NOTAT MULIG OMORGANISERING LILLEHAMMER OLYMPIAPARK AS 1. INNLEDNING Jeg viser til møte 9. januar 2013 om omorganisering av Lillehammer Olympiapark AS, heretter også LOP. Jeg ble i møte, av Lillehammer kommune, bedt om å komme med forslag til endringer i organiseringen av selskapet med sikte på å finne en modell som i størst mulig grad ville ivareta de ulike interessentens ønsker. Ønskemålet er i fellesskap å komme fram til en organisering som legger til grunn et forpliktende samarbeid mellom Lillehammer kommune, Oppland fylkeskommune og staten om å tilføre OL anleggene i Lillehammer midler som sikrer at anleggene i Lillehammer kommune også framover, både standardmessige og tidsmessig, holder et høyt internasjonalt nivå. 2. BAKGRUNN Som det fremgår av mitt notat av 8. november 2012, kan det oppstå betydelige problemer og kostnader ved å foreta en selskapsrettslig endring av eierskapet til anleggene i Olympiaparken. Jeg anbefalte derfor at man nøye gikk igjennom de problemstillinger som er reist i notatet, før man fattet vedtak om å iverksette en komplisert omorganisering av eierskapet til de olympiske anleggene i Lillehammer. Jeg anbefalte videre at man ville være tjent med å opprettholde dagens organisasjonsform. For å tilfredsstille kommunen og fylkeskommunens ønsker, mente jeg det måtte være enklere å foreta tilpassinger innenfor en aksjeselskapsmodell, enn å foreta en så gjennomgripende omlegging slik at eierskapet ble overført til i nytt kommunalt foretak (KF). 3. DE ULIKE PARTENES INTERESSER Når man skal finne fram til hensiktsmessige organisasjonsformer, er det viktig å søke å avklare og kartlegge hvilke felles oppfatninger som partene har, og hvilke begrensninger som ligger i den enkelte parts muligheter for deltakelse i samarbeidet. Jeg skal nedenfor søke å analysere hvordan jeg ser disse mulighetene og begrensningene.
Felles oppfatninger Både Lillehammer kommune, Oppland fylkeskommune og staten erkjenner og innser at det etterbruksfondet som ble etablert etter Lillehammer OL, har vært nødvendig og riktig for å klare opprettholde standarden og levetiden for de olympiske anleggene på Lillehammer. Når fondet ble opprettet, var det forutsatt at det skulle vare i 20 år og være oppbrukt i 2014. Alle partene deler den oppfatning at fondet har fungert som tiltenkt og det har bidratt med mer midler enn forutsatt. Partene deler også i dag den oppfatning at de olympiske anleggene som etterbruksfondet har støttet, har en størrelse og en slik nasjonal og internasjonal betydning at det ikke er rimelig å forvente at Lillehammer kommune alene, skal bære omkostningene med å oppgradere, vedlikeholde og drive disse anleggene framover, uten støtte fra regionen og staten. Lillehammer kommunes oppfatning Lillehammer kommune har så langt lagt til grunn at Lillehammer Olympiske Bob- og Akebane (LOBA) er primært et idrettsanlegg som skal være av en slik standard at det kan arrangeres store nasjonale og internasjonale idrettsarrangementer. Det skal legges til rette slik at LOBA fremstår som det beste rekrutteringsanlegget for nasjonen. Anlegget kan også benyttes til inntektsbringende aktivitetsmotivert turistformål. o Eierskap, Primært: Anlegget overføres kostnadsfritt til staten/norsk idrett som gjennom dette blir eier av anlegget Sekundært: Anlegget forsetter som en del av LOP, men finansieres i sin helhet gjennom bidrag/tilskudd/fond fra nevnte parter.
Styring - og finansiering: Gjennom finansieringsforpliktelsen har staten/norsk idrett det finansielle ansvar for drift, vedlikehold og til enhver tid nødvendige oppgraderinger som understøtter anleggets formål. LOP besørger daglig drift av anlegget regulert av en egen avtale. Også her må avtalen regulere partenes styring - og ansvarsforhold, herunder den økonomiske kompensasjon for driftsansvaret og eventuelt andre forhold som partene blir enig om. For begge løsninger: Et eventuelt årlig overskudd (etter at alle driftskostnader er dekket) fra inntektsbringende aktiviteter, skal bidra til å redusere staten/norsk idretts årlige tilskudd. LOBA må skilles ut som egen driftsenhet /selskap på den måten som er mest formålstjenlig for videre struktur og eierskap. Når det gjelder de øvrige anlegg i LOP, har Lillehammer kommune til nå lagt til grunn at: Anleggene skal tilbys idretten lokalt, nasjonalt og internasjonalt og skal til enhver tid være av en slik standard at det kan arrangeres World Cup og andre store nasjonale og internasjonale idrettsarrangementer. Ut over dette skal det legges til rette for at anleggene skal benyttes som mosjons- og rekreasjonsarenaer for regionens innbyggere og besøkende, herunder med særlig vekt på regionens utdanningsinstitusjoner.
Mulige Styrings- og finansieringsstruktur: Primært Selskapet fortsetter som et aksjeselskap som eies x % av Lillehammer kommune og y % av Oppland fylkeskommune. Sekundært Selskapet omdannes til et interkommunalt selskap (IKS) som eies x % av Lillehammer kommune og y % av Oppland fylkeskommune. Dersom det ikke er aktuelt for OFK å gå inn på eiersiden, kan selskapet fortsatt eies 100 % av Lillehammer kommune. I begge tilfeller Eierskap forutsettes at det etableres avtale som regulerer partenes ansvar, myndighet - og finansieringsbidrag som gjensidig forplikter partene minimum i et 10 års perspektiv. Oppland fylkeskommunes oppfatning(ofk) Etter hva jeg forstår er OFK positive til å delta i et opplegg som sikrer OL anleggene videre drift og utvikling. Fylkeskommunene legger til grunn at det er avgjørende for deres deltakelse er at også staten bidrar og tar i hovedsak ansvaret for og dekker kostnadene med den videre drift av Lillehammer Bob og Akebane. Fylkeskommunen legger til grunn at et eventuelt tilskudd ikke skal gå til å subsidiere noen del av den kommersielle virksomhet som LOP driver. Det er derfor nødvendig at det lages et system som klart skiller ut hvilke kostnader som er relatert til idrettvirksomheten, og hva som berører den kommersielle delen. Ut fra erfaring fra tidligere organiseringer av idrettsanlegg i vår region, legger jeg også til grunn at det er lite trolig at OFK vil delta på eiersiden av anleggene, selv om dette organiseres i en eller annen selskapsform.
Statens oppfatning Staten har til nå ikke tatt standpunkt til en eventuell deltakelse i å sikre videre drift av OL anleggene på Lillehammer. Jeg er av den klare oppfatning at det er utelukket at staten vil gå inn på eiersiden av Lillehammer Bob og Akebane. Jeg er ikke kjent med at staten noen gang har gjort noe slikt. I møte 9. januar 2013 anbefalte jeg at LOPs vedtekter ble endret slik at selskapet ikke ble et eget skattesubjekt, og at det ikke kunne utdele utbytte til eierne. Jeg var da ikke kjent med innholdet i Kulturdepartementets brev av 10. januar 2013 der det nettopp fremgår at LOPs vedtekter må endres i den retning. Dette er nødvendig for at selskapet skal være støtteberettiget etter departementets retningslinjer. 4. VURDERINGER OG OPPSUMMERING SÅ LANGT. Basert på hva som fremkommer under punkt 3 ovenfor, fastslår jeg følgende: Omdannelse av eierskapet fra dagens LOP til et annet rettssubjekt, vil kunne utløse både skatte- og avgifter som i seg selv gjør omdannelsen uaktuell på grunn av transaksjonskostnadene. Det er ikke grunn til å regne med at man ved søknad vil kunne oppnå fritak for disse kostnadene. Se nærmere o dette mitt notat av 8. november 2012. Lillehammer kommunes ønske om å finne en organisasjonsform som gjør det mulig å tilpasse seg de merverdiavgiftsreglene som gir kommunene merverdiavgiftsrefusjon ved investeringer i idrettsanlegg, kan løses på annen måte enn ved en selskapsendring. Se mer om dette nedenfor. Det er grunn til å tro at verken staten eller OFK ønsker å gå inn som deleier av OL anleggene. Ut fra dette er det min anbefaling at eierskapet til OL anleggene på Lillehammer, forblir samlet i LOP med Lillehammer kommune som eneaksjonær. For å imøtekomme OFKs vilkår om at ikke noen del av et eventuelt tilskudd skal kunne støtte opp om den kommersielle virksomheten som LOP driver, er
det nødvendig gjennomføre formelle skiller mellom den støtte berettigede del av virksomheten og den kommersielle delen. Å gjøre det er ikke særlig komplisert. Den rimeligste og mest hensiktsmessige måten å gjøre dette på, vil være å lage et klart regnskapsmessig skille. Dette er tilstrekkelig etter EØS reglene. Sperre mot at støtteberettiget virksomhet, eller monopolvirksomhet, krysssubsidierer næringsvirksomhet i konkurranse med andre, er vel utviklet. Krysssubsidiering er kort og godt ulovlig etter norske og internasjonale regler. Det er derfor omfattende erfaring fra en rekke selskaper om hvordan man gjør en slik oppdeling. Dette gjelder for eksempel for Postens virksomhet, Norsk Tippings virksomhet, Høgskolens kurs og konferanse virksomhet og nettselskapers virksomhet mot andre deler av energiselskapers virksomhet. For å oppnå muligheter for støtte fra staten, er det nødvendig å imøtekomme statens krav om endring av LOPs vedtekter. Se nærmere om dette nedenfor. 5. SPØRSMÅLET OM MERVERDIAVGIFTSREFUSJON I argumentasjonen fra Lillehammer kommune er det fremhevet som en viktig del av begrunnelsen for omorganiseringen, at et KF kan kreve momskompensasjon for investeringer med bakgrunn i lov av 12.desember 2003 nr. 108. Loven gir kommuner rett på kompensasjon på visse vilkår. Etter lovens 4 ytes Kompensasjon ytes bare i den utstrekning anskaffelsen skjer til bruk i den kompensasjonsberettigede virksomheten. Idrettsanlegg er slik jeg forstår det, kompensasjonsberettiget virksomhet. Det heter imidlertid videre i 4: Det ytes ikke kompensasjon ----------------------------------
3. For merverdiavgift på anskaffelser til bygg, anlegg eller annen fast eiendom for salg eller utleie. 4. Når virksomheter som nevnt i 2 første ledd bokstav a og b driver økonomisk aktivitet og denne aktiviteten kan være i konkurranse med virksomheter som ikke er kompensasjonsberettiget. I rundskrivet til loven heter om dette blant annet: Det gis imidlertid ikke kompensasjon for merverdiavgift på oppføring av bygg, anlegg eller annen fast eiendom for salg eller utleie. Med utleie menes at bruksretten til en eiendom stilles til disposisjon for en annen for et avgrenset tidsrom og mot vederlag. Utleiebegrepet må avgrenses mot utlån. Dersom for eksempel en kommune låner ut eller på annen måte, vederlagsfritt stiller fast eiendom eller andre eiendeler til disposisjon for andre, vil kommunens anskaffelser være kompensasjonsberettiget uansett om låntakers bruk/rådighet er total eller ikke. Et eksempel på slik bruk vil være at skolens gymnastikksal og mosjonsapparater vederlagsfritt blir benyttet av ulike idrettsforeninger i kommunen. Om det er et låneforhold eller et utleieforhold, må avgjøres etter en konkret vurdering i hvert tilfelle. Etter dette er det på det rene at for å oppnå merverdiavgiftsrefusjon, kan anleggene ikke leies bort mot vederlag, men kun stilles til disposisjon vederlagsfritt for idrettslag eller andre ikke kommersielle virksomheter i kommunen. Jeg viser for øvrig til Ernst & Youngs notat av 3.12.12 side 2 hvor de også nevner at en kommune på Vestlandet er blitt nektet kompensasjon, med henvisning til konkurransebegrensningsreglene i lovens 4.4, se ovenfor. Det er videre på det rene at man ikke vil oppnå slik refusjon for allerede gjennomførte investeringer. Det er kun fremtidige investeringer som kan oppnå slikt fritak. Sett på denne bakgrunn har det lite for seg å foreta en omfattende omorganisering for anleggene som allerede eies av det kommunale selskapet Lillehammer Olympiapark AS.
For å sikre at fremtidige investeringer får minst mulig merverdibelastning finnes det etter min oppfatning to alternativer: En virksomhet kan frivillig registrere seg ved utleie til avgiftspliktig virksomhet og på det grunnlag få fradragsrett for investeringer. Den endelige fradragsretten vil da være avhengig av i hvilken grad leietakeren bruker det leide anlegg etc. i sin avgiftspliktige virksomhet. Frivillig registrering av Lillehammer kommune og Lillehammer Olympiapark AS vil derfor gi delvis momsfritak. Olympiaparken er frivillig registrert allerede i dag, og har forholdsmessige momsfradrag (både drift og investeringer) med bakgrunn i avgiftspliktig omsetning i selskapet. Disse forholdsmessige fradragene endrer seg fra år til år med bakgrunn i gjennomført avgiftspliktig aktivitet, men for 2012 varierer det forholdsmessige fradraget mellom 16 % på Birkebeineren og 64 % i LOBA. Håkons Hall hadde 24 % og Lysgårdsbakken 56 %. For siste avlagte regnskap ga dette et gjennomsnittlig fradrag på 36.5 %. Jeg peker også på at Hamar Olympiske Anlegg AS, som også er et aksjeselskap som er 100 % eid av Hamar kommune, har løst sitt avgiftsproblem ved å foreta frivillig registrering, slik at de får delvis momsfradrag både på drift og investeringer. Alternativt kan man tenke seg at investeringer i fremtidige idrettsanlegg ikke beregnet for utleie, skjer i regi av Lillehammer kommune, som vederlagsfritt stiller disse anleggene til disposisjon for LOP som drifter og administrerer dem. Dette vil skape en noe mer krevende eiersituasjon, men ikke vanskeligere enn at den kan løses via avtaler mellom kommunen og LOP. Når man skal bedømme helheten i dette, er det lett å tenke seg en slik oppdeling av investeringene i Bob og Akebanen, hoppbakkene og Birkebeineren skistadion, men verre for investeringer i Håkons Hall som allerede har til dels betydelige utleieforhold. Etter mitt syn er denne modellen allikevel vanskelig fordi Lillehammer kommune og LOP er nærstående, og at vederlagsfri utleie/ utlån allerede av den grunn er problematisk. Myndighetene har de senere årene søkt å endre avgiftssystemet slik at det skal være organisasjonsnøytralt i den for stand at det ikke skal spille noen rolle hva slags
selskapsform man velger. Dette har åpnet opp for momskompensasjon for kommunene og for lag og foreninger. Siden reglene for lag og foreninger er rammestyrt, vil det foreløpig ikke være full nøytralitet mellom regelsettene. Når det gjelder detaljene i dette, viser jeg til Ernst & Youngs notat av 3. desember 2012. Siden det er slik at de to regelsettene, momsrefusjonsreglene og frivillig registrering, kan gi forskjellig momsrefusjon ved investeringer, bør man ikke legge opp til et system som kan innebære at skattemyndighetene foretar gjennomskjæring. Det som kan skaper noe usikkerhet rundt situasjonen, om det er reelt sett utleie som skjer og ikke utlån, er at Olympiaparken foretar delvis utleie til for eksempel OL museet. I perioder leier man også bort Håkons Hall til for eksempel Birkebeinerrennet. Skal det da oppkreves merverdiavgift for noen del av denne utleien? Hvis man leier bort Birkebeineren skistadion til russetreff, hvordan håndterer man det så avgiftsmessig? Det som gjør saken enda mer komplisert er at kommunen legger til grunn at de inntekter som Olympiaparken oppnår for dette, skal gå inn som tilskudd og reduksjon på kommunens utgifter til drift av anleggene. Kan dette bedømmes slik at det ikke er et utlån som skjer fra kommunens side, men i realiteten er det et utleieforhold der tilskuddet ansees som leie. Hvis det bedømmes som et utleieforhold, vil man ikke ha krav på full momskompensasjon etter reglene i lov av 12.desember 2003 nr. 108, se ovenfor. For ikke å leve med noen usikkerhet rundt disse spørsmålene, bør man, hvis man satser på en modell med momsrefusjon etter kommunalreglene, forelegge problemstillingene for skattemyndigheten for en fortolkningsuttalelse. På bakgrunn av hva som er sagt ovenfor, er det allikevel min oppfatning at det klareste, sikreste og enkleste er å basere seg på frivillig registrering med delvis momsfradrag.
6. FORSLAG TIL ORGANISERING AV EIERSKAPET TIL ANLEGGENE På bakgrunn av ovenstående anbefaler jeg at eierskapet til de eksisterende olympiske anleggene i Lillehammer ikke endres, men at anleggene fortsatt eies av Lillehammer Olympiapark AS med Lillehammer kommune som eneeier. Når det gjelder hvordan man skal organisere fremtide investeringer viser jeg til hva som er anført ovenfor under punkt 5. 7. FORSLAG TIL ORGANISERINGEN AV TILSKUDDENE FRA STATEN OG FYLKESKOMMUNEN Den avtale som søkes etablert mellom Lillehammer kommune, Oppland fylkeskommune og staten har som formål å tilføre OL anleggene på Lillehammer årlige midler til drift, vedlikehold og investeringer. Til nå har dette vært løst ved at det er overført midler fra Lillehammer Etterbruksfond som er en selvstendig stiftelse som ble opprettet og tilført midler etter avviklingen av De olympiske leker på Lillehammer i 1994. Stiftelsens formål er i vedtektene beskrevet slik: Stiftelsens formål er å yte bistand til eieren av OL idrettsanleggene slik at anleggene kan holdes ved like og gi optimale formål for idrettsarrangement og trening samtidig som de kan være en turistattraksjon i seg selv. Når man nå skal reorganisere virksomheten rundt LOP, er det et spørsmål som må finne sin avklaring: Hvordan skal eventuelle årlige tilskuddsmidler overføres til LOP. Det synes som om det er tre mulige løsninger: Lillehammer kommune, Oppland fylkeskommune og Staten overfører årlig det avtale beløp direkte til eierselskapet LOP. De tre partene i samarbeidet innbetaler midler, enten årlig, eller som et engangsbeløp, til Lillehammer Etterbruksfond som fylles opp igjen med midler og som forestår forvaltningen og den årlige utdelingen til LOP slik det har gjort til nå. Det opprettes et nytt fond som skal ha samme rollen som er beskrevet under forrige punkt. Istedenfor en stiftelse kan gjerne dette være organisert som et
aksjeselskap, en modell som for eksempel ble benyttet når man opprettet KUF fondet. Slik jeg ser det, er det et mer et hensiktsmessighetsspørsmål hvilket alternativ man velger. Alle tre vil kunne fungere. Jeg legger da til grunn at det viktigste for at dette skal fungere bra, er at det i alle tilfeller opprettes en egen avtale med det organ som skal forvalte midlene, og avsenderen av midlene. Det bør videre opprettes en egen avtale mellom forvalterne av midlene og LOP. Dette er nødvendig av hensyn til forutsigbarheten for LOP, og sikkerheten for at midlene bare kan benyttes til det formål som er fastlagt i avtalen. Det er også viktig at avsenderen av midlene kan kontrollere at midlene er anvendt til sitt formål og ikke for eksempel har bidratt til kryss-subsidiering av den forretningsmessige delen av virksomheten som drives i LOP. Uten at jeg vil legge sterke føringer på dette, heller jeg mest i retning av at man enten fyller opp igjen Lillehammer Etterbruksfond som har fungert bra til nå, eller at man lager et nytt fond slik beskrevet i kulepunkt tre ovenfor. 8. STATENS FORSLAG TIL ENDRINGER AV LILLEHAMMER OLYMPIAPARK AS SINE VEDTEKTER. I sitt brev av 10. januar 2013 tar Kulturdepartementet til orde for å endre Lillehammer Olympiaparks AS sine vedtekter slik at selskapet ikke får eget økonomisk formål. Som nevnt ovenfor anbefalte jeg samme endring i møte 9. januar 2013, selv om jeg da ikke kjente til departementets brev. Jeg vil derfor på nytt anbefale at selskapet gjennomfører de foreslåtte vedtektsendringene som er nødvendige for å kunne oppnå eventuelle tildeling av spillemidler. 9. OPPSUMMERING ANBEFALING På bakgrunn av ovenstående vil jeg anbefale at Eierskapet til de eksisterende olympiske anleggene i Lillehammer kommune ikke endres fordi dette vil kunne utløse store uttellinger av mulig skatteansvar
og dokumentavgift. Lillehammer Olympiapark AS bør derfor fortsette som eier av anleggene. Lillehammer kommune bør fortsette som eneeier av Lillehammer Olympiapark AS. Selskapets vedtekter bør endres i overensstemmelse med forslaget fra Kulturdepartementet i brev av 10. januar 2013. Ved nyinvesteringer bør man vurdere, i hvert enkelt tilfelle om det er hensiktsmessig og fordelaktig ut fra et merverdiavgiftsmessig hensyn, at investering skjer i regi av Lillehammer kommune, som deretter stiller anlegget vederlagsfritt til disposisjon for Lillehammer Olympiapark AS. Jeg maner allikevel til forsiktighet ved å bruke denne modellen. Lillehammer Olympiapark AS bør uansett fortsette som frivillig registrert i merverdiavgiftsregisteret. Det bør opprettes egne avtaler med Lillehammer kommune, Oppland fylkeskommune og staten, med en løpetid på minimum 10 år, som sikrer at OL anleggene tilføres midler for vedlikehold, drift og investeringer slik at de også i fremtiden holder god internasjonal standard som kan kvalifisere til å få store internasjonale arrangementer. Midlene som skal overføres i henhold til de inngåtte avtaler, administreres enten av Lillehammer Etterbruksfond eller at det opprettes et eget fond med dette formålet. Lillehammer den 18. januar 2013. Sigmund Thue