Dato: 1.november 2011 Byrådssak 318/11 Byrådet Høring - konseptvalgsutredning (KVU) for transportsystemet i Bergensområdet NIHO SARK-03-201100219-229 Hva saken gjelder: Samferdselsdepartementet har gitt Statens vegvesen i oppdrag å utarbeide "Konseptvalgsutredning (KVU) for transportsystemet i Bergensområdet". Utredningen ble overlevert departementet 30. juni d.å., samtidig som utredningen ble sendt på høring med frist for uttale 1. november 2011. Bergen kommune har i brev datert 6. oktober d.å. bedt om utvidet høringsfrist til 1. desember, med henvisning til at det nye bystyret vil ha sitt første ordinære møte den 28. november 2011. Statens vegvesen har gitt aksept for dette. Konseptvalgsutredningen som nå er lagt fram er gjennomført i regi av en prosjektgruppe med deltakere fra Bergen kommune, øvrige berørte kommuner/regionråd, fylkeskommunen og representanter fra næringslivet og miljøverninteresser. I fagnotat av 25. august 2011 gis en bred gjennomgang av materialet. Regjeringen har bestemt at det skal utarbeides konseptvalgsutredning (KVU) og gjennomføres kvalitetssikring (KS1) for prosjekter og bypakker med investeringsramme over 750 mill kroner. I konseptvalgsutredningen inviteres høringsinstansene til å uttale seg om hvilke hovedstrategier som bør velges for framtidige transportløsninger i Bergensområdet med perspektiv mot år 2040. Konseptvalgsutredningen, høringsuttalelsene og den eksterne kvalitetssikringen skal til sammen danne grunnlag for et regjeringsnotat om videre utbygging av transportsystemet i Bergensområdet. Konseptvalgsutredningen vil også være en del av det faglige grunnlaget for et felles tiltaks- og investeringsprogram for Bergen og nabokommunene (felles regionpakke). Bergensregionen vil mot år 2040 stå overfor flere utfordringer innenfor areal- og transportpolitikken. I de 12 kommunene som er omfattet av utredningen, er det ventet en befolkningsvekst på 160.000 innbyggere de neste 30 årene. Dette vil anslagsvis medføre behov for 86.000 nye arbeidsplasser og 60.000-80.000 nye boliger. Valg av transportsystem vil være avgjørende for utviklingen i regionen når det gjelder lokalisering av nye boliger og arbeidsplasser. Det framtidige transportsystemet vil også få stor betydning for i hvilken grad kommunene vil kunne nå viktige mål innenfor klima- og miljøpolitikken. 1
Bergensregionen (12 kommuner): utvikling i folketall, arbeidsplasser, boliger Kilde: SSB / KVU for transportsystemet i Bergensområdet I KVU-rapporten er det definert samfunnsmål og effektmål i et tidsperspektiv mot år 2040. Det er foreslått følgende samfunnsmål: 1. I 2040 skal Bergensregionen ha et transportsystem og utbyggingsmønster som gir god tilgjengelighet til viktige reisemål, og effektiv transport for brukerne. 2. På kort sikt: Bergen skal ha en bilandel og et reisemønster som sikrer lovpålagte krav for luftkvalitet i sentrale deler av Bergen. Som effektmål i 2040 er foreslått følgende: 1. Full framkommelighet med forutsigbar reisetid og regularitet på de viktigste kollektivstamrutene innenfor kollektivbyen. 2. Mulighet for sikker sykling i hastigheter opptil 25-30 km/t på et sammenhengende hovedsykkelnett i sentrale områder. 3. Mindre trengsel med bedre framkommelighet for nyttetransport sammenlignet med i dag i hele Bergensområdet og sentralt i Bergen. Effektmålene er transportrelaterte og omfatter ikke alle effekter som ønskes oppnådd innenfor byregionen. Det er således ikke definert effektmål for luftkvalitet og støy, og det er heller ikke definert effektmål innenfor arealpolitikken. Hensynene til byutvikling blir likevel til en viss grad ivaretatt ved at det er definert i alt åtte overordnede krav som utgjør kriteriene for å sammenligne de ulike konseptene i kapittel 9 i rapporten. Når det gjelder utslipp av klimagasser, er det således definert som et krav at CO 2 -utslipp fra transport i KVU-området skal reduseres med 30 % sammenlignet med i dag. Ingen av konseptene tilfredsstiller dette kravet, jfr side 94 i KVU-rapporten. 2
I rapporten er det listet opp en rekke mulige virkemidler som er brukt ved utvikling av transportkonseptene i kapittel 8. Flere av virkemidlene styres lokalt, men staten også har en viktig rolle, særlig innenfor utvikling av teknologi. Det er redegjort for de aktuelle virkemidlene på side11 i fagnotatet og i kapittel 7 i rapporten. Virkemidlene omfatter arealplanlegging, fysiske tiltak og trafikkregulerende tiltak. I kapittel 8 er det utviklet i alt sju konsepter som er brukt til å analysere effekter som grunnlag for en langsiktig strategi. Konsept K0 er et referansekonsept og et sammenligningsgrunnlag for de øvrige konseptene. Konsept K2 - K5 inneholder bybane til alle bydeler, mens det i konsept K1 er forutsatt buss på dagens vegareal ved at halve bilkapasiteten på innfartsårene omdisponeres til kollektivfelt. Det er også lagt til grunn at det ikke skal bygges nye veger med mer enn fire felt. Dette gjelder også der transportetterspørselen kunne tilsi mer kapasitet. Kapittel 8 er nærmere omtalt på side 12 i fagnotatet. Ikke alle konseptene synes like realistiske å gjennomføre. Utredningen viser at trafikken vil øke i alle konseptene, og K1 - K5 har alle større samfunnsøkonomiske kostnader enn nytte, sammenlignet med K0. Statens vegvesen anbefaler at K0 og K1 forkastes. Statens vegvesen anbefaler med grunnlag i konseptanalysen en strategi i to faser, jfr tekstboksen nedenfor. Det er lagt opp til at de to fasene ikke vil være strengt adskilt, men at enkelte tiltak vil overlappe begge faser. Det blir samtidig understreket at utbyggingen av kollektivtilbudet må komme først, sammen med restriksjoner på biltrafikken. Kilde: KVU for transportsystemet i Bergensregionen I KVU-rapporten blir det anbefalt å utvikle transportsystemet gjennom regionpakke med felles organisering og finansiering. Dette er i tråd med tidligere vedtak i Bergen kommune og Hordaland fylkesting om å videreføre Bergensprogrammet innenfor en større regionpakke, jfr punkt 23 i bystyrets vedtak 28. april 2008 vedrørende uttale til Nasjonal transportplan. Byrådet behandlet den 26. april 2010 i sak 1174-10 om "Strategier for utvikling av transportsystemet i og rundt det sentrale byområdet - innspill til KVU / KS1 Regionpakke 3
Bergen". Byrådssaken ble oversendt til Statens vegvesen ved brev datert 6. mai 2010. Byrådet fattet følgende vedtak: 1. Det skal gjennomføres en utredning for transportsystemet i og rundt det sentrale byområdet, med særlig vekt på Arnatunnelen, Ringveg øst og Mindetunnelen. 2. Det må utredes om en framtidig "Indre ring" bør etableres som en del av det framtidige transportsystemet i Bergen. 3. Utredningen skal ha fokus mot de problemstillingene som framgår av byrådets saksutredning, og skal innarbeides i grunnlaget for KVU / KS1 Regionpakke Bergen. 4. Saken oversendes bystyrets kontor til orientering. Byrådets merknader Byrådet mener KVU-rapporten på en solid og god måte fokuserer på de transportpolitiske utfordringene i Bergensområdet i et tidsperspektiv mot år 2040. Etat for plan og geodata har i sitt fagnotat datert 25. august 2011, gjennomført en grundig vurdering av KVU-rapporten, og byrådet vil i hovedsak slutte seg til fagetatens vurderinger og merknader til utredningsarbeidet. I utredningsarbeidet er det lagt til grunn at Bybanen skal være ryggraden i kollektivsystemet, og allerede valgt som teknologisk løsning for kollektivtransport i Bergen. Alle konseptene unntatt K0, K0a og K1 bygger på en forutsetning om videre utbygging av bybane til alle bydelene, i tråd med bystyrets og fylkestingets vedtatte strategier for framtidig bybanenett i Bergen. På denne bakgrunn kan byrådet slutte seg til utredningens anbefalinger om å forkaste konseptene K0, K0a og K1. Byrådet er enig i den tydelige satsningen på miljøvennlige transportformer som sykkel og kollektivtransport. I tillegg til å øke investeringene, må det satses sterkere på å bedre kvaliteten på de miljøvennlige reisene. Etter byrådets vurdering må reisetiden for kollektivreiser reduseres betraktelig for å kunne konkurrere med personbilen. I denne forbindelse er det svært viktig at matebussene inn mot bybanestoppene får høy prioritet. I rapporten er det forutsatt samme nivå på sykkelsatsingen i alle konsepter. Byrådet vil vise til fagetatens merknader, og vil understreke at sykkelsatsingen må styrkes ytterligere i noen av konseptene. De nasjonale målene nedfelt i klimaforliket i Stortinget, medfører reduksjon i de nasjonale CO 2 -utslippene på 15-17 mill tonn CO 2 -ekvivalenter innen 2020. I konseptanalysen er det formulert som et krav at konseptene i 2040 skal bidra til 30 % reduksjon i CO 2 utslipp, sammenlignet med dagens nivå. På bakgrunn av forventet nivå på transportarbeidet i 2040, vil imidlertid ingen av konseptene innfri kravet om lavere CO 2 utslipp. I rapporten blir det vist til at utslippsreduksjonen må oppnås gjennom teknologisk utvikling av kjøretøyene. Byrådet vil i denne sammenheng understreke at kommuneplanens strategier for byutvikling også vil bidra til å nå målene i utredningen. Konklusjonene i KVU-rapporten styrker behovet for rask utbygging av bybanenettet og sterk satsing på fortetting rundt bybanestoppene. I bystyrets vedtak den 17. oktober 2011 til kommuneplanens arealdel, er det et mål at 80 % av framtidig boligbygging skal skje som fortetting. Sammen med et velfungerende ringvegsystem vil dette bidra til bedre bymiljø og lavere utslipp av klimagasser. 4
I "Politisk grunnlag for videreføring av Bergensbyrådet", heter det: "I tråd med det vedtatte Bergensprogrammet bygges Bybanen nå mot Rådal og deretter forlenges til Flesland. Byrådet mener det er helt avgjørende at Bergensprogrammets del 3 realiseres så snart som mulig, der Skansentunnelen - for å gjøre Bryggen bilfri - og Ringvei vest, ferdigstilles." I KVU-rapporten er det anbefalt videre planlegging av følgende vegprosjekter: - utbedret fylkesvegnett i hele området - Sotrasambandet - Ringveg øst - Mindetunnelen - Nyborgtunnelen Byrådet vil slutte seg til at disse vegprosjektene gis prioritet, men vil i tillegg be om at aktuelle løsninger og kostnader for Skansentunnelen oppdateres, slik at miljø- og avlastningseffekten for Torget og Bryggen kan bli nærmere vurdert. Byrådet mener det er svært viktig å forsere planarbeidet med Ringveg øst, både for å avlaste Nygårdstangen og for å etablere et effektivt ringvegsystem. I byrådssak 1174-10 er det påpekt at vegsystemet på Nygårdstangen ble utformet i en tid da området ble regnet som perifert i forhold til Bergen sentrum og som et lite attraktivt bakgårdsområde. Nå er Nygårdstangen blitt et av de viktigste byutviklingsområdene, med ny brannstasjon, utbygging av skole og svømmeanlegg og planer for hovedpolitistasjon, legevakt, kontorbygg og studentboliger. Dårligere luftkvalitet og områdets verdi for ny byutvikling, understreker at det er et sterkt behov for å utrede løsninger som kan avlaste Nygårdstangen for gjennomgangstrafikk. Av KVU-rapporten framgår det at Nygårdstangen er et svært sårbart punkt i vegsystemet, og det er ventet at belastningen på krysset på Nygårdstangen langt vil overstige kapasiteten i 2040. På bakgrunn av vurderingene i rapporten vil byrådet påpeke at det er en betydelig svakhet ved utredningsarbeidet at det ikke er vurdert avlastende tiltak for Nygårdstangen. Når det om noen år er etablert nye vegforbindelser til Os, Sotra og Nordhordland, vil det lokale og regionale trafikkpresset på Nygårdstangen øke ytterligere. Byrådet vil anbefale at det utredes en "indre eller midtre ringveg" i tråd med kommuneplanen (2007) og "Transportanalyse for Bergensområdet 2010-2030", og at utredningene sees i sammenheng med Arnatunnel, Mindetunnel og ringvegsystemet (indre/midtre og ytre ring). Statens vegvesen mener at gjeldende sikkerhetskrav hindrer bygging av kryss i fjell, og ønsker derfor å forkaste løsninger som innebærer en indre eller midtre ring i fjell rundt Sentrum. Fagetaten anbefaler at det umiddelbart startes et arbeid med å definere, lokalisere og optimalisere en sikkerhetsstandard for en indre ring. Byrådet vil slutte seg til dette, og vil samtidig anbefale at virkningene av ny Mindetunnel vurderes opp mot effekten av en indre ring. Det bør vurderes nærmere om en indre ring eller Mindetunnelen skal realiseres først. Rapporten peker på mange fordeler ved et felles opplegg for prioritering og finansiering innenfor KVU-området. Dersom fylkeskommunen og alle 12 kommunene står sammen om en felles regionpakke, pekes det i rapporten på at det vil være sannsynlig at regionen står sterkere 5
overfor staten når bevilgningene til transportsektoren skal fordeles. Det vil og bli lettere å føre en felles areal- og transportpolitikk på tvers av kommunegrensene, og det vil bli mulig å få til et ensartet betalingssystem som fordeler innkrevingen av bompenger i regionen på en god måte. Byrådet er enig i at det er mange fordeler ved en regionpakke, men vil samtidig understreke at svært mange av fordelene som påpekes, langt på veg også kan bli ivaretatt uten at alle 12 kommunene inngår i den samme regionpakken. I Bergen kommune er det bred politisk enighet om de langsiktige strategiene for utvikling av areal- og transportpolitikken. Disse strategiene omfatter bygging av bybane til alle bydelene, prioritering av sykkelveger, utvikle ringvegsystemet og videreføre arealpolitikken i kommuneplanen slik den er vedtatt av bystyret 17. oktober 2011. Etter byrådets oppfatning vil det være av avgjørende betydning at regionpakken utformes slik at den styrker disse langsiktige strategiene. Det må bli opp til kommunene selv i samarbeid med fylkeskommunen å finne fram til en hensiktsmessig samarbeidsform i regionen. Byrådet vil i denne sammenheng vise til at Bergen helt siden 1986 har hatt "bypakker" i form av "Tjenlig vegnett" og "Bergensprogrammet", i tillegg til at broprosjektene til nabokommunene har vært finansiert som enkeltstående bompengeprosjekter. Selv om investeringene ikke har vært organisert i en felles regionpakke, er det ingen tvil om at investeringene har kommet hele regionen til gode. Byrådet legger til grunn at en regionpakke for Bergensområdet, med eller uten felles prioritering, organisering og finansiering, må legges fram for Stortinget til godkjenning høsten 2014. Dette er helt nødvendig for å sikre kontinuitet i videre utbygging av Bybanen mot Åsane, etter at byggetrinn tre til Flesland ferdigstilles i 2015 / 2016. Byrådet ser det som avgjørende at den igangværende prosessen med finansiering av Bergensprogrammet fullføres så snart som mulig. Arbeidet med videre finansiering av Bergensprogrammet, herunder Bybanens byggetrinn tre Rådal - Flesland, Skansentunnel og Ringveg vest byggetrinn tre, må videreføres uavhengig av arbeidet med ny regionpakke. Finansieringsløsning for Bergensprogrammet må legges fram for Stortinget senest høsten 2012. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: I følge byrådets fullmakter 5 vedtatt av bystyret 24.4.2006, sak 102, avgir byrådet høringsuttalelser på vegne av Bergen kommune. Høringsuttalelser i prinsipielle saker som samtidig innebærer politiske avveininger, skal avgis av bystyret. Denne saken anses å være av prinsipiell karakter, og legges derfor fram for bystyret. 6
Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: Bergen bystyre vil uttale følgende til Konseptvalgsutredning (KVU) for transportsystemet i Bergensområdet datert 13. mai 2011: 1. Bergen kommune vil sikre en regional prosess blant de 12 kommunene og Hordaland fylkeskommune med formål å etablere et felles grunnlag for innspill til Nasjonal transportplan 2014-2023. 2. Konseptvalgsutredningen dokumenterer at befolkningsveksten vil være betydelig allerede fram mot 2025. Dette tilsier at flere prosjekter må tilstrebes ferdigstilt tidlig i utbyggingsfasen mot 2040, for at de miljø- og trafikkavviklingsmessige mål skal kunne nås. 3. Konseptvalgsutredningen redegjør for de transportpolitiske utfordringene i Bergensområdet på en god måte. Den store veksten i regionen krever sterk satsing både på investeringer og drift innenfor transportsektoren. 4. Bergen kommune mener at arbeidet med videre finansiering av Bergensprogrammet, herunder Bybanens byggetrinn 3 Rådal - Flesland, Skansentunnel og Ringveg vest byggetrinn 3, må videreføres uavhengig av arbeidet med ny regionpakke. Finansieringsløsning for Bergensprogrammet må legges fram for Stortinget senest høsten 2012. 5. Bergen kommune vil i hovedsak slutte seg til Statens vegvesens anbefalte strategi med prioritering av miljøvennlig transport. Gangveger, sykkelveger og kollektivtiltak inkludert bybane prioriteres. 6. Planarbeidet med Ringveg øst må starte opp snarest. Ringveg øst må sikres god kobling mot det øvrige ringvegsystemet, og sees i sammenheng med løsninger for Arnatunnel, Mindeltunnel og ringvegsystemet (indre/midtre og ytre ring). Forutsetningene for gjennomføring av byggetrinn tre på Ringveg vest må avklares. 7. For å unngå sammenbrudd i trafikksystemet med store ulemper for alle trafikantgrupper, vil Bergen kommune be om at det startes utredning av et indre/midtre ringvegsystem som kan avlaste Nygårdstangen, Danmarksplass og Sentrum. I utredningsarbeidet må det legges særlig vekt på løsninger for trasevalg, trafikale virkninger og sikkerhet. Valg av løsninger for Mindetunnelen må sees i sammenheng med et indre/midtre ringvegsystem. 8. Bergen kommune mener det er svært uheldig at alle konseptene vil øke klimagassutslippene. Klimahensyn må vektlegges i all planlegging av transporttiltak kommende år. 9. For å nå lokale mål innenfor miljø og byutvikling, må både planlegging og bygging av nye sykkelveger forseres. Kollektivtrafikkens konkurransekraft må styrkes, samtidig som matebussystemet forbedres. 10. Bergen kommune mener de berørte kommunene i fellesskap med fylkeskommunen må avgjøre hvilken organisering som vil være mest hensiktsmessig for å nå målene i 7
konseptvalgsutredningen. Det er viktig at regionpakken utformes slik at den styrker strategiene for gjennomføring av bybane til alle bydelene, sykkelsatsing og viktige vegprosjekter. Valg av modell for organisering og finansiering må ikke bli avgjørende for Statens økonomiske bidrag til regionpakken. 11. Handlingsprogrammet (2014-2017) til Nasjonal transportplan må vektlegge at enkeltprosjektene i KVU for transportsystemet i Bergensområdet og NTP (2014-2023) inneholder tydelige delmål for ferdigstilling av det enkelte prosjekt. Monica Mæland byrådsleder Filip Rygg byråd for byutvikling, klima og miljø Vedlegg: 1. Fagnotat datert 25. august 2011, dokument 180. 2. Brev fra statens vegvesen datert 5. juli 2011, dokument 165 3. Konseptvalgsutredning (KVU) for transportsystemet i Bergensområdet, datert 13. mai 2011, dokument 165. 8