Innhold 5 Innhold Forord... 9 Kapittel 1 Nav med brukeren i sentrum En introduksjon... 11 Hans-Tore Hansen, Kjetil G. Lundberg og Liv Johanne Syltevik Innledning... 11 Brukerbetegnelsen, rettigheter og stigmatisering... 13 Brukerne i Nav... 16 Nav-reformen... 18 Velferdspolitiske trender arbeidsretting, brukerretting og samordning. 21 Brukerstudier... 24 Presentasjon av bokens gang... 28 Kapittel 2 «Brukeren» i debatten om Nav-reformen... 31 Liv Johanne Syltevik Innledning... 31 Ideer, diskurser og politikk... 31 Avgrensning og metode... 32 Brukere, klienter og borgere... 33 Kasteballer, dårlig organisering og veksten i antall brukere... 37 Hva er problemet representert som? Avhengighets- og organiseringsdiskursen... 39 Hva er løsningen representert som? Aktiviserings- og myndiggjøringsdiskursen... 41 Underordnede diskurser administrasjons- og rettighetsdiskursen... 44 Brukeren i Nav-reformen... 45 Konklusjon... 46 Kapittel 3 Brukererfaringer med Nav Kontakt og tilfredshet... 48 Hans-Tore Hansen Innledning... 48 Noen teoretiske og metodiske betraktninger... 49
6 innhold Data... 53 Empiriske analyser... 55 Kontakthyppighet... 56 Kontaktkanaler... 57 Kontaktkanaler betydning av alder og stønad... 59 Kontaktkanaler kombinasjon eller alternativer?... 60 Kontaktkanaler utviklingen over tid... 61 Helhetlig og individuell oppfølging?... 62 Generell brukertilfredshet utvikling i tid og forskjeller mellom stønadsgrupper... 64 Generell brukertilfredshet regresjonsanalyser... 65 Avsluttende drøfting... 68 Kapittel 4 Den «ene» døren Møtet med Nav i mottak, telefon og på Internett... 71 Kjetil G. Lundberg og Liv Johanne Syltevik Innledning... 71 Metodisk tilnærming... 72 Teoretiske utgangspunkt interaksjon og institusjonelle rammer... 73 Mottaket Nav-reformens fysiske uttrykk og ordning av kø og skranke. 75 Handling og samhandling i mottakene... 79 Fortrolige samtaler i offentlige rom... 82 Kontaktsentrene... 83 Nettet som arena for møte med Nav... 85 Nav-møter institusjonell interaksjon... 86 Terskel, kø og skranke i nye former... 88 Avslutning... 89 Kapittel 5 Individualiserte mål, standardiserte løsninger, lokalt skjønn og brukernes kompetanse Spenninger på velferdsfeltet... 91 Kjetil G. Lundberg Innledning... 91 Analytisk utgangspunkt... 92 Data og metode... 94 Brukerrollen i Nav som læring... 95 Fragmentert forvaltning og standardisert oppfølging... 95 Saksbehandlers skjønn og praksis... 99 Nav-språket og brukernes kommunikative kompetanse... 101
innhold 7 Brukerne som aktører i saksbehandlingsprosessen... 104 Avslutning... 109 Kapittel 6 En relasjon i takt eller utakt? Om deltakeres erfaring med arbeidsevnevurdering, programinnhold og kontaktpersoner i kvalifiseringsprogrammet i Nav... 111 Ingrid Voll Innledning... 111 Kvalifiseringsprogrammet... 112 Teoretisk tilnærming... 114 Metodisk tilnærming og datagrunnlag... 116 To historier fra KVP... 117 En relasjon i takt eller utakt? Fra deltakernes ståsted... 121 Hvem er jeg som person og arbeidstaker? Om deltakernes erfaring med egenvurderingsskjema og arbeidsevnevurdering... 121 Å definere seg selv som person i et skjema... 122 Å definere egen arbeidsevne... 124 Programinnholdet i KVP fra relevans og nytte til overtramp?... 126 «Du følte du ble møtt med litt sånn menneskelighet» om møtet med kontaktpersonene i KVP... 128 Oppsummering og diskusjon av funn... 131 Kapittel 7 Oppfølging av brukere Muligheter og begrensninger i samtaler mellom brukere og Nav-veiledere... 133 Gunhild Brubakken og Liv Johanne Syltevik Innledning... 133 Observasjon av samtaler metodisk tilnærming... 135 Tidligere forskning og teoretisk utgangspunkt... 137 Opplegget for samtalene det institusjonelle «scriptet»... 140 Avklaringen av situasjonen... 142 Viljen eller evnen?... 148 Veilederrollen... 149 Brukernes håndtering av situasjonen... 152 Avslutning... 154
8 innhold Kapittel 8 Alenemødre, frivillig og offentlig hjelp Hva tilbyr de frivillige organisasjonene som Nav ikke har?... 155 Marthe Bjørnsen-Vareberg og Liv Johanne Syltevik Innledning... 155 Velferdsstaten og frivilligheten... 156 Metodisk tilnærming... 158 Frivillige organisasjoners hjelpetilbud til alenemødre i Bergen... 160 Erfaringer med frivillig hjelp... 162 Erfaringer med Nav... 165 Hva er det de frivillige organisasjonene kan bidra med som det offentlige ikke kan?... 169 Offentlig versus frivillig hjelp... 170 Kapittel 9 Brukeren i det 21. århundret nye og gamle velferdsdilemmaer Hva kan vi lære av brukererfaringer?... 174 Hans-Tore Hansen, Kjetil G. Lundberg og Liv Johanne Syltevik Innledning... 174 Brukererfaringer... 176 Velferdsparadokset utvidet brukerrolle og utvidet ansattrolle... 178 Den innebygde tvetydigheten hjelp og kontroll... 179 Hjelp og kontroll i nye former... 181 Dilemmaet likebehandling versus individuell behandling... 183 Hva kan vi lære av brukererfaringer?... 185 Referanser... 188 Stikkord... 202
Forord 9 Forord Denne boken er et resultat av forfatternes mangeårige engasjement innen velferdsforskning. Bokens redaktører har deltatt som forskere i Evaluering av Nav-reformen (EVA-NAV). Hans-Tore Hansen har ledet evalueringens modul 6, «Brukererfaringer», Liv Johanne Syltevik har vært forsker og Kjetil G. Lundberg har vært stipendiat og forsker. Gunhild Brubakken og Marte Bjørnsen-Vareberg har deltatt i prosjektet som masterstudenter i sosiologi. Ingrid Voll har gjennomført forskningen om kvalifiseringsprogrammet i sitt arbeid som høgskolelektor ved Høgskolen i Bergen. Vi har fulgt Nav tett de siste årene, helt fra Nav-reformen ble vedtatt i 2005, under reformimplementeringen (2006 2010) og i tiden etterpå. Boken gir innblikk i hvordan brukerne opplevde Nav i denne tidsperioden, og er tenkt for et bredt spekter av lesere. Vi mener at den kan være viktig for studenter som kvalifiserer seg i ulike velferdsprofesjoner, eller som studerer ulike samfunnsfag, ansatte i Nav, yrkesgrupper og organisasjoner som samarbeider med Nav, samt forskere og andre med interesse for velferdspolitikk. Vi håper også at personer som har erfaring som brukere selv kan ha nytte og glede av boken. Nav er navnet på etaten som ble etablert som en følge av sammenslåingen av tidligere Trygdeetaten og Aetat og deler av sosialtjenesten. Nav er skrivemåten vi har valgt i denne boken. Dette er i tråd med anbefalinger fra Språkrådet og NTBs språkavdeling. Nav selv har på sine nettsider valgt å anbefale NAV med store bokstaver, blant annet med den begrunnelse at dette er et merkenavn. Samtidig er heller ikke organisasjonen selv helt konsekvent, i og med at nav med små bokstaver brukes i blant annet logo på nettsider og skilt. Forskningen som boken baserer seg på, er finansiert av Norges forskningsråd samt velvilje fra våre respektive arbeidsplasser ved Universitetet i Bergen, Uni Rokkansenteret og Høgskolen i Bergen. Vi vil takke våre kolleger i evalueringen av Nav-reformen for diskusjoner underveis i arbeidet. Spesielt vil vi framheve forskersamlingene i prosjektet hvor vi har fått et bredt innblikk i ulike sider ved Nav-reformens utvikling. Vi vil særlig takke professor Anne-Lise Fimreite som har ledet evalueringen av Nav-reformen på en fremragende måte. Det er mange som har bidratt med å kommentere ett eller flere enkeltkapitler i boken. Dere vet selv hvem dere er tusen takk alle sammen! Kari Wærness, Synnøve Fluge, Tomas H. Løding og Universitetsforlagets konsulent har lest hele manuset, og hver på sin måte bidratt til sluttføringen av prosjektet. Vi vil også gjerne takke
10 Forord Universitetsforlaget og Wenche Bjørnebekk for et godt samarbeid. Sist, men ikke minst, vil vi rette en stor takk til ansatte som hjalp til i forskningsprosessen på ulike måter (inklusiv ga tilgang til brukerundersøkelsene), og brukere som delte sine erfaringer med oss. I boken er dere som siteres gitt fiktive navn. Uten dere ville ikke denne boken vært mulig. Bergen, mars 2013 Hans-Tore Hansen, Kjetil G. Lundberg og Liv Johanne Syltevik