BERGEN KOMMUNE Byutvikling, klima og miljø/etat for byggesak og private planer Fagnotat Saksnr.: 201221070/11 Saksbeh.: VIME Emnekode: EBYGG-5210 Til: Byrådsavd. for byutvikling, klima og miljø Kopi til: Fra: Etat for byggesak og private planer Dato: 06.05.2014 Bergenhus. Gnr. 166 bnr. 128, Fjellveien 54. Klage over avslag om oppføring av garasje 1. Hva saken gjelder Saken gjelder søknad om rammetillatelse til oppføring av nybygg garasje med tilhørende avkjørsel. Garasjen er 19m 2 (bredde 3,5m, lengde 6,5m og høyde 5,36m). Medregnet omsøkte tiltak vil grad av utnytting på tomten være 14%-BYA, total BYA -94m 2. Det ble gitt avslag i vedtak datert 06.06.13. Vedtaket ble påklaget av ansvarlig søker Takstmann og Byggmeister Karsten Oma AS ved epost datert 09.08.13 etter innvilget utsatt klagefrist. Tiltakshaver er Atle Kristian Søreide. Hovedtemaet i klagesaken er hvorvidt det kan dispenseres fra kommuneplanen og om tiltaket innehar gode visuelle kvaliteter. Eiendommen er uregulert. Den er i kommunedelplan for Fjellsiden Sør, planområde B, vist som boligområde. I kommuneplanens arealdel (KPA 2010) er eiendommen vist som hovedformål bebyggelse og anlegg og underform sentrumsformål, innenfor hensynssone bevaring kulturmiljø. Avslaget er gitt med hjemmel i kommunedelplan Fjellsiden sør 8a pkt. 3, pbl. 29-2 Visuelle kvaliteter og pbl. 28-1 Byggegrunn, miljøforhold mv. Pbl. 28-1 videreføres ikke som avslagshjemmel da det i forbindelse med klagen er utarbeidet en geologisk rapport datert 04.07.13 som konkluderer med at omsøkte tiltak kan gjennomføres uten skredfare fra naturlig terreng ved hjelp av tilstrekkelig sikring. Ved en inkurie er det ikke vist til at tiltaket krever dispensasjon fra kommuneplanen (KPA 2010) pkt. 1 Plankrav og pkt. 23 Bebyggelse og anlegg. Det er foretatt nabovarsling i samsvar med bestemmelsene i pbl. 21-3, og det er ikke registrert noen merknader i saken. Det foreligger tillatelse til avkjørsel og dispensasjon fra avstand til kommunal veg fra Samferdselsetaten datert 06.07.12. Saken er blitt vurdert på nytt basert på innkommet klage og øvrige opplysninger, uten at det er funnet grunnlag for å ta klagen til følge.
2. Forslag til vedtak: Vedtak datert 06.06.13 opprettholdes. Klagen tas ikke til følge. ETAT FOR BYGGESAK OG PRIVATE PLANER Petter Wiberg byggesakssjef 3. Klage: Trygve Sæle seksjonsleder Klager gjør i hovedsak gjeldende følgende: Parkeringsmulighetene i Fjellveien er vanskelige og det er dermed behov for å tilrettelegge for parkering på egen eiendom. Tiltakets pulttak vil ikke være godt synlig fra vei da det vil oppfattes som en del av naturen. Utsprengt del av fjellet vil bli dekket av stålmatter som skal beplantes med vekster samt at murvegger vil kles inn med naturstein. Omsøkte tiltak vil bli vesentlig mindre synlig enn andre garasjer i området. Det vises for øvrig til klagen i sin helhet. 4. Merknader/vurderinger: 4.1 Dispensasjon fra kommuneplanen 4.1.1 Plankrav Eiendommen er uregulert og i KPA 2010 er eiendommen vist i område avsatt til hovedformål bebyggelse og anlegg. Det følger av KPA 2010 pkt. 1 plankrav at tiltak i nevnte område ikke kan finne sted før det utarbeides en reguleringsplan. Det er likevel visse unntak fra plankravet. Omsøkte tiltak gjelder oppføring av garasje som vil kreve en utsprengning av fjellet på eiendommen, noe som utgjør et vesentlig terrenginngrep. Tiltak i form av vesentlig terrenginngrep er ikke omfattet av unntakene fra plankravet og tiltaket krever dispensasjon. For å gi dispensasjon etter pbl. 19-2 må hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, ikke bli vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Et av de viktigste hensynene bak plankravet er at tiltak i en planprosess vurderes i en større sammenheng. Prosessen medfører at planen blir sendt på høring for uttalelse, og på den måten sikrer åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter. Tiltaket vil bli gjenstand for en helhetsvurdering i forhold til sine omgivelser og infrastruktur i 2
området som det ikke er mulig å oppnå kun ved en byggesøknad. Etter bygningsmyndighetenes vurdering vil en dispensasjon medføre at hensynet bak bestemmelsen blir vesentlig tilsidesatt. I dispensasjonssøknaden vises det til at omsøkte tiltak er en enkel garasje og at det dermed ikke er behov for en reguleringsplan. Omsøkte eiendom er en del av hensynssonen for kulturmiljø i henhold til KPA 2010, og er et område som i kommunedelplan Fjellsiden sør har konkrete bestemmelser i forhold til bebyggelsen for å ivareta områdets arkitektoniske og antikvariske kvaliteter. Det fremgår blant annet i områdebeskrivelsen at området er sterkt eksponert mot byen og fjernvirkningen av tiltak blir dermed stor. Det er også på denne bakgrunn nødvendig å etterkomme plankravet for å sikre at utnyttelsen av området får en helhetlig vurdering og på den måten sikrer at hensynet til de arkitektoniske kvaliteter og bebyggelsesstrukturen blir ivaretatt. Spesielt viktig er dette i forhold til omsøkte tiltak som vil medføre et vesentlig terrenginngrep i form av utsprengning av fjellet på inntil 10m i høyden. En dispensasjon kan medføre en uønsket presedens. Det er dermed flere aspekter ved omsøkte tiltak som tilsier at plankravet bør opprettholdes, noe som gjør det vanskelig å kunne dispensere. Bygningsmyndighetene finner ikke at fordelen ved å fjerne parkering langs Fjellveien til egen garasje veier opp for de ulemper tiltaket medfører i form av vesentlig terrenginngrep. Etter fagetatens samlende vurdering vil en dispensasjon medføre at hensynet bak bestemmelsen blir vesentlig tilsidesatt, og fordelene ved å gi dispensasjon vil ikke være klart større enn ulempene. 4.1.2 Mønehøyde Det følger av KPA 2010 pkt. 23 Bebyggelse og anlegg at: «Garasje må plasseres og utformes i samsvar med bygningens formål. Garasje kan tillatelse oppført med bebygd areal (BYA) og bruksareal (BRA) på inntil 50 m 2, med maksimal mønehøyde 4,5 m.» Omsøkte tiltak har en mønehøyde på 5,36m, noe som er i strid med maksgrensen satt i kommuneplanen. Tiltaket krever derfor dispensasjon. For å gi dispensasjon etter pbl. 19-2 må hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, ikke bli vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Høyder påvirker bygningens volum, og bakgrunnen for kravet til maksimal mønehøyde på garasjer er blant annet å sikre at garasjen underordner seg boligen. På den måten vil det proporsjonale forholdet mellom garasje og bolig bidra til en balanse mellom byggverkene og deres ulike funksjon vil komme klart frem. På omsøkte eiendom er boligen plassert over den delen av fjellet som er søkt utsprengt og på den måten vil boligen, utskjæringen og omsøkte garasje bli sett i sammenheng med hverandre. Det er derfor viktig at maksgrensen overholdes slik at tiltaket underordner seg 3
boligen på en god måte og at byggverkene samlet fremstår i proporsjonal balanse til hverandre. I dispensasjonssøknaden vises det til at mønehøyden er bevisst satt høyt for å bidra til å dekke deler av utskjæringen i fjellet. Det fremkommer imidlertid av den geologiske rapporten at utsprengningen vil være inntil 10m høy og ut fra dette vil ikke en mønehøyde som er 0,86m over maksgrensen i nevneverdig grad bidra til å dekke utskjæringen på en effektiv måte. I stede vil den økte mønehøyden skape et uforholdsmessig forhold til garasjens gesimshøyde. Omsøkte tiltak fremstår på den måten ubalansert i forhold til seg selv uten at det bidrar til å avhjelpe den dominerende bakenforliggende utskjæringen. Etter fagetatens samlende vurdering vil en dispensasjon medføre at hensynet bak bestemmelsen blir vesentlig tilsidesatt, og fordelene ved å gi dispensasjon vil ikke være klart større enn ulempene. 4.2 Visuelle kvaliteter Det følger av pbl. 29-2 at: «Ethvert tiltak etter kapittel 20 skal prosjekteres og utføres slik at det etter kommunens skjønn innehar gode visuelle kvaliteter både i seg selv og i forhold til dets funksjon og dets bygde og naturlige omgivelser og plassering.» Som det fremgår av overnevnte bestemmelser så stilles det ikke bare krav til at tiltaket i seg selv innehar gode visuelle kvaliteter, men at det også har «gode visuelle kvaliteter ( ) i forhold til dets bygde og naturlig omgivelser». I forarbeidene, Ot.prp.nr. 45 (2007-2008), utdypes dette nærmere og det fremheves at: «Det kreves ikke at det skal være helt likt sine bygde omgivelser, også kontraster kan være positive, men avvikene må framstå som faglig begrunnede valg framfor tilfeldig utforming.» Videre fremgår det av forarbeidene at visuelle kvaliteter blant annet er et «samspill mellom volum og høyde, [samt] fasadeuttrykk». Formålet med bestemmelsen er å sikre gode visuelle kvaliteter i prosjekteringen og bidra til god byggeskikk. I kommunedelplanen Fjellsiden sør er planområde B, som omsøkte eiendom er en del av, beskrevet som følgende: «Bebyggelsen har arkitektoniske og antikvariske kvaliteter. Murarbeidet, både i tørrmur og i støpt/fuget utførelse har høy håndtverks- og estetisk kvalitet. Bebyggelsen langs veien inngår i offentlige byrom både mot byen og langs veien. ( ) Bebyggelsens karakter av enkeltbygninger omrammet av vegetasjon bør opprettholdes.» Omsøkte eiendom ligger langs Fjellveien omgitt av naturlig vegetasjon og er meget synlig fra sentrum. Det bør derfor utvises spesielle varsomhet ved utforming av tiltak som vil endre eiendommens struktur. I vedtaket er det gjort følgende vurdering: «Det er søkt om oppføring av garasje med tilhørende avkjørsel, for å kunne utføre tiltaket er man avhengig av å sprenge vekk store deler av det eksisterende fjellet på tomten. Resultatet av dette inngrepet vil være en skjæring og ett sprengningssår som vil virke 4
sjenerende på omgivelsene. Selve Garasjens mål er 19 m2, høyde 5,36, bredde 3,5 og lengde 6,6 m. Etter bygningsmyndighetens vurdering glir ikke garasjen inn i omgivelsene med høyt skrånende pulttak, dette resulterer i en dominerende takflate som blir veldig synlig fra veien.» I klagen anføres det at hensikten med det høyt skrånende pulttaket er å dekke en del av avskjæringen i fjellet, og taket er ment å dekkes med vegetasjon slik at det oppfattes som en del av naturen. Bygningsmyndighetene opprettholder imidlertid sin oppfatning om at pulttaket har en uheldig proporsjon i forhold til garasjens øvrige målestokk. Selv om taket dekkes av vegetasjon og murveggene kles med naturstein vil ikke det hindre at omsøkte tiltak er synlig og det er dermed særlig viktig at tiltakets utforming i seg selv, særlig samspillet mellom volum og høyde, innehar gode visuelle kvaliteter. Etter bygningsmyndighetenes vurdering er det ubalanse mellom utformingen av omsøkte tak og tiltakets øvrige høyde som ikke kan kamufleres gjennom beplantning. Utover selve garasjen innebærer omsøkte tiltak også utsprengning av fjellet i stor skala som i all hovedsak ikke vil dekkes av garasjen. Den omfattende utsprengningen av fjellet er meget uheldig da det vil endre eiendommens struktur og skape et unaturlig sår i landskapet som vil være meget synlig for sine omgivelser, både nære og fjerne. I klagen anføres det at utskjæringen kan dekkes med matter i stål som kan beplantes av vekster. Dette vil imidlertid etter bygningsmyndighetenes vurdering ikke være tilstrekkelig til å avhjelpe utskjæringens endring av landskapet og dens dominerende fremtoning i omgivelsene. I kommunedelplanen Fjellsiden sør 8a pkt. 3 fremkommer det at "[L]angs Fjellveien skal det ikke oppføres bygninger nærmere enn 10 meter fra vei-kant andre steder enn vist i planen. Garasjer og små tilbygg med høy estetisk kvalitet kan tillates etter enkeltvurdering. Eiendommens grense mot turveien skal ha et tiltalende uttrykk». Omsøkte tiltak er plassert i grensen mot kommunal vei og er således ikke i samsvar med utgangspunktet om tilstrekkelig avstand mellom bygninger og vei. Bestemmelsen åpner for at garasjer med høy estetisk kvalitet kan tillates. Bygningsmyndighetene er i utgangspunktet positive til utførelsen av fasaden mot vei ved at veggene kles med naturstein. Det er derimot tiltakets høyt skrående takform og utsprengningen av et stort fjellområde som er problematisk. Det fremkommer av den geologiske rapporten at utskjæringen vil være inntil 10m høy og i bredde vil den følge garasjen og utkjørselen på til sammen 14,5m. Dette utgjør et meget stort areal og vil endre den naturlige utformingen av landskapet. Utsprengningen vil være dominerende i omgivelsene. Tiltakets høyt skrånende punkttak harmonerer ikke med tiltakets øvrige utforming og denne ubalansen reduserer sterkt tiltakets estetiske kvalitet. Etter bygningsmyndighetenes vurdering innehar ikke omsøkte tiltak tilstrekkelige gode visuelle kvaliteter hverken i forhold til seg selv eller sine omgivelser. 4.3 Forskjellsbehandling Sivilombudsmannen har blant annet i en sak fra årsmeldingen for 2002 side 320, uttalt følgende om vurderingstema ved påstand om forskjellsbehandling: 5
«I den offentlige forvaltning gjelder det ulovfestede prinsippet om at like saker skal behandles likt, dvs. at usaklig forskjellsbehandling kan medføre at et vedtak anses ugyldig. Likhetsprinsippet bygger på generelle rettferdsforestillinger og innebærer at de forvaltningsavgjørelser som fattes må bygge på en objektiv og saklig vurdering som sikrer likhet og rettssikkerhet. Når det skal tas stilling til spørsmålet om forvaltningen har utøvet forskjellsbehandling, er det ikke nødvendigvis noe galt med den enkelte avgjørelse isolert sett. Feilen kan ligge i at forvaltningen ikke kan gi noen saklig grunn for ikke å følge en konsekvent praksis. For at en anførsel om forskjellsbehandling skal kunne føre frem, er det en forutsetning at det dreier seg om like saker både i faktisk og rettslig henseende». Klager viser konkret til etablering av andre lignende byggetiltak. Spørsmålet blir om det i utgangspunktet dreier seg om saker som er like både utfra fakta og utfra de rettslige vurderinger som er foretatt. Det antas at bygningsmyndighetene må ha adgang til å endre praksis i lignende saker uten at dette medfører forskjellsbehandling så lenge praksisendringen er konsekvent. I klagen vises det til Fjellveien 44, gnr. 166 bnr. 123, hvor det det ble gitt rammetillatelse i vedtak datert 06.04.11 i sak 201102014 til oppføring av en dobbelgarasje på 25m 2 BRA delvis under terreng. Den store forskjellen er landskapet som garasjen blir en del av. I dette tilfellet er garasjen plassert i en skråning, tilbaketrukket fra veien og innarbeidet i terrenget uten synlige utskjæringer i fjellet. På denne bakgrunn foreligger det ulikheter som medfører at det ikke er tilstrekkelig sammenlignings grunnlag i forhold til omsøkte tiltak. Videre viser klager til Fjellveien 112, gnr. 166 bnr. 177, hvor det i sak 200711728 ble gitt tillatelse til oppføring av en garasje på 21m 2 BRA. Senere ble det gitt tillatelse til endring ved oppføring av bod i tilknytning til garasjen. Det er visse likhetstrekk for dette tilfellet ved at garasjen er plassert langs veien slik som omsøkte og det er foretatt noe utsprengning av fjellet. Forskjellen er imidlertid at utsprengningen er utført i en mye mindre målestokk enn omsøkte tiltak og dermed lite synlig for sine omgivelser. Garasjen har også en annen utforming som visuelt sett innehar en bedre balanse og proporsjon enn omsøkte tiltak. Det foreligger derfor ikke tilstrekkelig sammenligningsgrunnlag i forhold til omsøkte garasje. På bakgrunn av ovenstående anbefales klagen ikke tatt til følge. Vedlegg: 1. Situasjonskart 2. Situasjonsplan 3. Tegninger 4. Oversiktsfoto 5. Klage på avslag, datert 09.08.13 6. Geologisk rapport, datert 04.07.13 7. Avslag på søknad, datert 06.06.13 8. Dispensasjonssøknad, mottatt 18.11.12 9. Samferdselsetatens vedtak, datert 06.07.12 6