Gulen kommune Eivindvikvegen 1119 5966 EIVINDVIK E-post: postmottak@gulen.kommune.no FYLKESMANNEN I SOGN OG FJORDANE TILSYNSRAPPORT Forvaltningskompetanse avgjerder om særskild tilrettelegging Gulen kommune Byrknes skule Sak 2015/2017
Innhald Samandrag... 3 1. Innleiing... 5 2. Om tilsynet med Gulen kommune Byrknes skule... 5 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlege skular... 5 2.2 Tema for tilsyn... 5 2.3 Om gjennomføringa av tilsynet... 6 3. Generelle saksbehandlingsreglar for enkeltvedtak... 7 3.1 Rettslege krav... 7 3.2 Fylkesmannens observasjonar... 8 3.3 Fylkesmannens vurdering og konklusjon...10 4. Enkeltvedtak om spesialundervisning...10 4.1 Rettslege krav...10 4.2 Fylkesmannens observasjonar...11 4.3 Fylkesmannens vurdering og konklusjon...13 5. Enkeltvedtak om særskild språkopplæring...13 5.1 Rettsleg krav...13 5.2 Fylkesmannens observasjonar...14 5.3 Fylkesmannens vurdering og konklusjon...15 6. Førehandsvarsel om vedtak...15 7. Kommunen sin frist til å rette...17 Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget...18 2
Samandrag Tilsynsrapporten ikkje gir ei heilskapsvurdering av skuleeigaren og skulen. Rapporten omhandlar berre resultat knytt til temaet som er valt og på det tidspunktet tilsynet er gjennomført. Når det gjeld metode for tilsyn etter opplæringslova, har Utdanningsdirektoratet utarbeidd eiga handbok som Fylkesmannen skal nytte. Handboka 1 ligg på Utdanningsdirektoratet sine internettsider. Tema og formål Temaet for tilsynet er skulen sin forvaltningskompetanse (saksbehandling) i avgjerder om særskild tilrettelegging av opplæringa. Gjennomføring Fylkesmannen gjennomførte ei dagsamling om det felles nasjonale tilsynet 2014-2017 i Leirvik 13. januar 2015 for kommunane i HAFS-regionen inkludert Høyanger og Gulen. Tilsynet med Byrknes barnehage og skule 2 vart opna gjennom varselbrev 04.06.2015. Fylkesmannen sine vurderingar og konklusjonar er basert på skriftleg dokumentasjon, jf. vedlegg til denne rapporten. Kommunen mottok ein førebels tilsynsrapport 13.11.2015 og vi gjennomførte sluttmøte med kommunen og skulen 03.12.2015. Avdekte regelverksbrot Det er avdekt regelverksbrot når det gjeld generelle saksbehandlingsreglar for enkeltvedtak, regelverksbrot i forhold til enkeltvedtak om spesialundervisning og regelverksbrot innanfor tema enkeltvedtak om særskild språkopplæring. Status på rapporten og vegen vidare Fylkesmannen har i kapitla 3 til 5 konstatert regelverksbrot når det gjeld skulen sin forvaltningskompetanse. Det er kommunen som har det overordna ansvaret for at krava i opplæringslova blir etterlevde, jf. opplæringslova 13-10 første ledd. Kommunen er derfor adressat for denne tilsynsrapporten. Gulen kommune frist til å rette regelverksbrota, jf. kommunelova 60 d. Frist for retting er 01.04.2016. Kommunen må innan denne datoen sende Fylkesmannen ei erklæring om at det ulovlege forholdet er retta. Dersom regelverksbrot ikkje er retta innan den fastsette fristen, vil 1 Metodehåndbok for tilsyn - en håndbok for tilsyn i metode for tilsyn etter barnehageloven og opplæringsloven. 2 Namnet på skulen er Byrknes barnehage og skule. Opplæringslova er lovgrunnlaget for tilsynet og difor nyttar vi Byrknes skule i rapporten. 3
Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Eit eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og kan klagast på, jf. forvaltningslova kapittel VI. 4
1. Innleiing Fylkesmannen opna 04.06.2015 tilsyn med Byrknes skule i Gulen kommune, om forvaltningskompetanse avgjerder om særskild tilrettelegging av opplæringa. Felles nasjonalt tilsyn 2014-17 handlar om skulens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa og består av tre område for tilsyn: skulens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa, forvaltningskompetanse (som denne rapporten handlar om) og skulebasert vurdering. Utdanningsdirektoratet har utarbeidd rettleiingsmateriell knytt til tilsynet 3. Det er kommunen som har det overordna ansvaret for at krava i opplæringslova blir etterlevde, jf. opplæringslova 13-10 første ledd. Kommunen er derfor adressat for denne tilsynsrapporten. Tilsynet har avdekt regelverksbrot når det gjeld generelle saksbehandlingsreglar for enkeltvedtak, regelverksbrot i forhold til enkeltvedtak om spesialundervisning og regelverksbrot innanfor tema enkeltvedtak om særskild språkopplæring. Frist for retting er 01.04.2016. Kommunen må innan denne datoen sende Fylkesmannen ei erklæring om at det ulovlege forholdet er retta, og ei utgreiing om korleis regelverksbrotet er retta. Kommunen må innan denne datoen sende Fylkesmannen ei erklæring om at det ulovlege forholdet er retta. Dersom regelverksbrot ikkje er retta innan den fastsette fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Eit eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og kan klagast på, jf. forvaltningslova kapittel VI. 2. Om tilsynet med Gulen kommune Byrknes skule 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlege skular Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som offentlege skular, jf. opplæringslova 14-1 første ledd. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er tilsyn med det lovpålagde, jf. kommunelova 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlege skular er utøving av myndigheit og skjer i samsvar med reglane for dette i forvaltningsretten. I dei tilfella der Fylkesmannen konkluderer med at eit rettsleg krav ikkje er oppfylt, blir dette sett på som regelverksbrot, uavhengig av om det er opplæringslova eller forskrifter fastsett i medhald av denne lova som er brotne. 2.2 Tema for tilsyn Temaet for tilsynet er skulens forvaltningskompetanse i avgjerder om særskild tilrettelegging av opplæringa. Særskild tilrettelegging for elevar inneber avvik frå det ordinære opplæringstilbodet og er enkeltvedtak etter lova. 3 http://www.udir.no/regelverk/tilsyn/tilsyn/rettleiingsmateriell-for-felles-nasjonalt-tilsyn-2014-2017/ 5
Hovudpunkt i tilsynet vil vere: - Generelle saksbehandlingsreglar for enkeltvedtak - Enkeltvedtak om spesialundervisning - Enkeltvedtak om punktskriftopplæring 4 - Enkeltvedtak om særskild språkopplæring - Enkeltvedtak om teiknspråkopplæring 5 Det overordna formålet med det nasjonal tilsynet er å medverke til at elevar får eit godt utbytte av opplæringa. For å sikre at dette gjeld for alle elevar, er elevar med behov for særskild tilrettelegging gjevne eigne rettar i opplæringslova. Tilsynet skal medverke til at kommunen som skuleeigar syter for at skulen sikrar elevens rettstryggleik gjennom å involvere elevar og foreldre i vurderingane før skulen tek avgjerder om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet følgjer reglane for innhald i enkeltvedtak syter for å vurdere og kartleggje elevens behov på ein fagleg forsvarleg måte gjer vedtak som gjev gode føringar for å leggje til rette innhaldet i opplæringa Manglande forvaltningskompetanse i avgjerder om særskild tilrettelegging av opplæringa kan føre til at elevane ikkje får sikra rettane sine. Det kan òg føre til at avgjerdene ikkje gjev gode faglege føringar for innhaldet i opplæringa. Elevane står da i fare for å få ei opplæring som ikkje gjev eit forsvarleg utbytte. Det er berre utvalde delar av saksbehandlingsreglane for enkeltvedtak som blir kontrollerte i tilsynet. Opplæringslova og forskrift til lova har òg krav som gjeld spesialundervisning, punktskriftopplæring og særskild språkopplæring som ikkje er inkluderte i dette tilsynet. 2.3 Om gjennomføringa av tilsynet Fylkesmannen gjennomførte dagsamling om det felles nasjonale tilsynet 2014-2017 i Leirvik 13. januar 2015, der Gulen kommune var representert ved skulefagleg ansvarleg og rektorane ved grunnskulane i kommunen. Informasjon om Utdanningsdirektoratet sitt rettleingsmateriell, lovkrava og metode for tilsynet var tema på samlinga. Her informerte vi om at Fylkesmannen hausten 2015 ville gjennomføre tilsyn med kommunar i HAFS-regionen inkludert Gulen og Høyanger. Det vart òg lagt vekt på at kommunane og skulane, uavhengig av om dei får tilsyn, kan nytte rettleiingsmateriellet til å vurdere eigne system og praksis opp mot tilsynstemaet. Tilsyn med Gulen kommune og Byrknes skule vart opna gjennom brev 04.06.2015. Fylkesmannen har kravd at kommunen legg fram dokumentasjon med heimel i kommunelova 60 c. 4 Det er ingen elevar som treng punktskriftopplæring ved Byrknes skule og derfor omfattar ikkje rapporten dette temaet. 5 Det er ingen elevar som treng teiknspråkopplæring ved Byrknes skule og rapporten omfattar derfor ikkje dette temaet. 6
Kommunen mottok ein førebels tilsynsrapport 13.11.2015 og vi gjennomførte sluttmøte med kommunen og skulen 03.12.2015. Kommunen fekk frist til 11.12.2015 til å eventuelt kommentere førebels tilsynsrapport. Vi mottok svar frå Gulen kommune med vedlegg frå rektor ved Byrknes skule innan fristen. Fylkesmannens vurderingar og konklusjonar er baserte på skriftleg dokumentasjon, sjå vedlegg: «Dokumentasjonsgrunnlaget». 3. Generelle saksbehandlingsreglar for enkeltvedtak 3.1 Rettslege krav Nedanfor har vi opplyst om dei rettslege krava som gjeld generelt for saksbehandling av enkeltvedtak. Vi viser òg til kva for reglar i opplæringslova og/eller forvaltningslova krava er knytte til. Elevar og foreldre skal varslast før det blir gjort enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet. Dersom foreldra eller elevane ikkje allereie har uttalt seg i saka, skal dei varslast før skulen gjer eit vedtak. Dei skal ha høve til å uttale seg innan ein nærmare fastsett frist, jf. forvaltningslova 16. Skulen skal gje førehandsvarslet skriftleg. Varslet til foreldra gjeld for elevar under 18 år. Når eleven er over 15 år, skal skulen varsle eleven sjølv om eleven er representert av foreldra. Skulen kan la vere å varsle dersom eleven eller foreldra har - søkt eller bedt om vedtaket - hatt høve til å gje sine synspunkt i saka - fått kjennskap på annan måte til at skulen skal gjere eit vedtak og har hatt rimeleg tid til å uttale seg Førehandsvarslet skal gjere greie for kva saka gjeld, og gje opplysningar om kva føresegner i lova vedtaket byggjer på, og kva forhold rundt eleven sin skulesituasjon som er grunnlaget for vedtaket. Førehandsvarslet skal innehalde det som er nødvendig for at elevar og foreldre kan ta vare på interessene sine på ein forsvarleg måte, jf. forvaltningslova 16. Varslet må derfor innehalde dei faktiske forholda: Kva det varsla vedtaket vil innebere for eleven, kva for type avvik frå ordinær opplæring det dreier seg om og kva forhold som er grunnlaget for vedtaket. Enkeltvedtaket skal innehalde grunngjeving for vedtaket ved å vise til heimelen, faktiske forhold som er lagde til grunn, og kva for omsyn som er vektlagde. Eleven eller foreldra har rett til å klage på enkeltvedtaket. For å gje eleven eller foreldra ei reell moglegheit til å argumentere for sitt syn, må vedtaket vere skriftleg og grunngjeve, jf. forvaltningslova 24 og 27. Grunngjevinga skal vise til dei reglar og faktiske forhold vedtaket byggjer på, og kva for omsyn skulen har lagt mest vekt på, jf. forvaltningslova 25. Skulen treng ikkje å grunngje vedtaket dersom vedtaket 7
godkjenner ein søknad, og skulen ikkje har grunn til å tru at eleven og foreldra vil vere misnøgde med vedtaket. Enkeltvedtaket skal innehalde informasjon om høve til å klage, klagefrist, klageinstans og framgangsmåte ved klage. Det er eit krav at brevet med enkeltvedtaket skal opplyse om dei formelle forholda som gjeld dersom eleven eller foreldra vil klage, jf. forvaltningslova 27. Nærmare reglar for saksbehandling ved klage går fram av forvaltningslova 27-32. Skulen må opplyse om at klagefristen er tre veker frå eleven eller foreldra fekk vedtaket, at klagen skal sendast til skulen, og kven som er klageinstans. Klageinstans ved dei ulike aktuelle typar enkeltvedtak går fram av opplæringslova 15-2. Enkeltvedtaket skal innehalde informasjon om retten til å sjå saksdokumenta. Foreldra og elevane har rett til å gjere seg kjende med dokumenta som inngår i saka, jf. forvaltningslova 27. Brevet om enkeltvedtaket skal informere om denne retten. I nokre tilfelle har skulen grunn til å gjere unntak frå innsynsretten. Nærmare om innsynsretten og unntak frå innsyn går fram av forvaltningslova 18 og 19. 3.2 Fylkesmannens observasjonar Våre undersøkingar bygger på innsendt eigenvurdering av regelverksetterleving frå Byrknes skule, dvs. rektor sin respons og eventuelle kommentarar til kontrollspørsmåla som gjeld for emnet forvaltningskompetanse i dette nasjonale tilsynet, og skulen sin innsendte dokumentasjon. Fylkesmannen har fått dokumentert i alt åtte enkeltvedtak om spesialundervisning og særskild språkopplæring frå åra 2014 og 2015. Byrknes skule har ikkje vist til eller omtalt anna dokumentasjon i si vurdering av situasjonen ved skulen i eigenvurderingsskjemaet. Skulen har ettersendt dokumentet Årshjul: rutinar for tilpassa opplæring (opplæringslova 1.3) og spesialundervisning (opplæringslova 4 A-2, 5-1, 5-3 og 5-7). I samband med skulen sin tilbakemelding på førebels rapport vi motteke tilsvar frå kommunen og skulen. Det er også levert inn nye dokument. I den endelege rapporten har vi vurdert tilsvara og innhaldet i nye dokument. Nummererte spørsmål i kursiv i vår vurdering nedanfor korresponderer med spørsmåla i eigenvurderingsskjemaet. 1. Varslar skulen elever og foreldre som ikkje alt ved søknad eller på annan måte har uttalt seg i saka, før det blir gjort enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet? Spørsmålet er svart på med både ja og nei, og elles kommentert slik i eigenvurderinga: «Gjennom konferansetimar og ekstra møte der det trengs, beskriv ein utviklinga til eleven i møte med foreldra. Avvik frå det ordinære opplæringstilbodet vert tidleg varsla og alltid drøfta. Det vert difor ikkje sendt skriftleg førehandsvarsel.» Med avvik meiner vi t.d. spesialundervisning, jf. opplæringslova 5-1 og særskilt språkopplæring, jf. opplæringslova 2-8. Førehandsvarsel skal vere skriftleg. 8
2. Blir det i førehandsvarslet gjort greie for kva saka gjeld? I eigenvurderinga viser rektor til førre spørsmål. Byrknes skule har derfor ikkje dokumentert eksempel/mal på skriftleg førehandsvarsel før det blir fatta enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet. 3. Inneheld førehandsvarslet opplysningar om det rettslege og faktiske grunnlaget for varsla enkeltvedtak? I eigenvurderinga viser rektor til svaret på spørsmål 1 (ovanfor). Skulen har derfor ikkje dokumentert eksempel/mal på skriftleg førehandsvarsel før det blir fatta enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet. 4. Inneheld enkeltvedtaket ei grunngjeving der det blir vist til a) heimel for enkeltvedtaket? b) faktiske forhold som er lagt til grunn? c) kva omsyn det er lagt vekt på? Innsendte enkeltvedtak viser at Byrknes skule bruker ein «møtebok-mal» som viser at dette er administrative vedtak på vegne av Hovudutval for oppvekst i Gulen kommune. Alle enkeltvedtaka bruker overskrifta Ressurstildeling for spesialundervisning [skuleår], og følgjer disposisjonen Sakstilfang Saksutgreiing Vedtak etter fullmakt som kapitteloverskrifter. Vedtak har eige vedlegg kalla Orientering om klage på enkeltvedtak. a) Enkeltvedtaka inneheld ingen formell grunngjeving der det blir vist til heimel i opplæringslova for vedtaket. b) Under overskrifta saksutgreiing (jf. spørsmål 4 over) blir den aktuelle elevens situasjon drøfta, inkludert PPT si utgreiing og eventuelle tidlegare tiltak. c) Det kjem fram av enkeltvedtaka kva hovudomsyn som har vore avgjerande i vurderinga skulen har gjort. Skulen følgjer PPT si utgreiing og tilråding i alle innleverte vedtak. 5. Inneheld enkeltvedtaket (eller underretninga om enkeltvedtaket) informasjon om a) klagerett? b) klagefrist? c) klageinstans? d) framgangsmåten ved klage? Dokumenterte enkeltvedtak har nødvendig informasjon om klagerett, klagefrist, klageinstans og framgangsmåte. Informasjonen kjem fram som eige vedlegg til vedtaket kalla Orientering om klage på enkeltvedtak (jf. spørsmål 4 over). 6. Inneheld enkeltvedtaket (eller underretninga om enkeltvedtaket) informasjon om retten etter fvl. 18, jf. 19 til å sjå dokumenta i saka? I oppdatert mal for enkeltvedtak er det gitt eksplisitt informasjon om retten etter forvaltningslova til å sjå dokumenta i saka. 9
Kommunens tilbakemelding etter førebels rapport Kommunen kommenterer varsel om pålegg slik: «Skuleeigar meiner at skulen i hovudsak har dokumentert at sakshandsamingsreglar er følgde når det gjeld enkeltvedtak om spesialundervisning. Unntaket er opplysning om innsynsrett, konkretisering av avvik frå læreplan i sjølve vedtaket, og at innhenting av samtykkje ikkje har vore dokumentert før i det siste. Mal for saksutgreiing og vedtak er/vert retta opp. Gjennom tidlegare internkontroll har vi avdekka at reglar og rutiner for innsynsrett og samtykkje er mangelfullt i fleire delar av den kommunale verksemda, og vi vil setje dette på dagsorden i 2016. Skulen manglar gode nok rutinar for enkeltvedtak vedkommande særskild språkopplæring. Jf rapport frå Eivindvik skule, vert det arbeidd med å utarbeide dette for heile kommunen.» 3.3 Fylkesmannens vurdering og konklusjon Dersom ikkje elev og foreldre gjennom søknad eller på anna måte har uttalt seg, skal skulen varsle foreldra før det blir fatta enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet. I Utdanningsdirektoratet sitt rettleiingsmateriell vert det peika på at avvik kan t.d. vere eineundervisning i spesialundervisning og innføringstilbod i særskit språkopplæring. Fylkesmannen vil understreke at førehandsvarsel som hovudregel skal vere skriftleg, sjølv om forvaltningslova òg inneheld ei opning for at varsel kan bli gitt munnleg eller unnlatast i spesielle tilfelle, jf. fvl. 16 andre og tredje ledd. Skuleeigar og Byrknes skule må ha ein forvaltningsrutine som i praksis sikrar rettstryggleiken for foreldre/elev i slike saker. Vi er merksam på at Gulen kommune er i ferd med å utarbeide felles rutinar for særskilt språkopplæring. I samband med dette arbeidet bør ein difor vere merksam på generelle saksbehandlingsreglar t.d. om forhandsvarsling. I oppdatert mal for enkeltvedtak opplyser skulen om retten til å sjå dokumenta i saka. 4. Enkeltvedtak om spesialundervisning 4.1 Rettslege krav Nedanfor har vi opplyst om dei rettslege krava i tilsynet som gjeld for enkeltvedtak om spesialundervisning. Vi viser òg til kva for reglar i opplæringslova og/eller forvaltningslova krava er knytte til. Krava her kjem i tillegg til dei generelle saksbehandlingsreglane som er omtalte over i kapittel 3. Foreldre / elevar over 15 år skal gje samtykke før det blir sett i gang utgreiing av behovet for spesialundervisning. Skulen må få samtykke frå foreldra til elevar over 15 år før PPT set i gang ei sakkunnig vurdering av behovet for spesialundervisning, jf. opplæringslova 5-4. Elevar som har fylt 15 år, skal sjølve gje samtykke i saker om spesialundervisning og om at foreldra skal bli orienterte (føresetnaden er at eleven er samtykkekompetent). Dersom foreldra/eleven sjølve har bedt om spesialundervisning, ligg samtykket implisitt i søknaden. 10
Foreldra/eleven skal ha moglegheit til å uttale seg om innhaldet i ei sakkunnig vurdering før enkeltvedtaket blir gjort. Foreldra har rett til å gjere seg kjende med innhaldet i den sakkunnige vurderinga og til å uttale seg før skulen gjer eit enkeltvedtak, jf. opplæringslova 5-4. Skulen kan gje avgrensingar i denne retten, jf. forvaltningslova 19 og reglane om teieplikt. Skulen og PPT har ansvar for at samarbeidet med eleven og foreldra blir teke hand om på ein god måte på dei ulike trinna i prosessen. Foreldra må få sjå den sakkunnige vurderinga og få rimeleg tid til å uttale seg om innhaldet. Elevar som etter sakkunnig vurdering har behov for spesialundervisning, skal ha eit enkeltvedtak. Etter den sakkunnige vurderinga må skulen gjere eit vedtak. Dette gjeld både dersom skulen går med på spesialundervisning, og dersom skulen ikkje gjer det. Kravet om enkeltvedtak gjeld både når PPT tilrår spesialundervisning, og når dei ikkje tilrår dette. Ei avgjerd om spesialundervisning gjeld rettar for ein bestemt person og er derfor eit enkeltvedtak, jf. forvaltningslova 2 og kapittel IV og V. Avvik frå ei sakkunnig vurdering skal grunngjevast i enkeltvedtaket. Dersom skulens vedtak vik av frå den sakkunnige vurderinga, må skulen grunngje dette. Grunngjevinga skal vise kvifor eleven likevel får eit opplæringstilbod som oppfyller elevens rett til spesialundervisning, jf. opplæringslova 5-3. Skulen må få klart fram kva avviket består i, og kva opplæringstilbodet inneber for eleven. Grunngjevinga må vere slik at foreldra forstår kva for vurderingar som ligg til grunn for at skulen ikkje følgjer tilrådinga i den sakkunnige vurderinga. Enkeltvedtaket skal innehalde opplysningar om kva for omfang, innhald og organisering spesialundervisninga skal ha, og kompetansekrav for dei som skal gjennomføre opplæringa. Den sakkunnige vurderinga skal ta stilling til kva som gjev eit forsvarleg opplæringstilbod, til innhaldet i opplæringa og gjere greie for andre særlege forhold som er viktige for opplæringa, jf. opplæringslova 5-3. Skulens vedtak om spesialundervisning skal byggje på den sakkunnige vurderinga. Enkeltvedtaket må vise tal på timar med spesialundervisning, fag/område for spesialundervisninga, om det skal vere avvik frå LK06, korleis opplæringa skal organiserast, og kva for kompetanse personalet skal ha. 4.2 Fylkesmannens observasjonar Våre undersøkingar bygger på innsendt eigenvurdering av regelverksetterleving frå Byrknes skule, dvs. rektor sin respons og kommentarar til kontrollspørsmåla som gjeld for emnet forvaltningskompetanse og skulen sin vedlagte dokumentasjon til spørsmåla. Det er dokumentert i alt sju anonyme enkeltvedtak om spesialundervisning. Byrknes skule har ikkje vist til eller omtalt anna dokumentasjon i si vurdering av situasjonen ved skulen i eigenvurderingsskjemaet. Men skulen har likevel sendt inn eit dokument med tittel Årshjul: rutinar for tilpassa opplæring (opplæringslova 1.3) og spesialundervisning (opplæringslova 4 A-2, 5-1, 5-3 og 5-7). Dette årshjulet er ei liste over tiltak, ansvar og «Vert sendt til» fordelt på månadane i skuleåret. 11
Nummererte spørsmål i kursiv i vår vurdering nedanfor, korresponderer med eigenvurderingsskjemaet. 7. Innhentar skulen samtykke frå foreldre eller elevar over 15 år før det blir sett i gang utgreiing av behovet for spesialundervisning? I mal for tilvising til PPT for Ytre Sogn og Sunnfjord er klargjort at føresette/elev over 15 år skal gi samtykke før det vert sett i gang arbeid med sakkunnig vurdering. Byrknes har dokumentert eksempel/mal på slikt samtykke. 8. Gjev skulen eleven/foreldra høve til å uttale seg om innhaldet i sakkunnig vurdering før enkeltvedtak blir fatta? Skulen svarer ja på spørsmålet i eigenvurderinga og rektor skriv følgjande kommentar: «Kartlegging frå PPT resulterer i rapport. Det er alltid eit tilbakemeldingsmøte der PPT går gjennom rapporten med skule og føresette. Det er denne rapporten som ligg til grunn for sakkunnig tilråding. Kopi av tilrådinga vert sendt dei føresette.» Skulen må ha ein skriftleg rutine som sikrar at eleven og foreldra får kopi av sakkunnig utgreiing og rimeleg tid til å uttale seg om innhaldet før det blir fatta enkeltvedtak. 9. Blir det fatta enkeltvedtak for elever etter at sakkyndig vurdering er gjennomført? Vedtak om spesialundervisning er eit enkeltvedtak uansett om eleven får tilbod om spesialundervisning eller får avslag på spesialundervisning. Alle dokumenterte enkeltvedtak ved Byrknes skule bygger på sakkunnig uttale. Det er ikkje dokumentert vedtak som inneheld avslag på spesialundervisning. 10. Grunngjev enkeltvedtak om spesialundervisning ev. avvik frå sakkyndig vurdering? Alle dokumenterte enkeltvedtak følgjer sakkunnig tilråding frå PPT. I eigenvurderinga vert det stadfesta at det alltid er slik. Rektor kommenterer i telefonsamtale 21.10.2015 at Pedagogisk-psykologisk teneste for Ytre Sogn og Sunnfjord og Byrknes skule har eit svært tett og godt samarbeid. 11. Innehelder enkeltvedtaket opplysningar om a) omfang (tal på timer) med spesialundervisning? b) fag/områder og eventuelle avvik frå LK06 i spesialundervisninga (innhald)? c) organisering av spesialundervisninga? og d) kompetansekrav for de som skal gjennomføre spesialundervisninga? a) Til saman sju innsendte enkeltvedtak frå inneverande og førre skuleår, inneheld alle opplysningar om timer til spesialundervisning. Ressursane er oppgitt som årstimar og presisert i veketimar. b) Enkeltvedtak må beskrive innhaldet i spesialundervisninga og eventuelt kva for avvik frå læreplanverket som gjeld. I eigenvurderinga svarer rektor både ja og nei på spørsmål om dette, og har slik kommentar: «Vedtaket byggjer på sakkunnig tilråding der tilpassingar og avvik frå læreplanen er beskrive. Det er ikkje ein detaljert gjennomgang av dette i vedtaket. Spesifisering vert gjort i IOP/ opplæringsplan.» Dei dokumenterte enkeltvedtaka frå Byrknes skule beskriver kva 12
fag spesialundervisninga omfattar. Avvik frå LK06 er ikkje omtalt eksplisitt i dei innleverte enkeltvedtaka. c) Dei dokumenterte enkeltvedtaka gjer greie for organisering av spesialundervisninga gjennom opplysningar i vedtaket som t.d. at opplæringa blir gitt som individuell undervisning, gruppetimar, to-lærartimar, i lita gruppe, osb. d) I enkeltvedtak om spesialundervisning skal skulen skrive kven som skal utføre opplæringa; lærar, spesialpedagog, logoped, mv. I alle innsendte vedtak er det presisert lærar/pedagogtimar og assistentimar. 4.3 Fylkesmannens vurdering og konklusjon Etter førebels rapport har vi motteke skjema for oppmelding til PPT. Her er det klargjort at føresette/elev over 15 år skal gi samtykke før det vert sett i gang arbeid med sakkunnig vurdering. Dette er i samsvar med lovkrava. Skulen må ha ein skriftleg rutine som sikrar at eleven og foreldra får kopi av sakkunnig utgreiing og rimeleg tid til å uttale seg om innhaldet før det blir gjort enkeltvedtak. Skulen sin rutine må vere forsvarleg og i praksis eigna til å ivareta foreldra og eleven sine rettar. Skulen har gjort geie for kva som skjer i praksis, men skulen har ikkje dokumentert gjennom ein skriftleg rutine som sikrar eleven og foreldra sine rettar på dette punktet. I vedtak om spesialundervisning skal eventuelle avvik frå Læreplanverket for Kunnskapsløftet (LK06) vere eksplisitt omtalt i sjølve enkeltvedtaket. I enkeltvedtaket må det gå fram om eleven skal følgje ordinær læreplan eller om det er avvik frå ordinære kompetansemål. Byrknes skule har ikkje dokument at skulen sine innleverte enkeltvedtak er i samsvar med lovkrava på dette punktet. 5. Enkeltvedtak om særskild språkopplæring 5.1 Rettsleg krav Nedanfor har vi opplyst om dei rettslege krava i tilsynet som gjeld for enkeltvedtak om særskild språkopplæring. Vi viser òg til kva for reglar i opplæringslova og/eller forvaltningslova desse krava er knytte til. Krava kjem i tillegg til dei generelle saksbehandlingsreglane som er omtalte over i kapittel 3. Elevar som har rett til særskild språkopplæring, skal ha eit enkeltvedtak. Elevar med anna morsmål enn norsk og samisk har rett til særskild norskopplæring til dei har tilstrekkelege ferdigheiter i norsk til å følgje ordinær opplæring i skulen, jf. opplæringslova 2-8. Om nødvendig har elevane òg rett til morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring eller begge delar. Skulen må syte for å kartleggje norskferdigheiter før skulen vedtek særskild språkopplæring. Ei avgjerd om særskild språkopplæring gjeld rettar for ein bestemt person og er derfor eit enkeltvedtak, jf. forvaltningslova 2 og kapittel IV og V. 13
Enkeltvedtaket skal innehalde opplysningar om omfanget av opplæringa, kva for læreplanar eleven skal følgje, organiseringa av opplæringa, kompetansekrav for dei som skal gjennomføre opplæringa. Eleven skal kartleggjast før vedtak om særskild språkopplæring, jf. opplæringslova 2-8. Kartlegginga vil danne grunnlag for å vurdere behovet for språkopplæring og for å kunne ta stilling til omfanget (talet på timar og kor lenge), for kopling mot ordinær opplæring og eventuelt behovet for tospråkleg opplæring i fag eller morsmålsopplæring. Skuleeigaren må òg ta stilling til kva for læreplan eleven skal bruke: Mellombels læreplan i norsk for elevar i vidaregåande opplæring som har budd kort tid i Noreg eller ordinær læreplan i norsk. Skulen skal bruke ein eigen læreplan for morsmålsopplæring for elevar som får slik opplæring. Organiseringa må gå klart fram av vedtaket. Kommunen kan organisere tilbodet om særskild språkopplæring i eigne grupper for nykomne elevar i inntil to år, jf. opplæringslova 2-8. Vedtak kan berre gjerast for eitt år om gongen. Det er en føresetnad at skulen vurderer at eigne grupper er det beste for eleven. Denne vurderinga må komme fram av vedtaket. I vedtaket kan skulen òg gjere avvik frå læreplanverket. På bakgrunn av omfang, val av læreplan og organisering må skulen i vedtaket ta stilling til kva for lærarkompetanse som er nødvendig for å gjennomføre opplæringa. Det må til eit enkeltvedtak om stans i særskild språkopplæring når eleven blir overført til den ordinære opplæringa. Skulen må kartleggje elevar som får særskild språkopplæring, undervegs i opplæringa, jf. opplæringslova 2-8. Dette for å vurdere om elevane har tilstrekkelege ferdigheiter i norsk til å følgje ordinær opplæring på skulen. Før skulen overfører eleven til å følgje ordinær opplæring, må skulen gjere eit enkeltvedtak om stans i særskild språkopplæring. Dette gjeld rettar for ein bestemt person og er derfor eit enkeltvedtak, jf. forvaltningslova 2 og kapittel IV og V. 5.2 Fylkesmannens observasjonar Våre undersøkingar bygger på innsendt eigenvurdering av regelverksetterleving frå Byrknes skule, dvs. rektor sin respons og kommentarar til kontrollspørsmåla som gjeld for emnet forvaltningskompetanse og skulen sin vedlagte dokumentasjon til spørsmåla. Nummererte spørsmål i kursiv i vår vurdering nedanfor, korresponderer med det innsendte eigenvurderingsskjemaet. 16. Blir det fatta enkeltvedtak for elevar som har rett til særskild språkopplæring? I eigenvurderinga svarer rektor både ja og nei på spørsmålet og kommenterer «Det er gjort vedtak for nokre men ikkje for alle elevar der dette har vore aktuelt.» Fylkesmannen har fått dokumentert eitt enkeltvedtak om særskild språkopplæring datert 16.09.2014. Rektor kommenterer i telefonsamtale 21.10.2015 at enkeltvedtaket for denne eleven akkurat for skuleåret 2014-15 vart gitt i medhald av opplæringslova 2-8 slik det står til slutt i vedtaket, men at «overskrifta på vedtaket vart gløymt.» Overskrifta er Ressurstildeling for spesialundervisning 2014-15. 14
17. Inneheld enkeltvedtak opplysningar om a) omfang tall på timar med særskild språkopplæring? b) kva læreplan eleven skal følgje? c) organisering av den særskilde språkopplæringa medrekna om opplæringa skal gå føre seg på ein annan skule? a) Vedtak om særskild språkopplæring viser omfang i årstimar og veketimar. b) Vedtak om særskild språkopplæring inneheld ingen opplysningar om kva læreplan eleven skal bruke i norsk. c) Enkeltvedtaket omhandlar organisering av den særskilde språkopplæringa. 18. Blir det gjort enkeltvedtak om opphør av særskild språkopplæring når eleven blir innrullert i den ordinære opplæringa? Byrknes skule har ikkje dokumentert enkeltvedtak om stans av særskild språkopplæring. Rektor svarer nei i eigenvurderinga og skriv i kommentaren «Det vert gjort enkeltvedtak om særskild språkopplæring for kvart skuleår.» 5.3 Fylkesmannens vurdering og konklusjon Dersom Byrknes skule vurderer at ein elev har behov for og rett til særskild språkopplæring, skal det alltid gjerast enkeltvedtak om dette. Saksbehandlingsreglane for enkeltvedtak i forvaltningslova skal følgjast. Fylkesmannen minner om at elevar med anna morsmål enn norsk og samisk har rett til særskild norskopplæring inntil dei har fått tilstrekkelege norskferdigheiter til å følgje de ordinære opplæringa i skulen. Eleven sine ferdigheiter i norsk skal kartleggast av skulen før det blir fatta enkeltvedtak om særskild språkopplæring og ved stans av slik opplæring. Vi er merksam på at Gulen kommune er i ferd med å utarbeide elles rutinar for særskilt språkopplæring, jf. opplæringslova 2-8. Men arbeidet er ikkje avslutta og er såleis ikkje vurdert under tilsynet. 6. Førehandsvarsel om vedtak Fylkesmannen har i kapittel 3, 4 og 5 konstatert regelverksbrot. I denne rapporten får Gulen kommune frist til å rette regelverksbrot, jf. kommunelova 60 d. Frist for retting og tilbakemelding er 01.04.2016. Kommunen må innan denne datoen sende Fylkesmannen ei erklæring om at det ulovlege forholdet er retta, og ei utgreiing om korleis regelverksbrotet er retta. Dersom regelverksbrot ikkje er retta innan den fastsette fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Eit eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og kan klagast på, jf. forvaltningslova kapittel VI. 15
Følgjande pålegg er aktuelle å vedta etter utløpet av rettefristen i denne rapporten: Generelle saksbehandlingsreglar for enkeltvedtak 1. Gulen kommune må syte for at saksbehandlinga ved Byrknes skule oppfyller krava i forvaltningslova til førehandsvarsel, jf. forvaltningslova 16. Gulen kommune må i samband med dette sjå til at: a. Skulen varslar elevar og foreldre før det blir gjort enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet. b. Førehandsvarslet gjer greie for kva saka gjeld. c. Førehandsvarslet inneheld opplysningar om kva føresegner i lova vedtaket byggjer på og kva forhold rundt eleven sin skulesituasjon som er grunnlaget for vedtaket. Enkeltvedtak om spesialundervisning 2. Gulen kommune må syte for at Byrknes skule dersom elevar har behov for spesialundervisning oppfyller opplæringslova 5-3 og 5-4, jf. forvaltningslova 2 og kapittel IV og V. Gulen kommune må i samband med dette sjå til at: a. Skulen har ein skriftleg rutine som sikrar at eleven/foreldra får høve til å uttale seg om innhaldet i den sakkunnige vurderinga før enkeltvedtaket blir gjort. b. Enkeltvedtaket inneheld opplysningar om eventuelle avvik frå LK06 i spesialundervisninga. Enkeltvedtak om særskild språkopplæring 3. Gulen kommune må syte for at Byrknes skule ved behov for og stans av behov for særskild språkopplæring oppfyller forvaltningslova 2 og kapittel IV og V og opplæringslova 2-8. Gulen kommune må i samband med dette sjå til at: a. Det blir gjort enkeltvedtak for elevar som har rett til særskild språkopplæring. b. Enkeltvedtaket inneheld opplysningar om kva for læreplan eleven skal følgje. c. Det blir gjort enkeltvedtak om stans av særskild språkopplæring når eleven blir overført til den ordinære opplæringa. 16
7. Kommunen sin frist til å rette Som nemnt ovanfor har kommunen fått ein frist for å rette dei ulovlege forholda som er konstaterte i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er 01.04.2016. Kommunen har rett til innsyn i saksdokumenta, jf. forvaltningslova 18. Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, 14.01.2016. Lill Mona Solberg Frans Krebs 6 Helge Pedersen 6 Førebels rapport 17
Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget Følgjande dokument inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Årshjul: Rutinar for tilpassa opplæring (opplæringslova 1-3) og spesialundervisning (opplæringslova 4A-2, 5-1, 5-3 og 5-7). Elev 1: IOP skuleåret 2015-16, pedagogisk kartlegging, målsetjingar, oversikt over tiltak. Ressurstildeling for spesialundervisning 2015-16. Orientering om klage på enkeltvedtak. PPT Ytre Sogn og Sunnfjord: forlenga sakkunnig vurdering gjeldande for skuleåret 2015/16; 10. klasse. Årsrapport i engelsk. Halvårsrapport i norsk og matematikk. Elev 1: IOP skuleåret 2014-15, pedagogisk kartlegging, målsetjingar, oversikt over tiltak. Ressurstildeling for spesialundervisning 2014-15. Orientering om klage på enkeltvedtak. PPT Ytre Sogn og Sunnfjord: forlenga sakkunnig vurdering gjeldande for skuleåret 2014/15; 9. klasse. PPT Ytre Sogn og Sunnfjord: Sakkunnig vurdering av behov for spesialundervisning; jf. opplæringslova 5.1. Gjeld for skuleåret 2013/14; 8. klasse. Elev 2: IOP skuleåret 2015-16: pedagogisk kartlegging, målsetjingar, oversikt over tiltak. Ressurstildeling for spesialundervisning 2015-16. Orientering om klage på enkeltvedtak. PPT Ytre Sogn og Sunnfjord: forlenga sakkunnig vurdering gjeldande for skuleåret 2015/16; 10. klasse. Årsrapport i engelsk. Halvårsrapport i norsk. Elev 2: IOP skuleåret 2014-15, pedagogisk kartlegging, målsetjingar, oversikt over tiltak. Ressurstildeling for spesialundervisning 2014-15. PPT Ytre Sogn og Sunnfjord: forlenga sakkunnig vurdering gjeldande for skuleåret 2014/15; 9. klasse. Sakkunnig vurdering av behov for spesialundervisning; jf. opplæringslova 5.1. Gjeld skuleåret 2013/2014, 8. klasse. Elev 3: IOP skuleåret 2015-16: pedagogisk kartlegging, målsetjingar, oversikt over tiltak. Årsrapport 2014-15. Ressurstildeling for spesialundervisning 2015-16. Orientering om klage på enkeltvedtak. PPT Ytre Sogn og Sunnfjord: Sakkunnig vurdering av behov for spesialundervisning, for perioden 2015-2018. Elev 3: IOP skuleåret 2014-15, pedagogisk kartlegging, målsetjingar, oversikt over tiltak. Ressurstildeling for spesialundervisning [skal vere Særskild språkopplæring for elevar frå språklege minoritetar/oppll. 2-8] 2014-15. Elev 4: Ressurstildeling for spesialundervisning 2015-16. Orientering om klage på enkeltvedtak. Årsrapport 2014-15. PPT Ytre Sogn og Sunnfjord: Sakkunnig vurdering av behov for spesialundervisning, for perioden 2015-2018. IOP skuleåret 2014-15: pedagogisk kartlegging, målsetjingar, oversikt over tiltak. Ressurstildeling for spesialundervisning 2014-15. Årsrapport 2014-15. Elev 5: Ressurstildeling for spesialundervisning 2014-15. IOP skuleåret 2014-15, pedagogisk kartlegging, målsetjingar, oversikt over tiltak. PPT Ytre Sogn og Sunnfjord: Sakkunnig vurdering av behov for spesialundervisning, for perioden 2015-2017. Vedlegg til sakkunnig vurdering vidareføring med endring. Rutinar før vedtak om spesialundervisning (HAFS-skuleregion 18.01.2012). Dokument levert under sluttmøtet 18
Tilvising til PPT for Ytre Sogn og Sunnfjord (mal) Informasjon sendt inn etter sluttmøtet Gulen kommune, 11.12.2015: Svar på førebels rapport etter tilsyn med Gulen kommune og Byrknes, Brekke og Eivindvik skule Vedlegg til Gulen kommune sitt svarskriv. Byrknes skule 08.012.15 «Innspel i samband med «Førebels rapport» etter tilsyn med Byrknes barnehage og skule. Ressurstildeling spesialundervisning Byrknes barnehage og skule Løyve til å gjere vedtak om spesialundervisning etter opplæringslova 5-1 19
Slutmøtet var gjennomført på kommunehuset i Eivindvik 03.12.2015 og desse deltok: Reidun Halland, rådmann Kari Brekken, rådgjevar Einar Thune, rektor Bodil Bjørlo Takle, rektor Helge Pedersen, rektor Agnar Mostrøm, rektor 20