frå arbeidet med å nå desse. I det ligg det at eventuelle overskridingar må følgjast opp av vurderingar av justeringar av mål og/eller aktivitetsnivå. 4

Vi har ikkje fått fram dokumentasjon som viser kva mål kommunestyret har sett for PO for 2007. Det er heller ikkje lagt fram nokon aktivitetsprognose. Ein gjennomgang av økonomidokumentasjonen for Lærdal kommune viser derimot at behovet for vikarar ved LAS i åra 2005 2007 har vore systematisk underbudsjettert, jf her tabell i vedlegg 1. Vi har ikkje i kartlegginga klart å få fram informasjon som viser kva føremålet med dette har vore. I tillegg til at urealistisk låge ressursar til vikarar må ha medført store utfordringar for tenesteeininga, viser dette at rammebudsjettering i Lærdal kommune ikkje fungerer som styringselement for PO. Eit moment som synest å stadfeste dette, er at formannskapet i november 2007 fekk framlagt ein prognose som stipulerte eit overforbruk på 4,1 mill kr 2. Dette skal ha skapt noko politisk debatt, men vi kan ikkje sjå at denne opplysninga medførte konkrete tiltak. I tillegg til å stadfeste at underbudsjettering vert akseptert, er dette også eit brot på punkt 2.3.1 i kommunen sitt eige økonomireglement som har følgjande ordlyd: Kommunestyret skal føreta budsjettjusteringar dersom løyvinga til eit rammeområde er overskriden, jf budsjettskjema 1. Svikt i økonomiske rutinar Forbruket av innkjøpte tenester ved PO har vore særs stort. I samband med det kan det reisast spørsmål om kostnadane speglar att dei reelle tenestene som er innkjøpt? Dei utvida revisjonshandlingane som er gjennomført, viser at ressursane er nytta til tenestekjøp. Men løysingane som har vore nytta for supplerande personell, har vore særs kostnadskrevjande. Kontrollane viser at rutinar for kontroll av inngåande fakturaer må betrast ved PO, jf her presiseringar i revisjonsmeldinga for 2007 for Lærdal kommune. Det er tidlegare vist til at formannskapet i november fekk lagt fram ein prognose på 4,1 mill kr på overforbruk på PO for 2007. Det er ikkje innarbeidd nokon rutine for bruk av slike prognosar i kommunen, og prognosar har heller ikkje vore i bruk. Kartlegginga tyder på at det store avviket mellom prognose og årsresultatet har to årsaker: a) skeiv prognosering (som gjeld val av metode for prognoseringa), og b) at kjøpet av vikartenester vart særs stort for november og desember Det er opplyst at prognosen kan ha vore lagt fram munnleg for tenesteleiar, men dette er ikkje stadfesta. Vi viser elles til utkast til årsmelding dagsett 22.04.08 der det vert vist til at Lærdal kommune no reviderer økonomireglementet. Vi har forstått det slik at prognosering då vil verte innført som fast rutine. Innkjøpet av vikartenester er elles av ein storleik som medfører at kjøpet skulle ha vore vurdert etter regelverket for offentlege innkjøp. Ei slik vurdering kunne ha vorte grunnlag for ein debatt som ville ha fått fram sentrale poeng innanfor det som er presentert her. 2 Kommunestyret handsama 2. tertialrapport i KS-sak 53/07 den 23.10.2007. Av rapporten går det fram at PO pr 31.08.2007 hadde brukt 2,3 mill over budsjett til kjøp av vikartenester. Rapporten vart teken til orientering. 5

Informasjons-, dokumentasjons- og kommunikasjonsproblem Det er rådmannen som gjennom sitt styringssystem definerer rammene for informasjon og kommunikasjon mellom nivåa i kommunen. Kartlegginga så langt tyder på at det er særs lite av styringsinformasjonen som er formalisert i form av rutinar. I den overordna analysen for forvaltningsrevisjon frå 6.04.2006 kom det fram eit inntrykk av at det var stor avstand mellom rådmannsnivå og dei einskilde tenesteeiningane. Det vart også trekt fram at dette var særskild vanskeleg for PO. Fungerande leiar på denne tida karakteriserte dei føregåande fem åra som å ha vore ein samanhangande unntakstilstand. Kartlegginga no gjev innspel om gjensidig oppfatning av distanse mellom rådmannsnivå og PO/LAS. Eit naturleg tiltak for å unngå mistydingar i ein slik situasjon, er å dokumentere meir av dialogane. Slik dokumentasjon er det særs lite av. Eit sentralt moment for denne saka er bruken av vikarar. Den er ikkje berre stor, men også utover dei rammene som arbeidsmiljølova set. Det vert halde tenesteleiarmøte ein gong/månad. Det kan av fleire grunnar sjåast som naturleg at denne situasjonen hadde vorte teken inn som eit tema på eit slikt møte. Ut frå referata frå møta, kan vi ikkje sjå at det har vore tilfelle. Eit anna døme i same sak er rekrutteringsproblema for PO. Rådmannen opplyser at det er den saka han har arbeidd mest med i 2007 i høve PO. Motsett veg peikar tenesteleiar på at ho har teke opp spørsmål med rådmannen som ikkje har vorte vidareført til endeleg løysing. Ingen ting av dette er så langt dokumentert. Manglande/dårlege rapporteringsrutinar Det er direkte slektskap mellom kommunikasjon og rapporteringsrutinar. Det synest særs uheldig at det ikkje er utarbeidd rammer for og innarbeidd rutinar for betre rapportering frå drifta generelt og særskilde utfordringar spesielt. Fråvær av autoritativ informasjon om kva som vert gjort eller ikkje gjort meiner vi gjev grunnlag for utvikling og spreiing av påstandar og meiningar som kan skape og forsterke mistydingar. Desse er nesten umogeleg å stadfeste eller avkrefte utan grundige granskingar. Som peikt på over, gjeld dette ikkje minst informasjon som kan danne grunnlag for styringsinnspel frå kommunestyret. I den overordna analysen frå 2006 vert det peikt på at årsrapporten for 2005 er omfattande og ustrukturert. Dette kan medføre at kommunen misser sentral informasjon langs dei linene som den valde organisasjonsmodellen føreset skal fungere. I utkast til årsrapporten for 2008 synest det framleis å vere eit uutnytta forbetringspotensial her. Manglande rutinar for oppfølging av avvik Eit kvart funksjonelt styringssystem omfattar retningsliner for korleis oppgåver skal løysast og retningsliner for korleis avvik skal handterast. Vi har ikkje gjort nokon omfattande kartlegging av om det finst retningsliner for avvikshandtering. Samstundes har det kome fram opplysningar som viser at økonomireglementet i kommunen ikkje vert følgt. Meldingar om store budsjettoverskridingar i 2006 og 2007 har til dømes ikkje vore følgt opp. Vidare er det erkjent frå tenesteleiar at arbeidsmiljølova på tilnærma rutine vert broten. Vi kan ikkje sjå at dette er følgt opp nokon stad. Dette bør det setjast inn innsats for å klargjere. 6

Lærdal kommune har ikkje utarbeidd etiske retningsliner for eigen innsats. Det er rimeleg å sjå eit regelverk for avvikshandtering saman med utarbeiding av slike. Organisering av PO I 2006 vart det lagt fram arbeidet frå eit prosjekt der organiseringa av PO var tema. Av mandatet for oppgåva går det fram at bemanningsplan skulle vere eitt av fleire tema. Fokus skulle rettast på balansen mellom dei ulike elementa i PO og gje svar på om bemanninga var rett (jf tredje mandatpunkt). Sett saman med første mandatpunkt som galdt dei strukturelle sidene ved PO, kan dette tolkast som om at prosjektet omfattar ei vurdering av bemanningsbehovet innanfor PO i høve dei mål kommunestyret har sett for tenesta. Slik vi leser rapporten, er ikkje dette vurdert i det heile. Sjølve arbeidet står fram som ei vurdering av/forslag til beste disponering av dei alt tilsette i tenesteeininga. Dette att ligg til grunn for eit forslag til noko omdisponering og ein seksdelt struktur av tenesteeininga. Sett i høve reelt personellbehov, saknar vi innspel på minst tre punkt: - Kva utfordringar har PO på bemanningssida - Kva av desse utfordringane løyser det framlagde forslaget til ny organisering, og - Korleis vil denne (og alternative) løysingar slå ut økonomisk for tenesteeininga Kartlegginga tyder på at fråveret av svar på desse spørsmåla set sperrer for å finne løysingar på problem. Partane snakkar forbi kvarandre. Medan tenesteleiar peikar på det ho vurderer som fagleg fundert behov for hjelp, viser administrasjonen til at dette er løyst, jf rapport og bemanningsplan frå 2006. Dersom den daglege bemanninga er eit reelt problem slik tenesteleiar viser til, skapar ein situasjon som denne grunnlag for akuttløysingar, her forstått som innkjøp av vikartenester. Denne situasjonen synest å ha vore låst slik over ei tid 3. Jf her notat frå rådmann til revisjonen dagsett 22.04.08 (utkast til årsmelding 2007). Oppsummering Styring og kontroll krev eit autorisert rammeverk. Den gjennomførte kartlegginga tyder på at det er vesentlege manglar i dette i Lærdal kommune. 3 Vi er kjent med at det no er engasjert ein RO-konsulent som etter det vi forstår skal ta tak i dette spørsmålet. 7

Vedlegg 1 Rekneskapstal historisk LAS - 25301 2008 2007 2006 2005 2004 Budsjett Budsjett Rekneskap Faktisk forbruk Budsjett Rekneskap Faktisk Forbruk Budsjet t Rekneskap forbruk % % % PRIVATE TENESTER (1) 0,260 0,200 6,058 3029 0,260 1,095 729 0,017 0,803 4726 0,005 - Budsjett % av førre 4% 18% 32% 2 % års rekneskap OVERTID (2) 0,500 0,500 1,431 286 0,300 1,205 402 0,300 1,265 422 0,892 Budsjett % av førre 35% 41% 23% 33% års rekneskap Vanleg VIKAR (3) 1,100 1,710 3,197 187 1,520 2,460 162 1,780 1,889 106 2,792 34% 69% 80% 63% Budsjett % av førre års rekneskap Sum (1)-(3) 1,86 2,41 10,686 443 2,080 7,760 373 2,097 3,957 Faktisk Rekne skap 188 3,689 %