Planjuss og havbruk AUGUST 2018- ROGALAND FYLKESKOMMUNE Kommuneplan for tilrettelegging eller som bremse for næringsvekst? 28. aug. kl. 11.15-12.00 Professor Ingunn Elise Myklebust
Disposisjon for føredraget Plan- og bygningslova eit fleksibelt styringsverktøy. Samspel mellom overordna føringar og heimlar for arealstyring for havbruk. Grenser mellom lovene sitt bruksområde kva er problemet? Behov for lovendringar? Særleg om krava til/bruken av kunnskapsgrunnlaget Krav til KU i kommuneplan? (Om tid) SIDE 2
Innleiing -problemstilling Visjon om femdobling av akvakultur innan 2050. Operasjonalisering gjennom planlegging og løyve/kapasitetsauke i einskildsaker. Planar og løyve kan leggje til rette for, men også hindre auka produksjon på nye lokalitetar. Akvakulturlova 15. «Tillatelse til akvakultur kan ikke gis i strid med: a) vedtatte arealplaner etter plan- og bygningslov». SIDE 3
Dei rettslege rammevilkåra: Vil endra føresetnader for oppdrett endre rettskjeldebiletet? Produksjonsområdeforskrifta. Oppretting av og innpassing av løyve i produksjonsområde/regulering (2017). Rogaland omfatta av tre produksjonsområde. Havbruksfond og inntekter til kommunane (vekst) SIDE 4
UNIVERSITE Miljøparagrafen: Grl. 112 ein TET I BERGEN rett og ein tolkingsfaktor «Alle har rett til eit helsesamt miljø og ein natur der produksjonsevna og mangfaldet blir haldne ved lag. Naturressursane skal disponerast ut frå ein langsiktig og allsidig synsmåte som tryggjer denne retten òg for kommande slekter. Borgarane har rett til kunnskap om korleis det står til med naturmiljøet, og om verknadene av planlagde og iverksette inngrep i naturen, slik at dei kan tryggje den retten dei har etter førre leddet. Dei statlege styresmaktene skal setje i verk tiltak som gjennomfører desse grunnsetningane.» Lakse- og innlandsfiskelova 7: Regulering av utbygging og annen virksomhet. Hensynet til fiskeinteressene og ivaretakelse av fiskens og andre ferskvannsorganismers økologiske funksjonsområder skal innpasses i planer etter plan- og bygningsloven i kommune og fylke. SIDE 5
Kommunen og sektorstyresmakter sine oppgåver, rammelov og sektorlov, plan og tiltak Føremålsparagraf, relevante interesser: Pbl. 1 Akvakulturlova 1 1-1.Lovens formål 1.Formål Dei ulike lovene sin funksjon og mål for arealstyring «én nautisk mil utenfor grunnlinjene», jf. pbl. 1-2. Loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner. Planlegging etter loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser. Loven skal fremme akvakulturnæringens lønnsomhet og konkurransekraft innenfor rammene av en bærekraftig utvikling, og bidra til verdiskaping på kysten. SIDE 6
ITETET I BERGEN Miljøkrav etter akvakulturlova 6.Generelle vilkår for tildeling av akvakulturtillatelse Departementet kan etter søknad gi tillatelse til akvakultur dersom: a) det er miljømessig forsvarlig, b) kravene i 15 om forholdet til arealplaner og vernetiltak er oppfylt, c) avveiningen av arealinteresser etter 16 er foretatt, og d) det er gitt tillatelser som kreves etter: - lov 19. desember 2003 nr. 124 om matproduksjon og mattrygghet m.v., - lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensning og om avfall, - lov 17. april 2009 nr. 19 om havner og farvann, og - lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann. Kva rolle spelar kommunen og fylkesmannen sitt syn på arealforvaltninga no? SIDE 7
Miljønorm 10 Akvakultur skal etableres, drives og avvikles på en miljømessig forsvarlig måte. Departementet kan i enkeltvedtak eller forskrift gi nærmere bestemmelser for å sikre miljømessig forsvarlig akvakultur. Sml. naturmangfaldlova 4, 5 og 13 kvalitetsnorma for villaks. Mål: «god kvalitet» SIDE 8
Interesseavvegingar ved arealbruk 16. Departementet skal foreta en avveining av arealinteresser ved plassering av lokaliteter til akvakultur. Det skal særlig legge vekt på: a) søkers behov for areal til planlagt akvakulturproduksjon, b) alternativ bruk av området til annen akvakultur, c) annen bruk av området, og d) verneinteresser som ikke omfattes av 15 bokstav b og c. [altså: vern etter naturmangfaldlova og kulturminnelova] Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om bruk og plassering av lokaliteter til akvakultur. T.d. nærare reglar om i samband med: FOR-2009-06-22-961, Forskrift om særskilte krav til akvakulturrelatert virksomhet i eller ved nasjonale laksevassdrag og nasjonale laksefjorder SIDE 9
FOR-2009-06-22-961, Forskrift om særskilte krav til akvakulturrelatert virksomhet i eller ved nasjonale laksevassdrag og nasjonale laksefjorder SIDE 10
Generelt forbod gjennom forskrift Nye akvakulturanlegg for produksjon av matfisk, nye slakteri og tilvirkingsanlegg m.m. er forbode gjennom forskrift, jf. 17 første ledd. SIDE 11
Miljøkrav og samordning etter plan- og bygningslova 1-1, Formålsparagraf 3-1, «Planleggingen skal fremme helhet ved at sektorer, oppgaver og interesser i et område ses i sammenheng gjennom samordning og samarbeid om oppgaveløsning mellom sektormyndigheter og mellom statlige, regionale og kommunale organer, private organisasjoner og institusjoner, og allmennheten. Planleggingen skal bygge på økonomiske og andre ressursmessige forutsetninger for gjennomføring og ikke være mer omfattende enn nødvendig. 11-9 nr. 6. miljøkvalitet, estetikk, natur, landskap og grønnstruktur, herunder om midlertidige og flyttbare konstruksjoner og anlegg, SIDE 12
Kort om plan- og bygningslova sitt system: Fleksibiltet og forvaltningsskjønn 11-5 fjerde ledd: Kommunen vurderer: «Kommunen kan etter vurdering av eget behov detaljere kommuneplanens arealdel for hele eller deler av kommunens område med nærmere angitte underformål for arealbruk, hensynssoner og bestemmelser, jf. 11-7 til 11-11.» 11-7.Arealformål i kommuneplanens arealdelkommuneplanens arealdel skal i nødvendig utstrekning vise arealformål som er angitt i nr. 1 til 6. Hovedformålene kan etter behov inndeles i angitte underformål. 11-7.Arealformål i kommuneplanens arealdel 6. Bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone Underformål: ferdsel, farleder, fiske, akvakultur, drikkevann, natur- og friluftsområder hver for seg eller i kombinasjon. I områder hvor arealplanen bare angir hovedformål for arealbruk, skal det i nødvendig utstrekning gis bestemmelser som klargjør vilkårene for bruk og vern av arealene, jf. 11-9 til 11-11. SIDE 13
Rettslege rammer for styring Plan- og bygningslova 11-7 11-7.Arealformål i kommuneplanens arealdel Kommuneplanens arealdel skal i nødvendig utstrekning vise arealformål som er angitt i nr. 1 til 6. Hovedformålene kan etter behov inndeles i angitte underformål: 1. Bebyggelse og anlegg 2. Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur. 3. Grønnstruktur. 4. Forsvaret. 5. Landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift. 6. Bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone. Underformål: ferdsel, farleder, fiske, akvakultur, drikkevann, natur- og friluftsområder hver for seg eller i kombinasjon. SIDE 14
Underformål UNIVERSETET i kart- I BERGEN og planforskrifta SIDE 15
Aktuell heimel i 11-11 nr. 3 «3.bruk og vern av vannflate, vannsøyle og bunn» Ot.prp nr. 32 (2007-2008) s. 224 «nr. 3 er ny og gir hjemmel for å fastsette bestemmelser om bruk og vern av vannflate, vannsøyle og bunn. Dette innebærer at det i bestemmelsene kan fastsettes ulike formål på overflaten, i vannsøylen og på bunnen både i sjø og vassdrag. Det kan ikke fastsettes bestemmelser om vannføring eller vannstand. Tiltak for å følge opp planen kan kreve tillatelse etter vannressurslovgivningen SIDE 16
Aktuell heimel for vilkår i saker som gjeld akvakultur 11-11 nr. 7 Pbl. 11-11 nr. 7 «kan» kommunen «i nødvendig utstrekning» gi utfyllande føresegn om «hvilke artsgrupper eller arter av akvakultur som enkeltvis eller i kombinasjon kan etableres». Lovendringa kom tilsynelatande til etter er innspel frå akvakulturstyresmaktene. NOU 2003: 14 s. 192 «En planlegging som i størst mulig grad skal ta inn i seg flest mulig aspekter ved en konsesjonsbehandling/ eventuelt en form for rammetillatelse i et område, vil etter vår oppfatning også kunne spore til konflikter med omgivelsene i større grad enn å være avklarende.» I Ot.prp nr. 32 (2007-2008) s. 225 heiter her at: «Ved å gi bestemmelser om artsgrupper får kommunen indirekte anledning til å påvirke arealbeslag, aktivitetsnivå og det visuelle uttrykk.» SIDE 17
Særlege vernekrav som vilkår eller omsynssone, jf. 11-8 c)? Kva er omfatta av miljøkvalitetsnorma? 11-9.Generelle bestemmelser til kommuneplanens arealdel Kommunen kan uavhengig av arealformål vedta bestemmelser til kommuneplanens arealdel om: 6. miljøkvalitet, estetikk, natur, landskap og grønnstruktur, herunder om midlertidige og flyttbare konstruksjoner og anlegg, SIDE 18
Døme på vilkår, Rogaland, lovleg? I regionalplan sjøareal havbruk vedtatt av fylkestinget 13. juni 2017 har Rogaland fylkeskommune ei retningsline som lyder slik: «Kommunane kan leggje til rette for havbruk om det vert sett føresegner og brukt ein teknologi og driftsform som sektorstyresmaktene finn miljømessig forsvarleg ut frå dei særlege omsyna som gjeld i dei nasjonale laksefjordane og laksevassdraga.» Fiskeridirektoratet region sør hevdar at ein ikkje kan bruke PBL til å regulera drift, teknologiske val og miljøforhold ved akvakulturlokalitetar, verken i nasjonale laksefjordar eller utanfor desse, enten sektorstyresmaktene finn det forsvarleg eller ikkje. SIDE 19
Utfordring: Korleis kan overordna føringar overførast gjennom kommuneplanen? Vasskvalitet; vassforskrifta 29 «Godkjente forvaltningsplaner skal legges til grunn for regionale organers virksomhet og for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i vannregionen, jf. plan- og bygningslovens 8-2.» Lakse- og innlandsfiskelova 7a):laksevassdrag og nasjonale laksefjorder Når det treffes vedtak eller gjennomføres tiltak som kan påvirke laksens levevilkår, skal de særskilte hensyn som følger av Stortingets vedtak om nasjonale laksevassdrag og nasjonale laksefjorder legges til grunn. I disse områdene skal laksen sikres en særlig beskyttelse mot skadelige inngrep. St.prp nr. 32 (2006-2007) kap. 6.3. Hovudregel: «I laksefjordene er det ikke tillatt å etablere nye konsesjoner for matfiskoppdrett med laksefisk eller nye konsesjoner for FoU/stamfiskanlegg for laksefisk.. Likevel: Produksjonsvekst som følge av endrede nasjonale rammebetingelser er tillatt.» SIDE 20
Kan kommuen einsidig bestemme i kommuneplanen sin arealdel? Aktuelle artar? Ja vi er 11-11 nr. 7. Bygningsmessige tiltak/lokalisering? Utforming, størrelse, plassering og avstand til land. Forbod mot taretråling i naturområde/fiske? Ja - vi er i 11-11 nr. 3 (sml. plankart) Ja- vi er i 11-11 nr. 3 («virksomhet som er i strid med arealformål») Utsleppskrav og miljøkvalitetsnormer? Reglar om luftkvalitet, vasskvalitet, støygrenser og omsyn til naturtypar Ja vi er i 11-9, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 222. (sml. 12-7 nr. 3: reguleringsplan) - strengar støygrenser? - Kven handhever pålegg? Lukka anlegg? Neppe innskenkande tolking av 11-9, Strengare lusekrav enn alminnelege forskrifter? SIDE 21 Neppe -
Pbl- sektorlov- avklaring med sektorstyresmaktene? Sjå Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 223 Merknader til 11-10 Bestemmelser til arealformål etter 11-7 nr. 1, 2, 3 og 4 LOV-2008-06-27-71- 11-10 Bestemmelsen tilsvarer i hovedsak 20-4 andre ledd i gjeldende lov. Første ledd viser til at bestemmelsene i denne paragrafen kan gis til arealformål nr. 1 Bebyggelse og anlegg, nr. 2 Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur, nr. 3 Grønnstruktur og nr. 4 Forsvaret. «På samme måte som for bestemmelser etter 11-11 menes det her med begrepet «i nødvendig utstrekning» at det kan gis de bestemmelser som det er et saklig begrunnet behov for å vedta ut fra et samfunnsmessig synspunkt. Dette tilsier varsomhet med å gi utfyllende bestemmelser der myndigheten er lagt til sektormyndighet gjennom sektorlovgivning. Slike bestemmelser må tas opp særskilt med sektormyndigheten. Det kan ikke fastsettes bestemmelser som griper inn i gitte tillatelser etter annen lovgivning.» SIDE 22
Avklaring i utkast til rundskriv? I utkast til rundskriv om lovgrunnlaget/regelverk for planlegging i kystsonen: Det kan hevdes at krav om lukka anlegg kunne være et alternativ der for eksempel hensynet til villaks ellers ville utelukke akvakultur. I et tilfelle der kommunen i områder som ellers ville vært «stengt» for akvakultur, ønsker å holde muligheten åpen for akvakultur på særlige betingelser som i tilstrekkelig grad ivaretar for eksempel hensynet til villaks, kan en mulig løsning være å velge en arealkategori som åpner opp for akvakultur, men at det i bestemmelsene til arealformålet uttales at etablering av akvakultur forutsetter at det benyttes teknologi og driftsformer som sektormyndighetene finner er «miljømessig forsvarlig» ut fra de særlige hensyn som gjelder for området, jf. Akvakulturloven 6 første ledd bokstav a, jf 10. En slik bestemmelse vil gi fleksibilitet ved at det tas høyde for at ny teknologi eller andre driftsformer kan gjøre etablering av akvakultur mulig. SIDE 23
Alternativ?: Forslag til omformulering av retningslina Kommunen kan legge til rette for akvakultur i og ved nasjonale laksefjordar nasjonale laksevassdrag. Føresetnaden er at det i føresegnene til arealbruksføremålet vert presisert at det må brukast ein teknologi og driftsformer som akvakulturstyresmaktene finn miljømessig forsvarleg ut frå dei særlege omsyna som gjelder for desse områda, jf akvakulturlova 6 fyrste ledd bokstav a, jf 10. Kommunen kan gi føresegner om kva artsgrupper eller artar av akvakultur som enkeltvis eller i kombinasjon kan etablerast, jf 11-7 nr 5 og 6 i plan- og bygningslova. Me ber om å få ei vurdering av om dette forslaget til retningsline denne retningslina er lovleg. SIDE 24
Kan forvaltninga forhandle seg fram til innhaldet i rettsleg bindande planar for det eigarlause sjøområdet? Avtalebaserte/sektorovergripande løysingar/osterøysaka/utkastet til rundskrivet Ingen har rettskrav på ytingar. Neppe konflikt med legalitetsprinsippet. Fordelar med forhandlingsbaserte løysingar for miljøkrav. Vil sikre fleksibilitet Kan sikre større grad av heilskapeleg planlegging Kan opne for akvakultur, der kommunen elles vil seie nei. Utfordringar med forhandlingsbaserte løysingar: Lite føreseielege vedtak. Det kan bli ulike vilkår i ulike kommuner sjølv om utfordringane er dei same. Dei sterkarste røstene vinn fram? SIDE 25
Lovgivinga heng etter. Endra bruk, kunnskap og teknologi etter 2008 Samspelet mellom miljøkrav i pbl og miljøkrav i akvakulturlova bør framgå tydelegare av lova Eventuelle løysingar om at planar kan gå lengre i detaljstyring ved semje med relevante sektorstyresmakter bør gå direkte fram av lova Er vi klare for å gå eit skritt til i same retning som 2008-lova? Meir detaljstyring tidleg? SIDE 26
Planlegging og KU for akvakultur Plan- og bygningsloven 4-2 andre ledd stiller opp utgangpunktet for KU-plikt: «For regionale planer og kommuneplaner med retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging og for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal planbeskrivelsen gi en særskilt vurdering og beskrivelse - konsekvensutredning - av planens virkninger for miljø og samfunn.» Lovteksten må lesast i sammenheng med forskrift 21. juni 2017 nr. 854 om konsekvensutredninger. SIDE 27
KU for nye anlegg i kommuneplan: Alltid: KUF 6 6.Planer og tiltak som alltid skal konsekvensutredes og ha planprogram eller melding Følgende planer og tiltak skal alltid konsekvensutredes og ha planprogram eller melding: a) kommuneplanens arealdel etter 11-5 og regionale planer etter plan- og bygningsloven 8-1, kommunedelplaner etter 11-1, og områdereguleringer etter 12-2 når planene fastsetter rammer for tiltak i vedlegg I og II b) reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven for tiltak i vedlegg I. Unntatt fra dette er reguleringsplaner der det konkrete tiltaket er konsekvensutredet i en tidligere plan og der reguleringsplanen er i samsvar med denne tidligere planen SIDE 28
KU ved regulering og løyve etter akvakulturl: KUF 8. Skjønn: Planer og tiltak som skal konsekvensutredes hvis de kan få vesentlige virkninger for miljø eller samfunn Følgende planer og tiltak skal konsekvensutredes hvis de kan få vesentlige virkninger etter 10, men ikke ha planprogram eller melding: a) reguleringsplaner for tiltak i vedlegg II. Unntatt fra dette er reguleringsplaner der det konkrete tiltaket er konsekvensutredet i en tidligere plan og der reguleringsplanen er i samsvar med denne tidligere planen b) tiltak i vedlegg II som behandles etter en annen lov enn plan- og bygningsloven VEDLEGG II. f)akvakultur, Fylkeskommunen. Akvakulturloven. Vurdering: Kriterier i 10: m.a. størrelse, planområde og utforming, bruken av naturressurser, særlig arealer, jord, mineralressurser, avfallsproduksjon og utslipp, verneområder etter naturmangfoldloven utvalgte naturtyper, prioriterte arter, vernede vassdrag, nasjonale laksefjorder og laksevassdrag, objekter, områder og kulturmiljø fredet etter kulturminnelove, truede arter eller naturtyper, osb, osb. SIDE 29
Krav til planprogram og innhald i KU, 14 og 18. KU av fleirbruk og KU av einbruk: 18.Særlig om overordnede planer For regionale planer, kommune(del)planer og planer etter andre lover enn plan- og bygningsloven, kan konsekvensutredningen begrenses til å redegjøre for virkningene planen eller programmet kan få på et overordnet nivå. Unntak er der det i planen konsekvensutredes konkrete tiltak. SIDE 30
Avslutning: Kva for lovverk er best eigna til å ivareta miljøet? Kva for styresmakter er best eigna til å gjere dei naudsynte heilskapelege vurderingane? Kunne problem vore unngått ved å gi vertskommunane og fylkesmannen betre høve til å påverke og føre kontroll med vedtak etter sektorlov? SIDE 31
Takk for meg!