Innovasjon: Hva betyr nettverksfaktoren? Paper presentert Nordisk kommunalforskerkonferanse Gøteborg November 2007 Morten Øgård Institutt for statsvitenskap og ledelse Universitetet i Agder Utkast Ikke siter
Innledning Oppmerksomheten om å studere nettverksorganisering har vært stor både i privat og offentlig sektor de siste tiårene (Miles and Snow 1986, Powell 1990, Nohria & Eccles 1992, Castells 1996, Aggranoff & McGurie 2003). Interessen har ikke bare vært rettet mot nettverk som et analytisk konsept, men også som et verktøy for å foreslå alternativer til tradisjonelle former for organisering og koordinering av politikkområder, iverksetting og service produksjon. Fokus på nettverk er imidlertid ikke et nytt fenomen. Allerede i 1978 trakk for eksempel Hanf & Sharpf i deres bok Inter-organizational policy making: limits to coordination and central control opp et nettverksperspektiv for å studere utvikling og iverksetting av politikk i en interorganisatorisk setting. I den forbindelse kommer vi heller ikke utenom at det allerede på 60- og 70- tallet ble lagt et grunnlag for en interorganisatorisk organisasjonsteori (se for eksempel Levine & White 1961, Litwak & Hylton 1962, Aiken & Hage 1968, Pfeffer & Salancik 1978, Rogers & Whetten 1982). En teoritradisjon som på mange måter kan sies å bli toppet i Alter & Hage (1993) og deres typologier knyttet til ulike typer av interorganisatoriske arrangementer. Men det er først på slutten av 80-tallet at interessen for det som i dag karakteriseres som nettverksperspektivet formelig eksploderer (Klijn 2005). Ser vi litt nærmere på et utvalg av studier gjort av nettverk fram til i dag har mye av fokuset vært rettet mot å studere dannelsen av, kategorisering av og prosesser knyttet til såkalte nettverksstrukturer (Alter & Hage 1993, Lipnack & Stamps 1994, Kickert m.fl. 1997, Goldsmith & Eggers 2004, Koppenjan & Klijn 2004). I mindre grad har vi sett studier av effekter av nettverk, eller hva bidrar for eksempel nettverksfaktoren til? Vi vil gripe fatt i denne utfordringen, og er interessert i å studere hva som skjer etter at nettverket er dannet og har virket en stund. M.a.o. hvilke effekter bringer nettverk med seg for enkeltindivider, de kommunene som er involvert i nettverkene og de mer regionalt fokuserte effektene. I tillegg til å kartlegge effekter av nettverk, vil vi analysere hva som kan forklare at nettverk i ulik grad har evne til å få fram/er mottaklige for (reseptivitet) og ikke minst iverksette innovasjoner. Innovasjon er i denne sammenheng valgt definert som novelty in action (Behn 1997:7). Vi vil understreke at innovasjon blir sett på som noe mer enn en ny ide; det er snakk om en ny ide som er iverksatt. 2
Hvorfor studere effekter av nettverk, og hvilken type nettverk skal studeres? Det umiddelbare svaret på dette spørsmålet er at litteraturen om nettverksorganisering er rik på positive omtaler av potensialet og om betydningen av nettverk for å få til innovasjon. Men samtidig må den kunne betegnes som relativt utilstrekkelig med tanke på å dokumentere effekter. Ut fra en offentlig sektor kontekst kan en på bakgrunn av litteraturen lese at nettverksfaktoren kan bidra til lokalsamfunnsutvikling, fremme demokrati og deltakelse, og sist men ikke minst bidra til å skape endring og utvikling knyttet til serviceproduksjon og det å håndtere mer sammensatte problemområder (Hanf & Sharpf 1978, Mandell 2001, Klijn 2005). Det handler m.a.o. om å knytte sammen og koordinere kunnskap på nye måter for på den måten å utvikle handlingskapasitet som gjør en i stand til å håndtere nye og endrede krav og forventninger i omgivelsene. Gjennom å legge oss opp til en slik forståelse av betydningen av nettverk kan vi også relatere oss til nettverksbasert litteratur som har vært utviklet for å studere privat sektor (Brown & Eisenhardt 1998, Faulkner & Rond 2001, Miles mfl. 2005). Argumentet i denne delen av litteraturen har vært at nettverk bidrar til å skape økt effektivitet samt evne til å innovere (Gray 1989, Huxham 1998, de la Mothe & Link 2002). Powell & Brantley (1992), samt Powell & Smith-Doerr (1994) peker for eksempel på hvordan man innenfor ulike næringsområder er vitne til at det som i utgangspunktet er harde konkurrenter går sammen innenfor avsondrede segmenter for å skape innovasjoner. Tanken er å konsentrere brain capacity samt dele kostnader i søken etter innovasjoner, som i neste omgang kan tas inn i moderorganisasjonen for å få fram nye produkter og synergieffekter internt i egen organisasjon. Det er denne form for nettverk som betegnes som eksterne i motsetning til interne og sosiale nettverk (Van Wijk m.fl. 2003). I dette kapittelet vil vi studere et sett av eksterne nettverk. Nærmere bestemt er vi interessert i å studere hvilke effekter teknologi (IKT) baserte nettverk av denne typen har når det gjelder å få fram og ikke minst iverksette innovasjoner av en infrastrukturell, administrativ og demokratisk karakter i norske kommuner/regioner. Kort om samarbeidene De nettverkene som er studert er såkalte IKT baserte nettverk. Dvs. nettverkstrukturer bygd rundt utviklingsoppgaver omkring IKT (bygging av bredbånd, felles innkjøp, bedre utnyttelse av kompetanse, nye samarbeidsmodeller osv.). De tre nettverkene er: 3
- Det Digitale Vest-Agder (DDV) - FARTT samarbeidet i Fjellregionen i Nord- Østerdalen - IKT samarbeidet på Haugalandet og Sunnhordaland For hvert nettverk er det gjennomført samtaler med sentrale politikere, rådmenn og IT- sjefer om nettverkenes evne til å få fram innovasjoner og ikke minst iverksette dem. Til sammen vel 30 intervju i perioden 2005-2007. Det Digitale Vestre Agder (DDV) inkluderer i dag 11 kommuner med vel 50 000 innbyggere 1. Kommunene er i hovedsak nabokommuner, men varierer på variabler som topografi, antall innbyggere, næringsgrunnlag og økonomi. DDV består av en konstellasjon av tre parallelle og delvis utfyllende nettverk: 1) IT- forumet - et nokså løst nettverk av IT- sjefer og et tilhørende rådmannsforum, 2) IDIVA - et formalisert nettverk 27 samarbeid 2 med utspring fra ITsjefen i Åseral kommune, og 3) flere bi og trilaterale samarbeid med utspring fra IT- sjefen i Kvinesdal kommune. Kommunene har gjennomført flere interessante IKT- prosjekt inkludert felles IKT- strategi, IKT- infrastruktur (bredbånd), felles sikkerhetsløsning, felles katalogtjeneste (standard for informasjonsutveksling), felles e-post, videokonferanseutstyr, felles driftsrutiner, felles brukerstøtte (IT-hjelp), et omfattende felles elevnett, bruk av elektroniske pasientjournaler, felles kartløsning (GIS), mv. Flertallet av kommunene samarbeider dessuten gjennom IDIVA omkring felles personal - lønns- og økonomistyring samt felles saks- og arkivsystem. I tillegg samarbeider kommunene om felles anskaffelser og bruk av telefoni over Internett (IP- telefoni). Mobilisering av kompetanse skjer uformelt fra prosjekt til prosjekt med utgangspunkt i IT-forumet. Det er ikke etabler en fysisk samlokalisering av IT- konsulenter. Det er heller ikke observert tjenester (service) på tvers av kommunegrensene, utover grunnleggende IT- teknisk støtte og drift. Nettverket har mobilisert ekstern finansiering gjennom søknader til bl.a. den nasjonale bredbåndssatsningen i regi av HØYKOM. Fylkeskommunene i Agder er aktive bidragsytere til IKT- utviklingen i DDV. Politikerne er lite involvert i IKT- utviklingen i DDV. 1 Følgende kommuner inngår (innbyggertall i parentes): Åseral (900), Audnedal (1590), Marnardal (2150), Mandal (14 200), Lindesnes (4500), Hægebostad (1600), Kvinesdal (5600), Sirdal (1740), Farsund (9390), Flekkefjord (8860) og Lyngdal (7370). 2 27 - samarbeid betyr i praksis at det ikke er et eget rettsubjekt, og at personellet i IDIVA derfor må tilsettes i Åseral kommune (som dermed har personalansvar). I denne modellen har kommunestyret direkte innflytelse, men det er etablert et styre for selskapet, årsrapporter, mv. Finansieringen av enkeltprosjekter skjer gjennom kjøp og salg av tjenester. 4
FARTT samarbeidet i Fjellregionen i Nord- Østerdalen består av 5 relativt små og perifere fjellkommuner 3 Totalt omfatter kommunen ca. 13 500 innbyggere. Kjernen i FARTT har vært å etablere en felles serverpark og driftrom for IKT med Tynset som hovedsete (node). De tekniske løsningene er konstruert omkring samlokalisering og felles aksess til flere ulike, men samtidig sentrale kommunale oppgaver. Teknisk sett innebærer løsningen en vertskapsmodell med en lang rekke felles oppgaveløsninger: felles påloggingsserver, felles elektronisk post og kalender, felles saksbehandlingsserver, felles økonomiserver, lønn og personalsystemer, automatisert backup- løsninger, datalagring, felles sosial/barnevernsserver, felles pleie, rehabilitering og omsorgsserver, felles legeserver, for å nevne noe. FARTT kjennetegnes av høy grad av teknisk integrasjon, men er samtidig et fleksibelt nettverk. Ikke alle trenger å være med på alt. På enkelte områder leveres tjenester (service og oppgaver) på tvers av kommunegrensene. Et eksempel er at en innbygger som ønsker å få utført en tjeneste i hjemkommunen, i realiteten saksbehandles i en annen kommune. Dette er f.eks. realisert på jordbruksområdet, men vi har også sett at rådmennene deler på å forberede saker som for eksempel offentlige høringsuttalelser og utredningsarbeid. Nettverket har høy grad av organisatorisk integrasjon. FARTT er i dag organisert som et Interkommunalt selskap (IKS) med daglig leder. Selskapsformen muliggjør og formaliserer betydelig politisk styring av IKT- utviklingen gjennom representantskapet bestående av ordførerne i kommunene (budsjett, prioriteringer, handlingsplaner, mv.). Rådmannsnivået deltar også aktivt gjennom selskapets styre. En annen viktig side med FARTT er mobiliseringen av kompetanse. Samtlige IT- ansatte er i dag samlokalisert, dvs. IT- konsulentene arbeider i praksis 60 prosent for selskapet med utgangspunkt fra Tynset kommune (3 dager i uka) og 40 prosent for hjemkommunen (2 dager i uka). Syntetisering og integrasjon skjer dermed både gjennom et forsterket felles IT- miljø (internt) og gjennom at politikeren og rådmennene aktivt deltar i utviklingen gjennom representantskapet og styre (eksternt). IKT- samarbeidet på Haugalandet og Sunnhordland (IKT Haugalandet) inkluderer 12 kommuner 4. Nettverket krysser i dag grensen mellom Rogaland og Hordaland. Ni av kommunene kommer fra regionen Haugalandet med en samlet befolkning på vel 100.000 3 Navnet FARTT er satt sammen av forbokstavende til de fem kommunene som inngår (innbyggertall i parentes): Folldal (1739), Alvdal (2406), Rendalen (2146), Tolga (1781) og Tynset (5463). 4 Følgende kommunene inngår i regionen Haugalandet (innbyggertall i parentes): Bokn (770), Etne (3 872), Haugesund (31 738), Karmøy (37 928), Sauda (4 769), Sveio (4 747), Tysvær (9 349), Utsira (209) og Vindafjord (8 120 etter sammenslåingen med Ølen f.o.m. 2006). Fra regionen Sunnhordland inngår kommunene Fitjar (2 901), Bømlo (10 808) og Stord (16 682). Etne, Sveio og Bømlo (observatørstatus) deltar dessuten i begge regionene (regionrådene). Regionene krysser fylkesgrensene og samlet sett er fem kommuner fra Hordaland fylke, de øvrige syv fra Rogaland fylke. 5
fordelt på et område større enn Vestfold fylke. I tillegg inngår fem kommuner fra regionen Sunnhordland - herav tre kommuner som deltar i begge regionene. I sum spenner samarbeidet over to fylker og to regionråd med ansvar for over 130 000 innbyggere. Det er ikke identifisert en tydelig opphopning av IKT- løsninger i en eller to kommuner (vertskommune, IKS, 27- samarbeid, el.). Samarbeidet preges av å være nokså løst og tilsynelatende fragmentarisk fordelt på fem typer nettverk 5. Samarbeidet startet ut med felles IT- prosjekt (biblioteksystem) hvor IT- sjefen i Tysvær kommune fremstod som en sentral initiativtaker (Baldersheim og Øgård 2003). I de første fasene arbeidet IT- sjefene langt på vei i fred fra administrative ledere og politikere. Dette ble senere videreutviklet til en vertskommuneløsning med base i Tysvær (omtalt som kommune HUB en ). Etter hvert oppsto ulike typer avskallinger og fragmenteringer av samarbeidet. Blant annet gikk flere kommuner fra Vest- Agder over fra å bli driftet av Tysvær kommune til å bli driftet av Åseral kommune og IDIVA (jf. DDV avsnittet). Det vokste frem flere og dels konkurrerende nettverk. Det er i dag uklart om det gir mening å snakke om ett nettverk. Det er likevel to initiativer som peker i en slik retning. Det ene er etableringen av et uformelt nettverk for alle IT- lederne i kommunene (omtales som ISI ). Det andre er at det på sentralt hold gjennom rådmennene i Haugesund og Tysvær er tatt initiativ til flere ambisiøse samarbeidsprosesser hvor alle de 12 kommunene i utgangspunktet inngår (Forprosjektrapport 2006). Det er på Haugalandet ikke etablert en felles pool av IT- konsulenter (samlokalisering). Kompetansen mobiliseres fra prosjekt til prosjekt. Det er heller ikke observert tjenester og service på tvers av kommunegrensene utover IT-støtte og drift, men kommunene samarbeider mye om felles innkjøp. Det finnes dessuten få eksterne sponsorer noe som gjør samarbeidet avhengig av intern finansiering. 5 Følgende kommunene inngår i regionen Haugalandet (innbyggertall i parentes): Bokn (770), Etne (3 872), Haugesund (31 738), Karmøy (37 928), Sauda (4 769), Sveio (4 747), Tysvær (9 349), Utsira (209) og Vindafjord (8 120 etter sammenslåingen med Ølen f.o.m. 2006). Fra regionen Sunnhordland inngår kommunene Fitjar (2 901), Bømlo (10 808) og Stord (16 682). Etne, Sveio og Bømlo (observatørstatus) deltar dessuten i begge regionene (regionrådene). Regionene krysser fylkesgrensene og samlet sett er fem kommuner fra Hordaland fylke, de øvrige syv fra Rogaland fylke. 5 Følgende nettverk inngår: 1) Kommune- HUBen: et knutepunkt/koplingssentral for bredbånd mellom kommunene hvor alle de 12 kommunene inngår. 2) ISI: Et uformelt IT- forum for IKT- sjefene/konsulentene i de forskjellige kommunene (gikk tidligere under navnet Ole Brumm ). 3) Innkjøpssamarbeid: Dette skjer på litt ulike måter. I dag deltar for eksempel 26 kommuner ifm felles anskaffelse av telekommunikasjon (mobil, IP- telefoni, mv.). 4) KOMIT: Samarbeid mellom kommunene og leverandører (sponset/arrangert av næringslivet). 5) Bilaterale og multilateral samarbeid. Diverse fagsamarbeid og prosjektsamarbeid mellom to eller flere kommuner med varierende grad av formalisering og faste konstellasjoner. 6
Forskjell knyttet til struktur i de tre nettverkene Av tabell 1 framkommer det at organiseringen av nettverksmedlemmene med tilhørende bånd varierer. Mens man i IKT Haugalandet og DDV har sterke personlige bånd med til dels svake og middels sterke formelle bånd, ser vi at FARTT er kjennetegnet av sterke formelle bånd men middels personlige. Nettverkene varierer også med hensyn til involveringsstruktur. I DDV er det meste styrt av rådmenn i par med IT-sjefer, mens IKT Haugalandet har utviklet et nettverksregime utelukkende styrt av IT-sjefer. FARTT har lagt seg på en linje der nettverket framstår som bredt fundamentert både i det politiske, administrative og IT- tekniske miljøet. Tabell 1 Faktorer som skiller nettverkene ut fra organisering og formål Faktorer som skiller FARTT IKT Haugalandet DDV nettverkene fra hverandre NETTVERKSMEDLEMMENES ORGANISERING: (Fra løse til tette bånd) - Hvem er involvert/ sentrale aktører Politikere/rådmenn/- ITfolk IT-sjefer Rådmenn/IT-sjefer - Styrken i båndene mellom nettverksmedlemmene Middels personlige/- sterke formelle Sterke personlige/- svake formelle Sterke personlige/ middels formelle HVA MAN VIL OPPNÅ MED NETTVERKSSAMARBEIDET? (Fra info.utveksling til felles problemløsning) - Hva er formålet/hensikten Informasjonsspredning, Informasjonsspredning, Informasjonsspredning, med samarbeidet? drifte, samfunnsbygging Intern organisatorisk Bygge bredbånd/ få IKT utvikling opp applikasjoner/- drifte - Grad av innovasjon Ikke banebrytende Stor evne til å ligge Langt fremme i bruk teknologisk, men langt helt i front av av sammensatte framme på teknologisk utviking teknologiske løsninger organisatorisk for utvikling av integrasjon og bredbånd. Mye samordning kunnskap og erfaring på teknologiske kontraktregimer 7
KONTEKSTUELLE FAKTORER - Tidligere Middels Begrenset, ulik mellom Omfattende samarbeidshistorie de ulike deltakerne i nettverket - Maktforhold mellom de Relativt lik Ulik Lik ulike Forhandlingsbasert med Personlig ut fra Uformell men knyttet nettverksmedlemmene klare retningslinjer i uformell posisjon i det til formell posisjon (fra bånd rådende IT fagmiljøet egen organisasjon) og gjensidig tillit og respekt i nettverket - Regler og retningslinjer Stor formaliseringsgrad Liten formalisering Liten formalisering for nettverket - Grad av politisk styring Politisk representasjon i Null politisk deltakelse Indirekte politisk og involvering styrende organ. Deltar i i selve nettverket deltakelse gjennom prioriteringsbeslutninger orientering og bevilgning av penger til prosjekter som skal finansieres over kommunale budsjetter Går vi over til å studere målsetningene knyttet til de tre nettverkene og hvor mye og hvilken type innovasjoner de har skapt er det slik at FARTT og DDV har mer til felles enn IKT Haugalandet. De to førstnevnte må kunne sies å ha et bredere samfunnsbyggingsperspektiv, mens det tredje mer kan betegnes som et faglig utviklingsnettverk der det rent IKT faglige mer står i fokus. Dette gjenspeiler seg også i typen av innovasjoner som de ulike nettverkene av avspunnet. Mens de to førstnevnte for eksempel kan vise til en viss form for knoppskyting ut fra et IT- næringsutviklingsperspektiv, ser vi lite av den type effekter på Haugalandet. Derimot ser vi at når det gjelder IKT sofistikerte innovasjoner (som for eksempel fingeravtrykksidentitet) og innkjøpsavtaler (for eksempel IP- telefoni) framstår IKT- Haugalandet å ligge et hakk foran de to andre. Av de kontekstuelle faktorene kan vi også lese ut betydelige forskjeller mellom casene. Det framkommer for eksempel at tidligere samarbeidshistorie varierer en god del. Mens DDV er kjennetegnet av (vi kunne nesten si bygd på en) samarbeidstradisjon, er den meget begrenset på Haugalandet. Når det gjelder maktforholdene mellom nettverksmedlemmene framstår den som lik i DDV og FARTT, men høyst ulik i IKT- Haugalandet. Motsatt ser vi at graden av 8
formalisering er sterkest i FARTT, mens den kan betegnes som høyst uformell i IKT- Haugalandet og DDV. DDV og IKT- Haugalandet skiller seg også fra FARTT på variabelen grad av politisk styring og involvering. Denne er stor i FARTT, men høyst begrenset i de to andre. Hvordan kople teknologi (IKT), nettverk, innovasjon og effekter: En analysemodell Den teoretiske ambisjonen i dette kapittelet er å kople nettverksteori med teorier om innovasjon, for på den måten å utvikle en modell for analyse av nettverkseffekter. Innledningsvis ble det vist til at framveksten av nettverksorganisering har vært å kople ressurser på tvers av organisatoriske grenser for å få til innovasjon. I tillegg til et ønske om å innovere kan en med utgangspunkt i Alter & Hage (1993) si at nettverksfenomenet for det første bygger på et ønske om å arbeide sammen, behov for ekspertise/kunnskap, behov for kapital og ikke minst muligheten for å dele risiko, samt å skape tilpasningsdyktighet og effektivitet (det være seg kostnadseffektivitet eller måloppnåelse). Studiet av nettverk har trukket veksler på en rekke ulike teoretiske ansatser. Gray (1989) sammen med Alter & Hage 1993, Alexander (1995) og Koopenjan & Klijn (2004) kan for eksempel sies å representere det som innenfor organisasjonsteorien er blitt betegnet som en interorganisatorisk organisasjonsteori med røtter i Thompson (1967). de Bruijn & Heuvelhof (1995), Rhodes (1990), og Bardach (1999) på sin side kan relateres til teoretiske ansatser som policy nettverk og saksnettverk. Transaksjonskostnadsteori og nyinstitusjonalisme kan eksemplifiseres gjennom bidrag fra forskere som Maser (1986), Thompson (1993), og Horn (1995). Mens Provan & Milward (1995) og Provan, Milward & Roussin (2006) kan betegnes som å falle inn under en ressursavhengighets teoretisk ramme med røtter i Pfeffer & Salancik (1978). I dette kapittelet vil det særlig bli trukket veksler på det som betegnes som interorganisatorisk organisasjonsteori og ressurs- avhengighetsteori. Tesen er at det særlig er ressurs-/kompetansemangel som driver nettverksbyggingen, eller framveksten av nye interorganisatoriske arrangementer. M.a.o. ressursavhengighetsteori er et element som vi vil ta inn i analysemodellen for å si noe om nettverksdannelse med tilhørende innovasjoner. Når det gjelder innovasjonsaspektet er det valgt og knytte an til den teoretiske linjen som går fra Barnard (1938) via Simon (1947), March & Simon (1958) til Cyert & March (1963) og March & Olsen (1976). Argumentet er at det viktigste redskapet en har til rådighet for å sikre 9
legitimitet og håndtere usikkerhet og oppnå innovasjon, er planmessig organisasjonsutforming. Med referanse til March & Simon (1958) kan en si at søken etter nye løsninger er drevet fram av eller er en respons på at det har oppstått objektive og ektefølte problemer med eksisterende løsninger. Ofte blir dette betegnet som problembetinget søking, og er et resultat av at det oppstår et gap mellom prestasjoner og aspirasjoner. Litt skjematisk kan denne teoritradisjonen framstilles på følgende måte: Prestasjonsgap søking Læring Innovasjon Kritikken mot denne forståelsen av endring og innovasjon har kommet fra flere hold. Mintzberg m.fl. (1976) samt Kaufman (1988) har for eksempel kritisert resonnementet ut fra at innovasjon ene og alene ikke trenger å være drevet fram av et gap mellom prestasjon og aspirasjon, men like mye ut fra at det oppstår nye muligheter både internt og eksternt i forhold til organisasjonen. Innovasjon kan m.a.o. også framstå som mulighets- eller opportunistisk drevet. Nye muligheter innslag av nye muligheter/overtaling innovasjon Utfordringen er at de ovenstående modellene fokuserer på innovasjon i enkeltorganisasjoner, mens de casene som anvendes i dette kapittelet handler om innovasjon skapt gjennom interorganisatoriske arrangementer (nettverk). M.a.o. må vi på en eller annen måte integrere innovasjonsmodellene med nettverksteorien. En mulig måte å gjøre dette på er illustrert i den nedenforstående skissen: Prestasjonsgap +Nye muligheter nettverk Innovasjon +Ressurs-/ kompetansemangel Gjennom modellen blir det vist hvordan problemorientert søketeori og den mulighetsdrevne innovasjonsforståelsen kan kombineres med ressursavhengighetsargumentet. M.a.o. ressurs/kompetansebehov driver selve nettverksdannelsen, men dog på bakgrunn av opplevd 10
gap mellom prestasjoner og aspirasjoner og nye muligheter som oppstår internt og eksternt i forhold til den enkelte organisasjon og den klyngen av organisasjoner som inngår i nettverket. Så langt har vi gjennom våre resonnementer klart å sette opp en modell for å si noe om begrunnelser for dannelse av nettverk som i neste omgang vil skape innovasjoner. Vi må imidlertid et steg videre i og med at vårt fokus ikke er på selve dannelsen av nettverk, men effekter av nettverk. Og ikke minst hva som kan bidra til å forklare hvorfor nettverk har ulik evne til å få fram og realisere innovasjoner. Den andre utfordringen er å integrere IKT i analysemodellen. Måten IKT er valgt å bli integrert i modellen er at denne koples til Nye muligheter. IKT skaper m.a.o. mulighetsstrukturer, som sammen med prestasjonsgap og ressurs/kompetansemangler driver kommuner i retning av dannelse av såkalte digitale partnerskap. Det vi imidlertid har observert er at våre nettverk gir ulike effekter når det gjelder innovasjons evne i form av å kunne ta i bruk den mulighetsstrukturen som åpner seg gjennom IKT. Det store spørsmålet blir da hva som kan forklare variasjonen nettverkene imellom når det gjelder å utnytte det IKT skapte mulighetsrommet? Tradisjonelt har effekter av nettverk blitt knyttet opp til en aktørfokusert analyse. Det er som vi viser i kapittel??? nettverksledelse som har stått sentralt (se i tillegg for eksempel Agranoff 2007). I en oppsummeringsartikkel om nettverksforskning etterlyser imidlertid Klijen (2005) studier som går utover et rent aktørfokus. Langt på vei kan vi si at vi tar Klijn på alvor når vi søker å forklare mulige effekter av nettverk på bakgrunn av variabler som: - Måten nettverket er organisert på (formalisering) - Nettverkenes sammensetning (om de er homogent eller heterogent sammensatt) - Nettverkenes lokalisering (om de er sentralt eller perifert lokalisert) Tanken er at man på bakgrunn av disse tre forklaringsvariablene kan komme et steg nærmere å forklare nettverkenes ulike grad av reseptivitet i forhold til nye ideer og evnen til faktisk å realisere ideene. Skjematisk kan dette framstilles på følgende måte. 11
Figur1: Nettverk plassert langs to hoveddimensjoner (reseptivitet og iverksetting) H Reseptivitet Åpenhet for nye ideer L L Iverksetting Evne til å realisere innovasjoner H Diagrammet åpner opp for å tydeliggjøre variasjoner på effektvariabelen av nettverk, som i neste omgang vil bli forsøkt forklart ut fra de tre forklarende variablene. Man kan for eksempel tenke seg at en kan ha høy grad av reseptivitet, men allikevel lav grad av evne til å realisere innovasjonene. Motsatt kan en tenke seg å ha stor grad av evne til iverksetting, men lav grad av reseptivitet. En kan også tenke seg mellomløsninger. For å dra det hele sammen har vi utviklet en analysemodell der vi ikke bare kopler innovasjon med nettverk. I tillegg tar ett steg videre og viser til at trekk ved formalisering av nettverkene, sammensetningen av dem, og lokalisering av nettverkene i et sentrum periferi perspektiv kan være mulige forklaringer på hvorfor nettverk har ulik evne til å utnytte det mulighetsrommet som har utviklet seg (må vel si hele tiden utvikler seg) i den offentlige sektor. 12
Figur 2 Analysemodell: Hvordan kople innovasjon, nettverk og effekter Prestasjonsgap IKT skapt mulighetsstruktur Nettverk: For å utnytte de nye teknologiske mulighetsstrukturene dannes digitale partnerskap Nettverkene er strukturert og sammensatt ulikt noe som i neste omgang skaper ulike effektbilder som følge av ulik grad av: Effektbilde knyttet til det enkelte nettverk Ressurs-/ kompetansemangel - Formalisering - Sammensetning - Lokalisering Slik analysemodellen framstår åpner den opp for å analysere dannelsen av de tre nettverkene som utgjør vårt empiriske fokus. I tillegg peker modellen i retning av å kunne utvikle en hypotesestruktur som kan hjelpe oss til å si noe om hva som kan forklare et ulikt effektbilde knyttet til de tre nettverkene. Som vi allerede har antydet trekker vi fram tre mulige forklaringsvariabler. Den første av disse viser til at reseptivitet og evne til å iverksette innovasjoner av en teknisk og organisatorisk karakter har sammenheng med formaliseringsgrad i nettverkene. I litteraturen om nettverk blir det helt klart vist til at grad av formalisering er viktig med tanke på kontroll og effektiv produksjon/tjenesteyting, men at stor grad av formalisering fort kan gå på bekostning av tilpasning og innovasjon (Alter & Hage 1993, Powell 1990, Miles m.fl. 2005). Lite formaliserte nettverk har av den grunn større grad av reseptivitet i forhold til innovasjoner enn sterkt formaliserte. Gitt vår referanseramme i figur 1 kan vi videreutvikle dette resonnementet ved å utvikle følgende hypoteser: Hypotese 1 Høy grad av nettverksformalisering reduserer reseptivitet, men samtidig sikres iverksettingsevne 13
Hypotese 2: Lav grad av nettverksformalisering øker reseptivitet, men iverksettingsevne reduseres Den andre forklaringsvariabelen beveger seg utover det organiserende prinsippet i nettverkene og tar i stedet tak i nettverkenes sammensetning. Tanken er at nettverk som er homogene i form av å ha likhetstrekk knyttet til for eksempel størrelsen på de samarbeidende organisasjonene, og ikke minst at de har erfaring fra tidligere samarbeid (samarbeidshistorie) med hverandre vil fremme samarbeid - og iverksettingsevne (Rogers & Whetten 1982, Roberts & King 1996, Agranoff 2007). På denne bakgrunn har vi utviklet følgende antakelser: Hypotese 3: Homogene nettverk med en felles samarbeidshistorie har stor iverksettingsevne, men nødvendigvis ikke den helt store graden av reseptivitet Hypotese 4: Heterogene nettverk har stor grad av reseptivitet, men lav grad av iverksettingsevne Den tredje forklaringsvariabelen reiser spørsmålet om nettverkenes lokalisering har noe å si for hvilket effektbilde som skapes? Er det for eksempel slik at mer perifere nettverksdannelser har større reseptivitet og iverksettingsevne enn mer sentralt baserte nettverk? Forklaringen kunne være at de mer perifere nettverkene som følge av avstand til sentrale ressurskilder (det faktum at de er perifere), ser et større potensial i bruk av digitale partnerskap for å utnytte det teknologiske mulighetsrommet. Dette gjøres for å redusere prestasjonsgap, og sikre tilgang til ressurser og kompetanse. Ut fra litteraturen kan en også argumentere for at sentralt plasserte nettverk blir både først og i et større omfang eksponert for innovasjoner, men som følge av at dette er en konstant utfordring og behovet ikke trenger å vise seg å være prekært, vil iverksettingstilbøyeligheten være mindre (referanser ). Hypotese 5: Perifere nettverk har stor grad av reseptivitet og iverksettingsevne knyttet til IKT baserte innovasjoner og organisasjonsprinsipper Hypotese 6: Sentralt baserte nettverk har høy grad av reseptivitet men lav grad av iverksettingsevne i forhold til IKT baserte innovasjoner og organisasjonsprinsipper. 14
Effekter av nettverk: Hva skal vi gå etter? Den siste utfordringen vi har når det gjelder vår analysemodell er hvordan vi skal måle effekter av nettverk? For å begynne å nøste opp i spørsmålet om betydningen av nettverksfaktoren vil vi vende oss til Agranoff & McGuire (2001:22), som spisser spørsmålet ved å vise til at The critical issue in question is whether public management networks produce solutions and results that otherwise would not have occured through single, hiearchical organizations. Are networks required for achieving results in particular problem areas? Gitt at dette skulle være vår målsetning å arbeide etter blir det neste spørsmålet hva vi skal se etter? Med utgangspunkt i klassisk evalueringslitteratur vil det være naturlig å ta utgangspunkt i en form for målevaluering. Problemet med denne form for evaluering i tilknytning til nettverk, er imidlertid i følge Klijn (2005) og Agranoff (2007) at målevaluering i seg selv er lite egnet i og med at klare målsetninger er vanskelige å finne i tilknytning til nettverkorganisering. De samme forfatterne hevder at mål i all hovedsak er et resultat av nettverksprosesser og at målene av den grunn utvikler seg underveis. En står også overfor den utfordringen at nettverk ofte består av flere og uavhengige aktører og at oppfatningen av mål derfor høyst sannsynelig er forskjellige. En bør derfor i følge Klijn og Agranoff i stedet søke å følge en form for subjektiv evaluering der en spørr den enkelte aktør om deres oppfatninger av nettverkseffekter og om disse står i samsvar med deres på forhånd definerte eller underveis utviklende forventninger. Har m.a.o. nettverksfaktoren bidratt til at komplekse problemer har kunnet bli løst? Vi trenger m.a.o. et breiere effektbegrep å arbeide ut fra. Vender vi oss til litteratur på feltet kan mulige innspill hentes fra Innes & Booher (1999) og Gray (2000). Innes & Booher (1999) argumenterer for eksempel for at samarbeid/nettverk avspinner det som beskrives som første-, andre og tredje- grads effekter: Første grads effekter betegnes som å relatere seg til utvikling av sosial, intellektuell, og politisk kapital. Samlet gir disse ulike typene av kapital effekter i retning av gode samarbeidsavtaler og mer innovative strategier 15
Andre grads effekter betegnes som å relatere seg til at det oppstår nye partnerskap innenfor og blant nettverksaktørene, utvikling av felles løsninger knyttet til ulike typer problemstillinger og prosesser, felles læring og deling av informasjon, og faktisk implementering av samarbeidsstrategier Tredje grads effekter kommer til syne i form av felles videreutviklingsprosjekter, utvikling av prosedyrer og arenaer for konflikt håndtering, dialog og framtidsforum med tanke på utvikling av felles forståelse av utfordringer og mulighetsstrukturer. Og kanskje aller viktigst deling av service- og tjenesteutviklingsoppgaver, ressurser og framvekst av nye institusjonelle arrangementer Gray (2000) følger langt på vei Innes & Booher når hun hevder at det som kjennetegner nettverkseffekten er at den bidrar til: - Øke muligheten for måloppnåelse for den enkelte involverte part - Generer sosial kapital - Skape felles forståelse om ulike typer spørsmål - Øke samhandling på tvers av organisasjonsgrenser - Føre til endring i maktfordeling i de klassiske hierarkiene I våre intervjuer med deltakere i de ulike nettverkene hadde vi de ulike aspektene som Innes & Booher (1999) og Gray (2000) trekker opp i bakhodet. Men vi valgte å forenkle søken etter effekter av nettverk noe ved at vi lot respondentene resonnere fritt omkring mulige effekter av nettverksfaktoren ut fra en form av sirkler i vannet tankegang. Dette er illustrert i figur 2 der vi tenker oss at vi søker å måle effekter av bruk av ulike teknologiske innovasjoner og organiserende prinsipper på ulike nivåer. Først er vi ute etter å spore effekter knyttet til enkeltindivider involvert i nettverkene. Dernest søker vi å avdekke effekter for de ulike organisasjonene/kommunene som deltar i de ulike nettverkene. Gjennom den tredje sirkelen søker vi å avdekke effekter av en samfunnsmessig/regional karakter. 16
Figur 3: Fire typer effekter av nettverk - ringer i vannet Hva fant vi? I tilknytning til vår presentasjon av de tre casene er det blitt avdekket at de har hatt ulik evne til å utnytte det teknologiske mulighetsrommet som IKT har åpnet opp for. Dette har i neste omgang gitt ulike effektbilder etter hvert som vi beveger oss utover i vår effektmodell. Dette vil vi vise i den påfølgende gjennomgangen av vårt empiriske materiale. Effektbilde slik det framkommer i FARTT- prosjektet Effekter for IT- personellet: I all hovedsak oppleves FARTT som positivt for denne gruppen. Det er gjennom samarbeidsløsningen (arbeidsdelingen, turnussystemet, mv.) helt klart blitt mer tid til utvikling og kompetanse. Brannslukking erstattes med mer ordnede former, noe som i neste omgang gjør det mulig for de IT- ansvarlige å arbeide vesentlig mer med utvikling og innovasjon. Dessuten er den tekniske driften blitt mer stabil og fagmiljøet er blitt vesentlig styrket. Isolasjon er erstattet med et felles IT- miljø. Hardt arbeidspress og faglig ensomhet, er langt på vei eliminert gjennom det nye samarbeidet. Et av intervjuobjektene (IT- konsulent) sa det slik: Ta meg for eksempel. I morgen skal jeg dra på 14 dager ferie! Det kunne jeg ikke før 17
Effekter for kommunene som institusjon: Stikkord som brukes for å beskrive utviklingen i den enkelte kommune er bedre kvalitet, drift og service/støtte. Den organisatoriske konsekvensen er at kommunene har fått (i det minste delvis) en differensiert samdrift/differensiert spesialisering av enkeltfunksjoner. Eksempler på tjenesteområder hvor kommunene har etablert slike løsninger (om enn ikke med alle) er felles barnevern, felles landbruk og miljøkontor, mv. Derimot er det lite dokumentert at arbeidet er blitt billigere. En informant sa det slik: Det er vanskelig å synliggjøre økonomien. Rasjonell drift og effektivitet kommer litt etter hvert. Jeg tror nå at vi har funnet tekniske løsninger og en driftsform som gjør at vi kommer godt ut. Det er helt klart blitt mer samarbeid. Vi får også stadig mer tillit fra styret Derimot har kvaliteten gått opp. Flere av informantene understreket akkurat dette. Et gjennomgående eksempel er felles driftsstøtte/telefon for IT- support som helt klart er med på å heve kvaliteten. Effekter for regionen: Det vi for eksempel har vært på jakt etter her er for det første eventuelle nye etableringer i lokalt næringsliv. Det er registrert noe knoppskyting i regionen, men mange er raske med å si at det ikke ene og alene kan koples til FARTT. En sa det slik: Et eksempel er de tre damene som driver Triodata. Nå fikk de ruteopplysning for Hedmark og det offentlige kjørekontoret. Det hadde ikke vært mulig uten bredbånd IKT var videre en integrert del av strategiene for næringslivsutviklingen i enkelte kommuner. Men som en politiker påpekt litt resignert: Vi kan i teorien jobbe hvor som helst, men det er ikke enkelt. Det er mange om beinet. Folk ønsker å jobbe i et stort miljø En litt mer optimistisk analyse ble fanget opp i følgende sitat: Vi har hatt flere etableringer av bedrifter, delvis som følge av bredbånd. De hadde ikke etabler seg her uten En politisk leder sa det slik: 18
Mange flyttet hit, blant annet for å studere. Skolene er for eksempel helt avhengige av bredbånd. Vi hadde for eksempel en 13- åring som startet en underskriftskampanje for å få bredbånd til bygda. De fikk inn over hundre underskrifter. Dette viser hvor viktig dette er for mange Oppsummert kan en si at FARTT nettverket viser oss et effektbilde der vi kan registrere effekter langt ut i vår effektkjede. Den enkelte ansatte (innen IT) trives bedre og føler seg del av et større fagmiljø. For kommunene har man fått en mer differensiert drift, samtidig med at stabiliteten på driftssiden er blitt bedre. En har også tatt viktige steg når det gjelder felles drift. Det er også mulig i registrere regionale effekter i form av knoppskyting, men dette kan i følge våre informanter ikke ene og alene koples til effekter av det digitale partnerskapet. Effektbilde slik det framkommer i IKT Haugaland/Sunnhordaland samarbeidet Når det gjelder effekter for de enkelte IT- ansatte (IT-sjefer og konsulenter). Har det for enkeltkommuner, som Tysvær gjennom vertskommunemodellen og andre prosjekt medført at de kan operere med et større og sterkere IT- miljø. I 2003 vises det også til at kommunen ble sett på som attraktiv arbeidsplass. Noe som ga seg utslag i at flere enn tidligere søkte på ledige stillinger i IT- avdelingen (Baldersheim og Øgård 2003:210). Vertskommuneløsningen medførte også ekstrainntekter i et slik omfang at kommunen kunne ansette ekstra personale, bedre vedlikeholdet, raskere skifte ut teknisk utstyr, osv. Dette førte igjen til et mer profesjonelt miljø for de ansatte, men også bedre driftsstabilitet og service for brukerne. Tilsvarende effekter finnes hos flere mellomstor og store kommuner i resten av regionen (men ikke alle). For småkommunene gir også samarbeidene store effekter. I enkelte småkommuner hadde det kanskje vært vanskelig å overleve uten samarbeidet, i det minste med bare en person tilsatt i IT-avdelingen. Det ser også ut til at de kollegiale båndene styrkes gjennom ulike samarbeidsarenaer. Særlig fremheves ISI nettverket som viktig for å styrke kollegiale bånd, utveksle ideer og kunnskap samt koordinere felles interesser og prosjekter. Miljøet fremstår dessuten som en viktig think tank for hele det kommunale IT- miljøet på Haugalandet. Det pågår også flere spennende prosjekter i regi av kommunene på Haugalandet. Tysvær kommunes pilot på fingeravtrykk- teknologi, er ett slik eksempel. Eksemplet illustrerer også fokus på sikre og seriøse løsninger. IT- sjefen i Tysvær uttrykte seg slik om dette: 19
Størst mulig fleksibilitet, maks sikkerhet. Det synes jeg er et poeng Enkelte er nokså tydelige på de positive effektene samarbeidet gir kommunene som institusjon og tjenesteprodusent. Et eksempel som nevnes er samarbeidet mellom Tysvær og Bokn, hvor det i dag løses en lang rekke oppgaver som Bokn ikke hadde kunnet løse selv uten vesentlige investeringer på IKT- området. Et annet eksempel er samarbeidet mellom Stord, Bømlo, Sveio og Fitjar: Nå har vi mer elektronifisert arbeidsflyt. Dette hadde Bømlo og Fitjar aldri greid alene Tilsvarende ble det i 2003 vist til at flere kommuner hadde hatt direkte økonomiske gevinster av samarbeidet. For eksempel mente Utsira kommune å spare om lag en halv million årlig på samarbeidet. Det hører også med til historien at noen av kommunene, blant annet Karmøy og Tysvær, i det siste har lagt stor vekt på gevinstrealisering. Kjernen i arbeidet er å på en systematisk måte forsøke å kartlegge nokså eksakt de økonomiske og kvalitetsmessige gevinsten av ulike IKT- prosjekt og samarbeid. Foreløpig har dette gitt seg utslag i en pilot i Tysvær omkring turnusplanlegging som viser tydelige innsparingsmuligheter. Det er foreløpig for tidlig å si noe om hvilke effekter det nye plansystemet får for kommunen, men det satses i alle fall tydelig på dette. Når det gjelder den tredje typen effekter, det vi omtaler som regionale effekter, ser vi på dette tidspunktet mindre tydelige effekter. Et unntak er bredbåndsbyggingen, som tross alt har gått framover i regionen. Enkelte var klare på betydningen av IKT generelt og bredbånd spesielt for å beholde en bærekraftig utvikling i periferien i regionen. En sa det kort og godt slik: Du får ikke ungdommen ut hit uten bredbånd Direkte effekter for næringslivet eller andre, for eksempel i form av knoppskytinger eller nyetableringer som følge av IKT- utviklingen, har vi ikke vært i stand til å avdekke i regionen. I slutten av intervjuene på Haugalandet og i Sunnhordaland forsøkte vi å utfordre informantene litt på hvordan de så på samarbeidet litt på sikt i fremtiden. Nedenfor fremkommer en del interessante tanker om mulige effekter av samarbeidet på sikt. Den første er litt pessimistisk: 20