Rapport orientering til kontrollutvalget Oppfølging byggeprosjekt Fase 2 Fremdrift, rapportering, inventar og økonomi Gimse ungdomsskole Melhus

Transkript

1 Rapport orientering til kontrollutvalget Oppfølging byggeprosjekt Fase 2 Fremdrift, rapportering, inventar og økonomi Gimse ungdomsskole Melhus kommune År 2006

2 Innholdsfortegnelse side 1. INNLEDNING BAKGRUNN FOR PROSJEKTET FORMÅLET MED ORIENTERINGEN KONKLUSJON FASE 1 FORPROSJEKTERING AV GIMSE UNGDOMSSKOLE NYE K-SAKER SOM OMHANDLER UTBYGGINGA AV GIMSE UNGDOMSSKOLE PROBLEMSTILLINGER OG VURDERINGSKRITERIER PROBLEMSTILLING VURDERINGSKRITERIER METODE OG GJENNOMFØRING METODE GJENNOMFØRING HØRING FUNN OG VURDERINGER HVORDAN ER FREMDRIFT, RAPPORTERING OG ANSKAFFELSE AV INVENTAR GJENNOMFØRT I PERIODEN? HVORDAN BLE DEN ØKONOMISKE STATUS FOR GIMSE UNGDOMSSKOLE? HØRING KONKLUSJON ANBEFALING Orkanger, 31. januar 2006 Inge Storås /s/ Daglig leder Revisjon Midt-Norge IKS Side 2 av 10

3 1. INNLEDNING 1.1 Bakgrunn for prosjektet Nybygg/rehabilitering av Gimse ungdomsskole er en betydelig investering for kommunen. En planlagt investering på 55 millioner gjør at både kontrollutvalget og revisjonen løpende bør evaluere/overvåke utbyggingen. Kontrollutvalget vedtok oppstart av prosjektet i møtet den sak 12/ Formålet med orienteringen Formålet er å gi kontrollutvalget innsikt i om byggeprosjektet Gimse ungdomsskole gjennomføres i samsvar med kommunestyrets forutsetninger og gjeldende bestemmelser, slik at kontrollutvalget gis mulighet til å bidra til at byggingen gjennomføres i samsvar med disse. Denne orienteringen omfatter gjennomføring/oppfølging av ungdomsskolen. Dette er andre orientering om prosjektet. Kontrollutvalget skal i samarbeid med revisjonen foreta systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater samt vurdere at forvaltningen er i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, jf. forskrift om kontrollutvalg. 1.3 Konklusjon fase 1 forprosjektering av Gimse ungdomsskole Tidligere er det avgitt en orientering til kontrollutvalget: Kontrollutvalget Kommunestyret Fase 1: Forprosjekteringen av Gimse ungdomsskole 25/04 81/04 Kommunen har gitt høringsuttalelse på funn i rapporten forprosjektering av Gimse ungdomsskole den Konklusjon i fase 1 forprosjekteringen av Gimse ungdomsskole var: Kommunestyret har vedtatt bakgrunn, oppstart, byggestart og totalramme for utbygginga. Saksgangen er normal og tilsvarer saksgangen for andre byggeprosjekter. Kommunen har en tilfredsstillende organisering av utbygginga. Det er beskrevne kostnadsoverslag for vedtakene i byggesaken. Det er vedtatt en tilfredsstillende finansiering av totalrammen i bevilgningsvedtakene. Kommunen har tilfredsstillende beskrevne rutiner for investeringsprosjektet. Rapporten påpeker følgende forbedringspotensialer: Det mangler et detaljert kostnadsoverslag for totalrammen. Dette hadde gitt politikerne en bedre oversikt over status i prosjektet og enkel oversikt over hva som forårsaker endringer ved nye vedtak. Kostnadsoverslaget sikrer at kommunen har dokumenterte kostnader for vedtatte ramme. Kostnadsoverslagene for byggesaken har mangler. De består i: Det er differanse mellom vedtatt ramme i kommunestyret og fremlagt kostnadsoverslag i K-sak 82/02 og F-sak 94/03. De detaljerte kostnadsoverslagene er ikke beskrevet i saksfremleggene i K-sak 082/02, 51/03, 18/04 og F-sak 094/03. Prosjektleder har ikke fått beskjed om budsjettendringer i byggesaken. Budsjetterte kostnader for posten reserve - sikkerhet i forprosjektet virker høy i forhold til tilsvarende byggeprosjekter. Revisjon Midt-Norge IKS Side 3 av 10

4 Kommunen har mangler i rutiner for dokumentasjon, arkivering og informasjon til engasjerte parter. Anskaffelsesprosessen for investeringsprosjektet har mangler. Manglene omhandler: - Det er ikke hjemmel i anskaffelsesforskriften 11-2 for kommunens direkte anskaffelse av prosjekteringsleder og arkitekt. - Kommunens bruk av anskaffelsesprotokoll NS 3400 for prosjektleder og prosjekteringsteam har mangler og er ikke i henhold til loven. - Kommunen mangler anskaffelsesprotokoll for delentreprisene. Kontrollutvalgets vedtak i sak 25/04 Kontrollutvalget tar rapporten Orientering til kontrollutvalget Oppfølging byggeprosjekt fase 1 forprosjektering Gimse ungdomsskole til etterretning. Rapporten oversendes kommunestyret til orientering, og eventuell behandling. Kommunestyrets vedtak i sak 81/04 Kommunestyret tar rapporten Orientering til kontrollutvalget oppfølging byggeprosjekt fase 1 Forprosjektering Gimse ungdomsskole til etterretning. Kommunestyret merker seg konklusjonen i revisjonens rapport. Konklusjon i denne rapporten fase 2 som omhandler fremdrift, rapportering, inventar og økonomi Gimse ungdomsskole er beskrevet på side Nye K-saker som omhandler utbygginga av Gimse ungdomsskole K-sak 70/04 Gimse ungdomsskole tilleggsareal låneopptak I forbindelse med erverv av tilleggsareal for Gimse ungdomsskole, bevilges kr for dekning av sluttoppgjør som følge av vedtatt skjønn. Bevilgningen finansieres med opptak av lån. K-sak 14/05 - Regnskap og årsmelding 2004 Kommunestyret vedtar at underskuddet ved utvidelsen av Lundamo ungdomsskole som pr utgjør kr , dekkes ved å overføre tilsvarende beløp fra bevilgning til utvidelse/rehabilitering av Gimse ungdomsskole. K-sak 83/05 Sluttregnskap for div. investeringsprosjekter Sluttregnskapet viser at prosjektet er utgiftsført med 58,4 mill. Prosjektet har en bevilget ramme på 55,3 mill. Merforbruket på 3,1 mill finansieres ved mindreforbruk i andre prosjekter. Årsakene til merforbruket beskrives som: flytting av midler til utbygging av Lundamo ungdomsskole, oppgradering av vannledning i forbindelse med brannvannsdekning samt flere hydranter enn forutsatt, avvik i masseoppgjør, gulvproblematikk, problematiske føringsveier for tekniske anlegg samt ekstrakostnader i med gravemaskinleie ved arkeologiske utgravinger. 2. PROBLEMSTILLINGER OG VURDERINGSKRITERIER I prosjektet er det to problemstillinger. Funn blir vurdert mot vurderingskriterier for hver problemstilling. Vurderingskriterier skal angi en standard/norm som konkretiserer de forventninger og krav vi har i prosjektet. Kilder for vurderingskriterier kan være lover og forskrifter, kommunens egne vedtak og retningslinjer, faglitteratur, standarder fra andre kommuner og beste praksis. Revisjon Midt-Norge IKS Side 4 av 10

5 2.1 Problemstilling 1. Hvordan er fremdrift, rapportering og anskaffelse av inventar gjennomført i perioden? 2. Hvordan er økonomisk status? 2.2 Vurderingskriterier I prosjektet har vi vurdert funnene i delproblemstillingene mot følgende kriterier: Kommuneloven K-sak 83/05 Sluttregnskap, K-sak 14/05 Regnskap og Årsmelding 2004, K-sak 70/04 Tilleggsarealer, K-sak 18/04 budsjettjustering, F-sak 94/03 budsjettjustering, K- sak 60/03 tilleggsarealer, F-sak 02/03 valg av entrepriseform, K-sak 82/02 - forprosjekt, K-sak 77/02 budsjett 2003 handlingsprogram , K-sak 74/02 - orientering om status, K-sak 20/02 forprosjekt, K-sak 86/01 - budsjett 2002 og økonomiplan , F-sak 34/01 Skisse for ombygging, 21/02 skolebruksplan for nedre Melhus, Økonomireglement K-sak 58/03 Lov og forskrift om offentlige anskaffelser Dokumenter som omhandler utbyggingen av Gimse ungdomsskole. 3. METODE OG GJENNOMFØRING 3.1 Metode Denne rapporten bygger på orienteringen til KU i oktober Vi har foretatt dokumentanalyse av politiske vedtak og tilhørende dokument med vekt på referater fra byggemøter og dokumentasjon av endringer som medfører kostnader ut over kontrakter i utbygginga. Vi har i utarbeidelsen av prosjektet hatt samtaler med bygg og eiendomsavdelinga. 3.2 Gjennomføring Rapporten er utarbeidet av Revisjon Midt-Norge. Forvaltningsrevisor Arve Gausen har vært ansvarlig. 3.3 Høring En foreløpig rapport er sendt til rådmannen den for høringsuttalelse. Rådmannens høringsbrev er nærmere kommentert i kapitel 4.3 i rapporten. 4. FUNN OG VURDERINGER 4.1 Hvordan er fremdrift, rapportering og anskaffelse av inventar gjennomført i perioden? Framdrift Skolelokalene Gimse ungdomsskole er tatt i bruk høsten 2004, og er i henhold til prosjektets framdriftsplan. I perioden frem til er uteareal blitt ferdigstilt. Rapporteringsrutiner Rapporteringsrutinene for utbygginga er beskrevet i prosjektadministrativ bok kapitel 6.1. Det gjennomføres byggemøter hver 14. dag hvor byggeherre, rådgivere og entreprenører er samlet. I rapporteringen skal det fokuseres på framdrift, økonomi og kvalitet i prosjektet. Dette har i følge kommunens prosjektleder fungert bra i byggeperioden. Funn Fra til er det utarbeidet 6 statusrapporter fra byggeleder - OPAS AS som beskriver organisasjon og administrasjon, framdrift, kvalitet, HMS og økonomi i prosjektet. Revisjon Midt-Norge IKS Side 5 av 10

6 Vurdering/oppsummering Prosjektets statusrapporter frem til er i henholdt til god praksis. Revisor savner statusrapporter i perioden fra til Dette hadde sikret kommunen bedre oversikt over kostnadene som til enhver tid har påløpt fram til ferdigstillelse av bygget. Dette er nærmere vurdert i kapitel 4.2. Anbud inventar og utstyr Innkjøp av inventar foretas av rektor ved Gimse skole, jf. budsjettramme. Rektor har gjennomført innkjøp innenfor innkjøpsavtalens rammer. Det er i tillegg kjøpt inventar fra leverandører som ikke er tilknyttet innkjøpsavtalen. For disse innkjøpene er kommunens forklaringer funnet i orden. Det er budsjettert med kr 3,1 millioner for kjøp av supplerende inventar i prosjektet post 910. Regnskapet viser den at det er kjøpt inventar for 2,2 mill. 4.2 Hvordan ble den økonomiske status for Gimse ungdomsskole? Funn: Tabell 1 viser kommunens endringer i bevilget totalramme for utbygginga siden oppstartsvedtaket for utbygginga. K-saker Budsjetterte midler for prosjektet K-sak 86/01 Forprosjekt 48,2 mill K-sak 77/02 Budsjett og handlingsprogram 57,8 mill K-sak 51/03 Budsjettkontroll 59 mill F-sak 94/03 Budsjettjustering 55 mill K-sak 18/04 Budsjettjustering 56,24 mill K-sak 70/04 Tilleggsareal 57,29 mill K-sak 14/05 Regnskap og Årsmelding 55,366 mill Vi ser at budsjetterte midler er vedtatt endret 6 ganger i prosjektet siden oppstartsvedtaket. Budsjetterte midler i prosjektet er endret fra 48,2 mill i oppstartsvedtaket til 55,366 mill i K- sak 14/05. Tabell 2 økonomisk status for utbygginga etter fase 1 K-sak 18/04 Arkeologiske funn Økonomisk Oversikt fra OPAK AS K-sak 70/04 Tilleggsareal K-sak 14/05 Flyttet 1,9 mill til Lundamo Ungdomsskole Prosjektregnskap Entreprisekostnader ??? Generelle kostnader ??? Spesielle kostnader ??? Sum ?? Sikkerhetsmargin ?? Vedtatt ramme for utbygginga Overføring til Lundamo ungdomsskole Merforbruk i prosjektregnskapet Merforbruk i prosjektet: Revisjon Midt-Norge IKS Side 6 av 10

7 Prosjektregnskapet viser at prosjektet har et merforbruk på 3,1 mill. I K-sak 83/05 som behandler sluttregnskapet for prosjektet, ble merforbruket på 3,1 mill finansiert med mindreforbruk i andre investeringsprosjekter. Årsaken til merforbruket beskrives i saken som: flytting av midler til utbygging av Lundamo ungdomsskole, oppgradering av vannledning i forbindelse med brannvannsdekning samt flere hydranter enn forutsatt, avvik i masseoppgjør, gulvproblematikk, problematiske føringsveier for tekniske anlegg samt ekstrakostnader med gravemaskinleie ved arkeologiske utgravinger. Rapportering og manglende oversikt over avvik på opprinnelig budsjett: Revisor mangler oversikt over økningen i entreprisekostnader, generelle kostnader og spesielle kostnader for utbygginga i perioden Rapporteringen hadde vist hvor avvikene var påløpt. Det var OPAK AS som gjennomførte statusrapporteringen frem til Bygge- og eiendomsavdelinga overtok ansvaret for rapporteringa fra Dette ble begrunnet med at kommunen sparte ressurser og i hovedsak var bygging av skolen fullført. Det gjensto ferdigstillelse av utenomhus anlegg frem til Tabell 3 viser flytting av budsjettertemidler siden oppstartsvedtaket for utbygging av Gimse ungdomsskole i K-sak 082/02 til utbygging av Lundamo ungdomsskole. F-sak 094/03 Budsjettjustering K-sak 14/05 KS vedtar å øke investeringsrammen for ombygging/rehabilitering av Lundamo skole fra 21,5 mill til 25,5 mill. Økningen finansieres ved å redusere Gimse fra 59 mill til 55 mill. KS vedtar at underskuddet ved utvidelsen ved Lundamo ungdomskole kr 1,924 mill dekkes ved at det overføres tilsvarende beløp fra bevilgning og rehabilitering av Gimse ungdomsskole Etter siste endring i K-sak 14/05 har utbygging/rehabilitering av Gimse ungdomsskole en bevilget totalramme for på kr 55,3 mill. Det er flyttet totalt 5,924 mill fra utbygging og rehabilitering av Gimse ungdomsskole til utbygging/rehabilitering av Lundamo ungdomsskole. Vurdering Merforbruk i prosjektet Sluttregnskapet den viser at prosjektet har et merforbruk på 3,1 mill. Merforbruket er finansiert ved behandling av sluttregnskapet i K-sak 83/05. Kommunen har finansiert merforbruket etter at bygging er utført. Kommunen må være klar over at denne praksisen har mangler i forhold til kommunens vedtatte økonomireglement som sier: Kapitel Utvidelse av kostnadsrammen må forelegges kommunestyret før totalbevilgningen overskrides.administrasjonssjefen kan stoppe investeringen om nødvendig inntil politisk behandling er sluttført. I denne saken er finansiering vedtatt i ettertid, noe som ikke er ikke i samsvar med økonomireglementet. I nye saker som omhandler finansiering av merforbruk kommunen vedta finansiering av merforbruket før bygging gjennomføres. Rapportering Rapportering frem til er gjennomført tilfredsstillende. Det var OPAK AS som hadde ansvaret for rapporteringa frem til da og oversendte siste statusrapport nr. 6 den Revisor savner statusrapporter fra kommunen i perioden fra til Revisjon Midt-Norge IKS Side 7 av 10

8 Det er viktig at økonomiske statusrapporter gjennomføres for hele byggeperioden. Den avsluttende rapporteringen ville ha gitt oversikt over avvik i forhold til budsjett i siste del av utbygginga. Kommunen overtok selv ansvaret for rapportering for utbygginga fra OPAK AS den Dette ble begrunnet med at kommunen sparte penger i siste del av utbygginga ved å gjøre jobben selv. Etter at kommunen overtok dette ansvaret, manglet de et helhetlig rapporteringsverktøy for å utføre denne jobben og som tilsvarer OPAK AS sitt rapporteringsverktøy. Dette gjør at rapporteringa har mangler i siste del av utbygginga. Kommunens rapporteringsverktøy i prosjektet ivaretar det som er utgiftsført i prosjektregnskapet samt en oversikt over det som er budsjettert totalt i prosjektet. Et helhetlig rapporteringsverktøy for investeringsprosjekt bør inneholde: Utgifter i prosjektregnskapet De ugifter som forventes til ferdigstillelse av bygget ved at endringsmeldinger legges inn i rapporteringen Avvik på budsjett Rapportering i samsvar med Norsk Standard Et helhetlig rapporteringsverktøy ville gitt kommunen en oversikt over forventet utgift ved ferdigstillelse av bygget. Rapporteringen hadde sikret at kommunen fikk på plass finansiering fra kommunestyret før utbygging gjennomføres, noe som ivaretar regler i kommunens økonomireglement. Økonomireglementets krav til kommunens rapportering for investeringsprosjekt beskriver: Kapitel Det skal påses at byggearbeidene utføres innenfor bevilgningsrammen samt at byggeregnskapet til enhver tid gir full oversikt. Revisor mener at kommunens rapporteringsverktøy i siste del av utbygginga ikke gir full oversikt, noe som medfører at utbygginga får et merforbruk som finansieres i ettertid. OPAK AS sin rapportering frem til er i henhold til krav i økonomireglementet. Kommunens rapportering fra til har mangler i henhold til økonomireglementets krav til rapportering. Flytting av budsjetterte midler mellom investeringsprosjekt Det er flyttet totalt 5,924 mill fra utbygging og rehabilitering av Gimse ungdomsskole til utbygging/rehabilitering av Lundamo Ungdomsskole. Gimse Ungdomsskole har fått et merforbruk på 3,1 mill. Revisor mener at kommunen ikke kan flytte midler mellom investeringsprosjektene når dette påfører Gimse ungdomsskole et merforbruk. Etter revisors vurdering vanskeliggjør denne flyttingen av midler mellom investeringsprosjektene, kontrollen med å holde god prosjektstyring i det enkelte investeringsprosjekt. Revisor anbefaler at utbyggingsprosjekter må behandles som egen sak i kommunestyret for å gi en god oversikt over status i prosjektet. Endringssaker underveis i prosjektet bør behandles som egne saker og benevnes med investeringsprosjektets navn. En tilfredsstillende rapportering statusoversikt vedlegges saken. Behandling av sluttregnskapet for utbygginga I K-sak 83/05 har kommunen behandlet sluttregnskapet for denne utbygginga inkludert med 14 andre investeringsprosjekt. Noen kommuner velger å behandle sluttregnskap for in- Revisjon Midt-Norge IKS Side 8 av 10

9 vesteringsprosjekt som enkeltsak i kommunestyret, et eksempel er Orkdal - Prosjekter med sluttsum over 3 mill. kr skal behandles av kommunestyret som enkeltsak. Å behandle sluttregnskapet som enkeltsak i kommunestyret gir god tilbakemelding i investeringsprosjektet fra oppstart til slutt. 4.3 Høring Rådmannen har avgitt høringsuttalelse i brev av Høringsuttalelsen ligger som vedlegg til saken i kontrollutvalget. Kommunen har følgende tilbakemeldinger til foreløpig rapport: Generelt om rapporten og dens konklusjoner og funn kan vi si oss enig i disse og at de tas til etterretning. Vedtatt økonomireglement skal overholdes og følges. Vi innser at i fht. prosjektet på Gimse ungdomsskole har det vært avvik i forhold til pkt i reglementet. Når det er sagt vises det til k- sak 83/05 hvor sluttregnskapet for prosjektet legges frem sammen med sluttregnskapene for flere andre investeringsprosjekter. I denne saken vedtas prosjektet avsluttet med finansiering av underskudd med bruk av investeringsmidler til gode fra andre prosjekter. Dette viser at vi samlet sett har hatt kontroll med investeringsprosjektene og at den totale investeringsrammen for perioden ikke er overskredet i forhold til vedtatt ramme i økonomiplansammenheng. Vedrørende vårt rapporteringsverktøy vil vi vurdere eksisterende system (agresso) eller evt. en enkel modell i Excel for økonomistyring av våre investeringsprosjekter. Når det gjelder økonomistyringen av Gimse ungdomsskole i siste fase beror manglene dere her har funnet på intern ressursmangel, men også på egnet system for å kunne overta den jobben OPAK hadde startet. Revisor har ikke endret foreløpigrapport med bakgrunn i svarbrevet fra kommunen. 5. KONKLUSJON Fremdrift og innkjøp av inventar Gimse ungdomsskole er tatt i bruk høsten 2004 i henhold til fremdriftsplanen. I perioden frem til er utenomhusarbeid ferdigstilt. Innkjøp av inventar og utstyr for Gimse ungdomsskole er gjennomført etter det regelverk som gjelder og innenfor avsatt budsjett. Økonomisk status for Gimse ungdomsskole Merforbruk Sluttregnskapet viser at prosjektet har et merforbruk på 3,1 mill i forhold til budsjett. Merforbruket ble i ettertid finansiert ved behandling av sluttregnskapet i K-sak 83/05. Denne praksisen har mangler og er ikke i samsvar med økonomireglementet punkt som sier at kommunen skal ha finansiering på plass før bygging utføres. Rapportering av økonomisk status for utbygginga Rapporteringen frem til er i henhold til kommunens økonomireglement. Det var OPAK AS som hadde ansvaret for denne rapporteringen. Kommunen overtok selv ansvaret for rapporteringen fra til Kommunens rapporteringsverktøy har mangler og er ikke i samsvar med økonomireglementet punkt Rapporteringsverktøyet tar høyde for de utgifter som er utgiftsført i prosjektregnskapet sammenkoblet mot budsjett, men mangler de utgifter som er forventet frem til ferdigstillelse av bygget. Rapportering skal gjennomføres slik at prosjektet sikres finansiering før bygging utføres. Revisjon Midt-Norge IKS Side 9 av 10

10 Flytting av midler mellom investeringsprosjekt Det er flyttet totalt 5,9 mill fra utbygginga i Gimse ungdomsskole til utbygginga av Lundamo ungdomsskole. Dette vanskeliggjør prosjektstyringen av utbygginga. Dette var en medvirkende årsak til at utbygging av Gimse ungdomsskole fikk et merforbruk på 3,1 mill. Behandling av sluttregnskap for prosjektet Sluttregnskapet for prosjektet ble behandlet i K-sak 83/05 samens med 14 andre investeringsprosjekt. Revisor anbefaler at kommunen behandler sluttregnskap for hvert investeringsprosjekt som enkeltsak i kommunestyret, da dette gir god tilbakemelding fra oppstart til ferdigstillelse av bygget. 6. ANBEFALING Revisor anbefaler kommunen å vurdere revisors funn, vurderinger og konklusjoner i kapitel 4 i forhold til: 1. Kommunen må følge sitt vedtatte økonomireglement, med spesielt fokus på kapitel og Revisor anbefaler kommunen å vurdere rapporteringsverktøyet for investeringsprosjekter med fokus på de mangler som er beskrevet i denne saken. 3. Sluttregnskapet for investeringsprosjekt behandles som enkeltsak av kommunestyret. Revisjon Midt-Norge IKS Side 10 av 10