Modum kommune Organisering av kommunens administrative oppgaver Ekstern gjennomgang Rapport 29. juni 2014
R8947 Oppdragsgiver: Rapport nr.: Rapportens tittel: Ansvarlig konsulent: Modum kommune R8947 Organisering av kommunens administrative oppgaver Odd Helgesen Dato: 29. juni 2015 2
Organisering av kommunens administrative oppgaver Innhold 1 INNLEDNING 7 1.1 BAKGRUNN OG MÅL 7 1.2 KRAV TIL UTREDNINGEN 7 1.3 ORGANISERING 7 1.4 ANGREPSMÅTE OG GJENNOMFØRING 7 1.5 METODER I DATAINNHENTINGEN 8 1.6 ORGANISERINGEN AV DE ADMINISTRATIVE FUNKSJONENE I MODUM KOMMUNE 10 2 SAMMENLIKNING AV ADMINISTRATIVE STILLINGER - MED ANDRE KOMMUNER 11 2.1 ADMINISTRATIVE STILLINGER PR. INNBYGGER 11 2.2 SAMMENHENGEN MELLOM SAMLET BEMANNING OG ADMINISTRATIV BEMANNING 11 2.3 SAMMENLIKNING AV KOMMUNENS ADMINISTRATIVE STILLINGER 13 2.4 ANDRE STILLINGER 15 2.5 MERKANTIL STØTTE OG ØKONOMISTØTTE I SKOLER, SYKEHJEM OG HJEMMETJENESTEN 15 3 FUNN FRA INTERVJUUNDERSØKELSEN 17 3.1 STYRKER VED DAGENS OPPGAVELØSNING 17 3.2 SVAKHETER VED DAGENS OPPGAVELØSNING 17 3.3 KLARHET I ANSVAR FOR ADMINISTRATIVE OPPGAVER 18 3.4 OPPGAVELØSNING PÅ RIKTIG NIVÅ? 19 3.5 ULIKHETER OG LIKHETER I LØSNING AV OPPGAVER PÅ TVERS AV ETATENE 19 3.6 UTNYTTELSE AV DAGENS IKT-LØSNINGER 19 3.7 GEVINSTER VED BRUK AV IKT-LØSNINGER 20 3.8 MULIGE HINDRE FOR BRUK AV IKT-LØSNINGER 20 3.9 DESENTRALISERING 21 3.10 SENTRALISERING 22 3.11 KOMPETANSE 23 3.12 DAGENS ORGANISASJONSSTRUKTUR 24 3.13 ANDRE OBSERVASJONER 24 4 LEDERNES BEHOV FOR KOMPETANSE OG STØTTE TIL ADMINISTRATIVE FUNKSJONER 25 5 BENCHMARKING ORGANISERING AV ADMINISTRATIVE FUNKSJONER I ANDRE KOMMUNER 27 5.1 ØVRE EIKER KOMMUNE 27 5.2 GRAN KOMMUNE 28 5.3 RÆLINGEN 30 5.4 FET KOMMUNE 32 6 SAMLET VURDERING OG ANBEFALINGER 34 6.1 HOVEDFUNN I ORGANISASJONSGJENNOMGANGEN 34 6.2 ANBEFALINGER 35 3
R8947 4
Organisering av kommunens administrative oppgaver Forord I denne rapporten gjengis resultatene fra en organisasjonsgjennomgang av kommunens administrative funksjoner. Målet med prosjektet har vært å sørge for at kommunen får en mer enhetlig og hensiktsmessig organisering av kommunens administrative oppgaver. Oppdraget har omfattet sammenlikning av kommunens administrative stillinger med andre kommuner, intervjuer med ansatte i administrasjonen, etatsledere, virksomhetsledere og avdelingsledere, sammenlikning av hvordan de administrative funksjonene er organisert i fire andre kommuner og en spørreundersøkelse rettet til kommunens ledere med formål å undersøke om de har tilstrekkelig kompetanse og støtte for å utføre de administrative oppgavene som er delegert til dem. Prosjektet er gjennomført i perioden mars juni 2015. Oppdraget er gjennomført av konsulentene Inger Hegna og Odd Helgesen, med sistnevnte som ansvarlig konsulent. Stabekk, 29. juni 2015 Agenda Kaupang AS 5
R8947 6
Organisering av kommunens administrative oppgaver 1 Innledning 1.1 Bakgrunn og mål Modum kommune har de siste årene foretatt flere mindre endringer i organiseringen av de administrative oppgavene i kommunen. Endringene har dels handlet om å sentralisere noen funksjoner og dels om å legge mer ansvar ut i virksomhetene. Ressurser er også flyttet fra administrasjon til andre prioriterte oppgaver i kommunen. Endringene er gjennomført uten at det er foretatt en helhetlig vurdering av hva som er den mest optimale organiseringen av de administrative oppgavene i Modum kommune. Det har derfor vært behov for en helhetlig gjennomgang av oppgave- og ressursfordelingen for de administrative funksjonene. Målet med prosjektet har vært å sørge for at kommunen får en mer enhetlig og hensiktsmessig organisering av kommunens oppgaver. Det skal avklares hvilke oppgaver og ressurser som bør ligge på sentralt nivå, på etatsnivå og på virksomhetsnivå. Av prosjektmandatet går det fram at utredningen kan komme til å resultere i organisasjonsendringer. Det var forutsatt at utredningen skulle gjennomføres innen 15. august 2015. 1.2 Krav til utredningen Kommunen har satt følgende krav til utredningen: Kartlegge dagens organisering og ressursbruk til administrative oppgaver Fremlegge hvilke fordeler kommunen kan oppnå ved; a. Desentralisering b. Sentralisering Anbefale hvilke oppgaver som bør delegeres til virksomhetene, til etatskontor, og hvilke som bør løses sentralt Vurdere om dataløsninger utnyttes optimalt mht. arbeidsflyt/saksflyt Vurdere hvilke endringer som en eventuelt anbefalt oppgavefordelingen bør ha for bemanning Kartlegge og vurdere behovet for kompetanseutvikling for de administrative stillingene på de ulike nivåene i organisasjonen 1.3 Organisering Kommunens ledergruppe sammen med en representant for de hovedtillitsvalgte har vært styringsgruppe for gjennomføring av prosjektet. Det er gjennomført tre møter med styringsgruppen, ved: Oppstart av prosjektet Presentasjon av funn fra intervjuene Gjennomgang og drøfting av forslag til rapport 1.4 Angrepsmåte og gjennomføring Oppdraget er gjennomført i fire hovedfaser slik som vist i figur 1-1 nedenfor. 7
R8947 2. Datainnsamling 2 A Kartlegging av administrative stillinger 1. Oppstartmøte 2B Intervjuer i kommunen 3 Analyse 4 Rapportering 2C Spørreundersøkelse kompetansebehov 2D Benchmarking organisering i andre kommuner Figur 1-1 Gjennomføring i fire hovedfaser 1.5 Metoder i datainnhentingen Kartlegging av kommunens administrative bemanning Kartleggingen av kommunens administrative bemanning er gjennomført ved hjelp av en spørreskjemaundersøkelse der kommunen er bedt om å angi hvordan den administrative bemanning er satt sammen fordelt etter administrative funksjoner. Bemanningstallene for Modum kommune er sammenliknet med andre kommuner på om lag samme størrelse. Kilden for sammenlikningen er Agenda Kaupangs database om kommunenes administrative stillinger. Databasen er bygd opp gjennom lang tid og inneholder bemanningstall for om lag 75 kommuner. Databasen inneholder også opplysninger om administrative ressurser i grunnskole, sykehjem og hjemmebaserte tjenester. Intervjuer i Modum kommune Det er gjennomført tre individuelle intervjuer og 12 gruppeintervjuer slik som vist i tabell 1-1 nedenfor. Til sammen har 48 ledere og medarbeidere deltatt intervjuene. Tabell 1-1 Oversikt over hvem som har deltatt i intervjuene fordelt på individuelle intervjuer og gruppeintervjuer Informanter Individuelt intervju Gruppeintervju Rådmann x Økonomisjef x Medarbeidere i økonomiavdelingen x Personalsjef, rådgiver i personalavdelingen og kommunikasjonsrådgiver x 8
Organisering av kommunens administrative oppgaver Informanter Individuelt intervju Gruppeintervju IKT-leder x Rådmannens stab x Helse- og sosialsjef, samt stab x Tre grupper bestående av virksomhetsledere/avdelingsledere innenfor helse- og sosialetaten x (3) Kultursjef og to virksomhetsledere x Kulturetat bestående av leder for servicetorg, leder for dokumentforvaltning og politisk sekretariat x Teknisk sjef og sju avdelingsledere/medarbeidere x Undervisningsetat- åtte virksomhetsledere x Tillitsvalgte representert ved Fagforbundet, Utdanningsforbundet, Delta og Sykepleierforbundet x Hovedtemaene i intervjuene har vært: Sterke og svake sider ved dagens organisering og oppgaveløsning Om klarheten i ansvaret for de administrative oppgavene Om oppgavene løses på riktig nivå Eventuelle ulikheter i løsning av administrative oppgaver på tvers av etatene Om man utnytter mulighetene som ligger i dagens IKT-løsninger på det administrative området Evne til å ta ut gevinster ved implementering av nye IKT-løsninger Fordeler og ulemper ved desentralisering og sentralisering av de administrative oppgavene Sterke sider ved administrasjonens kompetanse i dag Utfordringer som kommunen vil stå overfor når det gjelder å dekke kompetansebehovet på administrasjonsområdet Tiltak for dekke eventuelle kompetansegap Forbedringstiltak Mulig hindre for en optimal organisering av de administrative oppgavene Spørreundersøkelse kompetansebehov I samråd med styringsgruppen er det gjennomført en spørreundersøkelse blant etatsledere, virksomhetsledere og avdelingsledere med formål å kartlegge i hvilken grad lederne har tilstrekkelig kompetanse og støtte for å kunne ivareta administrative oppgaver delegert til dem. 9
R8947 Undersøkelsen har omfattet til sammen 67 ledere. Vi fikk svar fra 56 ledere. Dette gir en svarprosent på 83,6 %. Benchmarking organisering av de administrative funksjonene i fire kommuner Når Modum kommune skal ta stilling til om det skal gjennomføres endringer i hvordan man har organisert de administrative funksjonene, kan det erfaringsmessig være nyttig å se hen til hvordan andre kommuner har organisert disse funksjonene. Det er gjennomført en benchmarking med følgende kommuner: Øvre Eiker Gran Rælingen Fet Sammenlikningen er gjennomført ved søk på nettet og ved samtaler med noen utvalgte rådmenn/kommunal direktører for å illustrere hvordan kommunene har organisert de administrative stabs- og støttefunksjonene. 1.6 Organiseringen av de administrative funksjonene i Modum kommune Før vi presenterer funnene fra de ulike undersøkelsene har vi sett det som hensiktsmessig å vise dagens modell for organisering av kommunens administrative oppgaver. Modum kommune har en samlet administrativ bemanning på 43,6 årsverk. I kapittel 2 blir det gjort rede for hvordan disse årsverkene fordeler seg etter ulike administrative funksjoner slik som administrativ ledelse, økonomi, regnskap, personal, IKT mm. Organisasjonskart Modum kommune Rådmann Rådmanns-kontor 4,7 ÅV Økonomi-avdeling 16 ÅV Personal 2 ÅV IKT 6 ÅV Teknisk sektor 98 ÅV Kultursektor 37,7 ÅV Undervisnings-etat 344 ÅV Helse- og sosial 416 ÅV Servicetorg Politisk sekretariat Dokumentsenter 6,7 ÅV Stab 3,8 ÅV Stab 4,3 ÅV 4 Figur 1-2 Organisering av kommunens administrative funksjoner På de etterfølgende sidene presenteres funnene fra undersøkelsene presentert ovenfor. 10
Administrative stillinger pr 1.000 innbyggere Organisering av kommunens administrative oppgaver 2 Sammenlikning av administrative stillinger - med andre kommuner Det er foretatt en sammenlikning av Modum kommunes administrative bemanning med andre kommuner på om lag samme størrelse. Sammenlikningen omfatter stillinger som hører inn under KOSTRA-funksjon 120, samt opplysninger om hva kommunene har av administrativ støtte innenfor grunnskole, institusjonstjeneste og hjemmebaserte tjenester i pleie- og omsorgssektoren. I dette kapitlet vises både nøkkeltall og detaljerte opplysninger om hvordan den administrative bemanningen er satt sammen både i Modum og noen andre kommuner på om lag samme størrelse. 2.1 Administrative stillinger pr. innbygger I figur 2-1 nedenfor viser vi en sammenlikning av kommunens administrative stillinger pr. 1 000 innbyggere. Kommunene er sortert etter stigende folketall. Figuren viser at Modum kommune har en administrativ bemanning pr. innbygger som ligger litt under gjennomsnittet for kommuner på samme størrelse. 10,00 Administrative stillinger pr. 1.000 innbyggere 9,00 8,00 7,00 6,00 Notodden Namsos Vefsn Tysvær Ørsta Modum Aurskog-Høland Frogn 5,00 Sørum 4,00 Klepp Ringerike Fet Sola Elverum Bodø Enebakk Hamar 3,00 Lørenskog Søgne Tønsberg Sandefjord Sarpsborg 2,00 Moss Arendal Fjell y = -1,197ln(x) + 14,709 Kvinnherad Alta Halden Lier Larvik R² = 0,6761 Karmøy 1,00 Vestre Toten Rælingen Nes Østre Toten Vestby 0,00 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 Folketall Figur 2-1 Administrative stillinger pr. 1 000 innbyggere. 2.2 Sammenhengen mellom samlet bemanning og administrativ bemanning Den administrative bemanningen er selvfølgelig også et resultat av den samlede bemanningen i kommunen. Det er vist i neste figur 2-2 der vi kan se at den administrative bemanningen i Modum kommune også ligger på et forventet nivå sett i forhold til kommunens samlede bemanning. 11
Administrative årsverk R8947 180 Sammenheng mellom samlet bemanning og administrativ bemanning - kommuner med mer enn 10.000 innbyggere 160 140 Bodø Sarpsborg 120 100 80 60 40 20 0 Enebakk Søgne Fet Vestre-Toten Tønsberg Rælingen Lørenskog Modum Ringerike Larvik Frogn Klepp Nes Halden Hamar Sørum Sola Moss Elverum Lier Alta Ørsta Fjell Namsos Vestby Østre Toten Tysvær Vefsn Kvinnherad Notodden y = 0,0393x + 8,6742 R² = 0,8863 Sanefjord Aurskog-Høland 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 Samlet bemannning Karmøy Arendal Figur 2-2 Sammenhengen mellom kommunenes samlede bemanning og administrative bemanning. 2.2.1 Nøkkeltall årsverk pr 1.000 innbyggere til administrativ ledelse og stabsog støttefunksjoner Modum kommune har 3,19 administrative stillinger pr 1 000 innbyggere. Figuren nedenfor viser hvordan disse årsverkene er fordelt mellom administrativ ledelse og stabs- og støttefunksjoner. 12
Årsverk pr. 1.000 innbyggere Organisering av kommunens administrative oppgaver 5,00 Årsverk pr. 1.000 innbyggere til administrativ ledelse og stab-/støtte 4,50 4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 Tysvær Fet Ørsta Enebakk Søgne Notodden Vestre Toten Namsos Kvinnherad Vefsn Modum Stab- og støtte 3,76 2,89 3,13 2,87 2,37 3,09 1,94 3,24 2,48 2,62 2,82 Administrativ ledelse 0,78 0,29 0,85 0,38 0,46 0,48 0,54 0,38 0,30 0,30 0,37 Figur 2-3 Administrative stillinger pr. 1 000 innbyggere fordelt etter stabs- og støttefunksjoner og administrativ ledelse Det er ganske store ulikheter mellom kommunene særlig når det gjelder bemanning av stabs- og støttefunksjonene. For Modum kommunes del ser vi at bemanningen av både administrativ ledelse og stabs- og støttefunksjonene ligger på et gjennomsnittsnivå blant våre sammenlikningskommuner. 2.3 Sammenlikning av kommunens administrative stillinger I dette avsnittet gir vi en oversikt av hvor mange årsverk Modum kommune og en del andre større kommuner har til administrativ ledelse og ulike administrative funksjoner. 2.3.1 Administrativ ledelse Under administrativ ledelse har vi regnet rådmann, assisterende rådmann, kommunalsjef og eventuelt andre ledere med ansvar for oppfølging av resultatenheter/virksomhetsområder. Tabell 2-1 Årsverk administrativ ledelse. Kommuner 10 000 14 000 innbyggere Kommuner med 10.000-14.000 innbyggere Vestre Administrativ ledelse Tysvær Fet Ørsta Enebakk Søgne Notodden Toten Namsos Kvinnherad Vefsn Modum Rådmann 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 Assisterende rådmann 1,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,0 0,0 0,0 0,0 Kommunalsjefer 2,0 2,0 8,0 3,0 4,0 5,0 0,0 0,0 3,0 3,0 4,0 Andre ledere med oppfølgningsansvar 3,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 5,9 3,0 0,0 0,0 0,0 Sum 7,8 3,0 9,0 4,0 5,0 6,0 6,9 5,0 4,0 4,0 5,0 2.3.2 Merkantil støtte til administrativ ledelse og sekretariat for politisk ledelse Bemanning av de ovennevnte oppgavene er fremstilt i neste tabell. Undersøkelsen viser at det er få kommuner som har opprettet stillinger med formål å gi merkantil støtte til den administrative ledelsen. Årsverksinnsatsen til politisk sekretariat i Modum kommune ligger på et gjennomsnittsnivå blant de kommunene vi har sammenliknet med. 13
R8947 Tabell 2-2 Årsverk til sekretærfunksjoner. Kommuner 10.000 14.000 innbyggere Kommuner med 10.000-14.000 innbyggere Vestre Sekretærfunksjoner Tysvær Fet Ørsta Enebakk Søgne Notodden Toten Namsos Kvinnherad Vefsn Modum Merkantil støtte til administrativ ledelse 0,0 0,0 0,0 0,5 0,3 0,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Sekretariat for politisk ledelse 1,0 1,3 2,0 0,5 1,3 0,5 1,8 1,0 1,8 1,5 1,6 Sum 1,0 1,3 2,0 1,0 1,6 1,0 1,8 1,0 1,8 1,5 1,6 2.3.3 Økonomi, regnskap, skatt/kommunale avgifter, lønn og personal Det kan i noen tilfeller være vanskelig å avgjøre hvor mye innsats som brukes til de oppgavene som er listet opp i tabellen under. Vi har derfor valgt å samle dem i en tabell. Tabellen viser at kommunenes innsats knyttet til de administrative oppgavene som inngår i tabell 2-3 i stor grad øker i takt med kommunestørrelse, selv om det er noen unntak fra denne regelen. Tabell 2-3 Årsverk til økonomi, regnskap, skatteoppkreving, innkreving av kommunale avgifter/gebyrer, lønn og personal. Kommuner 10 000 14 000 innbyggere Økonomi, regnskap, Kommuner med 10.000-14.000 innbyggere skatt/kommunale Vestre avgifter, lønn og personal Tysvær Fet Ørsta Enebakk Søgne Notodden Toten Namsos Kvinnherad Vefsn Modum Økonomi 4,0 3,0 3,0 2,0 2,0 2,5 2,5 4,0 2,0 2,0 2,0 Regnskap 2,0 2,8 3,4 3,0 2,9 4,0 3,0 3,0 3,0 4,0 3,0 Skatteoppkreverfunksjon 1,6 2,4 1,2 2,0 1,0 3,0 3,4 5,0 2,8 4,0 2,0 Innkreving av kommunale avgifter og 0,8 0,8 0,3 1,0 0,9 2,5 1,4 1,0 1,0 1,8 3,5 gebyrer Lønn 2,8 2,0 2,5 1,0 2,0 4,0 3,0 3,0 3,6 2,0 3,8 Personal 1,8 3,7 3,4 3,0 3,4 3,5 0,5 5,5 2,5 3,0 2,0 SUM 13,0 14,7 13,8 12,0 12,2 19,5 13,8 21,5 14,9 16,8 16,3 Det bør bemerkes at økonomiavdelingen også har noen oppgaver knyttet til innkjøpsavtaler. Når det gjelder innkreving av kommunale avgifter og gebyrer med 3,5 årsverk fordeler disse årsverkene seg med 2,5 årsverk til fakturering og 1,0 årsverk til innkreving av kommunale avgifter/gebyrer. 2.3.4 IKT, innkjøp og administrasjon av eventuell kommunal bestillerenhet Kommunenes innsats til de ovennevnte tjenestene er framstilt i tabell 2-4. Tabell 2-4 IKT, innkjøp og administrasjon av kommunal bestillerenhet. Kommuner 10 000 14 000 innbyggere IKT, innkjøp og adm av kommunal Kommuner med 10.000-14.000 innbyggere Vestre Tysvær Fet Ørsta Enebakk Søgne Notodden Toten Namsos Kvinnherad Vefsn Modum besttillerenhet IKT-drift og IKT-utvikling 6,0 4,5 3,0 4,5 2,4 4,0 3,0 8,7 8,0 4,0 3,0 Innkjøp 1,0 1,6 0,2 1,0 0,0 1,0 1,2 0,2 0,5 1,0 0,0 Administrasjon av bestillerenhet 0,0 0,6 0,0 0,8 0,0 1,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Juridisk konsulent 0,0 0,0 1,0 0,0 1,0 1,0 0,0 0,0 0,0 2,0 1,0 Sum 7,0 6,7 4,2 6,3 3,4 7,0 4,2 8,9 8,5 7,0 4,0 Stillingen som juridisk konsulent dekker også oppgaver knyttet til den sentrale innkjøpsfunksjonen i forbindelse med regelverket og økonomiavdelingen har et overordnet ansvar for innkjøp og drift av denne. Årsverkene innenfor IKT er driftsoppgaver og dekker Modum kommunes andel av IKTsamarbeidet med Sigdal og Krødsherad. 2.3.5 Post/arkiv. Servicetorg/resepsjon/sentralbord. Hustrykkeri Vi har sett det som naturlig å se post/arkiv i sammenheng med ressursbruk til servicetorg/- resepsjon/sentralbord. Det er ganske store forskjeller mellom kommunene med hensyn til hvor mange årsverk som brukes til post/arkiv og til servicesenter/resepsjon/sentralbord. Forskjellene kan ikke alene forklares med ulikheter i kommunestørrelse. 14
Organisering av kommunens administrative oppgaver Tabell 2-5 Post/arkiv. Servicetorg/resepsjon/sentralbord. Hustrykkeri. Kommuner 10 000 14.000 innbyggere Dokumentforvaltning. Servicetorg/resepsjon/se Kommuner med 10.000-14.000 innbyggere Vestre Toten Namsos Kvinnherad Vefsn Modum ntralbord. Hustrykkeri Tysvær Fet Ørsta Enebakk Søgne Notodden Dokumentforvaltning 8,0 2,5 2,0 3,0 3,5 2,7 1,0 6,8 2,6 3,8 2,9 Servicetorg/resepsjon- /sentralbord 3,0 2,3 2,0 3,0 2,5 2,5 1,0 1,0 2,0 2,8 2,7 Hustrykkeri 0,0 0,2 0,0 1,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Sum 11,0 5,0 4,0 7,0 6,0 5,2 2,0 7,8 4,6 6,5 5,6 2.3.6 Organisasjonsutvikling og informasjon Seks av elleve kommuner i denne kommunegruppen oppgir at de bruker hele eller deler av stillinger til formålene organisasjonsutvikling og informasjon. Tabell 2-6 Organisasjonsutvikling og informasjon. Kommuner 10 000 14 000 innbyggere Kommuner med 10.000-14.000 innbyggere Organisasjonsutvikling, informasjon Tysvær Fet Ørsta Enebakk Søgne Notodden Vestre Toten Namsos Kvinnherad Vefsn Modum Organisasjonsutvikling 0,0 0,0 0,3 0,0 0,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Informasjon 1,0 1,0 0,0 0,0 0,3 0,0 0,5 0,0 0,0 0,0 1,0 Sum 1,0 1,0 0,3 0,0 0,8 0,0 0,5 0,0 0,0 0,0 1,0 2.3.7 Stabs- og støttetjenester til bestemte tjenesteområder Poenget har vært å undersøke om kommunene har satt av særskilte ressurser til oppfølging og utvikling av de store tjenesteområdene slik som skole, barnehage, pleie og omsorg. Som nevnt innledningsvis skal faglige stabsstillinger som bidrar til utvikling/koordinering og direkte brukerrettede oppgaver av bestemte tjenester, knyttes til de funksjonene som de aktuelle tjenestene sorterer inn under. Vi innser at avgrensing mellom faglig stillinger og eventuelle administrative stillinger på dette området kan være vanskelig. Følgende tall er innrapportert. Tabell 2-7 Stabs- og støttetjenester til bestemte tjenesteområder. Kommuner 10 000 14 000 innbyggere Stabs- og støttetjenester knyttet til bestemte Kommuner med 10.000-14.000 innbyggere Vestre Tysvær Fet Ørsta Enebakk Søgne Notodden Toten Namsos Kvinnherad Vefsn Modum tjenesteområder Skole 3,8 0,0 1,6 2,0 1,0 1,0 0,9 1,0 2,0 1,0 2,0 Barnehager 0,0 0,0 0,2 1,0 0,0 0,8 0,0 1,0 1,0 1,0 1,8 Helse og sosial 0,0 1,0 2,0 1,0 0,0 1,0 0,2 1,0 0,0 0,0 4,3 Teknisk sektor 0,2 Helse og velferd 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Rådmannens stab 5,0 2,0 1,0 2,0 Andre stabsstillinger 1,0 1,0 Sum 3,8 1,0 8,8 4,2 2,0 4,8 2,1 3,0 3,0 3,0 10,1 2.4 Andre stillinger I tabellen nedenfor har vi tatt med andre administrative stillinger som det har vært vanskelig å innplassere i tabellene ovenfor. Tabell 2-8 Andre stillinger. Kommuner 10 000 14 000 innbyggere Kommuner med 10.000-14.000 innbyggere Andre stillinger Tysvær Fet Ørsta Enebakk Søgne Notodden Vestre Toten Namsos Kvinnherad Vefsn Modum Diverse oppgaver 1 0,5 0 0 Sum 1 0 0 0 0 0 0,5 0 0 0 0 2.5 Merkantil støtte og økonomistøtte i skoler, sykehjem og hjemmetjenesten I kartleggingen spurte vi også om hvor mye ressurser/årsverk kommunen har satt av til merkantil støtte og økonomistøtte på skoler, i sykehjem og i hjemmetjenesten. Dette er stillinger som ikke omfattes av hva KOSTRA definer som administrasjon og kommer i tillegg til den administrative 15
R8947 støtten som virksomhetene får fra kommunens sentraladministrasjon. Resultatene vises i tabellen nedenfor. Tabell 2-9 Merkantil og økonomistøtte på skoler, sykehjem og i hjemmetjenesten. Kommuner 10 000 14 000 innbyggere Administrativ nærstøtte Kommuner med 10.000-14.000 innbyggere Tysvær Fet Ørsta Enebakk Søgne Notodden Vestre Toten Namsos Kvinnherad Vefsn Modum Skoler 4,80 4,70 3,50 1,00 4,55 4,60 5,40 5,40 5,00 5,50 7,20 Sykehjem 4,00 2,25 1,15 2,55 0,20 1,00 5,30 2,30 2,00 2,50 0,50 Hjemmetjenester 1,75 1,15 2,65 0,07 1,00 3,00 2,40 2,00 3,00 0,00 2,50 SUM 10,55 8,10 7,30 3,62 5,75 8,60 13,10 9,70 10,00 8,00 10,20 Sammenlikningen viser at Modum kommune har noe mer administrativ støtte på skolene enn det som er tilfelle i de andre sammenlikningskommunene. 2.5.1 Administrative årsverk pr. 1 000 innbyggere til de ulike administrative funksjonene For lettere å kunne foreta en samlet vurdering av kommunenes administrative bemanning har vi laget en samletabell der vi viser årsverk pr. 1 000 innbygger til de samlefunksjonene som er presentert ovenfor. Tabell 2-10 Årsverk pr. 1 000 innbyggere til ulike administrative funksjoner. Kommuner 10 000 14 000 innbyggere Årsverk pr 1.000 innbyggere til Kommuner med 10.000-14.000 innbyggere Tysvær Fet Ørsta Enebakk Søgne Notodden Vestre Toten Namsos Kvinnherad Vefsn Modum Admnistrativ ledelse 0,78 0,29 0,85 0,38 0,46 0,48 0,54 0,38 0,30 0,30 0,37 Merkantil støtte/sekretariat for 0,10 0,13 0,19 0,09 0,15 0,08 0,14 0,08 0,14 0,11 0,12 Økonomi, regnskap, skatt/kommunale avgifter, lønn og personal 1,29 1,43 1,31 1,13 1,11 1,56 1,08 1,65 1,12 1,27 1,19 IKT, innkjøp og adm av kommunal besttillerenhet 0,70 0,65 0,39 0,59 0,31 0,56 0,33 0,68 0,64 0,53 0,29 Dokumentforvaltning. Servicetorg/resepsjon/se ntralbord. Hustrykkeri 1,09 0,49 0,38 0,66 0,55 0,42 0,16 0,60 0,35 0,49 0,41 Organisasjonsutvikling, informasjon 0,10 0,10 0,03 0,00 0,07 0,00 0,04 0,00 0,00 0,00 0,07 Stabs- og støtteoppgaver til bestemte tjenesteområder 0,38 0,10 0,83 0,40 0,18 0,39 0,16 0,23 0,23 0,23 0,74 Andre stillinger 0,10 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,04 0,00 0,00 0,00 0,00 SUM 4,54 3,19 3,98 3,25 2,83 3,49 2,48 3,62 2,78 2,92 3,19 16
Organisering av kommunens administrative oppgaver 3 Funn fra intervjuundersøkelsen Vi har konsentrert oss om å gjengi hovedfunnene fra intervjuundersøkelsen basert på uttalelser og vurderinger gitt i møte med oss. Intervjuene viser at det er stor grad av enighet i mange av de spørsmålene som er tatt opp i undersøkelsen. I den grad det er variasjoner i synspunktene blir dette omtalt. 3.1 Styrker ved dagens oppgaveløsning Når vi spør om hva som er styrkene ved dagens oppgaveløsning kan dette sorteres i fem hovedpunkter: Sentralisering av oppgaver som tidligere ble løst på forskjellige steder i organisasjonen Dette omfatter i særlig grad: Dokumentforvaltning Politisk sekretariatsoppgaver Innkreving av kommunale avgifter og gebyrer Sentralisering av oppgaveløsningen har hatt som effekt at man har kunnet bygge opp spisskompetanse og bedre fagmiljø, øke kvaliteten i tjenesten og redusere sårbarheten i tjenestene ved sykefravær, ferieavvikling, permisjoner mm. Oppgavene knyttet til fakturering av tilfeldige inntekter var tidligere fordelt på flere personer og blir beskrevet å ha vært et «venstrehåndsarbeid». Dokumentforvaltningen var også lite samordnet. Man er nå på vei til å få et mer fungerende dokumentsenter. Nye eller forbedrede digitale løsninger Modum kommune har i den senere tid investert mye tid og ressurser i overgang til nye eller forbedrede digitale løsninger innenfor økonomi og HR. Dette gir mulighet for bedre kvalitet og effektivitet i oppgaveløsningen. Det beskrives som en fordel at systemene «snakker bedre sammen» enn det som var tilfelle tidligere. Men det gjenstår en del før kommunen har full effekt av de digitaliserte verktøyene. Dette kommer vi tilbake til senere i dette kapitlet. Desentralisering av økonomi- og personalansvar Gjennom å delegere økonomi- og personalmyndighet til virksomhetsledere og avdelingsledere har lederne blitt ansvarliggjort. Men det har samtidig kommet fram en del synspunkter om at de nye ansvarliggjorte lederne ikke alltid har god nok kompetanse og støtte for å ivareta dette ansvaret fullt ut. Ved å legge økonomiansvaret ut til virksomhetsledere og avdelingsledere har dette gitt lederne større mulighet til å bli involvert i budsjettarbeidet. Målet har vært at dette i neste omgang skal ha bedre økonomistyring som effekt. Jevnt over god bemanning av de sentrale administrative funksjonene Det er en gjennomgående oppfatning at kommune har god bemanning av de sentrale administrative funksjonene, men med unntak for personalfunksjon og innkjøp der kapasiteten beskrives å være noe lav. Senere i rapporten blir det også drøftet om kommunene burde styrke kompetansen i å drive fram prosjekter og tverretatlige utviklingstiltak. 3.2 Svakheter ved dagens oppgaveløsning Vi har festet oss ved følgende punkter når det gjelder svakheter ved dagens løsning. 17
R8947 For svak økonomistyring Kommunen synes å ha god fagkompetanse i kommunal økonomi og regnskap, samt analytisk kompetanse. Flere av våre informanter er likevel av den oppfatning at økonomistyringen i kommunen er for svak. Det pekes på at man ikke har klart å omsette den kunnskapen som økonomirapporter og analyser kan gi som grunnlag for å iverksette nødvendige tiltak for bedre økonomistyring. Noen av våre informanter har også etterlyst fastere og tydeligere retningslinjer for budsjettarbeidet på etatsnivå, herunder årshjul med beskrivelse av rutinene i budsjettarbeidet. Ujevn kvalitet i saker for politisk behandling Det synes å være noe ujevn kvalitet på sakene som legges fram for politisk behandling. Dette gjelder både form og innhold, samt mangler i den skriftlige framstillingen. Etter det vi har forstått er det ulikheter mellom etatene med hensyn til hva etatslederne har å spille på når det gjelder kapasitet og kompetanse i å utarbeide saker for politisk behandling. Utviklingskompetanse og kapasitet Vi har registrert at kommunen har stått og vil fortsatt stå overfor mange utviklingsoppgaver som Modum kommune pr. i dag ikke har tilstrekkelig kapasitet til å utføre, eksempelvis utvikling av digitale løsninger i samhandlingen med innbyggerne, strategisk utvikling av kommunens egne IKTtjenester, effektivisering av tjenesteproduksjon, innovasjon i tjenesteproduksjon mm. Virksomhetsledere og avdelingsledere opplever å ha et delegert ansvar for administrative oppgaver som de ikke har gode nok forutsetninger for å løse Det synes å være enighet om at desentraliseringen av fagansvar, økonomiansvar og personalansvar har vært et riktig grep i Modum kommune. «Delegeringens pris» for mange virksomhetsledere er imidlertid at de må ta ansvar for en del administrative oppgaver som de mener å mangle kompetanse og forutsetning til å kunne løse. Dette gjelder oppgaver som de bare en sjelden gang håndterer eller hvor det mangler gode retningslinjer for å håndtere oppgavene. Det pekes i særlig grad på lønns- og personaloppgaver ute på virksomhetene, særlig i forbindelse med rekruttering. Etatene har avgitt ressurser men sitter igjen med noen av oppgavene I forbindelse med etablering av sentraliserte funksjoner for fakturering av gebyrer og brukerbetalinger, dokumentforvaltning og sekretariatsoppgaver for politiske saker, ble det hentet inn ressurser fra etatene. Gjennom denne omorganiseringen opplever etatene at de har blitt sittende igjen med ansvaret for en del administrative oppgaver som de ikke har ressursmessig dekning for. 3.3 Klarhet i ansvar for administrative oppgaver Hovedinntrykket som formidles er at det er stor grad av klarhet i hvor ansvaret for de ulike administrative oppgavene hører hjemme. I den grad det hersker uklarhet handler dette om: Personalområdet Innenfor personalområdet er ansvaret for mange oppgaver lagt til ledere på etatsnivå og virksomhetsnivå. Dette har skjedd ved at «en 60 prosent ressurs» er flyttet fra sentraladministrasjonen til etater og virksomheter. Noen virksomhetsledere opplever usikkerhet om hvilken myndighet de har i tilsettingssaker særlig når det gjelder lønnsinnplassering og beregning av ansiennitet. Det etterlyses tydeliggjøring av virksomhetsledernes ansvar og myndighet i tilsettingsprosessene. Noen av våre informanter har også tatt til orde for at virksomhetslederne bør få bedre opplæring i håndtering av vanskelige personalsaker. Ett inntrykk er at det i dag går for lang tid før man tar tak i saker som tilslutt er utfordrende å løse. Man mangler ofte dokumentasjon om advarsler, hendler osv. Når saken kommer opp må man begynne helt på nytt igjen og da tar saken lang tid. Det 18
Organisering av kommunens administrative oppgaver understrekes at det ikke forekommer mange slike saker, men sakene som kommer opp er krevende. Lønn og personal Sett fra brukernes side, dvs. fra ledernes side, oppleves det i noen grad å være noe overlappende ansvar mellom lønn og personal. Det tas til orde for at avdelingene slås sammen eller at det etableres et tettere samarbeid. Stillingsbeskrivelsene er lite kjent Det utarbeides stillingsbeskrivelser, men disse synes å være lite kjent og brukt dersom man har behov for å få vite hvem som har ansvaret for en bestemt oppgave. 3.4 Oppgaveløsning på riktig nivå? Hovedoppfatningen blant dem vi har intervjuet er at ansvaret for de administrative oppgavene er lagt på riktig nivå. Organisasjonsmodellen i Modum kommune bidrar til at ansvaret for mange administrative oppgaver faller på virksomhetslederne. Det påpekes imidlertid at forutsetningene for å ta dette ansvaret ikke alltid er tilstede, og at det er ulikheter i hvordan lederne tar sitt delegerte ansvar, bl.a. når det gjelder økonomistyring og oppgaver knyttet til innkjøp. Dette kommer vi tilbake til i kapittel 4. Mange av dem vi har intervjuet er av den oppfatning at oppgavene knyttet til politisk sekretariat, servicetorg og dokumentforvaltning hører hjemme i sentraladministrasjonen. Dagens organisering fungerer godt, men løsningen kan by på en del styringsmessige og organisatoriske utfordringer. Det er dessuten lite faglig felleskap mellom disse funksjonene og kulturetatens øvrige oppgaver. 3.5 Ulikheter og likheter i løsning av oppgaver på tvers av etatene Et av spørsmålene som ble reist i forbindelse med vårt oppdrag var å undersøke om det har utviklet seg ulikheter i hvordan de administrative oppgavene løses på tvers av etater. Bakgrunnen for at man reiste dette spørsmålet har sammenheng med at det er gjennomført flere mindre endringer i organisering av de administrative oppgavene i Modum kommune opp gjennom tiden. Resultatet kunne ha blitt store ulikheter. Modum kommune har imidlertid en oversiktlig organisering av de administrative oppgavene. Intervjuene og kartleggingen av kommunens administrative oppgaver gir grunn til å mene at det ikke har utviklet seg store ulikheter på tvers av etatene. En av ulikhetene er imidlertid er at det er opprettet en egen controllerstilling i staben for helse- og sosialsjefen. De andre etatene har ikke tilsvarende stilling. 3.6 Utnyttelse av dagens IKT-løsninger Hovedinntrykket som formidles om utnyttelse av dagens IKT-løsninger er at kommunen og deres ansatte ikke har tatt ut full effekt av de siste årenes IT-investeringer, men at det har vært en formidabel utskifting av gamle IT-systemer. Det er imidlertid slik at fysisk internpost fortsatt sendes rundt i kommunen og at det brukes ressurser og tid på dette selv om man har innført elektronisk postforsendelse. Innenfor en rekke fagområder og arbeidsprosesser er imidlertid nå hovedregelen at disse behandles elektronisk. Eksempler på dette er; lønnsmeldinger, tidsbegrensede avtaler, egenmeldinger, fraværsoversikter, fakturering, timelister, m.m. Det uttrykkes at det ikke finnes en overordnet plan for hvordan systemene bør tas i bruk for å få full effekt og at det derfor har blitt noe tilfeldig hvordan man har tatt de nye systemene i bruk. 19
R8947 Noen av lederne i kommunen kvier seg for å ta i bruk de nye systemene, og blir dermed svake rollemodeller med liten gjennomslagskraft. Det uttrykkes også at det har vært for lav oppmerksomhet på konsekvenser av å ta i bruk de nye systemene og av ikke å gjøre det. For å kunne få full utnyttelse av de nye systemene uttrykkes det at det vil være nødvendig med systematisk opplæring av systemene og at det settes av tid til dette. Ledere og ansatte bør lojalt følge beslutningen om å implementere og benytte de nye systemene. Koordinering og utnyttelse av systemene på tvers av sektorene er et annet overgripende område det bør tas fatt i. Et annet område er en gjennomgang av arbeidsprosessene og rutinene slik at disse harmoniseres og optimaliseres i de nye systemene bl.a. for å hindre dobbeltarbeid. Det kan se ut som det fortsatt er et potensial ved å ta i bruk og kjøpe inn ytterligere tilleggsmoduler som kan gjøre hverdagen lettere og enda mer elektronisk. Det er lagt ut elektroniske skjema på kommunens nettside som publikum kan benytte i sin kontakt med kommunen og dette oppleves av de spurte som en kraftig forbedring av dialogen med innbyggerne og effektivisering i behandlingen av ulike søknader og henvendelser. 3.7 Gevinster ved bruk av IKT-løsninger Det er særlig innenfor fakturering, ansettelsesprosedyrer, fraværsregistrering, lønn- og timelister de største gevinstene har skjedd. I tillegg har de nye systemene bidratt til økt kvalitet i leveransene, økt sikkerhet og mindre bruk av ressurser og tid. Inntrykket er også at holdningene til å ta i bruk nye digitale løsninger har endret seg de siste årene til det positive. Like maler og saksgangsflyt gir også en mer enhetlig måte å jobbe på som i større grad enn tidligere sikrer lik behandling og gode leveranser innenfor de administrative arbeidsoppgavene. Flere av systemene snakker sammen slik at data løftes automatisk over i de tilknyttede systemer. Noen av IT-systemene krever at de brukes ofte pga. kompleksitet, mens andre er mer intuitive og brukervennlige. Det gir noen utfordringer i bruk av tid og i avvik/feil leveranser. På lønnsavdelingen har de redusert bemanningen med 30 % bl.a. på grunn av at man har fått til filoverføring av lønnsdata for alle i turnus i Helse- og sosialetaten. At saksdokumenter er scannet og søkbare har gitt en besparelse på både tid og ressurser. Det samme gjelder for politiske saker. Elektronisk fakturering har spart bemanning og tid. Noen opplever å være litt mer ajour enn tidligere innenfor de administrative oppgavene og ser frem til at ny elektronisk «vaktbok» skal komme på plass og i bruk. Dette for ytterligere å oppnå besparelser. Flere uttrykker at det er vanskelig å måle hvilke gevinster man har oppnådd på besparelse av tid siden nye oppgaver «sluker» den frigjorte tiden raskt. I tillegg har ikke kommunen vært flink til å kartlegge eller evaluert hvilke gevinster man har oppnådd ved implementering av IKT. 3.8 Mulige hindre for bruk av IKT-løsninger Det ble nevnt fra flere av dem vi intervjuet at kulturen i kommunen kan være til hinder for bruk av IKT-løsningene. Noe av begrunnelsen for dette var det flere opplever som en «forsiktighets- og frivillighetskultur». Det ble beskrevet som en kultur der det er stor grad av valgbarhet om en ønsker å benytte de digitale arbeidsverktøyene som kommunen har implementert i sitt arbeid og der det ikke har noen konsekvenser om en unnlater å gjøre det. Helse- og sosialenheten mener selv de er åpne for å ta i bruk nye løsninger, men at det er andre etater som er mer skeptiske og at dette har noe med kulturen å gjøre. Det fortelles om feil holdninger, vegring og redsel blant ansatte for å ta i 20
Organisering av kommunens administrative oppgaver bruk de nye systemene og ledere som ennå ikke har tatt i bruk Outlook, samt ansatte som ennå ikke har e-postadresse. Det fremkommer også i intervjuene at flere mener IT-avdeling er for lite proaktiv i arbeidet med å bidra til at hele organisasjonen tar i bruk de nye IKT-løsningene, at de ikke bidrar til å få utbygd et godt nok fiber/trådløst nettverk og at det mangler scannere ute i enhetene, noe som visstnok skyldes «brannmurer». Helse og sosialenheten forteller om ustabilitet på systemene i helger og dermed noe som blir vanskelig i en driftssituasjon som har «åpent» 24/7 i 365 dager i året. Arbeidspresset med leveranser av tjenestene er det mest styrende i en travel hverdag og IT blir dermed ofte bare en liten «bi-del» av jobben til sykepleierne, hjelpepleierne, lærerne, rektorene, etc. Det oppleves at det tar lang tid før ting blir iverksatt og at det tidvis er mangel på modenhet hos både organisasjonen og brukere, og kunnskap og ledelse. I dag ligger IKT-ansvaret i rådmannens stab hvilket innebærer en risiko for at IKT-hensynet kan få for liten oppmerksomhet i ledergruppen. Opplæringen av IKT-systemene synes å være for lite satt i system, delvis mangelfull og noe tilfeldig. Det nevnes også at flere ofte glemmer det de har lært på kurs fordi det kommer i utakt med når de selv skal ta i bruk systemene i egen jobb. Det gis heller løpende opplæring etter innføring av nye systemer. Det anbefales at lederne i større grad enn i dag må være rollemodeller for bruk av IKT-løsninger, være tydelig på hva vi ønsker å oppnå med IT-investeringene og ha en strategi som setter tydelige mål for ønsket resultat. Noe som er til hinder for bruk av de nye IKT-løsningene er tilgang til data i gamle systemer. Dette arbeidet krever ressursinnsats og kostnader, og har i noen tilfeller blitt nedprioritert. Noen av de nye systemene har heller ikke vært fullverdige og det har derfor vært et behov for å opprettholde de gamle systemene. Det sies av elevene i skolen er mer oppdatert på tekniske løsninger hjemmefra enn det kommunen er og at det utstyret som er tilgjengelig i skolene ikke kan ivareta en del krav i læreplanen grunnet dårlige nettverk, utstyr og digitale verktøy. Skolene får blant annet ikke redigert innholdet på «ITs learning» på eksternt skrivebord siden det er så mange begrensninger lokalt. 3.9 Desentralisering Hovedinntrykket fra de fordelene og ulempene intervjuobjektene så ved desentralisering av de administrative oppgavene vil bli omtalt i de underliggende avsnittene. Fordeler Det er en stor fordel at lederne i virksomhetene har god kjennskap til økonomien i sine enheter og at de som «har skoen» på vet hvor den «trykker». Det krever imidlertid at en må ha kompetanse på å kunne forstå økonomi/regnskap, deretter evne å løse problemene og kunne se eventuelle konsekvensene av valgene. Ansvarliggjøring av økonomien ute i virksomhetene er veldig viktig og nødvendig og at det er de som bruker pengene som skal et eierskap til bruken. Ved innføring og implementering av gode verktøy, rutiner og retningslinjer gir dette ytterligere muligheter for å desentralisere arbeidsoppgaver og gjøre mer av registreringsarbeidet ute desentralt. Desentralisering gir større nærhet og lokalkunnskap til det som skjer og til publikum/ansatte som er berørt. 21
R8947 Ulemper Det uttales fra flere at det ofte kan bli for mange administrative arbeidsoppgaver ute i virksomhetene som krever tid/ressurser og en grad av spesialisering som kommer i tillegg til de kjerneoppgavene som publikum etterspør. Det kan i verste fall gå utover tjenestens kvantitet og kvalitet. Noen er også usikre på om det er heldig å desentralisere de administrative oppgavene blant annet fordi man da bygger opp parallell kompetanse med for svak spisskompetanse ute. Innkjøp er et område etatene og virksomhetene er sjeldent innom og som de oppfatter som vanskelig og byråkratisk. De uttrykker at de bruker veldig lang tid på et område de får dårlige effekter/resultater av. Det er i dag store forskjeller i hvor mye ressurser man har til merkantile oppgaver ute i de forskjellige etater og virksomheter, og flere ser ingen fordeler ved ytterligere desentralisering. Det er et ønske om at det må tydeliggjøres hva slags støtte personalsjef og konsulent skal gi til enhetene/virksomhetene. Regelverk for skoleansatte og andre er nå ganske likt, men det er et ønske om overføring av behandlingen av lærerlønningene sentralt. 3.10 Sentralisering Hovedinntrykket fra de fordelene og ulempene intervjuobjektene så ved sentralisering av de administrative oppgavene vil bli omtalt i de to underliggende avsnittene. Fordeler Det uttrykkes et sterkt ønske om at lønnsfastsettelser for alle bør skje sentralt. Det vil gi mer rettferdighet i fordelingen og gjøre jobben mer effektiv. Noe av gevinsten vil være at etat- og virksomhetslederne får frigjort mer tid til ledelse og styring av egen virksomhet. Det er en styrke å ha en juridisk ressurs sentralt i rådmannens stab og ved et eventuelt fremtidig større juridisk miljø bør disse sitte samlet. Generelt uttrykkes det støtte til å samle spisskompetanse på ett sted og da gjerne sentralt. Sterkere sentralisering av administrative arbeidsoppgaver kan avlaste driftsenhetene slik at de kan fokusere mer på de delegerte fag- og tjenesteområdene, og styrke tjenesteproduksjonen ute i avdelingene. Ved å samordne tjenester sentralt vil det kunne bidra til større effektivitet og mer forutsigbar kvalitet, likebehandling og regularitet. Noen uttaler at sterkere sentrale fagmiljøer vil gi mindre sårbarhet, bedre økonomiske resultater og mindre dobbeltarbeid. Ulemper Det er behov for mer styring på IKT og innkjøp. Disse områdene bør rendyrkes og ligge sentralt, og det er nødvendig å styrke kompetansen, øke spisskompetansen og kvaliteten på leveransene. Det er særlig innkjøpsfunksjonen som burde vært mer samordnet. Det etterlyses retningslinjer for hva virksomhetsledere kan og ikke kan gjøre innenfor de administrative oppgavene i forhold til hva som skal gjøres sentralt. Det uttales at det hadde vært en fordel om controller i Helse og sosial hadde vært organisert i økonomiavdelingen og at vedkommende ville hatt stor nytte av å være tilknyttet et økonomimiljø. I dag er man redd for at han brukes til andre oppgaver enn det som var meningen med stillingen. 22
Organisering av kommunens administrative oppgaver Det mangler kompetanse og kunnskap om prosjektledelse og på kvalitets-/avviksområdet. Videre etterlyses det en sentral opplæringsplan for ansatte i kommunen som bør eies og driftes fra sentral stab. 3.11 Kompetanse Intervjuene ga ikke et klart og entydig bilde av hvilke områder innenfor den administrative kompetansen i dag som er godt ivaretatt og hvilke områder som er mangelfulle, men vi har valgt å synliggjøre de sterke og svake sidene som kom frem i intervjuene. Sterke sider Flere påpekte at de som i dag sitter i lederfunksjoner kjenner kommunen veldig godt og har en bred kjennskap og kunnskap til både innbyggernes og politikernes behov. Den sentrale rådmannsstaben har høy faglig fokus på det arbeidet som utføres og dette har gitt den sentraliserte staben en tillitt og status i organisasjonen. Lederne i kommunen har gjennomgått lederutviklingsprogrammet i regi av KS og dette beskrives av deltakerne som nyttig og bra for utøvelsen av lederskapet i kommunen. Det synes også å være tilfelle at de ansatte og lederne er gode på samordning og har gode kunnskaper om regelverket innenfor tjenesteområdene. Etter ansettelse av kommunikasjonsrådgiver har kommunikasjon med innbyggerne økt betraktelig gjennom digitale og sosiale medier. Utfordringer Det synes som om det er en rekke kompetanseområder som er for svakt ivaretatt innenfor det administrative området og disse oppsummeres i følgende punkter: Strategi - og utviklingskompetanse Prosjektledelse for å kunne gjennomføre større utviklingsprosjekter Innovasjon- og endringskompetanse Økonomikunnskap på ledernivå - for svake på økonomistyring Innkjøpskompetanse Juridisk kompetanse - anskaffelser, plan og byggerett, HR-jus Mangler kompetanseplaner Systematisk opplæring, eksempelvis IKT-systemer Det er en oppfatning av at flere av de unge og nyutdannede ofte blir kort tid i kommunen «før de løper videre» til andre kommuner eller virksomheter for å få nye utfordrende arbeidsoppgaver. Det medfører en viss turnover blant disse ansatte og det faller mye opplæring på dem som har ansvaret for opplæringen av de nye medarbeiderne. I dag synes det som om det er få sentrale nøkkelpersoner i flere av de administrative stillingene og det utgjør både en risiko og en sårbarhet når disse er borte enten det skyldes et kort eller langt fravær. Generelt finnes det lite formalkompetanse blant de ansatte og lederne i kommunen, så mye av dagens kompetanse er bygget opp ved «learning by doing». Det mangler en overordnet kompetanseplan for kommunen slik at rekruttering og utvikling av de ansatte kan skje på en forutsigbar måte og at evnen til å tiltrekke seg de rette fagpersonene kan øke. 23
R8947 3.12 Dagens organisasjonsstruktur Det har i noen grad kommet fram forslag om behov for endringer i dagens organisasjonsstruktur. Følgende synspunkter er registrert. Rådmannens lederspenn er stort. Rådmannens lederspenn oppleves å være stort. Det er i dag 12 ledere eller medarbeidere direkte underlagt rådmannen. Rådmannskontor (5 medarbeidere) Økonomisjef Kultursjef Personalsjef IKT-sjef Teknisk sjef Utdanningssjef Helse- og sosialsjef Ansvaret for servicetorg, politisk sekretariat og dokumentforvaltning Som nevnt ovenfor fungerer disse tjenestene godt innenfor dagens organisering, men det er likevel mange grunner som taler for at oppgavene bør organiseres som en del av sentraladministrasjonen, bedre styring og koordinering av tjenestene. Tjenestene er i dag fysisk lokalisert i Rådhuset og ikke sammen med Kulturetaten. Politisk sekretariat må av praktiske og faglige grunner være nært knyttet til rådmannen. Behov for stabssjef i sentraladministrasjonen Som omtalt ovenfor er det mange som mener at rådmannens lederspenn allerede i utgangspunktet er for stort. Bestemmer man seg for at ansvaret for at servicetorg, politisk sekretariat og dokumentforvaltning skal organiseres som en del av sentraladministrasjonen, er det mye som taler for at det bør opprettes en egen stilling som kan ha ansvar for disse enhetene og rådmannskontoret, eventuelt også IKT. Lønn- og personalfunksjonen Noen ledere ser behov for bedre samordning og samarbeid mellom lønningsenheten og personalkontoret særlig i forbindelse med rekruttering og tilsetting, og interne opprykk. De foreslår å slå disse enhetene sammen. Det skal sies at andre argumenterer for å beholde dagens organisering. Controllerstillingen i helse- og sosialetaten Det er kommet fram synspunkt om at denne stillingen organisatorisk burde høre inn under økonomisjefen. Stillingen kunne likevel være dedikert til å betjene helse- og sosialetaten. Gevinsten ved endringen beskrives å være at vedkommende da blir del av et økonomifaglig miljø med de fordelene det gir. 3.13 Andre observasjoner Når vi sammenlikninger med andre kommuner synes Modum kommune å delta i færre interkommunale samarbeidsløsninger enn det vi ellers finner i andre kommuner. Se for øvrig kapittel 5. 24
Organisering av kommunens administrative oppgaver 4 Ledernes behov for kompetanse og støtte til administrative funksjoner Som det fremgår av beskrivelsen i kapittel 3 har flere av virksomhetslederne og avdelingslederne gitt uttrykk for at det kan være utfordrende å ha ansvar for en del av de administrative oppgavene som er delegert dem. I samråd med styringsgruppen ble det derfor besluttet å gjennomføre en spørreundersøkelse blant etatsledere, virksomhetsledere og avdelingsledere for å undersøke i hvilken grad de opplever å ha tilstrekkelig kompetanse og støtte for å ivareta de delegerte administrative oppgavene. Lederne ble bedt om å ta stilling til påstandene nedenfor ved å krysse av på en skala fra 1 (Helt uenig) til 6 (Helt enig). Jeg har tilstrekkelig kompetanse og støtte til å ivareta mitt ansvar knyttet til: Utviklings- og endringsarbeid Utarbeide politiske saker Budsjettering av egen virksomhet Kontering og attestering av innkomne fakturaer, samt fakturakontroll HMS-oppgaver Personalsaker Håndtering av sykefravær Gjennomføring av rekruttering Lønnsinnplassering og ansiennitetsberegning Innkjøpsrutiner og bestemmelser Timelister og generell fraværsregistrering Bruk av ESA Bruk av VISMA HR Bruk av VISMA økonomi I figuren nedenfor viser vi gjennomsnittskår for de ulike påstandene. Spørreundersøkelsen ble sendt ut til 68 ledere (etatsleder, virksomhetsledere og avdelingsledere). Vi fikk svar fra 56 ledere, hvilket utgjør en svarprosent på 82. 25
R8947 Gjennomsnittsskår - kompetanse og støtte til delegerte administrative oppgaver Bruk av ESA 2,78 Lønnsinnplassering og ansiennitetsberegning Utarbeide politiske saker 3,04 3,23 Innkjøpsrutiner og bestemmelser Bruk av VISMA HR Budsjettering av egen virksomhet Snitt Bruk av VISMA Økonomi Personalsaker Løpende økonomistyring Gjennomføring av rekruttering Utviklings- og endringsarbeid HMS-oppgaver Håndtering av sykefravær Timelister og generell fraværsregistrering Kontering og attestering av innkomne fakturaer, samt fakturakontroll 3,89 4,04 4,06 4,15 4,26 4,33 4,38 4,43 4,44 4,58 4,83 4,92 4,96 0 1 2 3 4 5 6 Figur 4-1 Gjennomsnittskår ledernes vurdering av kompetanse og støtte til delegerte administrative oppgaver Spørreundersøkelsen bekrefter funnene gjort i intervjuene. Det er noen områder som mange ledere opplever at de har for liten kompetanse eller støttet til å gjennomføre, i særlig grad: Bruk av ESA Lønnsinnplassering og ansiennitetsberegninger Utarbeide politiske saker Innkjøpsrutiner og bestemmelser Undersøkelsen viser at lederne opplever å være «godt skodd» når det gjelder å håndtere mange av de daglige gjøremålene som tillegger det å være leder slik som: Håndtering av sykefravær Timelister og generell fraværsregistrering Kontering og attestering av innkomne fakturaer, samt fakturakontroll Kommentarene som er gitt i forbindelse med utfylling av spørreskjemaet bygger opp under de funnene som er presentert ovenfor. Det foreslås blant annet at lønnsfastsettelse og ansiennitets beregninger legges sentralt for å hindre ulikheter og tilfeldige avgjørelser. På samme måte som i intervjuundersøkelsen foreslås det at lønningsfunksjonen og personalfunksjonen flytter fysisk nærmere hverandre. Det anbefales å holde jevne oppdateringskurs på ulike administrative systemer og tema i disse. For å beherske programmene ESA og delvis VISMA-systemene kreves det at man bruker systemene ofte. For de andre blir brukerterskelen høy. 26
Organisering av kommunens administrative oppgaver 5 Benchmarking organisering av administrative funksjoner i andre kommuner Det er gjennomført en sammenlikning av hvordan de administrative stabs- og støttetjenestene i fire andre kommuner er organisert. Sammenlikningen kan være til støtte for Modum kommune når det skal tas stilling til om det skal gjennomføres endringer i dagens organisering av kommunens administrative tjenester. Beskrivelsene nedenfor er hentet fra kommunenes hjemmesider og gjennom intervjuer med rådmann eller leder for kommunens administrative tjenester. 5.1 Øvre Eiker kommune Øvre Eiker kommune har lagt ansvaret for alle stabs- og støttetjenester til en egen seksjon, nemlig Seksjon for service og fellestjenester slik som vist i figur 5-1 nedenfor. Øvre Eiker kommune Rådmann Seksjon samfunnsutvikling Skole og barnehageseksjon Helse og omsorgsseksjon Kulturseksjon Seksjon service og fellestjenester Teknisk seksjon IKT-avdeling Personalavdeling Servicesenter informasjon Økonomi og innkjøp Skatteoppkreve ren i Eiker Figur 5-1 Organisasjonskart Øvre Eiker kommune 3 IKT-avdelingen ivaretar drift og vedlikehold av alle IT-systemer samt telefoni for alle kommunens lokasjoner. Personalavdelingen skal bistå ledere, medarbeidere, tillitsvalgte og verneombud i deres utøvelse av fagområdet personal, ledelse og organisasjon. Det daglige ansvaret ligger i den enkelte seksjon, men personalavdelingen gir råd, veiledning og anbefalinger. Personalavdelingen har også som oppgave å forankre kommunens overordnede verdi- og visjonsgrunnlag samt utviklingsoppgaver, revisjon og videreutvikling av hjelpedokumenter, retningslinjer og prosedyrer. Øvre Eiker kommune har felles lønningskontor med Nedre Eiker og Lier kommune. Vertskommunen for samarbeidet er Nedre Eiker. Intensjonen med samarbeidet er å få et godt faglig miljø, redusere sårbarhet, etablere kostnadseffektive rutiner og sørge for effektive IKT-tjenester av god kvalitet. Lønningskontorets viktigste oppgave er å sørge for at lønn, godtgjøring og honorar blir utbetalt i rett tid med rett kvalitet. 27
R8947 Servicesenteret består av servicesenteret og sentralarkivet. Servicesenteret er lokalisert rett på innsiden av hovedinngangen i rådhuset. Servicesenteret utfører noen publikumsrettede oppgaver. Her er det også mulig å få hjelp "et skritt videre på veien". Sentralarkivet er felles postmottak for hele kommunen og benytter det fullelektronisk sak/arkivsystem Ephorte. Informasjonsansvarlig har ansvaret for kommunens nettsider, intranett og vedkommende er kommunens pressekontakt. Økonomiavdelingen har ansvar for alt vedrørende økonomi og regnskap for hele kommunen. Dette innebærer utarbeidelse av budsjett og regnskap med tertialrapporter og politiske saker. De står også for hovedtyngden av utgående fakturering. Enheten har også fagområdet innkjøp. De bistår seksjonene med innkjøp innenfor regelverket offentlige anskaffelser. Skatteoppkreveren i Eiker ivaretar fellesinnkreving av skatter og avgifter til kommune, stat, fylkeskommune og folketrygd, samt innkreving av kommunale årsavgifter. Kontoret gjennomfører også kontroll av arbeidsgiverne i kommunen Øvre Eiker, Nedre Eiker, Modum og Krødsherad. Skatt Sør er faglig overordnet og Øvre Eiker kommune har arbeidsgiveransvaret for de ansatte. I sammenlikning med Modum kommune ser vi altså at Øvre Eike har samlet alle sentrale stabs- og støttefunksjoner i en enhet, Seksjon for service og fellestjenester. Rådmannen har ingen medarbeidere i stab knyttet direkte til seg. Vi merker oss for øvrig at Øvre Eiker kommune har felles lønningskontor med Nedre Eiker og Lier. På samme måte som i Modum kommune er ansvaret for utgående fakturering lagt til økonomiavdelingen. 5.2 Gran kommune Gran kommune er på størrelse med Modum kommune. Kommunen er organisert etter tonivåmodellen slik som illustrert nedenfor. Gran kommune Staber Rådmann Prosjektansvarlig Regionkoordinator Økonomiavdeling Samfunnsutvikling Informasjonsavdeling Personalavdeling Barn og familie Barnehage Grunnskole Kultur Teknisk Figur 5-2 Organisasjonskart Gran kommune 4 28