0 FORVALTNINGSREVISJON Bø kommunes håndtering av investeringsprosjekt Vi skaper trygghet K O M R E V NORD Rapport 2011
ii
Forord Kontrollutvalget i Bø kommune ved K-sekretariatet bestilte den 2.11.2009 forvaltningsrevisjon av hvordan Bø kommune håndterer investeringsprosjekt, med spesielt fokus på rehabiliteringen av Bø ungdomsskole. Undersøkelsen er gjennomført av KomRev NORD IKS. KomRev NORDs undersøkelse er gjennomført med henvisning til kommunelovens 77 nr 4 og 78 nr 2, samt forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. 7. Forvaltningsrevisjon er iflg. nevnte regler å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Før forvaltningsrevisjonsprosjektet ble satt i gang, vurderte revisjonen egen uavhengighet til Bø kommune, jf. kommuneloven 79 og revisjonsforskriften kapittel 6. Vi kjenner ikke til forhold som er egnet til å svekke tilliten til vår uavhengighet og objektivitet. Vi vil benytte anledningen til å takke Bø kommune for samarbeidet i forvaltningsrevisjonsprosjektet. Sammendrag KomRev NORD finner at Bø kommune kan i begrenset grad dokumentere prosjektets gang, da informasjon er slettet eller ikke organisert slik at de er mulig å finne frem i den. Men på bakgrunn av våre undersøkelser vurderer revisjonen at Bø kommune har skriftlige rutiner som er egnet til å sikre tilfredsstillende rapportering om status og avvik i investeringsprosjekt. Kommunens følger ikke disse rutinene i praksis. Flere sentrale parters mandat og fullmakter er ikke kontraktsfestet eller bekjentgjort. Videre konkluderer vi med at Bø kommune delvis innfrir kravene til planlegging, utredning og rapportering i investeringsprosjektet Rehabilitering av Bø ungdomsskole. Bø kommunes administrasjon leide inn konsulenter til å ivareta sentrale oppgaver i gjennomføringen av rehabiliteringen, fordi de selv vurderte at de ikke hadde kapasitet til å følge opp prosjektet i den grad det var nødvendig. Tromsø, 28.3.2011 Lars-Andrè Hanssen Oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor Lene Zahl Johnsen Prosjektleder, forvaltningsrevisor iii
iv
Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING...1 2 PROBLEMSTILLINGER...1 3 METODE OG DATAMATERIALE...2 3.1 Skriftlig og muntlig informasjon...2 3.2 Gyldighet og pålitelighet...2 3.3 Avgrensing...3 4 REVISJONSKRITERIER...3 5 OM REHABILITERINGEN...4 6 RAPPORTERINGSRUTINER...7 6.1 6.2 Skriftlige rutiner...7 Praktiserte rutiner...9 6.3 Konklusjon...10 7 7.1 ROLLE- OG ANSVARSAVKLARING...11 Rolle- og ansvarsfordeling...11 7.2 Konklusjon...13 8 PLANLEGGING, UTREDNING OG RAPPORTERING I PROSJEKTET...14 8.1 Planlegging og utredning...14 8.1.1 Utredning...14 8.1.2 Modeller for økonomistyringsfunksjoner...15 8.1.3 Detaljprosjektering og anbudsdokument...16 8.2 Rapportering...16 8.2.1 Rapportering mellom byggeleder og kommunen...16 8.2.2 Rapportering til politikerne...17 8.3 Konklusjon...19 9 RESSURSER TIL Å LEDE PROSJEKTET...19 10 SAMMENDRAG...20 11 ANDRE FUNN...20 11.1. Anskaffelser...20 11.2 Vurdering av risiko ved valg av entreprisemodell...20 11.3 Arkivering...21 11.4 Økonomistyringsverktøy...22 12 HØRING...22 13 ANBEFALINGER...22 14 DOKUMENTER OG LITTERATUR...23 15 VEDLEGG 1 - RÅDMANNENS HØRINGSSVAR...24 v
vi
1 INNLEDNING Kontrollutvalget i Bø kommune har, med bakgrunn i plan for forvaltningsrevisjon, bestilt forvaltningsrevisjon av hvordan kommunen håndterer investeringsprosjekt. Undersøkelsen er gjennomført av KomRev NORD IKS. KomRev NORD er bedt spesielt om å undersøke rehabiliteringen av Bø ungdomsskole. Det ble avholdt oppstartsmøte med administrasjonen 3. juni 2010. I bestillingen er det referert til kommunestyrets debatt vedrørende plan for forvaltningsrevisjon. I følge bestillingen interesserer budsjettoverskridelsene i investeringsprosjektene kommunestyret i mindre grad enn det som angår hvordan prosjektene blir organisert. Forvaltningsrevisjonsprosjektet søker derfor å belyse hvilke rutiner kommunen har for å gjennomføre investeringsprosjekt, samt hvordan rehabiliteringen av Bø ungdomsskole ble håndtert. 2 PROBLEMSTILLINGER KomRev NORD IKS har på bakgrunn av kontrollutvalgets bestilling utarbeidet fire problemstillinger som vil bli besvart gjennom undersøkelsen. Problemstilling 1: Har kommunen rutiner som sikrer tilfredsstillende rapportering om status og avvik i investeringsprosjekter? Problemstilling 2: Var rolle- og ansvarsfordeling mellom kommunens prosjektleder, byggeleder og eksterne leverandører avklart i prosjektet Rehabiliteringen av Bø ungdomsskole? Problemstilling 3: Var kommunens planlegging, utredning og rapportering av prosjektet Rehabilitering av Bø ungdomsskole tilfredsstillende? Problemstilling 4: Hadde kommunen interne ressurser, herunder kompetanse, til selv å ivareta prosjektledelsen i rehabiliteringen av Bø ungdomsskole?
3 METODE OG DATAMATERIALE 3.1 Skriftlig og muntlig informasjon Forvaltningsrevisjonsprosjektet er gjennomført i henhold til RSK 001, som er Norges Kommunerevisorsforbunds standard for forvaltningsrevisjon. Revisjonen har fått tilgang til ulike skriftlige dokumenter fra alle faser i rehabiliteringen av Bø ungdomsskole. Denne dokumentasjonen er gjennomgått og analysert, og er lagt til grunn for de funnene som rapporten presenterer. Revisjonen har fått begrenset tilgang på dokumentasjon på praksis i rehabiliteringen av ungdomsskolen. Det som foreligger av dokumentasjon fra prosessen, er anbudsdokument, kontrakter og møtereferat fra kommunestyret, formannskapet og plan- og byggekomiteen. Dokumentasjon på korrespondanse mellom partene har i liten grad vært tilgjengelig. Det skyldes at rehabiliteringen/utbyggingen skjedde langt tilbake i tid, og at ingen av de personer som var sentrale i prosjektet, jobbet i kommunen da forvaltningsrevisjonsprosjektet ble gjennomført. I tillegg har Bø kommune ikke systematisk arkivert dokumentasjonen i investeringsprosjektet. Administrasjonen har ikke oversikt over hva som foreligger. Revisjonen har søkt gjennom den usystematiserte dokumentasjonen som vi har fått tilgang til, men vet ikke om det eksisterer mer dokumentasjon enn det som har blitt skaffet til veie. For eksempel er e-postkorrespondanse mellom de involverte parter ikke tilgjengelig. Byggeleder hadde fra Bø kommune fått stilt til rådighet en pc. På denne lagret han all korrespondanse, brev, referater, regnskap og så videre. Denne pc-en overleverte byggeleder til administrasjonen i Bø kommune når prosjektet ble avsluttet. Informasjonen ble så slettet, pc-en reinstallert og tatt i bruk i kommunen. Det kan ikke utelukkes at det ville kommet frem flere interessante funn om revisjonen hadde hatt tilgang på korrespondanse mellom partene i prosjektet. For å utdype og nyansere funnene i dokumentanalysen har vi snakket med nåværende leder teknisk avdeling, økonomisjef, kontorsjef, skolesjef/medlem i plan- og byggekomiteen, tidligere teknisk leder/prosjektleder, samt prosjektets byggeleder. 3.2 Gyldighet og pålitelighet Med gyldige data menes at det skal være samsvar mellom revisjonskriteriene og problemstillingen for undersøkelsen og de data som er samlet inn. Gyldighet er så langt som mulig sikret gjennom at vi har sammenlignet faktafunn fra dokumentanalyse med muntlig informasjon gitt i intervju og på bakgrunn av det har vi grunnlag for å gjøre vurderinger og trekke konklusjoner. Med pålitelige data menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. For å sikre at data er pålitelige, er det nødvendig å vurdere eventuelle feilkilder. Dette er ivaretatt ved at vi har sikret at gyldige kontrakter for investeringsprosjektet er undersøkt, samt verifisert faktaopplysninger som er framkommet i samtaler. På enkelte områder er våre funn i dette forvaltningsrevisjonsprosjektet basert utelukkende på muntlige kilder. Det kan av den grunn problematiseres om vi har utfyllende informasjon om den praktiske gjennomføringen av prosjektet, og dermed tilstrekkelig informasjon til å svare på problemstillingene. Dette svekker gyldigheten og påliteligheten til våre data. I slike tilfeller vil det fremkomme i rapporten hvilke forbehold vi må ta. Side: 2
3.3 Avgrensing Revisjonsprosjektet retter hovedsakelig søkelyset på arbeidet som ble gjort i årene 2004 til 2006 ettersom det er perioden rehabiliteringen av Bø ungdomsskole ble gjennomført. Det betyr at prosjekteringen og planleggingen som ble gjennomført før brannen i Bø ungdomsskole desember 2003, ikke blir belyst i denne undersøkelsen. 4 REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de regler og normer som gjelder innenfor det området som undersøkes. Revisjonskriterier er basis for revisjonens analyser, vurderinger og konklusjoner, og de er grunnlaget for å kunne dokumentere avvik eller svakheter. Det følger av gjeldende revisjonsstandard at revisjonen ikke kan gjøre vurderinger uten revisjonskriterier. For problemstilling 4 foreligger det ikke autoritative kilder som kan benyttes til å utlede konkrete revisjonskriterier. Det vil si at problemstilling 4 besvares som beskrivelse, og revisjonen gjør ingen vurderinger eller konklusjon i den forbindelse. I dette prosjektet er følgende kilder for revisjonskriterier benyttet for å besvare problemstilling 1, 2 og 3: Lov av 25. september 1992 nr 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven/kml) 23 nr 2 og 47 nr 2 Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet. Skjer det endringer i løpet av budsjettåret som kan få betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet bygger på, skal administrasjonssjefen gi melding til kommunestyret. Bø kommunestyre; vedtak 29.01.1996 i sak 59/96 om prosedyrer for iverksetting av politiske vedtak og økonomistyring inneholder bl.a. krav til prosjektorganisering og rapportering i investeringsprosjekt. Bø kommunestyre; instruks til plan- og byggekomite for rehabilitering av Bø ungdomsskole. Kommunestyret i Bø vedtok en instruks for komiteen da den ble oppnevnt. Denne skisserer komiteens mandat og ansvar. Rådgivende ingeniørers forening (RIF). Veileder Prosjektledelse i bygge- og anleggsprosjekter. Rådgivende Ingeniørers Forening (RIF) er en frittstående bransjeforening for kunnskapsbedrifter med virksomhet innenfor rådgivning, planlegging og prosjektledelse i bygg- og anleggssektoren. Medlemsbedriftene har sin kjernekompetanse innen ingeniørteknologi, arkitektur, prosjekt- og bedriftsledelse og IKT. RIFs veileder omhandler forhold som organisering, engasjement, oppgaver og ansvar og gir anbefalinger om hvordan prosjekter bør organiseres og ledes. NS 8403 Alminnelige kontraktsbestemmelser for byggelederoppdrag. NS 8403 kan brukes i kontraktsforhold mellom en oppdragsgiver og en byggeleder om byggeledelse i forbindelse med bygge- og anleggsarbeider. Det er utarbeidet en tilhørende Byggblankett 8403 Formular for kontrakt om byggelederoppdrag. Kommunene er ikke pålagt å følge norsk standard (NS). Men NS-er oppfattes som en autoritativ kilde til beste praksis eksempelvis for å gi retningslinjer for hvilke krav som settes til varer og tjenester. I gjennomgangen av kommunens rutiner for investeringsprosjekt og av gjennomføringen av rehabilitering av Bø ungdomsskole, vil vi konkretisere revisjonskriteriene nærmere. De konkrete revisjonskriteriene framgår av tekstboks før hvert underkapittel. Side: 3
5 OM REHABILITERINGEN Figur 1 viser ansvarslinjene i arbeidet med å rehabilitere Bø ungdomsskole. Øvre del er organer internt i kommunen (markert med blå bunnfarge). Deltakerne fra og med byggeleder og nedover i modellen (markert med grønn bunnfarge), er eksterne aktører som kommunen inngikk kontrakt med om ulike type arbeider. Figur 1: Organisasjonsmodell for prosjektet Bø kommunestyre Bø formannskap Bø kommuneadministrasjon Rådmann og plan- og ressurssjef Plan- og byggekomité Bø kommuneadministrasjon Prosjektleder Byggeleder, byggeleder VA og ventilasjon, byggeleder EL Prosjekteringsgruppen E1 Hovedentreprenør - Bygningsmessige arbeider E2 Varme- og sanitæranlegg E3 Luftbehandlingsanlegg E4 Elkraft og tele E5 Heis E6 SD og automatisering Side: 4
Prosjekt 612 Rehabilitering Bø ungdomsskole ble første gang startet opp i 2000 som et rehabiliteringsprosjekt med formål å ruste opp bassenget ved skolen, utbedre dreneringen rundt skolebygningen, samt planlegge rehabiliteringen av resten av bygget. Bø kommune utlyste 1.10.2003 anbud på utarbeiding av skisseprosjekt. Prosjekteringsgruppen, bestående av Arkitekt Jim Myrstad AS (arkitekt/ark), Pro-Nor AS (rådgivende ingeniør byggeteknikk/rib + prosjekteringsgruppeleder), Ingeniør Yngvar Glad AS (rådgivende ingeniør elektro/rie) og Ingeniør Kjell Adolfsen AS (rådgivende ingeniør VVS/RIV), leverte anbud på prosjekteringen av arbeidet. Prosjekteringsgruppens anbud er datert 5.11.2003. Etter en brann i desember 2003 måtte rehabiliteringsplanene endres. Skolen ble ansett som nær totalskadet. Formannskapet nedsatte i møte 8.1.2004 en foreløpig plan- og byggekomité som bestod av ordfører, rådmann og skolesjef. Kommunestyret i Bø vedtok i møte 16.2.2004 å prosjektere gjenoppbygging/rehabilitering av Bø ungdomsskole. På grunn av brannen ga prosjekteringsgruppen et nytt tilbud i juli/august 2004 (avtaledokumentet/ kontrakten ble signert april 2005). Denne gruppa laget et skisseprosjekt, utarbeidet forprosjektet samt anbudsdokument for rehabiliteringen/utbyggingen. Gruppa gjennomgikk også alle innkomne anbud, og utarbeidet anbefalinger til kommunestyret. Deres anbefalinger ble fulgt i den påfølgende politiske behandlingen. I kommunestyret den 6.12.2004 ble det vedtatt at den foreløpige plan- og byggekomité skulle videreføres, supplert med to medlemmer fra kommunestyret. Ordfører var leder av komiteen. Representant for de ansatte har fast plass i slike komiteer. Rådmann utpekte vaktmester, ungdomsskolens rektor og kommunens prosjektleder som komitemedlemmer. Prosjekteringsgruppen hadde en rådgivende funksjon for plan- og byggekomiteen underveis i byggearbeidet. Gruppas fagkompetanse ble benyttet i møtene i hele prosjektets løp. Plan- og byggekomiteen hadde sitt første møte 17.2.2005, og siste møte 15.8.2007. Teknisk leder Jan Erik Selnes var kommunens prosjektleder og hadde ansvaret for prosjektet fra kommunens side. Han var i tillegg medlem og sekretær/tilrettelegger/saksbehandler for plan- og byggekomiteen. I kommunestyrets sak 39/04 den 24.5.2004 ble skisseprosjektet behandlet. Det ble blant annet vedtatt at kostnadene i skisseprosjektet måtte reduseres slik at prosjektet kunne gjennomføres innenfor de maksimale rammene av erstatningsbeløpet og de midler som var avsatt til prosjektet i gjeldende budsjett. Kommunestyret behandlet og godkjente skisseprosjektet i sak 47/04 i møtet 28.6.2004. Det ble vedtatt at forprosjekt skulle igangsettes, og legges frem for formannskapet i oktober/november 2004. I formannskapets møte 17.11.2004 (sak 130/04) og kommunestyrets møte 6.12.2004 (sak 92/04) ble forprosjektet behandlet og godkjent. I dette møtet ble plan- og byggekomiteen vedtatt utvidet med teknisk kompetanse. Videre ble det besluttet at det skulle utarbeides et skriftlig mandat/instruks for komiteen. Åpen anbudskonkurranse for ombyggingen og renoveringen ble lyst ut 18.5.2005, med frist for å sende inn anbud 10.6.2005. Sortland Entreprenør AS ble valgt som entreprenør bygg, og fungerte som koordinator og administrator på byggeplassen. Entreprise for rør og sanitær var ved HARAS, luftbehandling ved Harstad Luftteknikk AS, entreprenør elkraft/tele var Bjørnar Lind AS, entreprenør heis var Sanne Spesialheiser AS, og entreprenør SD (sentral driftskontroll) og automatisering var Gunnar Karlsen AS. Side: 5
I møte 27.6.2005 vedtok kommunestyret å delegere sluttbehandlingen av prosjektet til formannskapet. Formannskapet vedtok i møte 10.8.2005 å starte opp prosjektet i henhold til planen som var utarbeidet, og med en kostnadsramme på kroner 45 360 000 inkl mva. Frist for å levere tilbud på oppdraget som byggeleder ble satt til 9.9.2005. Byggelederrollen ble delt på tre. Firmaet Bygg og anleggsplan var hovedbyggeleder. I tillegg ble byggeledelse for VA og ventilasjon ivaretatt av Kjell Adolfsen, prosjektansatt i Bø kommune. Han drev også en rådgivningsbedrift innen dette fagfeltet. Grunnet sykdom ble denne funksjonen sterkt redusert, men ansatte ved hans bedrift ble brukt for rådgivning/kontroll i hans fravær. Byggeledelse EL ble utført av El-rådgiver Ole Luhr AS. Hovedbyggeleder hadde ansvar for å følge opp økonomi/føre byggeregnskap, å behandle endringsmeldinger, avklare tekniske løsninger, samt å følge opp entreprenører. Første byggefase var å bygge opp den delen av skolen som brant fløy A. Fløyen ble forutsatt ferdigstilt februar 2006. Overtakelse av fløy A fant sted 12.9.2006. Når denne fløyen sto ferdig, ble undervisningen flyttet hit, og rehabiliteringen av fløy B ble fullført. Kommunestyret vedtok i møte 25.9.2006 en økning av rammen for prosjektet med kroner 1,8 millioner. Fullførelsen av prosjektet var planlagt til skolestart 15.8.2006. Skolen ble overtatt 10.10.2006. Ett-års befaring ble gjennomført 20.6.2007, og det pågikk restarbeid fram til 30.4.2008. I følge sluttrapport viser byggeregnskapet per 15.6.2007 et resultat på kroner 49 769 213 (inkluderer ikke kostnader som påløpte prosjektet før 1.1.2004). Det er kroner 2 609 213 over budsjett. Kommuneregnskapet viser på samme tidspunkt kroner 49 567 981 i prosjektkostnader. I følge referat fra plan- og byggekomiteen, skyldes differansen at kostnader som er stipulert i sluttrapporten, ikke er belastet regnskapet. Rolle- og ansvarsforholdene mellom alle aktørene omtales nærmere i kapittel 7 i rapporten. Side: 6
6 RAPPORTERINGSRUTINER Problemstilling 1: Har kommunen rutiner som er egnet til å sikre tilfredsstillende rapportering om status og avvik i investeringsprosjekter? I dette kapittelet vurderer revisjonen om Bø kommune har rutiner som sikrer tilfredsstillende rapportering om status og avvik i investeringsprosjekter generelt. Hvordan Bø kommune håndterte investeringsprosjektet Rehabilitering av Bø ungdomsskole spesielt, vil bli vurdert i kapittel 8. 6.1 Skriftlige rutiner Revisjonskriterium 1.1: Kommuneloven 23 nr 2 Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet. Revisjonskriterium 1.2: Kommuneloven 47 nr 2 Skjer det endringer i løpet av budsjettåret som kan få betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet bygger på, skal administrasjonssjefen gi melding til kommunestyret. Funn I sak 59/96 den 29.1.1996 vedtok kommunestyret i Bø prosedyrer for iverksetting av politiske vedtak og økonomistyring. Av vedtaket framgår bl.a. at: Følgende rutiner skal gjelde for iverksetting av investeringsprosjekter vedtatt av kommunestyret: 1. Kommunestyret skal utpeke prosjektansvarlig for hvert enkelt prosjekt og om nødvendig opprette en byggekomite. Ansvarlig politisk organ skal informeres fortløpende, ( ) 4. Investeringsprosjektene skal være gjenstand for løpende vurdering, herunder om det har oppstått uforutsette forhold, om framdriftsplanene bør justeres, om kostnadsoverslaget må revideres, og om den finansielle dekningen er tilstrekkelig. 5. Vesentlige avvik i prosjektet (framdrift, kostnadsutvikling, teknisk løsning mv) behandles politisk. 6. Status for prosjektene skal inngå i det obligatoriske rapporteringssystemet; jfr. Kvartalsrapporter og årsrapport. 7. Det skal utarbeides sluttrapport med grundig evaluering for hvert enkelt prosjekt. Side: 7
Rutinen pålegger rådmannen å utpeke en person eller komite som har det formelle ansvaret for det enkelte prosjekt. I tillegg foreskriver rutinen at investeringsprosjektene skal være gjenstand for løpende vurderinger. Ansvarlig politisk organ skal ha rapport både ved vesentlige avvik, underveis i forbindelse med ordinære rapporteringer, samt ved prosjektets slutt. På Bø kommunes hjemmeside er det publisert en administrativt utarbeidet sjekkliste med tittelen Disposisjon og sjekkliste for saksfremlegg, som omfatter punktene: - Forslag til vedtak - Bakgrunn - Historikk - Faktadel - Planverk - Økonomiplan - Årsbudsjett - Høringer/uttalelser - Drøfting - Vurdering - Konklusjon/anbefaling Sjekklisten inneholder også en stikkordsmessig beskrivelse av hva hvert punkt skal inneholde. Denne sjekklisten skal benyttes når administrasjonen utarbeider saksfremlegg for eksempel når politikerne i Bø kommune skal vedta nye investeringsprosjekt, eller få rapport på status eller avvik i allerede iverksatte prosjekt. Revisjonens vurdering Kommunestyrets vedtak i k-sak 59/96 om iverksetting av investeringsprosjekter og Disposisjon og sjekkliste for saksframlegg utgjør etter revisjonens vurdering skriftlige rutiner som samlet sett er godt egnet til å sikre forsvarlige saksutredninger til politiske organ og økonomiske rapporteringer til kommunestyret. Ved å følge disse rutinene når status og avvik i investeringsprosjekter rapporteres, vil administrasjonen oppfylle revisjonskriteriene 1.1 og 1.2 (kommuneloven 23 nr 2 og 47 nr 2). Side: 8
6.2 Praktiserte rutiner Revisjonskriterium 1.3: Vedtak i Bø kommunestyre sak 59/96 den 29.1.1996 - prosedyrer for iverksetting av politiske vedtak og økonomistyring Følgende rutiner skal gjelde for iverksetting av investeringsprosjekter vedtatt av kommunestyret: 4. Investeringsprosjektene skal være gjenstand for løpende vurdering, herunder om det har oppstått uforutsette forhold, om framdriftsplanene bør justeres, om kostnadsoverslaget må revideres, og om den finansielle dekningen er tilstrekkelig. 5. Vesentlige avvik i prosjektet (framdrift, kostnadsutvikling, teknisk løsning mv) behandles politisk. 6. Status for prosjektene skal inngå i det obligatoriske rapporteringssystemet; jfr. Kvartalsrapporter og årsrapport. 7. Det skal utarbeides sluttrapport med grundig evaluering for hvert enkelt prosjekt. Revisjonskriterium 1.4: Disposisjon og sjekkliste for saksfremlegg Saksfremlegg skal inneholde: forslag til vedtak, bakgrunn, historikk, faktadel, planverk, økonomiplan, årsbudsjett, høringer/uttalelser, drøfting, vurdering, konklusjon/anbefaling Funn I det følgende vil vi gjøre rede for etablert praksis for rapportering i Bø kommune. Våre funn er basert på intervju med administrasjonen. Bø kommune har ikke kvartalsrapporter, men tertialrapporter. Økonomisjef forteller at det verken tilbake i tid eller per i dag blir rapportert om investeringsprosjekt i forbindelse med ordinære tertialrapporter. Disse omhandlet utelukkende driftsområdet. Administrasjonen oppgir at det gis en grundig muntlig rapport om status i investeringsprosjekt for hovedutvalg og formannskap i forbindelse med budsjettprosesser. Investeringsprosjekt inngår også i årsrapport til kommunestyret. Administrasjonen rapporterer løpende til formannskap og hovedutvalg om alle prosjekter og vesentlige forhold som har skjedd siden forrige møte. Investeringsprosjekt tas også jevnlig opp som egen sak i formannskapet, hvor hvert prosjekt blir gjennomgått. Frem til 29.10.2009 presenterte plan- og ressurssjef en skriftlig statusrapport til formannskapet. Etter nevnte dato har teknisk sjef 1 hatt ansvar for denne rapporteringen. Tidligere plan- og ressurssjef (nåværende økonomisjef) bekrefter at skriftlig rapportering av status i investeringsprosjekt ikke har blitt like høyt prioritert etter at teknisk sjef fikk ansvar for rapporteringen til formannskapet. Revisjonen har lest noen skriftlige rapporter, men praksis i kommunen omfatter stor grad av muntlig rapportering/lysbildepresentasjon i politiske fora. All informasjon som gis i investeringsprosjekt, er derfor ikke dokumenterbart. Revisjonen finner at det ikke er utarbeidet sakspapirer for hvert prosjekt når det løpende informeres om status i investeringsprosjektene til politiske organ, men en følgerapport der all historikk fremkommer. Ved for eksempel godkjenning av skisse-/forprosjekt eller oppfinansiering av prosjekt, finner revisjonen at det utarbeides formelle saksfremlegg. 1 I løpet av perioden siden 29.10.2009 har to personer fungert som teknisk sjef. Side: 9
Revisjonen finner at administrasjonen i Bø kommune har utarbeidet sluttrapport når investeringsprosjekt avsluttes. Den eneste sluttrapporten vi har undersøkt innholdet i, er sluttrapporten for rehabiliteringen av Bø ungdomsskole. Våre funn og vurderinger er gjort rede for i kapittel 8.2.2. Revisjonens vurdering På grunnlag av muntlig informasjon til revisjonen, synes det som om investeringsprosjekt blir vurdert fortløpende, og at ansvarlig politisk organ informeres slik kommunestyret ba om i k-sak 59/96. Men fordi administrasjonen ikke har rapportert om investeringsprosjekt i de faste tertialrapportene, vurderer revisjonen at revisjonskriterium 1.3 (k-sak 59/96) ikke er oppfylt. Administrasjonens saksfremlegg er ikke utarbeidet i tråd med sjekklisten Disposisjon og sjekkliste for saksfremlegg, og revisjonen vurderer at revisjonskriterium 1.4 ikke er oppfylt. 6.3 Konklusjon Revisjonen vurderer at Bø kommune har skriftlige rutiner som, om de følges, er egnet til å sikre tilfredsstillende rapportering om status og avvik i investeringsprosjekt. Kommunens praktiserte rutiner er imidlertid ikke i tråd med de skriftlige rutinene. Side: 10
7 ROLLE- OG ANSVARSAVKLARING Problemstilling 2: Var rolle- og ansvarsfordeling mellom kommunens prosjektleder, byggeleder og eksterne leverandører avklart i prosjektet Rehabiliteringen av Bø ungdomsskole? 7.1 Rolle- og ansvarsfordeling Bø kommune har ikke skriftlige rutiner/retningslinjer som regulerer rolle- og ansvarsfordeling i investeringsprosjekt. Roller og ansvarsfordeling i det nevnte prosjektet er hovedsakelig klarlagt gjennom anbudsdokumentene og avtaledokument/kontrakter som er inngått. Revisjonen har i tillegg fått supplerende informasjon gjennom intervju med økonomisjef, prosjektleder og byggeleder. Revisjonskriterium 2: Rådgivende ingeniørers forening/rif: Prosjektledelse i bygge- og anleggsprosjekter For å sikre en rasjonell og sikker gjennomføring av prosjektet er det viktig at prosjektdeltakerne kjenner hverandres mandater og fullmakter. Mandater og fullmakter må avtales særskilt for det enkelte oppdrag. Funn Prosjektleder Bok 0 er et standard dokument som legges ved kontrakter og avtaler tilknyttet byggeprosjekt og ble også vedlagt alle kontraktene i rehabiliteringen av Bø ungdomsskole. Den er basert på en mal, men blir tilpasset det unike investeringsprosjektet. I Bok 0 er blant annet følgende avklart: H.1.1 Prosjektleder. Prosjektleder er den administrative leder av byggesaken. Han har fullmakt til å binde byggherren ved avtale, iht internt delegasjonsreglement i Bø kommune. Revisjonen finner imidlertid at Bø kommune ikke har et delegasjonsreglement. Prosjektleder opplyser at han gjennom et vedtak i plan- og byggekomiteen var gitt fullmakt til å belaste prosjektet kostnader på inn til kr 30 000. Revisjonen kan ikke finne skriftlige instrukser eller fullmakt gitt til prosjektleder. Prosjekteringsgruppen Kontrakten med prosjekteringsgruppen regulerer blant annet oppdragsgivers og den prosjekterendes plikter, rettigheter og ansvar. Kontrakten beskriver oppdraget 2. I kontrakten er det ikke nedfelt krav til at prosjekteringsgruppen skal rapportere til noe nivå i Bø kommune eller i prosjektorganisasjonen. Oppdragsgiver og prosjekteringsgruppens representanter 2 Utarbeiding av forprosjekt med søknad om rammetillatelse, detaljprosjekt/arbeidstegninger, anbudsmateriale for entreprenører, bistand i kontrahering av entreprenører, arbeidstegninger/oppfølging av produksjonsfasen, ferdigbefaring og garantibefaring Side: 11
er spesifisert. Denne kontrakten er imidlertid ikke gjort kjent for de andre partene. Det er ikke dokumentert at de andre partene i rehabiliteringen av Bø ungdomsskole kjente til prosjekteringsgruppens formelle rolle og ansvar. Revisjonen kjenner ikke til om det er gitt muntlig informasjon om dette. Plan- og byggekomiteen Komiteens fullmakter er skriftliggjort i form av mandatet som ble vedtatt i kommunestyret 6.12.2004. I følge denne instruksen, hadde komiteen ansvar for å følge prosjekteringsarbeidet og sørge for at anbudsdokumentene var i samsvar med kommunestyrets vedtak. Etter kommunestyrets endelige vedtak om byggestart hadde komiteen ansvar for å følge opp byggearbeidene på tilsvarende måte. Komiteen skulle videre ivareta kommunens faglige og økonomiske interesser i forhold til prosjekteringsgruppen, andre eksterne konsulenter, entreprenører, andre leverandører og myndigheter. De skulle også kvalitetssikre dialogen mellom brukergruppene, saksbehandlere, politiske organ og prosjekteringsgruppen, i tillegg til å forberede saker for politisk behandling. Plan- og byggekomiteens rolle og ansvar er offentliggjort gjennom kommunestyrets vedtak. Men revisjonen kan ikke finne at innholdet i vedtaket er meddelt de involverte parter. Byggeleder Som beskrevet i kapittel 5, var oppdraget som byggeleder delt på tre ansvarsområder. I hovedbyggeleders kontrakt presiseres det at byggeleder EL er underlagt hovedbyggeleder. Det står ikke nærmere om ansvarsforholdet mellom hovedbyggeleder og byggeleder VA og ventilasjon (prosjektansatt i Bø kommune) I Bø kommunes utlysning av anbudskonkurranse om byggeledelse heter det følgende: Byggeleder skal ivareta oppdragsgiverens interesser, herunder den tekniske, fremdriftsmessige og økonomiske oppfølging og kontroll på byggeplassen, og for øvrig som beskrevet i kontraktsdokumentene. ( ) Det presiseres at byggeleder skal holde prosjektansvarlig oppdatert i prosjektet til enhver tid. I forbindelse med møter i plan- og byggekomiteen skal byggeleder rapportere status i prosjektet. Det gjelder fremdrift økonomi spesielle tekniske detaljer. ( ) Byggeleder skal også være tilstede i formannskap og kommunestyret, kanskje også rapportere direkte i disse fora når saker som angår prosjektet skal behandles. ( ) Byggeleder kan ikke forplikte byggherren økonomisk uten spesielle fullmakter. Grensen for dette kan avklares etter oppstart. For øvrig gjelder de fullmakter som beskrevet under pkt 4.3 i NS 8403 3. I kontrakten med byggeleder, er det nedfelt at oppdraget omfatter ivaretakelse av oppdragsgiverens interesser, herunder den tekniske, fremdriftsmessige og økonomiske oppfølging og kontroll på byggeplassen, og for øvrig som beskrevet i kontraktsdokumentene, herunder ytelsesbeskrivelsen. 3 I punkt 4.3 i NS 8403 om Byggeleders fullmakter står ( ) byggeleder [har] på vegne av oppdragsgiveren fullmakt til å: a) kontrollere materialer, utstyr og utførelse; b) forlange prøving som fastsatt eller forutsatt i kontrakten med entreprenøren; c) kreve retting av feil og utbedring av skader; d) godkjenne utførelse som kontrolleres på vegne av oppdragsgiveren ved særskilt reklamasjonsbefaring; e) bestille utført arbeider innenfor en ramme som er angitt i kontrakten. For øvrig kan byggelederen ikke forplikte oppdragsgiveren uten særskilt fullmakt. I kontrakten er byggeleders fullmakt (NS 8403 punkt 4.3.e) ikke avtalt. Side: 12
Videre i kontrakten står det at Byggeleder har fullmakt til å bestille utført arbeider innefor følgende rammer: For hele oppdraget ikke avtalt. For den enkelte bestilling ikke avtalt. Erstatningsansvar ved byggelederfeil er fastsatt i følge kontraktsdokumentet. I Bok 0 for dette oppdraget er følgende avklart: H 1.3 Byggeleder. Byggeleder er byggherrens representant på byggeplassen. I tillegg til de fullmakter som følger av de funksjoner byggeleder er gitt i forretningsrutine for byggefasen, har han fullmakt til å foreslå teknisk og fremdriftsmessig kontroll av byggearbeidene. Byggeleder har fullmakt til ved bruk av rekvisisjon å bestille arbeider utført for et beløp iht internt delegasjonsreglement i Bø kommune. Som tidligere nevnt, har ikke Bø kommune et delegasjonsreglement. Byggeleder forteller at han ikke hadde fullmakt til å bestille tilleggs- eller endringsarbeid. Alle slike behov ble meldt direkte til prosjektleder, som tok det videre til plan- og byggekomiteen. Denne rutinen sikret at det kun var plan- og byggekomiteen som hadde fullmakt til å godkjenne endringer eller tilleggsarbeid. Ved større endringer ble plan- og byggekomiteen kalt inn til møte hvor det ble gjort et vedtak om det særskilte tilfellet. Byggeleder forteller at det ved små endringer ble vurdert som unødvendig å kalle plan- og byggekomiteen sammen. Dette var arbeid som utgjorde utgifter på noen få tusen kroner. Revisjonen forutsetter at dette ble gjort på bakgrunn av prosjektleders fullmakt til å belaste prosjektet for inn til kr 30 000. Byggeleder sier videre at planog byggekomiteen i alle møter ble forelagt detaljerte lister over foreslåtte tilleggs- og endringsarbeider, før entreprenørene fikk rekvisisjon på de konkrete arbeidene. Entreprenørene Når det gjelder entreprenørene, inngikk Bø kommune avtaler med hver enkelt entreprenør, men Sortland Entreprenør hadde et koordinerende ansvar. I Bok 0 er blant annet følgende avklart: H. Forretningsrutiner for byggefasen. Byggherrens representanter. Byggherren og entreprenøren skal holde hverandre underrettet om hvem som er deres representant og hvilke fullmakter disse har. Hvem som er representanter, er opplyst i kontrakten mellom entreprenør og Bø kommune. Bok 0 setter begrensninger for entreprenørenes anledning til å gå ut over godkjente budsjett med følgende formulering: H 1.2 Prosjekterende. Engasjerte prosjekterende er byggherrens rådgivere og kan ikke påføre byggherren forpliktelser uten spesiell fullmakt til dette. Revisjonens vurdering Mandat er avtalt for enkelte parter, men det er ikke kontraktsfestet hvilke fullmakter prosjektleder, prosjekteringsgruppa eller byggeleder har/ikke har. Kommunens kontrakter med partene, og planog byggekomiteens instruks, er ikke gjort kjent for de andre prosjektdeltakerne. Rådgivende ingeniørers forening poengter i sin veileder betydningen av at prosjektdeltakerne kjenner hverandres mandater og fullmakter. Revisjonen vurderer at beskrivelsene av partenes mandater og fullmakter i Bok 0 er så begrensede at revisjonskriterium 2 ikke er oppfylt. 7.2 Konklusjon Ettersom flere sentrale parters mandat og fullmakter verken er kontraktsfestet eller bekjentgjort, var rolle- og ansvarsfordeling mellom kommunens prosjektleder, byggeleder og eksterne leverandører ikke avklart i prosjektet Rehabiliteringen av Bø ungdomsskole. Side: 13
8 PLANLEGGING, UTREDNING OG RAPPORTERING I PROSJEKTET Problemstilling 3: Var kommunens planlegging, utredning og rapportering av prosjektet Rehabilitering av Bø ungdomsskole tilfredsstillende? 8.1 Planlegging og utredning 8.1.1 Utredning Revisjonskriterium 3.1: Kommuneloven 23 nr 2 Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet. Funn På grunn av manglende kapasitet, utredet administrasjonen i Bø kommune ikke prosjektet selv. Prosjekteringsgruppen fikk i oppdrag å utarbeide forprosjekt, detaljprosjekt og arbeidstegninger, samt anbudsdokument for rehabiliteringen av Bø ungdomsskole. Gruppen besto av arkitekter og ingeniører med spesialistkompetanse innenfor alle fagområder som var aktuelle i denne utbyggingen. Underveis i utbyggingen ble det avdekket mangler ved anbudsdokumentene. I følge saksutredningen til f-sak 83/06 og k-sak 58/06 vedrørende budsjettregulering, skyldes De bygningsmessige overskridelsene i forhold til budsjett ( ) i stor grad manglende beskrivelser i anbudsdokumentene der ikke nødvendigvis arkitekten kan klandres for alt ( ). Prosjekteringsgruppa har altså ikke all skyld i manglene i anbudsdokumentet, som medførte overskridelser i utbyggingen. Det skyldtes for eksempel også at det underveis i arbeidet ble oppdaget mer omfattende råteskader enn forventet. Videre skyldtes det blant annet at himling i gymsal ikke var tatt med i anbudsdokumentet. Dette hadde ikke blitt avdekket av administrasjonen i Bø kommune før arbeidet var i gang. Revisjonens vurdering Revisjonen vurderer at rådmannen, gjennom å engasjere prosjekteringsgruppen med relevant fagkompetanse for å planlegge og utrede prosjektet, sørget for at rehabiliteringen av Bø ungdomsskole ble forsvarlig utredet på dette stadiet. Men kommunens manglende kvalitetssikring av grunnlaget for prosjekteringsgruppens arbeid, bidro til at anbudsdokumentet inneholdt mangler. Revisjonskriterium 3.1 (kommuneloven 23 nr 2) anses som delvis oppfylt. Side: 14