Vestre Revisjonsdistrikt ST VRD Rapport forvaltningsrevisjon Vinjeøra skole utbygging - ombygging Hemne kommune År 2001

Transkript

1 Vestre Revisjonsdistrikt ST VRD Rapport forvaltningsrevisjon Vinjeøra skole utbygging - ombygging Hemne kommune År 2001

2 Innholdsfortegnelse side 1. REVISORS KONKLUSJON 3 2. INNLEDNING BAKGRUNN FOR PROSJEKTET HJEMMEL FOR FORVALTNINGSREVISJON HØRING 4 3. FORMÅL OG METODE FORMÅL METODE GJENNOMFØRING 4 4. REVISJONSKRITERIER NASJONALE RAMMER KOMMUNALE REGLEMENT ADMINISTRATIV ORGANISERING RETNINGSLINJER FOR BYGG OG ANLEGG FAKTABESKRIVELSE KOMMUNESTYRETS VEDTAK PLANLEGGINGEN ANDRE INTERESSENTER HVORDAN ER PROSESSEN GJENNOMFØRT? KOSTNADSOVERSLAG - REGNSKAP 6 6. REVISORS VURDERINGER KJØP AV VARER OG TJENESTER HVORDAN ER PLANLEGGINGEN, PROSJEKTERINGEN OG BYGGEPROSESSEN GJENNOMFØRT? ANDRE INTERESSENTER KOSTNADSKONTROLL 8 Orkanger, 22. februar 2002 Inge Storås Revisjonssjef Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 2 av 2

3 1. REVISORS KONKLUSJON Formålet med dette forvaltningsrevisjonsprosjektet er å vurdere om utbygging ombygging Vinjeøra skole er gjennomført i samsvar med kommunestyrets forutsetninger og gjeldende regelverk. Byggeprosjektet ved Vinjeøra skole har hatt en grundig politisk behandling fram til endelig vedtak i kommunestyret Prosjektet hadde en forholdsvis lang planleggingsfase fra 1995 til Før igangsetting av byggeprosjektet var finansieringsplan vedtatt av kommunestyret og prosjektet innarbeidet i økonomiplan og budsjett. Fra bevilgningen ble vedtatt i kommunestyret i mai 2000 fram til bygget ble tatt i bruk, har det ikke vært noen rapportering tilbake til bevilgende myndighet, kommunestyret. Prosjektet økte litt i omfang fra planleggingsfasen til slutt prosjektet som byggeprosjekt ofte gjør. Kostnadene er mer enn doblet siden første kostnadsoverslag. Selve byggeprosjektet kan en også si er utvidet fra skole til også å omfatte restaurering av samfunnshus. Utvidelse av prosjektet er vedtatt av kommunestyret i Ut fra den begrensede undersøkelsen som revisor har gjort, er det ingen indikasjon på at ombygging tilbygg Vinjeøra skole ikke er gjennomført i samsvar med rammebetingelsene gitt av kommunestyret og gjeldende regelverk. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 3 av 3

4 2. INNLEDNING 2.1 Bakgrunn for prosjektet Byggeprosjekt og kanskje spesielt skolebygging skaper alltid interesse og engasjement i kommunen. Utbygging ombygging av Vinjeøra skole har en kostnadsramme på over 16 millioner og er en vesentlig kostnad for Hemne kommune. Byggeprosjekt representerer alltid risiko for overskridelser av kostnadsrammen og andre uønskede hendelser. I møte ønsket kontrollutvalget i Hemne kommune en gjennomgang av byggeprosjektet Vinjeøra skole. 2.2 Hjemmel for forvaltningsrevisjon Revisjonen skal i følge kommuneloven 60 pkt. 7 og forskrift om revisjon 5 og 8 utføre forvaltningsrevisjon. Dette innebærer tilsyn med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater. Gjennom forvaltningsrevisjon bidrar revisor med informasjon til kommunens beslutningstakere. Slik informasjon vil blant annet komme til nytte i forbindelse med: a) Kontrollutvalgets tilsyn med forvaltningen b) Ledelsens vurdering av muligheter for mer sparsom/økonomisk drift, økt produktivitet, større effektivitet og bedre måloppnåelse i kommunen c) Ledelsens sikring av den kommunale virksomhet drives i samsvar med regelverket. 2.3 Høring Foreløpig rapport ble sendt til rådmannen for uttalelse den og rådmann ga svar i brev av Rådmann hadde en merknad til pkt. 5.4 som er innarbeidet i endelig rapport. 3. FORMÅL OG METODE 3.1 Formål Formålet med prosjektet er å vurdere om byggeprosjektet - Vinjeøra skole er gjennomført i samsvar med kommunestyrets forutsetninger og gjeldende regelverk. 3.2 Metode Revisor har foretatt dokumentanalyse av de politiske vedtak og tilhørende grunnlagsdokument for byggeprosjektet. I tillegg har revisor hatt samtale med avd. ingeniør Knut Volden. Revisor har også hatt en enkel gjennomgang av regnskapet til prosjektet og sammenholdt det med bevilgningen til prosjektet. 3.2 Gjennomføring Forvaltningsrevisjons rapporten er laget av ass. revisjonssjef Toril Ulfsnes, i januar og februar Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 4 av 4

5 4. REVISJONSKRITERIER 4.1 Nasjonale rammer Kommuneloven stiller klare krav til hvordan et byggeprosjekt skal behandles. Det skal vedtas og finansieres av kommunestyret før prosjektet iverksettes. Prosjektet skal også innarbeides i økonomiplan og budsjett før det iverksettes. Bevilgningen er bindende og avvik fra bevilgningen skal rapporteres til kommunestyret. Forvaltningen av kommunale midler skal være kostnadseffektiv, det går fram av forarbeidet til kommuneloven (NOU 1990:13, kap. 16). Kommunene skal velge den løsningen som gir lavest ressursbruk for å nå det ønskede resultatet. Lov og forskrift om offentlig anskaffelser som trådde i kraft fra er ikke aktuelt i særlig grad for dette prosjektet 4.2 Kommunale reglement Kommunestyret vedtok i sak 107/97, prinsipper og reglement for arbeidsdeling og utøvelse av myndighet i Hemne kommune. Rådmann delegeres myndighet til å foreta anskaffelser av varer, tjenester, bygg og anlegg innefor vedtatt årsbudsjett og godkjente finansieringsplaner og innenfor gjeldende anskaffelsesinstruks. Økonomireglement ble vedtatt i K-sak 216/00 som gir utfyllende bestemmelser i forhold til kommunelov og forskrifter til kommunens økonomiforvaltning. Anskaffelsesinstruks vedtatt K-150/97 som bygger på forslag til instruks fra KS. Hovedregelen er at alle anskaffelser skal skje etter konkurranse. 4.3 Administrativ organisering I den kommunale forvaltningen er det slik at rådmannen i utgangspunktet har all myndighet og ansvar som ikke er tillagt politiske organ. Rådmannen må da fordele oppgaver og myndighet ut i administrasjonen. Rådmannen har i skriv av delegert til teknisk sjef og teknisk sjef har i skriv av og delegert til avdelingsingeniør. Det er avdelingsingeniør ved teknisk etat som har myndighet og ansvar for å gjennomføre byggeprosjektet ved Vinjeøra skole. 4.4 Retningslinjer for bygg og anlegg. Norsk Byggstandardiseringsråd, NBR har utarbeidet standarder (NS) for bygg og anlegg. Det er standarder for kontrakter, anbud, tekniske bestemmelser, beskrivelser, organisering av prosjektdata m.m. Flere av disse er aktuell her. Byggherreforskriften er forskrift til arbeidsmiljøloven som gir byggherre ansvar for at helse, miljø og sikkerhet (HMS) blir forsvarlig ivaretatt. Plan og bygningsloven med forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker stiller en del krav til byggeprosjekter. 5. FAKTABESKRIVELSE 5.1 Kommunestyrets vedtak Kommunestyret behandlet 02. mai 2000 sak 78, Vinjeøra skole utbygging ombygging, Utbygging etter vedtatte planer. Kommunestyret vedtar forprosjekt beskrevet av Georg Øye Arkitektkontor datert Prosjektet omfatter et tilbygg i en etasje m/ kjeller. 1. eta- Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 5 av 5

6 sje har en grunnflate på 731 m 2. I tillegg til oppjustering av eksisterende bygning, utvidelse av samfunnshussal samt fornyelse av varme og ventilasjonsanlegget. Kostnadsramme for prosjektet er kr Kommunestyret vedtar at byggeprosjektet skal ha delt entreprise og at arkitekt/konsulenter utarbeider anbudspapirer for utlysning av anbud. Kommunestyret gir rådmannen fullmakt til å anta anbud. Prosjektet er innarbeidet i økonomiplanen for Hemne kommune. 5.2 Planleggingen Prosjektet Vinjeøra skole har en lang historie før endelig vedtak i Starten på prosjektet var K-sak 132/95, Reform 97 planarbeid i forbindelse med rombehov ved Sodin skole og Svanem skole. Det ble starten på planlegging av Reform-97 for alle skolene i Hemne. Styringsgruppe for skoleutbyggingen ble opprettet. Planen for alle skolene i Hemne ble behandlet i kommunestyret i 1998 i sak 18 og da blir 1. byggetrinn Vinjeøra prioritert som nr. 3 bak Sodin, Fløy E og Svanem. Saksframlegget i sak 18/98 konkluderer med at kostnadene ved Vinjeøra blir på 7,98 mill (1997 kroner). Skoleutbyggingen i Hemne ble behandlet i kommunestyret flere ganger fra 1998 til endelig vedtak om utbygging og finansiering i I 1999 vedtok kommunestyret å omprioritere rekkefølgen på utbyggingen. Vinjeøra skole ble da prioritert foran Svanem. 5.3 Andre interessenter Hemne kommune har en avtale med Vinjetun samfunnshus fra 1960 som gjør at Vinjetun samfunnshus blir 3. part i byggeprosjektet. Vinjetun samfunnshus har vært involvert i planleggingen og byggingen av Vinjeøra skole. Vinjeøra skytterlag har også rettigheter til samfunnshuset og det er muligens også andre lag/organisasjoner som har rettigheter/interesser i samfunnshuset. 5.4 Hvordan er prosessen gjennomført? Styringsgruppen for utbygging av grunnskolene som ble nedsatt i 1995 bestod opprinnelig av 4 politikere pluss rådmannen. Styringsgruppens sammensetning ble senere endret til 6 politikere. I tillegg fungerer avdelingsingeniør som sekretær for gruppen. Flere fra administrasjonen møter i styringsgruppen ved behov. I tillegg har arkitekt/eksterne konsulenter møtt ved behov. Behovsutredning for skolene i Hemne ble laget av Prosjekt og Teknologiledelse as v/henrik Stensland. Det ble innhentet tilbud for alle grunnskolene i Hemne fra 6 arkitektfirmaer i Midt-Norge med dokumentert kompetanse på området. Det kom inn fire svar, og for Vinjeøra skole ble Georg Øye AS. Styringsgruppen har styrt behovsutredningen, planleggingen og forprosjekteringen av byggeprosjektet Vinjeøra skole fram til forprosjektet som ble vedtatt i kommunestyret i Prosjektering etter forprosjektet og selve byggeprosessen er gjennomført administrativt med bistand fra eksterne konsulenter. Avdelingsingeniør har hatt ansvaret for gjennomføringen av prosjektet. Anbudene er antatt av rådmann etter innstilling fra arkitekt/eksterne konsulenter og avd. ingeniør Knut Volden. Byggeprosjektet er godkjent av bygningsrådet og Arbeidstilsynet. Byggeledelse er utført av Botten Byggforum. 5.5 Kostnadsoverslag - regnskap Kostnadsrammen til prosjektet er på kr og er gitt av kommunestyret i sak 78/00. Oppstilling av kostnadsoverslag og kommunens regnskap tom : Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 6 av 6

7 K- 78/00 inkl. mva Regnskap Felleskostnader Bygning VVS El-installasjon Tele og automasjoner Heis Entreprisekostnader Generelle kostander Uforutsatt/prisstigning Prosjektkostnader Andre kostnader, off. Avgifter Inventar Totalt REVISORS VURDERINGER 6.1 Kjøp av varer og tjenester Anskaffelsene til Vinjeøra skole er lavere enn terskelverdien satt i EØS-avtalen og da er det er ingen andre regler for innkjøp enn anskaffelsesinstruksen. Så langt revisor kjenner til er anskaffelsene til byggeprosjektet Vinjeøra skole gjennomført i samsvar med Hemne kommunes anskaffelsesinstruks. 6.2 Hvordan er planleggingen, prosjekteringen og byggeprosessen gjennomført? I første fase av byggeprosjekt som omfatter behovsutredning, prioritering mellom skolene og planlegging/forprosjektering av tilbygg/ombygging Vinjeøra skole, var det en stor politisk deltakelse og styring gjennom styringsgruppen og kommunestyret. Kommunestyret har diskutert/behandlet saken mange ganger i perioden fra 1995 til endelig vedtak i Det har vært et stort politisk engasjement rundt skoleutbyggingen og prioritering av rekkefølge. Planleggingen og forprosjekteringen av byggeprosjektet Vinjeøra skole har ut fra revisors vurdering vært gjennomført i samsvar med kommunestyrets intensjoner. Utbygging av skoler har vært med i økonomiplan i mange år. Utbygging - ombygging Vinjeøra skole ble innarbeidet i økonomiplan og budsjett med eksakte beløp i år Prosjektet ble vedtatt av kommunestyret med finansieringsplan før igangsetting. Prosjekteringen og byggeprosessen er gjennomført administrativt i samsvar med Hemne kommunes prinsipper for arbeidsdeling mellom folkevalgte og administrasjon og kommunestyrets siste behandling av byggeprosjektet Vinjeøra skole, K-78/2000. I gjennomføring av dette prosjektet har Hemne kommune kjøpt ekstern bistand fra arkitekt og andre konsulenter. Det er vanlig å engasjere ekstern bistand i forbindelse med byggeprosjekter. I hvor stor grad det kjøpes ekstern bistand varierer avhengig av kapasitet og kompetanse som administrasjonen innehar selv. I dette byggeprosjektet er det meste kjøpt fra eksterne. Revisor har inntrykk av at avdelingsingeniøren har hatt en god dialog med arkitekt og eksterne konsulenter og de reelle avgjørelsen er tatt av byggherren selv. Anbudsprosessen er gjennomført i samsvar med Norsk Standard og lavest anbud er antatt. Byggeprosessen er ledet av Botten Byggforum v/peder Botten som også tidligere har vært engasjert av Hemne kommune som byggeleder. I avtalen med Botten Byggforum beskrives oppgavene til byggeleder. I byggeperioden er det avholdt byggemøter hver 14. dag der byggeleder Peder Botten og entreprenørene deltar. I tillegg har avdelingsingeniør deltatt på møte- Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 7 av 7

8 ne som representant for byggherre. Referat fra byggemøtene går til deltakerne samt ordfører og rådmann. Enkelte referat fra byggemøtene er sendt til formannskap til orientering. Det har ikke vært formell rapportering fra byggeprosjektet til kommunestyret etter at finansieringsplanen ble vedtatt i mai Det er muligens en svakhet ved rapporteringsrutinene at oppdragsgiveren, kommunestyret, ikke orienteres om byggeprosjektets fremdrift o.l. i løpet av byggeperioden. 6.3 Andre interessenter Samfunnshuset er involvert i byggeprosjektet. Salen i samfunnshuset ble utvidet med 2,4 meter på lengden og utvidet med foldedør i bredden. I tillegg er det lagt nytt gulv i samfunnshuset. Kommunen har tatt alle kostnadene. Under planleggingen/byggeprosessen har kommunen luftet muligheten av at kommunen overtar samfunnshuset uten at det har blitt noen realitet. Avtalen fra 1960 som er revidert siste gang i 1977 burde absolutt vært revidert på nytt. Vinjeøra skytterlag har fått den nye kjelleren til fri disposisjon. 6.4 Kostnadskontroll Byggeleder skal kontrollere og godkjenne alle fakturaene fra entreprenørene, avdelingsingeniør konterer og attesterer alle faktura og rådmann anviser faktura før utbetaling. Rutinene ved betaling av faktura er tilrettelagt for kontroll av minst 3 personer før den er klar for utbetaling og må sies å være en betryggende rutine. Rådmann har i utgangspunktet ansvar for å gjennomføre prosjektet innenfor den gitte bevilgningen. Knut Volden er delegert myndighet til å gjennomføre prosjektet. Den engasjerte byggeleder skal redegjøre for prosjektets økonomi månedlig. Byggeleder fører byggeregnskap. Siste utgave av byggeregnskapet er fra I byggeregnskapet har byggeleder inntatt forventa kostnader. I byggeregnskapet fra I er det en forventa sprekk på knapt kr Kommunen fører alle kostnader i tilknytning til prosjektet i et eget prosjektregnskap. Revisor har ikke oversikt over hvor stor del av kostnadene som ennå ikke er registrert i kommunens regnskap. En del utenomhusarbeid gjenstår. Det blir nok en overskridelse av prosjektets bevilgning. Hvor stor overskridelsen blir, er det vanskelig for revisor å vite på dette tidspunktet. Det forventes ikke noen stor overskridelse i følge de ansvarlige i administrasjon. Kostnadene ved tilbygg til gammelt bygg i tillegg til oppdatering av gammel bygningsmasse kan være vanskelig å kalkulere. Når det blir klart at de reelle kostnadene blir avvikende fra bevilgning, bør avvik rapporteres til bevilgende myndighet. Det har ikke vært noen form for budsjettkontroll rapportering til kommunestyret for dette prosjektet. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 8 av 8