Innkjøp og anskaffelser i Fredrikstad kommune

FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT Innkjøp og anskaffelser i Fredrikstad kommune Delrapport 2: Regeletterlevelse i praksis Fredrikstad kommune 8.3.2011

INNHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENDRAG...3 2 INNLEDNING...4 2.1 Bakgrunn... 4 2.2 Problemstilling og avgrensing... 4 2.3 Metode og gjennomføring... 5 2.4 Revisjonskriterier... 5 3 REGELETTERLEVELSE I PRAKSIS...6 3.1 Funn fra spørreundersøkelsen... 6 3.2 Anskaffelseverdi... 7 3.3 Anskaffelsesprosedyre... 8 3.4 Kunngjøring og konkurransegrunnlag... 9 3.5 Tilbudsåpning... 10 3.6 Formelle krav til valgt leverandør... 11 3.7 Tildelingskriterier og tildeling... 12 3.8 Avslutning av konkurransen... 13 3.9 Etterprøvbarhet... 13 3.10 Vurderinger... 14 Ø S T F O L D K O M M U N E R E V I S J O N I K S 2

1 SAMMENDRAG Denne rapporten omhandler problemstillingen I hvilken grad etterleves lov og forskrift om offentlige anskaffelser og kommunens interne rutiner og reglementer i praksis?, og er den andre av totalt fire delrapporter som tar for seg offentlige anskaffelser i Fredrikstad kommune. Rapporten bygger på gjennomgang av 44 anskaffelser. Disse er valgt ut av revisjonen med utgangspunkt i kommunens oversikt over rammeavtaler, tall fra investeringsregnskapet og utlysninger på Doffin. Anskaffelsene er i hovedsak gjennomført i 2009 og 2010. Det er også avholdt et avklaringsmøte med representanter fra teknisk og innkjøpsavdelingen i forhold til enkelte funn. Revisjonen har undersøkt åtte ulike forhold ved anskaffelsene: anskaffelsesverdi, anskaffelsesprosedyre, kunngjøring og konkurransegrunnlag, tilbudsåpning, formelle krav til valgt leverandør, tildelingskriterier og tildeling, avslutning av konkurransen og etterprøvbarhet. Metodikken samsvarer med den Riksrevisjonen legger til grunn i forvaltningsrevisjoner i statlig sektor. Revisjonen har undersøkt anskaffelser som er gjennomført av virksomhetene Innkjøpsavdelingen, Bygg og eiendom og Park, vei, vann og avløp. Våre funn viser at regeletterlevelsen er svært tilfredsstillende i innkjøpsavdelingen, men at det samtidig er enkelte utfordringer i de øvrige undersøkte virksomhetene. Vårt generelle inntrykk er at Fredrikstad kommune synes å ha et bevisst forhold til de bestemmelser anskaffelsesregelverket oppstiller. Kommunens samlede praksis fremstår i all hovedsak som tilfredsstillende og samsvarer med de oppfatninger som de undersøkte seksjonene uttrykte i spørreundersøkelsen. Vi har i vår gjennomgang ikke funnet eksempler på direkte anskaffelser eller andre grove overtredelser av regelverket. Revisjonen gjennomførte en tilsvarende undersøkelse av praksis innenfor innkjøpsavdelingen, teknisk drift og Frevar i 2008, hvor det ble avdekket alvorlige brudd. Nåværende gjennomgang viser således at det har skjedd vesentlige forbedringer i kommunens praksis. Samtidig har vi avdekket forhold som isolert sett representerer brudd på regelverket, og som reduserer etterprøvbarheten i enkelte saker. Dette går på manglende eller mangelfull meddelelse om tildelingsbeslutning, og mangelfull vurdering i forhold til tildeling på grunnlag av økonomisk mest fordelaktig tilbud. Etter revisjonens oppfatning gjør dette det vanskelig å oppnå en god forståelse av kommunens vurderinger og upartiskhet i alle saker, og vil kunne stille kommunen svakere i en eventuell tvist for KOFA. Det er avholdt høringsmøte med administrasjonen. Rådmannen har valgt å ikke avgi høringsuttalelse på rapporten. Ø S T F O L D K O M M U N E R E V I S J O N I K S 3

2 INNLEDNING 2.1 Bakgrunn Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre forvaltningsrevisjon, jfr. kommunelovens 78 og forskrift om revisjon kapittel 3. Forvaltningsrevisjon innebærer blant annet å kontrollere at forvaltningens aktiviteter foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og kommunestyrets vedtak. Forvaltningsrevisjon skal gjennomføres i henhold til god kommunal revisjonsskikk. Plan for forvaltningsrevisjon 2010-2011 ble vedtatt i kontrollutvalgsmøte den 24. mars 2010, sak 10/12. Planen ble videre behandlet i bystyret 6. mai 2010, sak 45/10. Gjennomgang av Fredrikstad kommunes innkjøpssystemer er første forvaltningsrevisjonsprosjekt på den nye planen. Plan for prosjektet ble vedtatt i møte 14. juni 2010 og bygger på diskusjon i kontrollutvalget den 9. april 2010. På grunn av prosjektets omfang og kompleksitet ble det besluttet å dele prosjektet opp i tre delrapporter; System for å sikre regeletterlevelse, Regeletterlevelse i praksis og Oppfølging og bruk av rammeavtaler. I tillegg kommer en konklusjons-/ oppsummeringsrapport. Første delrapport ble behandlet i kontrollutvalgsmøte 2. februar 2011. I denne konkluderte revisjonen slik: Revisjonens oppfatning er at Fredrikstad kommune har etablert og delvis implementert et system for internkontroll i forhold til innkjøp og anskaffelser. Kombinasjonen av en klar og tydelig organisasjonsstruktur og ansvarsfordeling, innkjøpsstrategi med tilhørende risikovurderinger, innkjøpsreglement, økonomihåndbok og kommunens ulike kanaler for informasjon og kommunikasjon, samt ulike aktiviteter for oppfølging fra overordnet nivå, utgjør etter revisjonens oppfatning samlet sett en reell ramme for internkontroll. Etter revisjonens oppfatning viser spørreundersøkelsen samlet sett, at de ulike elementene i internkontrollsystemet synes å være godt innarbeidet i organisasjonen. Selv om det er enkelte kontrollaktiviteter eller styringsdokumenter som det burde vært større bevissthet rundt, gir flertallet av respondentene uttrykk for holdninger og praksis som samsvarer med administrasjonens føringer. 2.2 Problemstilling og avgrensing Denne rapporten omhandler følgende problemstilling: I hvilken grad etterleves lov og forskrift om offentlige anskaffelser og kommunens interne rutiner og reglementer i praksis? Revisjonen har ikke omfattet saker som er behandlet i KOFA eller av andre eksterne aktører. Ø S T F O L D K O M M U N E R E V I S J O N I K S 4

Revisjonen er gjennomført ved en kvantitativ tilnærming og har hovedsakelig knyttet seg til de formelle sidene ved anskaffelsesprosessen. Revisjonen har kun sett på anskaffelser som er gjennomført av Innkjøpsavdelingen og Regulering og teknisk drift. I seksjon for Regulering og teknisk drift fordeler de undersøkte anskaffelsene seg mellom Park, vei, vann og avløp og Bygg og eiendom 2.3 Metode og gjennomføring Østfold kommunerevisjon IKS gjennomfører all forvaltningsrevisjon i tråd med Standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Rapporten er utarbeidet på grunnlag av 44 anskaffelser. Utplukk er foretatt av revisjonen med utgangspunkt i kommunens rammeavtaleoversikt, tall fra investeringsregnskapet og utlysninger på Doffin. Anskaffelsene er i hovedsak gjennomført i 2009 og 2010. Ved gjennomgangen har fokus vært rettet mot Anskaffelsesverdi, Anskaffelsesprosedyre, Kunngjøring og konkurransegrunnlag, Tilbudsåpning, Formelle krav til valgt leverandør, Tildelingskriterier og tildeling, Avslutning av konkurransen og Etterprøvbarhet. Gjennomgangen har vært begrenset til den dokumentasjonen kommunen har gjort tilgjengelig for revisjonen vedrørende den aktuelle anskaffelsen. Revisjonen har også trukket inn funn fra den gjennomførte spørreundersøkelsen innledningsvis i kapittel 3. Basert på erfaringer fra tilsvarende undersøkelser i andre kommuner, er det revisjonens oppfatning at antallet gjennomgåtte saker gir et tilfredsstillende grunnlag for å si noe om kvaliteten på kommunens innkjøpspraksis innefor de aktuelle seksjonene. Undersøkelsen er gjennomført av forvaltningsrevisor Anders Svarholt i perioden desember 2010 til mars 2011. 2.4 Revisjonskriterier Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i en eller flere autoritative kilder og ut fra trinnhøydeprinsippet. Med autoritative kilder menes normalt lovverk, politiske vedtak og føringer, men også kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og/ eller andre sammenlignbare virksomheters løsninger og resultater kan danne basis for revisjonskriterier. I dette prosjektet er følgende kilder benyttet for å utlede revisjonskriteriene: Lov om offentlige anskaffelser (Lov-1999-07-16-69). Anskaffelsesforskriften (FOR-2006-04-07-402). Forsyningsforskriften (FOR-2006-04-07-403). Veileder til reglene om offentlige anskaffelser, utgitt av Fornyings- og administrasjonsdepartementet, november 2006. Kommunens innkjøpsreglement, revidert 1.3.2009 Utledning av revisjonskriteriene følger under hver enkelt problemstilling. Ø S T F O L D K O M M U N E R E V I S J O N I K S 5

3 REGELETTERLEVELSE I PRAKSIS Lov om offentlige anskaffelser skal ligge til grunn for alle innkjøp og anskaffelser i offentlige virksomheter. I tillegg til anskaffelsesloven, kommer de bestemmelser som følger av anskaffelsesforskriften 1. Anskaffelsesloven gir mer overordnede føringer for innkjøpsarbeidet, mens de konkrete kravene følger av anskaffelses- og forsyningsforskriften. 3.1 Funn fra spørreundersøkelsen Under arbeidet med delrapport I, gjennomførte revisjonen en spørreundersøkelse rettet mot brukere av kommunens e-handelssystem. Formålet med undersøkelsen var å teste respondentenes subjektive oppfatning omkring ulike temaer knyttet til innkjøp og anskaffelser. Hovedtrekkene fra undersøkelsen ble redegjort for i forrige delrapport. Her refereres kun de funn som kan relateres til gjennomføring av anskaffelsesprosesser, og som gjelder de undersøkte seksjonene. Innenfor seksjon Økonomi og organisasjonsutvikling var det 11 respondenter som besvarte undersøkelsen. Av disse har sju gjennomført, eller vært med på å gjennomføre, en anbudskonkurransen. Innkjøpsavdelingen befinner seg blant disse respondentene. I forhold til påstander knyttet til anbudskonkurranser, fordeler respondentene seg slik: Påstand Helt enig/enig Litt enig/litt uenig Uenig/helt uenig Alle anskaffelser skal være etterprøvbare 7 0 0 Anskaffelsesregelverket gjør det vanskelig å gjennomføre innkjøp i 2 0 5 offentlig sektor Anskaffelsesregelverket medfører mye ekstraarbeid i 2 2 3 innkjøpsprosessen Det er lov å prioritere lokale næringsinteresser 0 0 7 Anskaffelsesregelverket skal sikre fri konkurranse 7 0 0 I vår virksomhet er vi gode på å etterleve de krav 7 0 0 anskaffelsesregelverket oppstiller Det hender vi forhandler med tilbydere selv om valgt prosedyre 0 1 6 ikke åpner for det Det har skjedd at tilbyder har fått informasjon om prosessen uten at 0 0 7 denne informasjonen er gjort kjent for samtlige tilbydere Det er kun krav om konkurranse for anskaffelser som overstiger 4 1 2 nærmere fastsatte verdier Anbudsprosessen skal være forutberegnelig for leverandørene 5 1 0 Det er kun lovpålagt å føre protokoll over tilbudene, ikke hele 1 1 5 prosessen Det er lov til å velge leverandøren med det beste tilbudet, selv om 1 0 6 vedkommende ikke leverer pålagt dokumentasjon Etikk er viktig i alle anbudsprosesser 5 1 1 I forhold til å sikre full etterprøvbarhet av anskaffelsen mener samtlige sju respondenter at følgende dokumentasjon må oppbevares: anskaffelsesprotokoll, tilbudsprotokoll, konkurransedokumenter/ -grunnlag, kunngjøring, informasjon om endringer som er gjort, evaluering av tilbudene, innstilling, svar til leverandørene, innsigelser fra leverandører eller andre, svar på innsigelser, møtereferater og kontrakten(e). 1 Det er også utarbeidet en egen forskrift for forsyningssektoren, men denne gjelder ikke for statlige, fylkeskommunale eller kommunale myndigheter. Ø S T F O L D K O M M U N E R E V I S J O N I K S 6

Seks av respondentene mener dessuten at alle opprinnelige tilbud med dokumentasjon, alle reviderte tilbud med dokumentasjon, eventuelle spørsmål fra leverandørene og eventuelle møtereferater fra oppfølgingsmøter i etterkant, også må oppbevares for å sikre full dokumentasjon. Innenfor seksjon Regulering og teknisk drift var det 23 respondenter som besvarte undersøkelsen. Av disse har 15 gjennomført, eller vært med på å gjennomføre, en anbudskonkurransen. I forhold til påstander knyttet til anbudskonkurranser, fordeler respondentene seg slik: Påstand Helt enig/enig Litt enig/litt uenig Uenig/helt uenig Alle anskaffelser skal være etterprøvbare 13 0 1 Anskaffelsesregelverket gjør det vanskelig å gjennomføre innkjøp i 3 7 5 offentlig sektor Anskaffelsesregelverket medfører mye ekstraarbeid i 7 6 2 innkjøpsprosessen Det er lov å prioritere lokale næringsinteresser 2 1 12 Anskaffelsesregelverket skal sikre fri konkurranse 13 0 1 I vår virksomhet er vi gode på å etterleve de krav 12 1 1 anskaffelsesregelverket oppstiller Det hender vi forhandler med tilbydere selv om valgt prosedyre 0 0 15 ikke åpner for det Det har skjedd at tilbyder har fått informasjon om prosessen uten at 1 0 12 denne informasjonen er gjort kjent for samtlige tilbydere Det er kun krav om konkurranse for anskaffelser som overstiger 8 3 2 nærmere fastsatte verdier Anbudsprosessen skal være forutberegnelig for leverandørene 11 2 0 Det er kun lovpålagt å føre protokoll over tilbudene, ikke hele 1 2 8 prosessen Det er lov til å velge leverandøren med det beste tilbudet, selv om 1 0 14 vedkommende ikke leverer pålagt dokumentasjon Etikk er viktig i alle anbudsprosesser 14 1 0 I forhold til å sikre full etterprøvbarhet av anskaffelsen mener samtlige 15 respondenter at konkurransedokumenter/ -grunnlag må oppbevares. 14 av respondentene mener at man også må oppbevare anskaffelsesprotokoll. 13 av respondentene mener at tilbudsprotokoll, informasjon om endringer som er gjort, alle opprinnelige tilbud med dokumentasjon og innsigelser fra leverandørere eller andre også må oppbevares. 12 eller færre respondenter oppgir at også kunngjøring, alle reviderte tilbud med dokumentasjon, evaluering av tilbud, innstilling, spørsmål fra og svar til leverandørene, svar på innsigelser, møtereferater og kontrakten(e) også må oppbevares for å sikre full etterprøvbarhet. 3.2 Anskaffelseverdi 3.2.1 Revisjonskriterier Oppdragsgiver plikter å foreta en realistisk beregning av anskaffelsesverdien på kunngjøringstidspunktet for å kunne slå fast hvilke regler som gjelder for den aktuelle anskaffelsen. I hovedsak er det slik at forskriftens del I gjelder for alle anskaffelser som omfattes av forskriften uavhengig av art og verdi. Del II gjelder for anskaffelser mellom kr 500.000 og opp til EØS-terskelverdi, og uprioriterte tjenester. Del III regulerer anskaffelsesverdier over EØS-terskelverdiene 2. 2 EØS-terskelverdiene er pr.d. 1,60 mill. kroner (eks. mva.) for vare- og tjenestekontrakter, og 40,5 mill kroner for bygg- og anleggskontrakter. Ø S T F O L D K O M M U N E R E V I S J O N I K S 7

Forskriftens 2-3 første ledd gir nærmere bestemmelser om hvordan verdiene skal beregnes. Iht. bestemmelsens første ledd skal anskaffelsens anslåtte verdi beregnes på grunnlag av oppdragsgivers anslag av det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale, eks. mva. for de kontrakter som utgjør anskaffelsen. Forbudet mot å dele opp anskaffelser med den hensikt å unngå at bestemmelser i loven eller forskriften kommer til anvendelse, gjentas i bestemmelsens fjerde ledd. 3.2.2 Fakta Av 44 saker som revisjonen har vurdert, gjelder 15 avrop på rammeavtaler der det er en eller flere rammeavtaleleverandører. For disse sakene er det ikke relevant med beregning av anskaffelsesverdi. For de øvrige 29 sakene finner revisjonen at beregnet verdi er angitt i 21 saker. Det fremgår ikke i noen av sakene hvordan man har beregnet verdien. I resterende saker er verdianslag ikke dokumentert. Samtlige anskaffelser er underkastet riktig regelverk sett i forhold til anskaffelsens verdi. Der hvor verdi er angitt i protokollen, samsvarer denne i stor grad med reell kontraktsverdi. 3.3 Anskaffelsesprosedyre 3.3.1 Revisjonskriterier For anskaffelser under EØS-terskelverdi og for uprioriterte tjenester, kan det benyttes åpen eller begrenset anbudskonkurranse, eller konkurranse med forhandling, jfr. forskriften 5-1. Konkurranse med forhandling gir oppdragsgiver adgang til å forhandle med leverandørene om alle sider ved tilbudene, noe som ikke er tillatt ved de øvrige konkurranseformene. For anskaffelser over EØS-terskelverdi er hovedregelen åpen eller begrenset anbudskonkurranse, jfr. forskriften 14-1. Konkurranse med forhandling og konkurransepreget dialog kan kun benyttes i særlige tilfeller, jfr. forskriften 14-3 og 14-4. Dette er begrunnet i at anbudskonkurranse anses å være den konkurranseformen som best ivaretar de grunnleggende prinsippene om likebehandling, gjennomsiktighet, forutberegnelighet og etterprøvbarhet. Forskriften 2-1 annet, tredje og femte ledd, annet punktum, åpner i noen tilfeller for direkte anskaffelser hvor kontraktsverdien ikke overstiger terskelverdiene, eller hvor anskaffelsen gjelder uprioriterte tjenester. I henhold til kommunens innkjøpsreglement skal det innhentes tilbud fra minst tre leverandører, ved anskaffelser hvor verdien er mellom kr 1 og 500.000,-. Alle anskaffelser over EØS-terskelverdi skal foretas i samråd med innkjøpsavdelingen. 3.3.2 Fakta I sakene som gjelder avrop på rammeavtaler er det foretatt direkte bestilling der det er en leverandør, og gjennomført minikonkurranse der det er flere rammeavtaleleverandører. Av de øvrige 29 sakene, er 22 gjennomført ved åpen anbudskonkurranse og sju ved konkurranse med forhandling. Ingen av sakene hvor det er valgt konkurranse med forhandling omfattes av regelverkets del III. Ø S T F O L D K O M M U N E R E V I S J O N I K S 8

Ti av 29 anskaffelser er i sin helhet gjennomført av innkjøpsavdelingen. 3 12 av anskaffelsene er gjennomført av ulike konsulentselskap på vegne av kommunen. 4 Øvrige saker er i sin helhet håndtert av virksomhet Bygg og eiendom. En av disse sakene gjelder totalentreprise for bygging av ny skole. Det fremgår at forventet verdi overstiger EØS-terskeverdi, uten at innkjøpsavdelingen er koplet inn. I møte med administrasjonen opplyses det at denne bestemmelsen ikke praktiseres i investeringskjøp. 3.4 Kunngjøring og konkurransegrunnlag 3.4.1 Revisjonskriterier Alle anskaffelser over nasjonal terskelverdi skal som hovedregel kunngjøres. 5 For kontrakter mellom nasjonal terskelverdi og EØS-terskelverdi er det tilstrekkelig med kunngjøring i Doffin 6. Det er ikke krav om kunngjøring av anskaffelser under nasjonal terskelverdi, men anskaffelsen skal så langt det er mulig baseres på konkurranse, jfr. 3-1 første ledd. I henhold til kommunens innkjøpsreglement skal kunngjøring også vurderes for anskaffelser under nasjonal terskelverdi. For anskaffelser over EØS-terskelverdi er det et krav om kunngjøring i TED- databasen 7. Disse kunngjøringene skal også inn i Doffin. Det er et absolutt krav at kunngjøringer ikke publiseres eller på annen måte gjøres kjent før den dagen Doffin oversender kunngjøringer til TED-databasen. For å sikre kravene til gjennomsiktighet og forutberegnelighet må oppdragsgiver beskrive tydelig i kunngjøringen og/eller i konkurransegrunnlaget hvilke betingelser som gjelder for konkurransen. Kunngjøringen og konkurransegrunnlaget skal gi leverandørene de opplysninger som er nødvendig for at de skal kunne utarbeide et fullstendig og fullverdig tilbud, som har reell mulighet til å nå opp i konkurransen. I henhold til departementets veileder, er konkurransegrunnlagets formål å supplere og utdype de opplysningene som oppdragsgiver har angitt i kunngjøringen. Dette innebærer at det som kan angis i kunngjøringen, skal angis. For anskaffelser som følger reglene i del II, trenger ikke oppdragsgiver å utarbeide et eget konkurransegrunnlag hvis kunngjøringen beskriver vilkårene for konkurransen på en tilstrekkelig utfyllende måte, jfr. forskriften 8-1. For anskaffelser som følger reglene i del III skal det utarbeides et konkurransegrunnlag som utfyller kunngjøringen, jfr. forskriften 17-1. Konkurransegrunnlaget skal som hovedregel inneholde opplysninger om hvilken ytelse som skal anskaffes. Veilederen anbefaler i de fleste tilfeller at anskaffelsen spesifiseres gjennom behovsspesifikasjon eller ved angivelse av funksjonskrav. Konkurransegrunnlaget skal videre gi opplysninger om valgt anskaffelsesprosedyre, hvilke krav som stilles til leverandørene 8, hvordan oppfyllelse av disse kravene skal dokumenteres, 3 I flere av disse har ulike enheter i kommunen deltatt. 4 Cowi AS, Norconsult AS og Rambøll AS 5 Forskriftens 9-1 og 18-1 har nærmere bestemmelser om hvordan kunngjøringen skal gjennomføres, blant annet at kunngjøringen skal utarbeides i samsvar med skjemaer fastsatt av Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, og skal angi de viktigste forutsetningene for konkurransen. 6 Norsk database for kunngjøring av offentlige anskaffelser. 7 Den offisielle databasen for kunngjøringer i Kontoret for De europeiske felleskaps offisielle publikasjoner. 8 Oppdragsgiver kan også velge å utarbeide et eget kvalifikasjonsgrunnlag som utdyper og supplerer kvalifikasjonskravene angitt i kunngjøringen, jf. forskriftens 8-5 annet ledd og 17-5 annet ledd. Formålet Ø S T F O L D K O M M U N E R E V I S J O N I K S 9

og dersom det er aktuelt, hvorledes utvelgelse av leverandører skal skje i konkurranser der det settes en grense for antall deltagere, tidsfrister, krav til utfylling, utforming og merking. Det skal også opplyses om de tildelingskriterier som legges til grunn for konkurransen og den relative vektingen av disse. Veilederen viser til at dokumentasjonen som kreves skal være lik for alle leverandører, uavhengig av oppdragsgivers kjennskap til leverandøren. Dersom det er oppgitt motstridende opplysninger i kunngjøring og kvalifikasjonsgrunnlag/ konkurransegrunnlag kan dette være i strid med kravet til forutberegnelighet i anskaffelsesloven 5. Ved direkte motstrid vil det ut i fra likebehandlingsprinsippet normalt måtte være innholdet i kunngjøringen som legges til grunn. 3.4.2 Fakta Alle sakene revisjonen har vurdert 9 er kunngjort på Doffin. 10 Anskaffelsene som faller inn under forskriftens del III er også kunngjort gjennom TED basen. Alle kunngjøringer inneholder angivelse av CPV 11, utdyping av oppdragets art, angivelse av anskaffelsesprosedyre og tildelingskriterier, tidsfrister, informasjon om eventuell befaring, hvem som er kontaktperson og linker til tilleggsdokumentasjon der dette finnes. Samtlige kunngjøringer viser også til konkurransegrunlaget for ytterligere opplysninger. Revisjonen har også funnet at konkurransegrunnlag foreligger i samtlige saker, og disse inneholder utfyllende informasjon om valgt anskaffelsesprosedyre, krav til leverandører og tildelingskriterier, frister osv. Også kommunens generelle vilkår for kjøp av handelsvarer eller tjenester er tatt inn. 3.5 Tilbudsåpning 3.5.1 Revisjonskriterier I henhold til forskriften 11-7 og 20-7 skal tilbudsåpning foretas på det tidspunkt og sted som er angitt i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget. Åpningen skal foretas av minst to representanter for oppdragsgiver. 3.5.2 Fakta For tre av minikonkurransene mellom rammeavtaleleverandører foreligger ikke tilbudsprotokoll eller lignende, men det foreligger eposter som viser de ulike leverandørenes tilbud. Dette gjelder anskaffelser gjennomført av virksomhet Bygg og eiendom. I øvrige 29 saker fremgår det av anskaffelsesprotokollen, eller av egen tilbudsprotokoll, at tilbudene er åpnet av minimum to personer. Samtlige tilbudsåpninger stemmer overens med dato og klokkeslett som annonsert i kunngjøringen. I en sak avvises tilbudet fra anbyderen på grunn av for sen innlevering. med slike krav er å sikre at leverandøren teknisk, organisatorisk, økonomisk og finansielt har det nødvendige grunnlaget for å gjennomføre kontrakten. 9 Med unntak av avrop på rammeavtalene. 10 Dette er også kontrollert mot Doffin databasen. 11 CPV er EU-kommisjonens produkt/tjeneste/oppdragskoder og kreves av EUs Publikasjonskontor på alle kunngjøringer i TED-databasen. Kodene gjør det enkelt for leverandører å finne relevante oppdrag, uavhengig av hvilket språk som benyttes i kunngjøringen. Ø S T F O L D K O M M U N E R E V I S J O N I K S 10

3.6 Formelle krav til valgt leverandør 3.6.1 Revisjonskriterier Forskriften har like avvisningsbestemmelser i del II og III. Det viktige skillet er imidlertid mellom de avvisningsbestemmelsene hvor oppdragsgiver plikter å avvise, og der oppdragsgiver har en rett til å avvise. Avvisningsbestemmelsene er i utgangspunktet ment å være uttømmende. Det følger av forskriften 11-10 første ledd bokstav a og 20-12 første ledd bokstav b, at oppdragsgiver skal avvise leverandører som ikke oppfyller gitte krav. I bestemmelsenes annet ledd regnes opp forhold hvor oppdragsgiver kan avvise. Der hvor oppdragsgiver gis en rett til å avvise, er det vedkommendes skjønn som er utgangspunkt for avgjørelsen. Etter 11-13 og 20-15 skal spørsmålet om avvisning avgjøres snarest mulig og leverandører som blir avvist skal informeres i samsvar med 11-14 og 20-16. Ikke levert skatteattest eller HMS-erklæring Oppdragsgiver har plikt til å avvise leverandører som ikke har levert skatteattest eller HMS - egenerklæring. Oppdragsgiver kan imidlertid velge å gi en kort tilleggsfrist for ettersending av dokumentasjon. Dette må i så fall gjøres i overensstemmelse med de grunnleggende prinsippene om likebehandling, god forretningsskikk og ikke-diskriminering. Kravet om å levere skatteattest gjelder kun norske leverandører, og denne må foreligge senest innen tilbudsfristens utløp. Kravet om HMS erklæring gjelder alle leverandører som skal utføre arbeid i Norge. 3.6.2 Fakta I samtlige saker foreligger protokoll, innstilling eller dokumentasjonskontroll som viser hvordan anbyderne tilfredsstiller de ulike kvalifikasjonskravene i konkurransen. I noen saker foreligger også kontraktsdokumentene, hvor den faktiske dokumentasjonen også foreligger. Våre undersøkelser viser at stort sett samtlige anbydere i alle 29 saker har levert HMSerklæring og skatteattest i tråd med regelverket. I en anskaffelse utført av virksomhet Bygg og eiendom har en anbyder ikke levert HMS-erklæring, uten at dette har medført avvisning. For de fleste av anskaffelsene stilles det også krav om dokumentasjon av kompetanse og økonomisk soliditet. Dette foreligger for valgt anbyder i alle saker. Våre undersøkelser viser videre at i en sak er tre anbydere avvist på grunn av mangelfull dokumentasjon av kompetanse og økonomi. Dette gjelder også en anbyder i en annen sak. I en tredje sak er to anbydere avvist på grunn av mangelfull prisfastsettelse i forhold til konkurransegrunnlaget. I en fjerde sak er en anbyder avvist på grunn av for dårlig kredittrating. Her oppstilte konkurransegrunnlet minimumskrav til kredittrating. Ø S T F O L D K O M M U N E R E V I S J O N I K S 11

3.7 Tildelingskriterier og tildeling 3.7.1 Revisjonskriterier Tildeling av kontrakt skal basere seg på objektive og saklige kriterier. Kriteriene skal være i samsvar med de grunnleggende prinsippene, og de skal oppgis i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget slik at det er forutberegnelig og gjennomsiktig for leverandørene hva oppdragsgiver vil vektlegge ved valg av tilbud. For alle disse prinsippene gjelder grunnprinsippet om at konkurransen skal gjennomføres på en måte som står i forhold til anskaffelsen. Tildeling skal skje enten på basis av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige, eller utelukkende ut fra hvilket tilbud som har den laveste prisen jfr. forskriften 13-2 første ledd og 22-2 første ledd. Tildeling iht. lavest pris forutsetter at konkurransegrunnlaget oppstiller klare, utvetydige prinsipper for prising. Dette er en forutsetning for at tilbudene skal kunne sammenlignes. 13-2 og 22-2 annet ledd fastsetter nærmere regler for tildeling som skjer på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbud. Det skal benyttes kriterier som har tilknytning til kontraktsgjenstanden. Dette kan for eksempel være kvalitet, pris, teknisk verdi, estetiske og funksjonmessige egenskaper, miljøegenskaper, driftsomkostninger, rentabilitet, kundeservice, teknisk bistand, eller tid for levering eller ferdigstillelse. I de tilfeller der det etter oppdragsgivers mening av påviselige grunner ikke er mulig å foreta en vekting, skal oppdragsgiver i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget angi kriteriene i prioritert rekkefølge med det viktigste først. Kravene til likebehandling, gjennomsiktighet og forutberegnelighet tilsier at oppdragsgiver må dokumentere at de enkelte tildelingskriteriene er vurdert. 3.7.2 Fakta For avrop på rammeavtaler der det er flere leverandører, er laveste pris lagt til grunn i samtlige saker. For de øvrige 29 anskaffelsene, er tildelig gjort på grunnlag av laveste pris i ti saker. Dette er i tråd med kunngjøringene for disse sakene. For de resterende 19 anskaffelsene er tildeling gjort på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. I disse sakene er tildelingen basert på en vurdering av pris, kvalitet, erfaring/kompetanse, tilgjengelighet, funksjonalitet osv. Fem av disse er gjennomført av innkjøpsavdelingen. Her er de ulike kriteriene vektet i kunngjøring/konkurransegrunnlag, og tildeling er gjort i tråd med disse. To av disse er gjennomført av virksomhet Bygg og eiendom. I en av disse virker det som om kommunen har tildelt på grunnlag av lavest pris. 12 av disse er gjennomført av ulike konsulentselskap på vegne av Park, vei, vann og avløp. I åtte av disse kunngjøringene/ konkurransegrunnlagene er kriteriene ikke vektet eller rangert i prioritert rekkefølge. Vekt eller prioritet fremgår heller ikke klart av innstillingene. I noen av sakene fremgår det av innstillingene at vurderingen er gjort med utgangspunkt i konsulentens kunnskap og erfaring med de ulike anbyderne, og i enkelte saker fremstår det også som om man blander kvalifikasjonskrav og tildelingskritierier. Ø S T F O L D K O M M U N E R E V I S J O N I K S 12

3.8 Avslutning av konkurransen 3.8.1 Revisjonskriterier Oppdragsgivers beslutning om hvem som skal tildeles kontrakt skal meddeles til alle deltakerne i rimelig tid før kontrakt eller rammeavtale inngås, jf 13-3 første ledd og 22-3 første ledd. Med inngås siktes det til tidspunktet for signering av kontrakt eller rammeavtale av begge parter. Meddelelsen skal være skriftlig og gis samtidig til alle deltakerne. Den skal inneholde en begrunnelse for valget, i samsvar med hhv 11-14 første ledd og 20-16, og det skal angis frist for leverandører til å klage over beslutningen. Fristen er ikke tidfestet i forskriften, men må være tilstrekkelig til at leverandørene kan gjennomgå og vurdere oppdragsgivers beslutning, og eventuelt ta nødvendige skritt for å begjære midlertidig forføyning. Hvor lang fristen skal være, vil avhenge av hvor komplisert anskaffelsen er. Når det gjelder innholdet i begrunnelsen er det ikke tilstrekkelig at oppdragsgiver viser til tildelingskriteriene. Begrunnelsen må synliggjøre bruken av tildelingskriteriene, og hvordan det valgte tilbudet falt ut i forhold til disse. I henhold til 13-3 annet ledd og 22-3 annet ledd har oppdragsgiver helt frem til kontrakt er inngått, anledning til å omgjøre beslutningen dersom denne er i strid med tildelingskriteriene. Dette innebærer at leverandøren som i utgangspunktet fikk tildelt kontrakten ikke har noe rettslig krav på å få oppdraget før kontrakten er signert. En meddelelsesbeslutning er ikke å anse som et avslag av de øvrige tilbudene. Alle leverandører er med andre ord bundet av sine tilbud frem til utløpet av vedståelsesfristen eller til kontrakt er signert. 3.8.2 Fakta For avrop ved minikonkurranse mangler dokumentasjon på meddelelse av tildelingsbeslutning i en av sakene. For øvrige 29 anskaffelser, foreligger det dokumentasjon på meddelelse av tildelingsbeslutning i 26 saker. 22 gir en utførlig begrunnelse for valg av anbyder, mens fire kun opplyser om hvilken anbyder som er valgt. I tre saker foreligger slik meddelelse ikke. Samtlige av disse sistnevnte syv sakene er håndert av ulike konsulentselskap på vegne av virksomhet park, vei, vann og anlegg. Fire av anskaffelsene er avsluttet av oppnevnt byggekomité, mens resterende er avsluttet av annen med nødvendig myndighet. 3.9 Etterprøvbarhet 3.9.1 Revisjonskriterier For å tilfredsstille kravene i anskaffelsesloven 5 til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet er det viktig å dokumentere vurderingene som er foretatt, jfr. 3-1 sjuende ledd: Oppdragsgiver skal fortløpende sikre at de vurderinger og den dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen er skriftlig, slik at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet. En rekke av forskriftens regler, herunder protokollplikt og krav om meddelelse av tildelingsbeslutning, kan sees som et utslag av dette kravet. Ø S T F O L D K O M M U N E R E V I S J O N I K S 13

Det er innført et krav om enkel protokollplikt for alle anskaffelser over 100.000,- kroner eks. mva., jfr. 3-2. For anskaffelser over nasjonal og EØS-terskelverdi er protokollplikten mer omfattende. 3.9.2 Fakta Der det er gjennomført minikonkurranser mellom rammeavtaleleverandører, foreligger det eposter eller notater i sakene som forklarer prosessen, men som nevnt under 3.8.2 mangler to meddelelser om valg av leverandør. Det foreligger anskaffelsesprotokoll for samtlige 29 anskaffelser. Disse er, med noen unntak, fullstendige. Våre undersøkelser viser imidlertid at i en sak er protokollen kun underskrevet av en person, og i tre andre saker er den verken underskrevet eller datert. Dette gjelder anskaffelser gjennomført av virksomhet Park, vei, vann og avløp. I de fleste av sakene hvor det er benyttet ekstern konsulent foreligger ikke innlevert dokumentasjon fra anbyderne. Dokumentasjon fra valgt anbyder er imidlertid gjort til en del av kontraktsdokumentene, og det foreligger utførlig innstillingsbrev fra konsulenten i samtlige saker. Der hvor det er benyttet eksterne konsulenter til oppdraget, foreligger det i de fleste sakene også kopi av avropet på rammeavtalen med konsulenten. 3.10 Vurderinger Formålet med beregning av anskaffelsesverdi er å kunne fastslå hvilke deler av regelverket som skal legges til grunn for den aktuelle anskaffelsen. Dette innebærer at verdiberegning først og fremst blir relevant når det er tvil om anskaffelsens verdi, eller når denne kan vippe omkring EØS-terskel. Vår gjennomgang viser at slik beregning ikke gjøres i alle saker, samtidig som kommunen har lagt riktig regelverk til grunn i samtlige gjennomgåtte saker. Vi finner således kommunens praksis som tilfredsstillende. Revisjonen finner at kommunens valg av anskaffelsesprosedyre er i tråd med regelverket for samtlige gjennomgåtte saker. Ansvarsfordelingen er i hovedsak i tråd med innkjøpsreglementet, men i en sak er det brudd på reglementets bestemmelse om at anskaffelser over EØS terskelverdi skal foretas i samråd med innkjøpsavdelingen. Alle anskaffelser er kunngjort i tråd med regelverk og revisjonen har ikke funnet noen eksempler på direkte anskaffelser. Vi finner også at konkurransegrunnlagene er i tråd med regelverket. De er i de fleste tilfeller omfattende og samtlige inneholder alle nødvendige detaljer for å kunne ta stilling til anskaffelsens art og selve prosessen. Kommunens praksis i forhold til tilbudsåpning er tilfredsstillende i forhold til regelverket i alle gjennomgåtte saker. Revisjonen finner også kommunens praksis med hensyn til dokumentasjon av formelle krav til leverandørene som tilfredsstillende. Vi registrerer at kommunen i en sak har unnlatt å avvise en leverandør som skulle vært avvist i henhold til regelverket. Samtidig viser praksis i flere andre saker at man har et bevisst forhold til bestemmelsene i regelverket. Kommunen legger også til grunn en tilfredsstillende praksis med oppfølging av egne fastsatte krav til leverandørene. Dette bidrar til å underbygge det grunnleggende prinsippet om forutberegnelighet i anskaffelsesprosessen. Ø S T F O L D K O M M U N E R E V I S J O N I K S 14

Revisjonen finner kommunens praksis med tildeling på grunnlag av laveste pris som tilfredsstillende. Samtidig er det vår oppfatning at praksisen knyttet til tildeling på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, ikke er i tråd med regelverket i alle saker. Revisjonen er inneforstått med at kommunen ikke må vekte eller prioritere kriteriene i forkant av konkurransen under regelverkets del II, men dersom de grunnleggende kravene om forutberegnelighet og etterprøvbarhet skal kunne ivaretas, må dette senest gjøres under evalueringen. I flere av sakene revisjonen har undersøkt, er det vanskelig å etterprøve de valgene kommunen har gjort. Revisjonen finner at det er svakheter i kommunens praksis i forhold til avslutning av konkurransen. Majoriteten av meddelelsene om tildelingsbeslutning er tilfredsstillende i forhold til regelverket, men i flere av sakene mangler meddelelsene begrunnelse for kommunens valg, og i tre saker er anbyderne ikke informert om kommunens beslutning. Revisjonen finner også at det er svakheter knyttet til etterprøvbarheten i forhold til undersøkte anskaffelser. I positiv retning vil vi trekke frem at det foreligger fullstendig anskaffelsesprotokoll i nær sagt samtlige saker revisjonen har undersøkt. Likevel fører svakhetene påpekt i forbindelse med tildelingskriterier og tildeling, samt meddelelse av tildelingsbeslutning, til redusert etterprøvbarhet. Konklusjon Det er revisjonens oppfatning at Fredrikstad kommune synes å ha et bevisst forhold til de bestemmelser anskaffelsesregelverket oppstiller. Vi har i vår gjennomgang ikke funnet eksempler på direkte anskaffelser eller andre grove overtredelser av regelverket. Vi gjør oppmerksom på at revisjonen gjennomførte en tilsvarende undersøkelse av praksis innenfor innkjøpsavdelingen, teknisk drift og Frevar i 2008, hvor det ble avdekket alvorlige brudd. Nåværende gjennomgang viser således at det har skjedd forbedringer i kommunens praksis. Samtidig har vi avdekket forhold som reduserer etterprøvbarheten i enkelte saker. Dette går på manglende eller mangelfull meddelelse om tildelingsbeslutning og mangelfull vurdering i forhold til tildeling på grunnlag av økonomisk mest fordelaktig tilbud. Etter revisjonens oppfatning gjør dette det vanskelig å oppnå en god forståelse av kommunens vurderinger og upartiskhet i alle saker, og stiller kommunen svakere i en eventuell tvist for KOFA. Isolert sett representerer noen av funnene brudd på regelverket, men revisjonens oppfatning er at kommunens samlede praksis i all hovedsak fremstår som tilfredsstillende og samsvarer med de oppfatninger som de undersøkte seksjonene uttrykte i spørreundersøkelsen. Rolvsøy 8.3.2011 Anders Svarholt (sign.) Forvaltningsrevisor Einar Gundersen (sign.) Oppdragsansvarlig revisor Ø S T F O L D K O M M U N E R E V I S J O N I K S 15