Dato: 8. januar 2007 Byrådsak 11/07 Byrådet Hvordan tilrettelegge for bystyrets etterprøving av byrådets virksomhet tilsyn og kontroll BJOL SARK-035-200609905-4 Hva saken gjelder: Bystyret gjorde i forbindelse med behandling av b.sak 102/06 vedr Byrådets fullmakter et omfattende vedtak i 7 hovedpunkter og en rekke underpunkter. I vedlagte notat (vedlegg 1) som tidligere er sendt bystyret, er oppgavene som byrådet skal følge opp konkretisert. På hvert punkt er det i dette notatet nå lagt inn en status per 08.01.07. I denne sak vil byrådet legge til rette for en bredere diskusjon/oppfølging av følgende punkter i bystyrets vedtak: 6. C. Bystyret ber byrådet legge frem en sak til bystyret om fullmaktene til byrådet når det gjelder organisering av den virksomheten byrådet leder, jfr byrådets reglementsforslag 3.2 Organisering av den virksomheten byrådet leder og bystyrets vedtak i b-sak 113-01 Prinsipper for organisasjonsmessig hovedstruktur. Saken må inkludere prinsippene for organisering av den kommunale administrasjon, herunder skillet mellom byrådsavdelingenes sentrale ledelse (det som omfattes av reglementets 3.1) og de underliggende fagetatene. 6. D. Bystyret ber byrådet med utgangspunkt i byrådets fullmakter og den måten byrådet har organisert sin virksomhet på, legge frem en sak til bystyret som viser hvordan byrådet vil tilrettelegge for bystyrets etterprøving av byrådets virksomhet gjennom tilsyn og kontroll. (Dette er allerede i bestilling - jfr bystyrets vedtak i b-sak 149-05 punkt 4.) 7.B. Byrådets interne rapportering Bystyret ber byrådet legge frem en sak til bystyret som viser hvordan en innenfor alle fagområder videreutvikler opplegget for systematisk intern rapportering til byrådet hva angår både resultater som oppnås, og måten de tildelte fullmakter utøves på. (jfr annet avsnitt i byrådets innstilling i sak 335/05) 7.C. Bystyret ber byrådet legge frem en sak til bystyret om prinsippene for byrådets delegasjon fra byrådet til enkeltbyrådene og underliggende etater og virksomheter og hvordan samordningen mellom de ulike byrådsavdelingenes ansvarsområder ivaretas, jfr 3.1 Organisering av byrådet. Selv om de 4 vedtakspunktene i utgangspunktet inneholder litt ulike aspekter vedr byrådets indre organisering og samhandlingen med bystyret, har byrådet sett det som hensiktsmessig å 1
se de tema som bystyrets vedtak omhandler på disse områdene, i sammenheng. Når det gjelder punktene merket med tallet 7, gjelder dette områder som i henhold til vedtaket skal følges opp med virkning fra neste bystyreperiode. Byrådet ser det imidlertid som naturlig å ta en foreløpig diskusjon også av disse punktene i denne sak. Måten fullmakter delegeres internt i byrådet og de prinsipper som ligger til grunn for denne delegasjonen, må ses i en tydelig sammenheng både med de målsettinger som skal realiseres, og den organisasjonsmodell som er valgt for å nå disse målene. Byrådet har tatt utgangspunkt i en 2nivå-tenkning i sitt arbeid med å utvikle kommunens organisasjon til å bli et kostnadseffektivt gjennomføringsorgan for realisering av bystyrets overordnete politikk på de ulike tjenesteområder. 2nivå-organisering med presise ansvars- og myndighetsforhold, representerer imidlertid en utfordring mht samordning både innenfor og mellom tjenesteområdene. Dette er en utfordring en ikke kan organisere seg vekk fra. Den må løses gjennom å etablere presise målsettinger for oppgavene som skal samordnes og en systematisk oppfølging. Oppfølgingen vil skje gjennom verktøyet balansert målstyring, mens ansvaret mht å formulere mål knyttet til kommunens virksomhet, først og fremst hører hjemme på den politiske arena. På byrådssiden vil byrådet som kollegium og den enkelte fagbyråd i hovedsak ta et ansvar for at nødvendig samordning skjer. Bedre tverrsektoriell samordning var i sin tid en av begrunnelsene for bydelsreformen, og også et av de områdene hvor reformen til en viss grad var en suksess. Ved avviklingen av denne organisasjonsformen ble det i saksutredningene til bystyret lagt vekt på at en også i de nye organisasjonsløsningene, skulle ivareta behovet for samordning mellom ulike oppgaveområder hvor slik samordning er viktig for å kunne levere gode tjenester til byens innbyggere.. Tverrsektoriell samordning er i prinsippet et ansvar for både bystyret og for byrådet. På byrådssiden må ivaretakelse av den tverrsektorielle samordning ses i lys av de prinsipper byrådet legger til grunn for delegasjon av fullmakter til enkeltbyråder og underliggende etater og virksomheter. Bystyret har i b.sak 297/06 vedtatt å gjenopprette bydelsstyrene. For byrådet vil det være viktig å få til et godt samarbeid både med bystyrekomitene og bydelsstyrene hva angår tilsyn og kontroll. Byrådet vil i løpet av våren legge frem sak som følger opp de punkter i bystyret vedtak i nevnte sak 297/06, hvor byrådet er anmodet om å gi en tilbakemelding. I vedtakspunkt 6C vises det til b.sak 113/01 Prinsipper for organisasjonsmessig hovedstruktur som et utgangspunkt for byrådets fullmakter til å organisere den virksomhet byrådet er ansvarlig for. Byrådet har lagt disse prinsippene til grunn for sin tenkning i de saker som er forelagt bystyret senest i forbindelse med den omtalte sak vedr Byrådets fullmakter. Bystyret behandlet i møte 20.06.05 (bsak150/05)en generell sak vedr tilsyn og kontroll i en parlamentarisk styrt kommune. Saken var forankret i en rapport avgitt av ECON basert på en bestilling fra Bergen kommune finansiert av KS. Rapporten og bystyresaken gir mye av bakgrunnen for det videre arbeid. Saksutredningen består av fire hovedelementer som gjensidig utfyller hverandre: Prinsipper for byrådets organisering av egen virksomhet. 2
Prinsipper for byrådets videredelegasjon av fullmakter. Prinsipper for hvordan samordningen mellom byrådsavdelingene skal ivaretas. Hvordan byrådet vil tilrettelegge for bystyrets etterprøving av byrådets virksomhet gjennom tilsyn og kontroll. Under hvert tema er det tatt inn et punkt med konklusjoner. Utfordringer Byrådets konkrete tilbakemeldinger mht hvordan en vil gripe fatt i de utfordringer de 4 aktuelle punktene i bystyrets vedtak gir, kan oppsummeres slik: a. Organisering av kommunens virksomhet Byrådet har et pragmatisk forhold til hvilken type organisering som skal tas i bruk for å realisere de resultater som kommer til uttrykk i bystyrets overordnete mål for kommunens virksomhet. Ulike organisasjonsløsninger kan være riktige på ulike tidspunkter. Byrådet vil ved all organisering av egen virksomhet ivareta hensynet til å skille mellom utøvelse av et faglig skjønn fra det politiske skjønn som skal utøves på de samme tjenesteområder. Byrådet vil i forbindelse med valg av måte å organisere tjenesteproduksjonen på, innenfor de ulike tjenesteområdene, alltid vurdere hvordan den aktuelle organisasjonsløsning vil påvirke bystyrets anledning til tilsyn og kontroll. b. Prinsipper vedr videredelegering av fullmakter Hovedprinsippet for byrådets videredelegasjon av sine fullmakter ut i den organisasjon byrådet er ansvarlig for, er a. Resultatenhetslederne må gjennom fagfullmakter og personal- og økonomifullmakter settes i stand til å levere best mulig tjenester til sine brukere, hensyn tatt til tildelte budsjettrammer og de overordnete mål som er fastlagt på området. b. Der en tar i bruk bestiller-/utførerløsninger, må det være samsvar mellom fullmakts- og oppgavefordelingen mellom de to aktørene. c. Byrådets fagfullmakter i medhold av lov, forskrift mv. legges i hovedsak til fagetater for derved å etablere et tydeligere skille mellom faglig skjønn og politisk skjønn. d. Den enkelte fagbyråd tildeles fullmakter både politisk og administrativt, for på en effektiv måte å lede det daglige arbeid ved den enkelte byrådsavdeling e. Byrådet som kollegium beholder byrådets fullmakter knyttet til behandling av a. saker av prinsipiell karakter, herunder policyspørsmål b. saker vedr koordinering av oppgaver på tvers av byrådsavdelinger c. høringsuttalelser byrådet kan avgi d. overordnet økonomistyring c. Prinsipper vedr samordning Forutsetningene for en effektiv samordning både på tvers av og innenfor de ulike tjenesteområdene kan oppsummeres slik: Identifisere de viktigste områder hvor det er behov for samordning. Etablere klare mål for den samordningen som skal finne sted. Dette er først og fremst et politisk ansvar. 3
Med utgangspunkt i verktøyet Balansert målstyring vil byrådet bryte ned de enkelte mål vedr samordning, i aktiviteter som forventes å gi de ønskete resultater. Derved plasseres også ansvaret mht resultater som skal nås. Gjennom oppfølging av BMS arbeidet og ved å sette i gang korrigerende tiltak dersom resultat av samordningen ikke blir som forventet, vil byrådet sørge for at kommunens organisasjon har en vedvarende oppmerksomhet mot bystyrets viktigste prioriteringer. Byrådets aktive samordning kommer også til uttrykk i byrådet som politisk organ og de saker byrådet til enhver tid setter på dagsorden. d. Tilsyn og kontroll Byrådet viser til den oversikt som er utarbeidet i saksutredningen til denne sak hva angår tilbakerapportering i 2006 innenfor de ulike tjenesteområdene. I tillegg til den løpende rapportering som skjer med utgangspunkt i disse tjenesteområdene, vil byrådet arbeide videre med følgende tema og rapporteringsordninger for å sikre at bystyret og underliggende komiteer på en best mulig måte settes i stand til å utøve sine tilsyns- og kontrollfunksjoner De politiske mål for byrådets virksomhet må være så tydelige at de lar seg etterprøve mht om byrådet o har iverksatt denne politikken o har nådd de resultater som var forventet Byrådet vil utvide den tertialsvise rapportering vedr budsjettoppfølging, til også å omfatte rapportering på overordnete mål. Dette vil komme i tillegg til den årsrapportering som skjer i årsmeldinger mv.. Byrådet vil legge til rette for en fortsatt videreutvikling av arbeidet med kommunens årsmeldinger mv med utgangspunkt i de erfaringer en gjorde i forbindelse med behandlingen årsmeldinger mv i 2006. Byrådet vil fortsette arbeidet med å videreutvikle rapporteringsordninger. Med utgangspunkt i styringsverktøyet Balansert målstyring som er vedtatt gjennomført i Bergen kommune, vil nye rapporteringsmuligheter etter hvert være tilgjengelig. Byrådsavdeling for Finans, kultur og næring utvikler nå 1.generasjons styringskort for resultatenhetene og utvalgte sentrale staber i avdelingen, slik at systemet er fullt ut operativt i 2007. Avhengig av hvordan målene er formulert gjennom bystyrets vedtak i forbindelse med behandling av årsbudsjett/økonomiplan samt andre overordnete plandokumenter, legger byrådet opp til at skal skje en tertialvis rapportering mht status hva angår måloppnåelse. Her kan fokus være på o Kapasitetsutnyttelse i tjenesteproduksjonen o Behandlingstid for ulike type saker o Kvalitet/brukertilfredshet o Nærvær det motsatte av sykefravær o Fremdrift i arbeidet med å effektivisere definerte arbeidsprosesser o Behovsdekning i definerte målgrupper etc o Tverrsektorielle oppgaver Alt basert på den budsjettramme som er stillt til disposisjon på de ulike tjenesteområdene. Byrådets systematiske oppfølging av flertallsmerknader i forbindelse med de årlige budsjettvedtak 4
Et annet viktig tiltak for å gi bystyret økt anledning til å føre tilsyn og kontroll med byrådets virksomhet, er å sørge for at de saker bystyret får til behandling, er utformet slik at det legges til rette for at bystyret kan sette i gang eventuelle etterprøvingsprosedyrer. Noen eksempler på tiltak som er satt i gang på dette området på anmodning fra bystyret er: At alle saker byrådet legger frem med forslag til delegasjon fra bystyret til byrådet gir en beskrivelse av opplegg for byrådets oppfølging av fullmakten og forslag til hvordan rapportering til bystyret skal gjøres. At alle saker byrådet legger frem til bystyret skal gi en beskrivelse av forankringen i oppgavene bystyret har ut fra sin enekompetanse (angitt i pkt 2). På generell basis må sakene bygges opp på en måte både når det gjelder innhold og form som letter bystyrets arbeid med etterprøving. Kunnskap om hvordan byrådet har videredelegert sine fullmakter i egen organisasjon, vil være viktig for bystyret i arbeidet med tilsyn og kontroll. Bystyret skal være kjent med hvordan byrådet fordeler fullmaktene internt i egen organisasjon. Dersom byrådet for en kortere eller lengre periode trekker tilbake fullmakt lagt til f eks fagetat, skal dette fremkomme på en tydelig måte. Slik at bystyret som tilsyns- og kontrollorgan får informasjon om dette. Tilsvarende vil gjelde dersom byrådet gjennom instruks begrenser fagetatens mulighet til å utøve et faglig skjønn. Hvordan virksomheten er organisert, vil representere en annen viktig innfallsvinkel til bystyrets mulighet for tilsyn og kontoll. Både i de tilfeller byrådet selv avgjør organisasjonsform og i de tilfeller byrådet forestår saksutredningen og bystyret avgjør, vil byrådet legge vekt på hvorvidt den aktuelle organisasjonsløsningen gir bystyrets mulighet for å føre systematisk tilsyn og kontroll med virksomheten. I sitt videre arbeid med organisering av den virksomhet byrådet er ansvarlig for, vil byrådet legge til grunn at virksomhet hvor det utøves stort politisk og/eller faglig skjønn, skal legges tettest mulig opp mot byrådet f eks i form av etater. Virksomhet som i hovedsak ivaretar rene driftsoppgaver, kan organiseres som foretak. Generelt gjelder at byrådet på en tydelig måte kommuniserer hvordan byrådet har organisert den virksomhet byrådet leder, og hvordan fullmaktene er fordelt i byrådets organisasjon. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Saken legges frem som en oppfølging av tidligere vedtak i bystyret sak 102/06. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bystyret slutter seg til de prinsipper det gjøres rede for i saken vedr. organisering og samordning av kommunens virksomhet, samt prinsippene for byrådets videredelegering av fullmakter knyttet til den virksomhet som byrådet, er tildelt ansvaret for. 5
2. Bystyret viser til den oversikt over tiltak byrådet vil sette i gang og/eller videreutvikle for å bedre tilbakerapporteringen til bystyrets organer for å styrke bystyrets tilsyns- og kontrollfunksjoner. 3. Som et ledd i bystyrets arbeid med å utøve sine tilsyns- og kontrollfunksjoner, vil bystyret i forbindelse med behandling av denne type saker, også komme tilbake med konkrete tilbakemeldinger om rapporteringsverktøyets egnethet. I den sammenheng vil en også peke på hvor det bør gjøres endringer for å sikre bystyret den informasjon bystyrets organer trenger for å ivareta sin overordnete rolle i kommunens styringssystem. Henning Warloe byrådsleder Vedlegg: Notat fra Byrådsleder 01.06.06 6
Saksutredning: 1.0 Bakgrunn Bystyret gjorde i forbindelse med behandling av b.sak 102/06 vedr Byrådets fullmakter et omfattende vedtak. I denne sak vil byrådet legge til rette for en bredere diskusjon av følgende punkter: 6. C. Bystyret ber byrådet legge frem en sak til bystyret om fullmaktene til byrådet når det gjelder organisering av den virksomheten byrådet leder, jfr byrådets reglementsforslag 3.2 Organisering av den virksomheten byrådet leder og bystyrets vedtak i b-sak 113-01 Prinsipper for organisasjonsmessig hovedstruktur. Saken må inkludere prinsippene for organisering av den kommunale administrasjon, herunder skillet mellom byrådsavdelingenes sentrale ledelse (det som omfattes av reglementets 3.1) og de underliggende fagetatene. 6. D. Bystyret ber byrådet med utgangspunkt i byrådets fullmakter og den måten byrådet har organisert sin virksomhet på, legge frem en sak til bystyret som viser hvordan byrådet vil tilrettelegge for bystyrets etterprøving av byrådets virksomhet gjennom tilsyn og kontroll. (Dette er allerede i bestilling - jfr bystyrets vedtak i b-sak 149-05 punkt 4.) 7.B. Byrådets interne rapportering Bystyret ber byrådet legge frem en sak til bystyret som viser hvordan en innenfor alle fagområder videreutvikler opplegget for systematisk intern rapportering til byrådet hva angår både resultater som oppnås, og måten de tildelte fullmakter utøves på. (jfr annet avsnitt i byrådets innstilling i sak 335/05) 7.C. Bystyret ber byrådet legge frem en sak til bystyret om prinsippene for byrådets delegasjon fra byrådet til enkeltbyrådene og underliggende etater og virksomheter og hvordan samordningen mellom de ulike byrådsavdelingenes ansvarsområder ivaretas, jfr 3.1 Organisering av byrådet. Selv om de 4 vedtakspunktene i utgangspunktet inneholder litt ulike aspekter vedr byrådets indre organisering og samhandlingen med bystyret, har byrådet sett det som hensiktsmessig å se de tema som bystyrets vedtak omhandler på disse områdene, i sammenheng. Når det gjelder punktene merket med tallet 7, gjelder dette områder som i henhold til vedtaket skal følges opp med virkning fra neste bystyreperiode. Byrådet ser det imidlertid som naturlig å ta en foreløpig diskusjon også av disse punktene allerede i denne sak. 2.0 Tema som skal belyses i saken Hovedtemaene som tas opp i ovennevnte vedtakspunkter er: Prinsippene for byrådets organisering av egen virksomhet. Prinsippene for byrådets videredelegasjon av fullmakter. Prinsipper for hvordan samordningen mellom byrådsavdelingene skal ivaretas. Hvordan byrådet vil tilrettelegge for bystyrets etterprøving av byrådets virksomhet gjennom tilsyn og kontroll. Byrådet vil i denne saksutredningen gi svar på disse utfordringene sett i lys av et parlamentarisk system på et kommunenivå og med utgangspunkt i en 2nivå-organisering av den kommunale administrasjon/tjenesteproduksjon. Sakens gjennomgående hovedtema er tilsyn og kontroll. Dette perspektivet på samhandlingen mellom bystyret og byrådet, vil følgelig komme til uttrykk under de ovenstående tema. 7
3.0 Prinsipper vedr organisasjonsmodell Byrådet har lagt en 2nivå tenking til grunn for sin organisasjonsmodell. Intensjonen er å gjøre veien kortest mulig mellom byrådet som politisk leder av kommunens administrasjon og den enkelte resultatenhet (de som leverer tjenestene til byens innbyggere). Korte kommunikasjonslinjer forankret i to myndighetsnivåer byrådet og byrådsavdelingene på den ene siden og resultatenhetene på den annen side skal bidra til klarere ansvars- og oppgavefordeling. Gjennom tildeling av fullmakter/myndighet gis resultatenhetslederne de nødvendige frihetsgrader til å finne de rette løsninger i kontakten med brukeren. Det er de som står i et direkte møte med brukeren og derved har mest oppdatert kunnskap om brukerens behov, som har best forutsetninger for å finne gode løsninger. Løsningene må imidlertid skapes innenfor de rammer som trekkes opp av årsbudsjett, overordnete planer og andre målsettinger fastlagt av bystyret. For at en 2nivå-modell som denne skal fungere etter intensjonen, må det være et systematisk samspill mellom byrådsavdelingene på den ene siden og resultatenheter og etater på den annen. Samspillet skjer i stor grad innenfor en bestiller- /utførertenking. Bestiller-/utførermodellen innebærer at en rendyrker funksjoner og roller. Roller som også finnes i en tradisjonell forvaltningorganisasjon. Gjennom å rendyrke roller og oppgaver skapes det et tydeligere fokus på hva som anses for å være de viktige oppgavene, og den beste måten å utføre dem på. Dette gir et bedre grunnlag for på en målrettet måte å styre organisasjonens ressurser, med sikte på å nå målsettinger knyttet til så vel kostnadsreduksjoner som omfang av tjenesteproduksjon og kvalitetsaspekter ved denne. En svakhet ved denne måten å organisere virksomheten på, er at når kommunens virksomhet blir oppdelt i mindre resultatenheter med klart definerte oppgaver, så kan en lett miste noe av fokuset på samordning av tjenester både innenfor og på tvers av det enkelte tjenesteområdet. Nedenfor skal en foreta en gjennomgang av en del sentrale utfordringer kommunen står overfor mht en bedre samordning av kommunens virksomhet. 3.1 Hovedprinsipper ligger fast B.sak 113/01 Prinsipper for organisasjonsmessig hovedstruktur ligger fortsatt til grunn for byrådets tenkning når det gjelder utforming av kommunens organisasjon. Byrådet legger vekt på at en i forbindelse med fremtidige organisasjonsendringer skal ivareta de hensyn som begrunner hvorfor en del oppgaver skal legges til fagetater fremfor til byrådsavdelingene som politiske sekretariater. Dette kommer også til uttrykk i de fullmakter byrådet har fått 3.2. Byrådets generelle vurderinger på dette området kommer bla til uttrykk på følgende måte i b.sak 102/06 Byrådet er et politisk organ. I en del sammenhenger er det imidlertid viktig å skille mellom byrådsavdelingene som politisk sekretariater direkte underlagt den enkelte fagbyråds politiske instruksjon og den faglige virksomhet som byrådsavdelingenes underliggende virksomheter driver. Denne faglige virksomheten ligger utenfor den enkelte byråds daglige instruksjonsmyndighet. På lik linje med kommuner som styres etter formannskapsmodellen - der det er et klart skille mellom politikk og administrasjon/fag - er det også i en parlamentarisk styrt kommune viktig å sørge for at de faglige aspekter ved en sak ikke blir politisert eller overstyrt. Faglige vurderinger skal tillegges vekt enten endelig beslutning skjer i fagetater, i byrådet eller i bystyret. Bystyret har derfor vedtatt at de faglige vurderinger skal følge som underlagsmateriale frem til beslutningstaker. 8
For å sikre den nødvendige distanse mellom politikk og administrasjon, har en på de fleste områder valgt å skille de faglige oppgaver ut i egne fagetater. Disse fagetatene tildeles egne fagfullmakter og utøver disse. Byrådet er ansvarlig for å gjennomføre den politikk som bystyrets flertall fastlegger. Dette gjelder også den oppgaveløsning og de vedtak som skjer i fagetatenes regi. Ovennevnte representerer overordnete hensyn som både byrådet og bystyret er enig om skal ivaretas.. Byrådet oppfatter imidlertid fullmaktene slik at dersom faglighetsprinsippet ivaretas så har byrådet f eks fullmakt til å innføre bestiller- / utførermodeller på nye oppgaveområder, dersom dette skulle være aktuelt, jf 3. 2. 2 samt 3. 4. Byrådet vil med utgangspunkt i den generelle utfordring som hviler på byrådet å legge til rette for bystyrets tilsyn og kontroll med byrådets virksomhet, orientere bystyret om endringer i måten byrådet organiserer sin virksomhet. 3.2 Praktiske implikasjoner i valg av organisasjonsløsninger Måten en organiserer virksomheten på vil kunne ha stor betydning for de resultater en når. Bergen Hjemmetjenester KF kan tjene som et eksempel på dette. Gjennom etablering av et kommunalt foretak på dette tjenesteområdet, har en tydeliggjort roller og funksjoner i henholdsvis bestiller- og utføreroppgaver. Et tidlig resultat i foretakets historie var at en fikk til en velfungerende tjenestelevering til brukerne også ved sykefravær. Økt fokus både på samspill mellom partene og den enkelte parts eget ansvar, medførte at leverandørsiden raskt måtte ha på plass et kvalitetssystem som sikret at brukerne fikk tjenester ved ikke planlagt fravær blant hjemmehjelperne. I den tidligere organisasjonsløsningen var ikke dette en selvsagt ting, snarere tvert i mot. På generell basis kan en fastslå at byrådet er ansvarlig for at kommunens tjenesteproduksjon gjennomføres på en kostnadseffektiv måte, samtidig som byrådet skal iverksette de målsettinger bystyret har trukket opp mht omfang og kvalitet i tjenesteproduksjonen. Gjennom budsjettvedtaket stiller bystyret ressurser til disposisjon for gjennomføring av bystyrets politikk slik den kommer til uttrykk gjennom krav til kvalitet og omfang av tjenesteproduksjonen. I forhold til behovene som både vokser og endrer seg, vil en hele tiden oppleve at det vil være for lite ressurser til disposisisjon til å dekke alle behovene på en fullgod måte. Bystyret prioriterer på et overordnet nivå gjennom sine budsjettvedtak og planer mellom de ulike behov i bysamfunnet. Innenfor de ulike tjenesteområdene påhviler det imidlertid byrådet kontinuerlig å sikre en oppgaveutførelse som gir effektive tjenester. Organisasjon er et redskap for å nå mål. Det er knyttet mange ulike aspekter til organisasjon, fra struktur hvordan en tegner organisasjonen på kartet til prosess med bla fokus på ledelse. På mange måter er det organisasjonsdimensjonen ved arbeidet, som gir byrådet de nødvendige frihetsgrader som gjør det mulig å holde byrådet ansvarlig mht resultater. Dersom byrådet ikke selv kan ha en betydelig innflytelse på måten tjenestene organiseres på, blir det vanskelig å holde byrådet ansvarlig for resultatet, når det er bystyret som både fastsetter budsjettet og definerer målene for virksomheten. 9
Når byrådet selv er ansvarlig for måten tjenesteproduksjonen organiseres på, vil det også være lettere å holde byrådet ansvarlig dersom resultatene uteblir. De fullmakter byrådet er tildelt hva angår organisering av egen virksomhet, tilkjennegir at byrådet har en definert myndighet på dette området. Ved byrådsskifter legger det tiltredende byråd rammene for sin organisering av kommunens virksomhet, gjennom de byrådsavdelinger(antall) som etableres og de tjenesteområder som knyttes opp til den enkelte byrådsavdeling. Denne organisasjonsløsningen vil også legge klare føringer både på fordeling av fullmakter og måter å samordne ulike deler av kommunens virksomhet. 3.3 Implikasjoner for tilsyn og kontroll Byrådets generelle fullmakt til å fastsette organisasjonen innenfor sitt ansvarsområde kommer til uttrykk i følgende formulering i fullmaktsreglementet: Byrådet har fullmakt til å organisere kommunens tjenesteproduksjon og forvaltning i hensiktsmessige resultatenheter. ( 3.2.2). Byrådet har en tilsvarende fullmakt hva angår organisering av den administrasjon byrådet er direkte ansvarlig for ( 3.2.1). Også når det gjelder det å opprette, endre eller slå sammen kommunale etater ( 3.2.3), er fullmakten lagt til byrådet. Det forhold at byrådet har fullmakt til å organisere kommunens tjenesteproduksjon og forvaltningsoppgaver i hensiktsmessige resultatenheter, innebærer at byrådet ved hver organisasjonsendring som foretas, også må vurdere nøye hvilken betydning slike endringer vil få for bystyrets evne til å følge opp sine tilsyns- og kontrollfunksjoner. Byrådet har en generell plikt til å legge til rette for dette. Når det gjelder etablering av kommunale foretak og andre selskapsdannelser som ligger utenfor den ordinære måten å ivareta kommunal oppgaveløsning på, er det bystyret som tar stilling til dette. Interkommunale foretak og -samarbeidsorgan skal i prinsippet ivareta oppgaver som er løftet ut av den enkelte kommunes arena. Slike organer vil ha som formål å ivareta flere interesser enn en enkelt kommunes. Byrådet vil gi en nærmere vurdering av en del utfordringer en står overfor på dette området under hovedpunktet vedr tilsyn og kontroll lenger bak i denne saksutredningen. 3.4 Konklusjon Byrådet har et pragmatisk forhold til hvilken type organisering som skal tas i bruk for å realisere de resultater som kommer til uttrykk i bystyrets overordnete mål for kommunens virksomhet. Ulike organisasjonsløsninger kan være riktige på ulike tidspunkter. Byrådet vil ved all organisering av egen virksomhet ivareta hensynet til å skille mellom utøvelse av et faglig skjønn fra det politiske skjønn som skal utøves på de samme tjenesteområder. Byrådet vil i forbindelse ved valg av måte å organisere tjenesteproduksjonen på, innenfor de ulike tjenesteområdene, alltid vurdere hvordan den aktuelle organisasjonsløsning vil påvirke bystyrets anledning til tilsyn og kontroll. 4.0 Prinsipper vedr videredelegering av byrådets fullmakter Byrådet får sine fullmakter fra bystyret. Bystyret er med utgangspunktet i lov gitt kompetanse til å forestå forvaltning og oppgaveløsning i kommunen. I det daglige skjer ikke oppgaveløsningen i bystyret, men i den organisasjon som er bygget opp for å ivareta ulike typer oppgaver. En effektiv oppgaveløsning forutsetter at deler av bystyrets myndighet må legges ut til organisasjonsenheter/personer i kommunens forvaltningsenheter og 10
tjenesteproduksjon. For å sikre en tydelig styring og klar ansvarsplassering, må det etableres en tydelig delegasjonsrekkefølge. Alle fullmakter bystyret ønsker å delegere til kommunens administrasjon, skjer formelt ved å legge fullmaktene til byrådet som videredelegerer dem ut i egen organisasjon basert på egne vurderinger. Måten en organiserer oppgaveløsningen, bidrar til å klargjøre roller og oppgaver mellom ulike aktører og organisasjonsnivå. Samspillet mellom de ulike organisasjonsnivåene er avgjørende for organisasjonens effektivitet. Et kriterium på effektivitet er evne til å foreta prioriteringer. Prioriteringer foretas på ulike organisasjonsnivåer. a. Prioriteringer skjer fra toppen i organisasjonen bystyret. Det er bystyret som er det øverste ansvarlige i et kommunalt demokratisk system. b. Prioriteringer skjer fra bunnen i organisasjonen det er de som møter brukeren som best kjenner hvor skoen trykker. Det er her fagkunnskapen sitter. I en kommunal organisasjon vil det være viktig å skille mellom kunnskap og myndighet. For å sikre en effektiv håndtering av oppgaver nedover i organisasjonen, må fagkunnskap kombineres med myndighet til å foreta prioriteringer. Gjennom fullmaktene delegeres myndighet ut i organisasjonen. Dess lenger ut i organisasjonen myndighet legges, dess vanskeligere blir det å ha en løpende kontroll med hva som skjer. Myndighet må derfor utøves innenfor rammer trukket opp av overordnet myndighet gjennom budsjett, planer, lov og forskrift. Byrådet delegerer sine fullmakter vedr fag og økonomi-/personalspørsmål til leder av den enkelte resultatenhet myndighetsnivå 2. Resultatenhetsleder er utstyrt med myndighet til å forestå driften av egen enhet og er ansvarlig for at enheten leverer gode tjenester i riktig mengde innenfor de ressurser som er stillt til disposisjon. Ved å gi resultatenhetslederen myndighet dvs ansvar for å foreta prioriteringer i den daglige drift, tilkjennegir byrådet at en først og fremst ønsker å styre på resultater en ønsker å nå, og ikke gjennom å sette i verk en detaljert aktivitetsstyring. Leder må derfor ha frihetsgrader i den daglige drift til å velge og å sette/holde i gang den type aktiviteter som forventes å gi best resultat. Virksomheten må imidlertid skje innenfor lover og forskrifter mv. Dette hovedprinsippet om først og fremst å styre på resultat fremfor aktivitet, kommer også til uttrykk i det fullmaktsreglement som fastlegger byrådets fullmakter. I 1.1 beskrives hovedprinsippene for arbeidsdelingen mellom bystyret og byrådet: Bystyret er kommunens øverste organ og treffer vedtak på vegne av kommunen så langt ikke annet følger av lov eller delegasjonsvedtak. Byrådet er utøvende myndighet på vegne av bystyret og skal iverksette den politikk som bystyrets flertall til enhver tid beslutter. Byrådets kompetanse følger av: a. Byrådets funksjon som øverste leder av kommunens administrasjon. b. Byrådets fullmakter gitt av bystyret. Som øverste leder av kommunens administrasjon har byrådet ansvar for: a. Den løpende drift av kommunens virksomhet. b. Generell tilrettelegging og saksforberedelse til bystyret og bystyrets organ. c. Iverksetting og oppfølging av vedtakene bystyret og bystyrets organ treffer. 11
I de øvrige 20 presiseres byrådets fullmakter innenfor de ulike oppgaveområdene. Deler av byrådets fullmakter videredelegeres ut i kommunens organisasjon. Dette gjelder først og fremst fullmakter knyttet til drift, men også fullmakter knyttet til lover og regelverk legges til en viss grad ut i organisasjonen. 4.1 Fullmakter Bystyrets delegasjon av myndighet til byrådet, må være basert på tillit. Samme prinsipp vil ligge til grunn for byrådets videredelegasjon av myndighet ut i egen organisasjon. Like lite som bystyret kan ha en løpende oversikt over alle beslutninger som daglig må tas i en stor kommune, kan byrådet selv ta stilling til alle beslutninger hvor byrådet er delegert ansvar og myndighet. Myndighet må delegeres ut i organisasjonen. Moderne ledelsesprinsipper tilsier at nødvendig myndighet regulert gjennom fullmakter legges ut til organisasjonsenheter som er i direkte kontakt med byens innbyggere. Oppgaveløsning som krever betydelig innslag av politisk skjønn, representerer sakstyper som byrådet selv må ta direkte stilling til. Dette gjelder: utvikling av policy for tversektoriell samordning på de ulike områder ta stilling til konsernovergripende policyspørsmål saker vedr prioritering av bruk av økonomiske ressurser, jf budsjett og økonomireglementet. Den enkelte byråd er i utgangspunktet delegert fagfullmaktene innenfor sitt ansvarsområde, samt generelle personal- og økonomifullmakter. Fagfullmakter forankret i lovverk og forskrifter er gjennom kommunaldirektør i hovedsak videredelegert til fagetat og til en viss grad også ut til den enkelte resultatenhet. Personal- og økonomifullmakter er gjennom den enkelte kommunaldirektør videredelegert til den enkelte fagetat og resultatenhet. Som pekt på ovenfor representerer delegasjon av fullmakter også et viktig virkemiddel i byrådets arbeid med å skape resultater. På den ene siden foretar byrådet en videredelegasjonen av fagfullmaktene bystyret har gitt byrådet. Fagfullmakter knyttet til utvikling av en policy på det enkelte tjenesteområdet, er lagt til byrådsavdelingene som politiske sekretariater. En svært stor del av byrådets fagfullmakter er knyttet til utøvelse av beslutningmyndighet hjemlet i lov og forskrift. Utøvelse av slik myndighet er først og fremst definert å være et anleggende for kommunens fagetater. Derfor er også disse fullmaktene i det alt vesentlige lagt ut til etater og organisasjonsenheter i de respektive byrådsavdelingene, som ikke er underlagt byrådens daglige instruksjonsmyndighet. Intensjonen er å unngå en direkte sammenblanding mellom fag og politikk. Som fremgår av den sak vedr videredelegasjon av byrådets fullmakter som en har vist til tidligere i denne saksutredningen, er også noen fagfullmakter lagt helt ut til den enkelte resultatenhet(skole, barnehage etc.). Tilsvarende gjelder for byutviklingsfeltet og andre sentrale tjenesteområder. For å kunne utføre sine oppgaver på en effekiv måte, må resultatenhetsledere og etatsledere på den annen side også tildeles tydelige fullmakter innenfor så vel økonomi- som personalfeltet. Hvordan byrådet faktisk har fordelt sine fullmakter mellom Byrådet selv Den enkelte fagbyråd Kommunaldirektør Leder av etater og resultatenheter 12
vil fremgå av en byrådssak som er under utarbeidelse og som forventes behandlet innen bystyret behandler denne sak. Nevnte sak vil bli sendt bystyret til orientering. En oversikt over hvordan byrådet har fordelt sine fullmakter ut i kommunens organisasjon, er/vil bli lagt ut på kommunens intranettsider. 4.2 Konklusjon Hovedprinsippet for byrådets videredelegasjon av sine fullmakter ut i den organisasjon byrådet er ansvarlig for, er f. Resultatenhetslederne må gjennom fagfullmakter og personal- og økonomifullmakter settes i stand til å levere best mulig tjenester til sine brukere, hensyn tatt til tildelte budsjettrammer og de overordnete mål som er fastlagt på området. g. Der en tar i bruk bestiller-/utførerløsninger, må det være samsvar mellom fullmakts- og oppgavefordelingen mellom de to aktørene. h. Byrådets fagfullmakter i medhold av lov, forskrift mv. legges i hovedsak til fagetater for derved å etablere et tydeligere skille mellom faglig skjønn og politisk skjønn. i. Den enkelte fagbyråd tildeles fullmakter både politisk og administrativt, for på en effektiv måte å lede det daglige arbeid ved den enkelte byrådsavdeling j. Byrådet som kollegium beholder byrådets fullmakter knyttet til behandling av a. saker av prinsippiell karakter, herunder policyspørsmål b. saker vedr koordinering av oppgaver på tvers av byrådsavdelinger c. høringsuttalelser byrådet kan avgi d. overordnet økonomistyring I denne forbindelse er det viktig å understreke at delegasjon av myndighet ikke innebærer at det delegerende organ (byrådet) beskjærer sin egen kompetanse. Delegert myndighet kan når som helst tas tilbake, og byrådet vil alltid ha mulighet til selv å treffe vedtak på vedkommende saksområde uten først å måtte tilbakekalle den generelle delegasjonsbeslutningen. Utøvelse av den delegerte myndighet vil også kunne reguleres gjennom instrukser(se Kommuneloven med kommentarer av Overå og Bernt 1997, s.23). 5.0 Prinsipper vedr samordning Oppgaveløsning på et samfunnsnivå kan være kompleks enten den ligger på et statlig eller på et lokalt nivå. Også på et lokalt et kommunalt nivå - må det utvikles styringssystemer som gjør det mulig å håndtere disse komplekse oppgavene og sammenhengene dem imellom på en effektiv måte. I Bergen har innføring av parlamentarisme vært ett svar på denne styringsutfordringen. Bydelsstyrer representerer et annet svar. For at samordningen skal bli effektiv både mht iverksetting av mål og kostnadseffektivititet, må det foreligge noen overordnete prinsipper og målsettinger for samordningsarbeidet. Det må være utarbeidet klare prioriteringer som sikrer at oppgaveløsningen ikke drukner i en kompleks og uoversiktlig organisasjon. Samordning av oppgaver og utfordringer er noe av det mest kompliserte en kan gripe fatt i. Grunnlaget for samordning er at det finnes en grunnleggende ide for helhetstenkning som samordningen kan forankres i. Det kompliserte med samordning er at mange ulike hensyn skal ses i sammenheng. Jo flere forhold som skal ses i sammenheng, dess flere aktører må bringes inn i diskusjonen. Dess flere avveininger og forhold som skal ses i sammenheng, dess 13
mer komplisert blir oppgaven og dess vanskeligere blir det å finne den gode løsningen. Dvs en løsning som ivaretar alle interesser og behov. Samordning kan være komplisert. Motsatsen til samordning er forenkling gjennom å løse hver oppgave for seg. Utfordringen er imidlertid å finne den rette balansen mellom disse to styringsprinsippene som hver for seg kan være riktige, men som gir lite effektive løsninger dersom en fører prinsippene ut i sin ytterste konsekvens. Den 2nivå-modell mht organisering av kommunens virksomhet som er innført i Bergen kommune kombinert med bestiller- /utførertenking, er et uttrykk for en slik forenkling av en kompleks virkelighet. For å unngå at en slik forenkling gir betydelige utilsiktete virkninger, må en slik organisasjonsmodell balanseres av et tydelig opplegg for samordning av oppgaver på tvers av tjenesteområdene. 5.1 Utviklingstrekk Organisasjon må ses på som et redskap for å følge opp de viktigste prioriteringene som er foretatt gjennom fastlegging av mål. Hvilken utforming organisasjonen får, vil således i stor grad være en avspeiling av disse prioriteringene. De siste årtiers utvikling på organisasjonsfronten viser at vi på generell basis har hatt en utvikling i oppgaveløsningen i offentlig sektor bla langs dimensjonene Sentralisering desentralisering Helhetlig vs en spesialisert tilnærming til problemstillinger inndeling i roller og funksjoner Sektor vs områdetilnærming Hvilke(n) tilnærmingsmåte som vil være dominerende når det gjelder organisering, vil variere over tid og hvilke utfordringer en legger størst vekt på. Hver av disse tre organisasjonsdimensjonene representerer utfordringer og muligheter og må ses som effektive virkemidler i oppgaveløsningen. Hvilke virkemidler en til enhver tid legger størst vekt på, er bla avhengig av hvilke utfordringer en står overfor og hvordan en forstår disse utfordringene. Hva som er riktige virkemidler å ta i bruk, må forankres i politiske vurderinger. Derfor er det av avgjørende betydning at det også lokalt, kontinuerlig er en politisk diskusjon om hvilke organisasjonsløsninger som til enhver tid er best egnet for å møte de utfordringer kommunen står ovenfor. Organisasjon må ses på som et redskap for å få et riktig fokus på de utfordringer kommunen og bysamfunnet står overfor. Samordning kan i prinsippet skje på to grunnleggende forskjellige måter. For det første horisontalt ved at oppgaveområder som er lagt til samme organisasjonsnivå f eks byrådsavdelinger og som tidligere har vært løst koplet mot hverandre, nå blir sett mer direkte i sammenheng og lagt under samme beslutningstaker. For det andre gjenom en vertikal samordning som innebærer at beslektete oppgaver, lagt til ulike organisasjonsnivå, samordnes ved at oppgavene nå legges til ett nivå, f eks ved at direktorater innlemmes i departementet. 5.2 Praktiske implikasjoner av samordning Med utgangspunkt i at Bergen kommune har valgt et parlamentarisk styringssystem for å styre de utfordringer kommunen og bysamfunnet står overfor, vil problemstillinger knyttet til samordning måtte ses i lys av utfordringer på flere arenaer. I vårt system er det tre hovedarenaer for samordning. 14
For det første vil utfordringene ligge på et overordnet politisk nivå bystyresiden. Her vil en ha utfordringer knyttet til samordning mellom sektorområdene. Bystyrekomiteene som forbereder forhandlingene i bystyret gjennom de innstillinger som avgis til bystyret, er i prinsippet sektororganer med fokus på definerte politikkområder. Bydelsstyrene som nå gjenopprettes, representerer på sin side politiske organer for å ivareta en bedre samordning av kommunens politikk basert på geografi. Bydelsstyrene vil i forhold til det å drive samordning av de utfordringer befolkningen møter i sitt lokalområde, i prinsippet stå nærmere til å gripe fatt i disse utfordringene enn det bystyrekomiteene vil være. Ett svar på ønsket om en bedre samordning av kommunens politikk overfor innbyggerne på tvers av politikkområdene, kan være en ny oppgavedeling mellom bystyrekomiteene og bydelsstyrene. Slik byrådet vurderer det, er det ikke snakk om enten eller, men å være tydelig på fordeling av oppgaver og funksjon mellom disse to politiske organene på bystyresiden. Utfordringen vil være å få utviklet en helhetlig politikk på begge nivåer. Bystyrekomiteenes rolle i arbeidet med å utvikle en samordnet policy for Bergen kommune innenfor de ulike politikkområdene, må ikke undervurderes. Samordning innebærer å balansere flere hensyn, interesser og oppgaver, men også ulike organisasjonsnivå. Den andre hovedutfordringen er knyttet til byrådet som politisk organ. Et organ som har vide politiske fullmakter og dermed også evne til å iverksette en samordnet oppgaveløsning. Byrådet er imidlertid organisert i byrådsavdelinger basert på fagområder. Fagområdene er hovedsak koplet sammen ut fra klart definerte politikkområder. Et unntak i denne sammenheng er byrådsavdeling finans, kultur og næring hvor det ikke er en umiddelbar logisk kopling av alle oppgaveområdene. Det at byrådet består av så få som 5 byråder, skulle i utgangspunktet legge til rette for en effektiv samordning gjennom byrådet ved at det er få beslutningstakere involvert. På den annen side kan det anføres som en utfordring at hver enkelt byråd innenfor egen byrådsavdeling, har så vidt store samordningsoppgaver knyttet til eget ansvarsområde at det blir vanskelig å få satt av nok tid og ressurser til samordning på et kommunenivå. Erfaringer fra departementale strukturer er at en slik organisering gir klare tendenser til utvikling av silotenking. Silotenking underminerer grunnlaget for helhetstenkning. Alternativet er ikke å fjerne siloene, men å sette i verk tiltak som i større grad åpner dem for tenkning og løsninger på tvers av fagområder, samtidig som en ivaretar helhetlige og effektive administrative løsninger. Den tredje utfordringen er knyttet til byrådet som leder av kommunens administrasjon og de ulike fagapparatene. I en formannskapsstyrt kommune har rådmannen en tydelig rolle som øverste administativ leder av kommunens virksomhet. Løpende samordning av oppgaver på tvers av fagområdene ivaretas av rådmannen. Rådmannens oppgaver er først og fremst av administrativ og koordinerende karakter. Rundt rådmannen er det bygd opp fellesfunksjoner for å ivareta effektiv oppgaveløsning på tvers av fagområdene. Fullmakter fra det politiske system gis til rådmannen for videredelegasjon ut i kommunens virksomhet. Som politisk organ styrer byrådet kommunens virksomhet gjennom vedtak gjort i byrådet og gjennom de politiske fullmakter som byrådet har videredelegert til den enkelte fagbyråd. Rådmannsfunksjonen den administrative samordningen mellom byrådsavdelingene kan lett komme i et vakum i konkurranse med politikkutøvelsen i den enkelte fagavdeling. Å styre oppgaveløsning herunder administrative spørsmål på tvers av byrådsavdelingene innebærer at en enten må ta høyde for dette i forbindelse med fordeling av fullmakter mellom de ulike fagbyråder, eller så må denne type spørsmål håndteres av byrådet som kollegium. På 15
veldefinerte områder som f eks arbeidsgiverpolitikk, IT organisering, budsjett og økonomiarbeid mv, representerer dette vanligvis ikke noe problem. Utfordringene er noe større når det gjelder situasjoner som oppstår på områder som ikke allerede er entydig regulert gjennom fullmakter og regelverk, og der det er ulike interesser mht hva som er den gode løsningen. Byrådet erkjenner at det er en terskel for å løfte en i utgangspunktet administrativ sak inn på den politiske dagsorden dvs til byrådet, dette kan innebære at den administrative samordning blir mindre tydelig enn den burde vært. Kommunens utfordringer mht sterkere samordning av både politikkfelt og de administrative utfordringer, kan ikke entydig defineres ved et av ytterpunktene på de tre forannevnte aksene. Dersom en ønsker organisasjonsløsninger som skal gi bedre samordning og effektiv oppgaveløsning som resultat, nytter det ikke bare å legge vekt på økt sentralsering, fokus på helhetlige tverrsektorielle og teretorielle løsninger, en må også ha med seg elementer i motsatt ende av de tre aksene desentralisering, spesialisering mht oppgaver, roller og funksjon i oppgaveutførelsen samt sektortenking for utvikling av oppgavefeltene i dybden. 5.3 Redskaper for bedre samordning Kommunen styres med utgangspunkt i kunnskap. Det er mye kompetanse både på politisk og administrativ side. Informasjon er et viktig input til korreksjon av handlinger og målsettinger. En effektiv styring og samordning av ressursene, er avhengig av at en har gode systemer for tilbakeføring av informasjon fra virksomheten mht bla resultater som nås. Bergen kommune har vedtatt å bruke Balansert målstyring i utvikling, oppfølging og styringen av egen virksomhet. Kjernen i Balansert målstyring er utvikling av strategier dvs klargjør valg og prioriteringer og omsetting av disse strategiene til handling. En kritisk faktor for suksess for tverrsektoriell samordning i et slikt system, er at denne type utfordringer gjennom strategiarbeidet nedfeller seg i klare målsettinger med tilhørende krav til resultat. Å drive samordning innebærer at beslutningspunktene blir mer kompliserte ved at flere forhold må vurderes opp mot hverandre, før beslutninger på et definert område kan fattes. En vanlig konsekvens er økt tidsbruk. Tendensen til økt tidsbruk kan motvirkes ved å være tydelig mht hvilke målsettinger som skal oppnås gjennom samordningen som settes i verk, og hvordan en ønsker å måle resultatet. Ved å ta i bruk balansert målstyring i arbeidet med skape en bedre tverrsektoriell samordning, er første skritt tatt for å oppnå målene. Når en i tillegg kopler oppfølgingen av mål og resultater på de aktuelle områder opp mot bystyrets tilsyn og kontroll, med hvordan byrådet iverksetter bystyrets politikk, er det etablert et system for oppfølging av denne type oppgaver. Hvordan byrådet med utgangspunkt i de mål og krav til resultat bystyret fastlegger i budsjett/økonomiplaner og andre styrende dokumenter, videredelegerer byrådets fullmakter til den enkelte fagbyråd, representerer et annet sett virkemidler for å styre oppmerksomheten mot samordning av oppgaver og tjenester. Også på dette punkt vil det være lettere å være presis med virkemidlene dess mer presist mål og krav til resultat er definert. 5.4 Konklusjon Forutsetningene for en effektiv samordning både på tvers av og innenfor de ulike tjenesteområdene kan oppsummeres slik: Identifisere de viktigste områder hvor det er behov for samordning. Etablere klare mål for den samordningen som skal finne sted. Dette er først og fremst et politisk ansvar. 16
Med utgangspunkt i verktøyet Balansert målstyring vil byrådet bryte ned de enkelte mål vedr samordning, i aktiviteter som forventes å gi de ønskete resultater. Derved plasseres også ansvaret mht resultater som skal nås. Gjennom oppfølging av BMS arbeidet og ved å sette i gang korrigerende tiltak dersom resultat av samordningen ikke blir som forventet, vil byrådet sørge for at kommunens organisasjon har en vedvarende oppmerksomhet mot bystyrets viktigste prioriteringer. Byrådets aktive samordning kommer også til uttrykk i byrådet som politisk organ og de saker byrådet til enhver tid setter på dagsorden. 6.0 Prinsipper vedr tilrettelegging for tilsyn og kontroll I kommunal sammenheng kan tilsyn og kontroll forstås på 2 forskjellige måter: a. Den tilsyns- og kontrollvirksomhet som Kontrollutvalget utfører på vegne av bystyret. Det vil si, å se til at kommunens administrasjon følger de lover og retningslinjer som regulerer oppgaveløsningen på de ulike tjenesteområdene. b. Den tilsyns- og kontrollvirksomhet bystyret og dets organer i parlamentarisk system fører med byrådets virksomhet. Byrådet er i forhold til bystyret et gjennomføringsorgan som skal iverksette den politikk bystyrets flertall stiller seg bak. I denne sak er det tilsyn og kontroll forstått som oppfølging av om byrådet iverksetter bystyrets politikk og realiserer de mål og krav til resultat som er knyttet til denne politikken, som vil være i fokus. Kontrollutvalgets oppgaver vil en ikke gå nærmere inn på i denne sak. Det er også relasjonen mellom bystyret og byrådet som var gjenstand for vurdering i ovennevnte rapport fra ECON. Rapporten avdekket at det er et betydelig forbedringspotensiale mht byrådets tilrettelegging for en systematisk etterprøving av byrådets virksomhet, samtidig som det er et betydelig potensiale for forbedringer av bystyrets og bystyrekomiteenes arbeidsform for å utvikle et mer systematisk fokus på etterprøving. De sentrale begrepene som brukes i denne saksutredningen, kan defineres slik: Tilsyn: Systematisk med basis i fast rapportering Kontroll: Sporadisk, situasjonsmotivert Etterprøving: Samlebetegnelse for tilsyn og kontroll Etterprøving som representerer samlebetegnelsen for tilsyns- og kontrollfunksjonene, må være forankret i tydelige mål for kommunens virksomhet. Mål som kan operasjonaliseres på en slik måte at de kan legges til grunn for styring, oppfølging og utvikling av kommunens virksomhet. Arbeidsdelingen mellom bystyret og byrådet er slik at bystyret trekker opp de overordnete målene for kommunens virksomhet som angir retningen for arbeidet, mens byrådet er ansvarlig for at arbeidet i den kommunale organisasjon skjer på en slik måte at målene/krav til resultat nås. Et godt resultat betinger et godt samspill mellom de to politiske organene bystyret og byrådet. 6.1 Utfordringer De ulike rollene som henholdsvis bystyret og byrådet har i arbeidet med tilsyn og kontroll, må medføre at det må foretas en klarere grensedragning mellom disse to politiske organene på dette området. Det vil være viktig i størst mulig grad å unngå sammenblanding av roller og funksjoner. En effektiv tilsyns- og kontrollfunksjon fra bystyrets side kan vanskelig etableres på områder hvor bystyret eller bystyrets organer selv er direkte involvert mht iverksetting av oppgaver på et operativt nivå. Tilsvarende utfordring vil en også møte i de tilfeller hvor 17