Arbeidsnotat: Næringslivets lokaliseringsmønster og arealbruksutvikling: Forankring av undersøkelser i forhold til teori Trondheim 27.09.02
NOTAT Oppdragsgiver: Oppdrag: Skrevet av: Norges Forskningsråd, Kultur og samfunn Program: Byutvikling - drivkrefter og planleggingsutfordringer Næringslivets lokaliseringsmønster og arealbruksutvikling: Bjørn Egil Male Dato: 27.09.10 Fil: Notat - Forankring av undersøkelser v03. Forankring av undersøkelser i forhold til teori 1. Bakgrunn Det er intensjonen at hovedvekten av arbeidet med prosjektet skal legge på en beskrivelse av det geografiske lokaliseringsmønsteret for næringsvirksomhet i tre byområder, inkludert en komparativ sammenligning mellom byene. I tillegg skal det gjennomføres en fortolkning av observerte resultater der en søker å forklare årsaks-virkningsforhold mellom aktuelle drivkrefter og lokaliseringsmønsteret. Det er ønskelig at fortolkningen søkes forankret i aktuell teori for næringslokalisering og byutvikling. Aktuelle teorier for prosjektet er tidligere drøftet i Prosjektbeskrivelsen og videreutviklet i notatet Problemstillinger, teoretiske perspektiver og undersøkelsesopplegg (Leknes, 2001). Et relevant teoribidrag fra et annet prosjekt innen byforskningsprogrammet utgjøres av rapporten Bytransformasjon og økonomisk utvikling i Oslo. (ECON, 2002). Vi vil kun i begrenset grad ha tilgang til nødvendige data for å forklare og sannsynliggjøre komplekse årsakssammenhenger. Vi trenger derfor nå et praktisk grep der det foretas nødvendige valg og avgrensninger av teorigrunnlaget både i forhold til relevans for forskningsprogrammet og ikke minst realisme i forhold til tilgengelige data og økonomiske rammer for prosjektet. Ambisjonsnivået ved analysen av årsakssammenhenger må i hovedsak innrettes mot å sannsynliggjøre ulike teorier eller hypoteser. Det er ikke realistisk å kunne gjennomføre systematisk hypotesetesting ut fra tilgjengelig data, og dette har heller ikke vært intensjonen med prosjektet. 2. Aktuelle datakilder/undersøkelser Prosjektet er i stor grad utløst av at vi nå har tilgang på et unikt digitalt datagrunnlag for næringsvirksomhet som sammen med GIS-verktøy gir muligheter for å beskrive lokaliseringsmønsteret for næringslivet i stort omfang og på detaljert nivå. Den viktigste verdien av prosjektet vil være knyttet til at vi lykkes med å frambringe ny og relevant kunnskap om lokaliseringsmønsteret for ulike typer næringsvirksomhet innen byområder som grunnlag for planlegging. De viktigste datakildene for beskrivelse av lokaliseringsmønsteret i de tre byene utgjøres av bedriftsregister og byggearealstatistikk (fra GAB). I tillegg gjennomføres en Asplan Viak Trondheim AS 1
intervjuundersøkelse av et relativt begrenset antall bedrifter i Trondheim for å kartlegge årsaker til deres lokaliseringsvalg. Undersøkelsen får et begrenset omfang (anslagsvis 20-30 bedrifter) og gjennomføres kun i en av de tre byene (Trondheim). Undersøkelsen vil derfor ha begrenset verdi vurdert som representativ utvalgsundersøkelse, men forventes likevel å kunne styrke grunnlaget for fortolkning av overordnet arealbruksmønster i alle tre byene (blant annet avveiningen mellom økonomiske og ikke-økonomiske lokaliseringskriterier). Ved fortolkningen av årsaker til lokaliseringsmønsteret vil vi kunne nytte følgende datakilder: Økonomiske konjunkturdata (nasjonale data for bruttonasjonalprodukt, byggeaktivitet, sysselsetting) Digitalt kartgrunnlag (med informasjon om topografi/fysiske barrierer, vegnett, utbyggingsareal osv samt egne avgrensning av bysentrum, andre områdetyper osv) Plansituasjon og planbehandling (kommuneplaner supplert av intervjuer av informanter i kommunene vedr. planhistorikk samt behandling av spesielle byggesaker/planprosesser) Eiendomspriser (grove oversikter over prisnivå i bydeler gjennom intervju av lokale informanter hos eiendomsmeglere, utbyggere, kommunene) ATP-modellen (datagrunnlag for tilgjengelighetsanalyser med ulike transportmidler, gjelder kun Trondheim og Bergen, enklere opplegg tilrettelegges for Stavanger/Sandnes) Neste tabell viser en foreløpig oversikt over aktuelle datakilder og aktuelle beskrivelser og fortolkningsmuligheter. Asplan Viak Trondheim AS 2
Oversikt over hoveddatakilder og aktuelle beskrivelser og fortolkningsmuligheter. Hoveddatakilde Bedriftsregisteret med data for alle næringsvirksomheter (adresse, virksomhetstype, antall ansatte) GAB/Byggearealdata vedrørende av alle nye næringsbygg (igangsettingsår, adresse, bygningstype, gulvareal) Intervjuundersøkelse av et begrenset antall bedrifter i Trondheim Beskrivelser av geografiske utviklingstrekk/mønstre. Fortolkning av mulige årsaksvirkningsforhold Samlet sysselsetting etter bransjer ut fra Årsaker til årlige svingninger i samlet sysselsettingsstatistikk 1990-95-00, sysselsetting etter bransjer (nasjonale og bedriftsregister 1994/95 (ikke Bergen) og lokale drivkrefter). bedriftsregister 2000. Antall bedrifter og ansatte pr bedrift i ulike bransjer. Andel bedrifter i ulike bransjer som har endret adresse mellom 1994/95 og 2000 (ikke Bergen). Geografisk fordeling av bedrifter etter Plansituasjonens betydning for lokaliseringsmønsteret bransjer og arbeidsplasstall i 2000. i ulike bransjer. Kommu- Områdevise variasjoner i arbeidsplasstetthet nens styringsmulighet gjennom overord- og bransjemønster i 2000. Spesielle net plan. (Intervjuer av kommunene!) arbeidsplasskonsentrasjoner, Transportsystemets betydning for lokaliseringsmønsteret. senterstruktur og bransjevise Vurdering av tilgjeng- klyngedannelser. elighet med privatbil og kollektivtransport Endret lokaliseringsmønster 1994(95)- for ulike bransjer og områdetyper. 2000 (ikke Bergen) Hovedvegnettets betydning som lokaliseringsfaktor Flyttekjeder 1994/95-2000. Geografisk for ulike bransjer. fordeling av omlokaliserte bedrifter i Senterstrukturens betydning som lokaliseringsfaktor 2000. Nåværende bruk av deres fraflyttete for ulike bransjer. lokaler fra 94/95 (ikke Bergen). Tomteverdiens (leieprisens) betydning som lokaliseringsfaktor for ulike bransjer. Samlet lokal byggeaktivitet 1983-2000 Årsaker til årlige svingninger i samlet etter bygningstype og størrelse på nybygg. lokal byggeaktivitet etter bygningstype (nasjonale og lokale drivkrefter). Sammenligning av byggeaktivitet og Vurdering av lokal arbeidsplassvekst og sysselsettingstall/-endringer og i hovedbransjer. standardøkning som forklaringsfaktorer. Vurdering av gulvarealforbruk pr arbeidsplass 1995-2000 for hovedbransjer. Geografisk fordeling av nybygg 1983-2000 etter bygningstype og størrelse. Geografisk fordeling av nybygg på tidsperioder 83-89, 90-95, 96-01. Sammenligning av byggeaktivitet og sysselsettingstall i bydeler (og bransjer). Andel av bedrifter i ulike bydeler/bransjer som ut fra adresse berøres av nybygg. Andel av registrerte bedrifter med adresseendringer 94/95-00 som er knyttet til nybygg. (Kun Tr.h. og St.v.) Anslått samlet volum for næringsbygg i bydeler og bransjer ved å sammenholde andelen virksomheter som berøres av større nybygg med samlet sysselsetting i bydel/bransje. Flyttekjeder for utvalgte bedrifter. Fra-til mønster (geografisk og bransjemessig). Bruk av fraflyttete næringslokaler. Plansituasjonens betydning for lokalisering av ulike typer nye næringsbygg. Kommunens styringsmulighet gjennom overordnet plan. Transportsystemets betydning for lokalisering av ulike typer nye næringsbygg. Vurdering av Kommunens. Lokaliseringsmønster for ulike bransjer i forhold til tilgjengelighet med privatbil og kollektivtransport. Hovedvegnettets betydning som lokaliseringsfaktor for ulike bransjer. Senterstrukturens betydning som lokaliseringsfaktor for ulike bransjer. Tomteverdiens (leieprisens) betydning som lokaliseringsfaktor for ulike bransjer Indikasjoner på flyttekjedemønstre, lokaliseringskriterier, plantilpasning, samarbeid med kommunene ol innenfor ulike næringstyper. (Undersøkelsen blir for liten til å gi et representativt bilde.) Asplan Viak Trondheim AS 3
3. Forankring i teori Fortolkning av mulige årsakssammenhenger skal søkes forankret i aktuelle teorier for lokalisering og byutvikling. Det finnes en rekke teorier på dette området som delvis er utviklet over tid og bygger videre på hverandre og som delvis er forankret i ulike fagtradisjoner (jfr. ECON 2002, Anas 1998, Healey 1990 osv). I prosjektbeskrivelsen har vi tatt utgangspunkt i to hovedtyper teorier (jfr. også ECON 2002 som har en tilsvarende deling): Lokaliseringsteorier som søker å forklare enkeltvirksomheters lokaliseringsvalg (med teorigrunnlag fra spesielt økonomi, men også sosiologi/adferdsvitenskap/beslutningsteori) Byutviklingsteorier eller -modeller som forklarer byområders form og arealutnyttelse (med økonomiske geografi som dominerende teorileverandører) Det er ikke nødvendigvis et sterkt teoretisk skille mellom disse to gruppene siden nyklassisk økonomisk teori synes å være et svært viktig grunnlag både for mange lokaliseringsteorier og mange klassiske bygeografiske studier. Et viktig skille er knyttet til analysenivå og tilnærmingsmåten ved at lokaliseringsteorier beskriver årsaker til enkeltlokaliseringer (analyser nedenfra og opp ) mens byutviklingsteorier beskriver det fysiske resultatet av summen av en rekke (eller alle) lokaliseringsvalg innen et definert geografisk område (analyser ovenfra og ned ). Etterprøving av lokaliseringsteorier krever detaljerte data om enkeltvirksomheter (f.eks. intervjuer av beslutningstakere), mens analyser av byutviklingsmodeller bygger på aggregerte arealbruksdata for hele byer og byområder (inkl. andre arealbruksformål enn næring). Neste figur viser et forslag til en mulig systematisering av årsaks-virkningsforhold som grunnlag for å diskutere forankring i aktuelle teorier og definering av konkrete analyseoppgave. Figuren tar utgangspunkt i tradisjonelle lokaliseringsteorier (basert på økonomisk teori) der endringer av lokaliseringsmønsteret analyseres ut fra et fungerende eiendomsmarked for næringseiendommer med en tilbudsside og en etterspørselsside. Etterspørselen etter næringseiendommer forutsettes i figuren å bli påvirket av to typer hoveddrivkrefter: Eksterne drivkrefter/rammebetingelser utgjøres av blant annet nasjonale økonomiske konjunkturer og generelle strukturendringer i næringslivet som påvirker den lokale næringsutviklingen (vekst, investeringer, strukturendringer). Lokaliseringsmønsteret påvirkes ikke direkte, men indirekte gjennom veksttakt og strukturendringer i lokalt næringsliv (f.eks. nedleggelse av industri og vekst i tjenesteytende næringer). Lokale næringsvirksomheter (eksisterende og nyetablerte) som trenger lokaler eller tomt, utgjør den direkte etterspørselen i markedet for næringseiendommer. Aktørene på etterspørselssiden forutsetter her å søke å realisere sine preferanser, til både beliggenhet og egenskaper ved lokaler/tomt, i forhold til muligheter og begrensninger i markedstilbudet. De rene etterspørrere utgjøres av virksomheter som ikke samtidig opptrer på tilbudssiden som utleiere til andre virksomheter. I tillegg må de enkeltvis være tilstrekkelig små ( atomistiske ) til at de ikke påvirker (eller styrer) tilbudssiden. Asplan Viak Trondheim AS 4
Tilbudet etter næringseiendommer forutsettes i figuren å bli påvirket av følgende typer aktører: Offentlige myndigheter som både søker å styre/regulere eiendomsmarkedet gjennom arealplanlegging, byggesaksbehandling og andre virkemidler (f.eks. utbygging av infrastruktur og tomtetilrettelegging som virkemidler for plangjennomføring). Private eiere/eiendomsutviklere som kjøpere, eiere og utviklere av eksisterende og potensielle næringslokaler med sikte på videre salg eller utleie. Urban governance -prosjekter som realiseres i et partnerskaps-samarbeid mellom offentlige og private aktører, spesielt kommunen som planmyndighet og private eiendomsutviklere. Skillet mellom tilbudsside og etterspørselsside er hensiktsmessig for å skille påvirkning av private aktører som hovedsakelig er tilbydere (eiendomsutviklere) fra bedrifter som primært er etterspørrere etter næringseiendommer. Samtidig illustrerer figuren at offentlige reguleringer primært påvirker tilbudssiden og ikke etterspørselen etter næringseiendommer. Samtidig har markedsperspektivet også sine begrensninger fordi det er en sterk avhengighet og gjensidighet påvirkning mellom tilbud og etterspørsel. Tilbud og etterspørsel er ofte nærmest to sider av samme sak der tilbudet ikke kunne eksistere uten etterspørselen og omvendt. Særlig uklart blir skillet tilbud-etterspørsel når enkelte bedrifter opererer i dobbeltroller både på etterspørsels- og tilbudssiden i eiendomsmarkedet ved at de både drive egen næringsvirksomhet og leier ut lokaler til andre bedrifter. Teorigrunnlaget på etterspørselssiden ivaretas av ulike lokaliseringsteorier basert enten på neoklassiske økonomisk tilnæring eller varianter som i større grad vektlegger andre ikkeøkonomiske faktorer. Varianter av disse teoriene ivaretar også forsøk på forklaring av tendenser til både spredning og agglomarasjon av næringsvirksomheter innen ulike bransjer. Betydningen av eksterne drivkrefter ivaretas i særlig grad av lokaliseringsteorier basert på strukturell tilnærming og med vekt på grunnleggende makro sosio-økonomiske faktorer. Teorigrunnlaget på tilbudssiden er mindre presist utviklet og er i større grad knyttet til grovere byutviklingsmodeller for byform. Dette omfatter blant annet klassiske teorier om konsentrisk teori, sektorteori og flerkjerneteori. Slike modeller utgjør imidlertid sterke forenklinger. Det fysiske bildet av arealbruksmønsteret er over tid blitt mer komplekst og gir i dag (enda) mindre grunnlag for enkle helhetlige teorier om byens form og indre arealutnyttelse. I den senere tid er det utviklet mer fragmenterte teorier knyttet til utvikling av spesielle delområder som bl.a. subsentra, næringsklynger og edge cities. De nyere teoriene synes i hovedsak å bygge på økonomisk lokaliseringsteori ved at arealbruksmønsteret forutsettes å gjengi eller avspeile etterspørselen framfor å forklare påvirkning fra aktører på tilbudssiden, og herunder også betydning av offentlig planlegging og regulering. For vårt formål ville det være mest tjenelig med teorier som forklarer samspillet på tilbudssiden mellom hovedaktører som eiendomsutviklere (eiere, investorer, entreprenører, utleiere) og offentlige planmyndigheter, herunder eventuelt også hvordan disse aktørgruppene indirekte påvirkes av utviklingen på etterspørselssiden. I norsk sammenheng vil det også være naturlig å fokusere spesielt på den offentlige planleggingens betydning for arealbruksmønsteret. Utenom de enkle bygeografiske modellene finnes det neppe slike helhetlige teorier på etterspørselssiden. På denne bakgrunn har vi tidligere valgt å innføre det mindre ambisiøse begrepet perspektiv som utgangspunkt for analyser på tilbudssiden, framfor Asplan Viak Trondheim AS 5
det mer ambisiøse begrepet teori. Dette har selvsagt også sammenheng med at prosjektet ikke har teoriutvikling som primært mål. I tråd med dette viser vår figur følgende 3 teoretiske analyseperspektiv på tilbudssiden: samfunnsplanperspektivet eiendomsutviklingsperspektivet urban governance - perspektivet De 3 perspektivene er i hovedsak komplementære og ikke gjensidige utelukkende. I samfunnsplanleggingsperspektivet ses arealbruksutviklingen som styrt (eller sterkt påvirket) av offentlige demokratiske planleggingsprosesser. Styringen kan skje gjennom arealplanlegging og oppfølging gjennom plan- og byggesaksbehandling og tilrettelegging av offentlig infrastruktur. Et metodisk problem utgjøres av at styringen ikke nødvendigvis skjer gjennom klare og helhetlige oversiktsplaner, men i økende grad behandlingsprosesser og forhandlinger knyttet til de enkelte utbyggingsprosjekter (kvalitetskrav, forhandlinger, kjøpslåing). Dette kan være en meget effektiv styringsform i vår tid, men planprosessen kan i begrenset grad være dokumentert slik at styringsgraden kan etterprøves i ettertid. I eiendomsutviklingsperspektivet ses arealbruksutviklingen som hovedsakelig styrt (eller sterkt påvirket) av ulike typer eiendomsutviklere som søker å maksimere utbyttet av egen eiendom. Dette vil ofte være private aktører, men delvis også offentlige virksomheter (jf. fokus på eiendomsutvikling innen kommuner, jernbanen osv ). Av særlig interesse for prosjektet er å belyse betydingen av den nye næringen av profesjonelle eiendomsutviklere som synes å ha fått økende betydning for eiendomstilbudet det siste 10-året.. Urban governance perspektivet utgjør i hovedsak et supplement til de to andre perspektivene. Her ses arealbruksutviklingen som betydelig styrt av partnerskapsprosjekter mellom private og offentlige (kommunale) aktører. Dette vil kun gjelde et fåtall prosjekter med antatt stor betydning. Aktuelle analyser vil forutsette av slike prosjekter lar seg skille ut og definere på en tilfredsstillende måte. Asplan Viak Trondheim AS 6
Offentlig styring og tilrettelegging arealplanlegging/byggesaksbehandling, infrastruktur og tomtetilrettelegging Statlige reguleringer/lovverk Kommunal økonomi osv EKSTERNE DRIVKREFTER/RAMMEBETINGELSER Statlige reguleringer/lovverk Statlig vegnett osv Økonomiske konjunkturer Generelle strukturendringer osv Urban governance - prosjekter Partnerskaps-samarbeid mellom kommune, bedrifter, andre offentlige myndigheter og eiendomsinvestorer. TILBUD av næringseiendommer (lokaler, tomter). EIENDOMSMARKEDET gjensidig avhengighet og påvirkning ETTERSPØRSEL etter næringseiendommer (lokaler, tomter). Næringsvirksomheter som trenger lokaler eller tomt. (Søker å realisere sine preferanser til beliggenhet og lokaler/tomt i forhold til muligheter og begrensninger i markedstilbudet Private eiere/eiendomsutviklere kjøpere, eiere og utviklere av eksisterende og potensielle næringslokaler med sikte på videre salg eller utleie Byutviklingsteori/modelle Lokaliseringsteor i Asplan Viak Trondheim AS 7