Reglement vedr byrådsdannelser - søknad til Kommunal- og regionaldepartementet om å ta i bruk den praksis Oslo kommune har utviklet på dette området

Transkript

1 Dato: 29. april 2010 Byrådssak 269/10 Byrådet Reglement vedr byrådsdannelser - søknad til Kommunal- og regionaldepartementet om å ta i bruk den praksis Oslo kommune har utviklet på dette området BJOL SARK Hva saken gjelder: Parlamentarisme på et kommunenivå er fortsatt et nytt og lite utforsket område i offentlig forvaltning. Generelle ordninger som fungerer godt innenfor formannskapsmodell for organisering av kommunens politiske styringsfunksjoner, passer nødvendigvis ikke like godt for kommuner som har innført et parlamentarisk styringssystem. Oslo kommune var første norske kommunen som innførte byparlamentarisme. Oslo kommune har gjort erfaringer som det er viktig å ta del i. Hvordan byrådet dannes i en parlamentarisk styrt kommune, vil være viktig for den totale samhandling mellom bystyret som kommunens øverste styringsorgan og byrådet som i det daglige utøvende politiske organ. I forhold til bestemmelsene i kommuneloven har Oslo fått anledning til å drive forsøk knyttet til hvordan kommunestyret legger til rette for dannelse av byråd. Den ordning som Oslo kommune praktiserer er parallell den praksis en har for dannelse av regjering på et nasjonalt nivå. Forsøket er hjemlet i lov om forsøk i offentlig forvaltning (1992). Det forsøk Oslo har drevet siden prosjektet ble startet i februar 2003, bidrar til å tydeliggjøre ansvar og oppgaver i forbindelse med byrådsdannelser mellom bystyret og byrådet. Første del av prosjektet er ferdig. En evalueringsrapport foreligger fra forskningsinstitusjonen NIBR. Oslo kommune har i forhold til Kommunal- og regionaldepartementet gitt uttrykk for et ønske om å fortsette nåværende praksis, og at det gis adgang til dette gjennom en endring av kommuneloven. Bystyret i Oslo behandlet sak vedr evaluering av dette forsøket i sitt møte Forsøket skulle etter planen vært ferdig per Departementet har imidlertid etter søknad fra Oslo kommune innvilget en forlenget forsøksperioden med 2 år - frem til Byrådet vil se det som en klar fordel om Bergen kommune på lik linje med Oslo gis en dispensasjon fra kommunelovens bestemmelser på de aktuelle punkter, i påvente av at departementet tar endelig stilling om en vil foreta endringer i kommuneloven på de aktuelle punkter. Dersom Bergen kommunes innvilges en slik dispensasjon eller en anledning til å ta 1

2 del i det forsøk Oslo kommune har i gang, må det lages et nytt reglement for byrådet. Det er bystyret som fastsetter byrådets reglement. Byrådet vil foreslå at en i så fall tar utgangspunkt i reglementet som gjelder for byrådet i Oslo, når en utarbeider et nytt reglement for byrådet i Bergen. Av saksutredningen vil det fremgå hvilke bestemmelser Oslo kommune legger til grunn ved byrådsdannelser. Av saksutredningen fremgår også hvilke føringer som kommuneloven gir for dannelse av byråd. Den parlamentariske styringsform på kommunenivå er fortsatt under utvikling. Målet må være å skape en bredest mulig forankring av styringsmodellen basert på modellens grunnleggende prinsipper. I et slik perspektiv er viktig å reflektere over følgende hovedobservasjon fra NIBR i evalueringen av Oslos forsøk: - Sist, men ikke minst, har man fått en modell som i større grad enn tidligere rendyrker den parlamentariske logikken og som sådan er blitt mer tilpasset den nasjonale parlamentariske modellen i Norge. Hensikten med søknaden er å få etablert en tilsvarende ordning i Bergen som Oslo kommune på forsøksbasis har praktisert i flere år. Byrådet har satt i gang arbeidet med denne sak bla som følge av de vurderinger som er fremkommet vedr en mulig lik ordning som i Oslo, i en arbeidsgruppe nedsatt av Forretningsutvalget for å vurdere byrådets fullmakter. Med utgangspunkt i en tilbakemelding fra Departementet vedr en eventuell henvendelse fra Bergen kommune i denne sak, vil byrådet på et senere tidspunkt fremlegge en sak for bystyret om et revidert reglement for byrådet. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Å ta stilling til om kommunen skal søke dispensasjon fra kommunelovens bestemmelser når det gjelder dannelse av byråd, ligger til bystyret å avgjøre. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: Byrådet gis i oppdrag å sende en søknad til Kommunal- og regionaldepartementet med sikte på å få en dispensasjon fra de bestemmelser vedr dannelse av byråd som ligger i kommuneloven 19. Alternativt få anledning til å delta i det forsøk Oslo kommune har i gang på dette området Monica Mæland byrådsleder Liv Røssland byråd for finans, konkurranse og omstilling 2

3 Bakgrunn Saksutredning: Utvikling av en velfungerende parlamentarisk styringsmodell på kommunenivå vil ta tid. Erfaringer må vinnes og forsøk gjøres. Kommunelovens bestemmelser vedr parlamentarisk styresett i kommuner og fylkeskommuner kom i Oslo var på det tidspunkt den eneste kommunen som på forsøksbasis praktiserte en parlamentarisk styringsmodell. Når en et nytt styringssystem etableres, blir referansepunktene for det nye styringssystemet svært ofte de ordninger som ligger i det gamle styringssystemet i dette tilfellet formannskapsmodellen. Den prinsipielle tankegangen som ligger i de gamle ordningene blir lett med over i de nye ordningene. Et eksempel på dette er bestemmelsene i kommuneloven om at byrådet skal velges av bystyret på samme måte som kommunestyret velger formannskap og andre utvalg. Erfaringene fra Oslo viser at det finnes en annen måte å danne byråd på, som bidrar til å tydeliggjøre de ansvarslinjer som ligger til grunn for ønsket om å ta i bruk et parlamentarisk styringssystem på kommunenivå. Kommunelovens bestemmelser for dannelse av byråd Ordningene som regulerer parlamentarisme på kommunenivå er hjemlet i kommunelovens kapittel Når det gjelder dannelse av byråd, trer følgende bestemmelser i kraft: 19 Kommuneråd. Fylkesråd 1. Kommunestyret og fylkestinget skal selv opprette et kommuneråd eller fylkesråd som øverste ledelse av kommunens eller fylkeskommunens administrasjon. 3. Ved videreføring av parlamentarisk styreform velger kommunestyret eller fylkestinget selv et råd i det konstituerende møtet etter et kommunestyre- eller fylkestingsvalg. Når kommunestyret eller fylkestinget selv har vedtatt at det sittende rådet skal fratre eller er blitt meddelt at rådet vil fratre, skal valg av nytt råd foretas senest i det neste møtet. Rådet tiltrer straks det er valgt. 4. Et forslag til råd skal inneholde det antall navn som ønskes i rådet og skal angi hvem som skal være rådets leder og nestleder. Bestemmelsene om kjønnsmessig balanse i 38 a nr. 3 første og andre punktum gjelder tilsvarende. Det må enten stemmes for et av forslagene eller stemmes blankt. Det forslaget som får flest stemmer er valgt. Foreligger det flere enn to forslag, må et forslag likevel ha tilslutning fra flertallet av de avgitte stemmene for å være valgt. Får ingen av forslagene slik tilslutning, skal det stemmes på nytt over de to forslagene som fikk flest stemmer. Det forslaget som ved denne avstemningen får flest stemmer er valgt. 5. Et forslag om at rådet skal fratre må fremsettes i møte. Forslaget skal behandles i neste møte med mindre to tredjedeler av de møtende krever umiddelbar avstemning. Meddelelse fra rådet om fratreden skal gis i møte. 6. Fratrer et medlem av rådet etter vedtak eller eget ønske, skal det velges et nytt medlem etter forslag fra rådet. Dersom lederen fratrer skal det velges nytt råd. 3

4 Oslo kommunes ordning for dannelse av byråd Bystyret i Oslo har fått samtykke fra Kommunal- og regionaldepartementet til å prøve ut en ny ordning for byrådsdannelser. Reglene er fastsatt i egne vedtekter og tatt inn i gjeldende reglement for bystyret og reglement for byrådet. Etter de nye reglene skal ikke byrådet lenger velges av bystyret som en formell valghandling. Byrådets funksjonstid er ikke avhengig av bystyrets valgperiode. I reglement for byrådet i Oslo kommune sist endret av bystyret 19. februar 2003, heter det vedr byrådsdannelser: 2-1 Ordførerens myndighet til å utpeke byrådslederkandidat Når den parlamentariske situasjon i bystyret tilsier det, har ordføreren på bystyrets vegne plikt til å gi en byrådslederkandidat i oppdrag å danne nytt byråd. Ordføreren utpeker den byrådslederkandidaten som ordføreren etter politiske sonderinger antar kan samle størst oppslutning i bystyret for sitt byråd. Skjer byrådsskifte som følge av et kommunevalg, skal den person som til enhver tid formelt innehar ordførervervet ha oppdraget. 2-2 Byrådets konstituering Den utpekte byrådslederkandidaten setter selv sammen sitt byrådskollegium og nytt byråd konstituerer seg selv. Byrådsleder kan selv når som helst skifte ut medlemmer av byrådet, og bestemmer byrådets sammensetning. De alminnelige valgbarhetsregler i kommuneloven 14 får tilsvarende anvendelse for hvilke personer som kan inneha byrådsverv. Byrådet sender melding til bystyret om byrådets sammensetning straks det har konstituert seg, og straks det har skjedd endringer i byrådets sammensetning. 2-3 Byrådets funksjonstid Et byråds funksjonstid er uavhengig av bystyrets valgperiode. Ved skifte av byråd av blir fratredende byråd sittende inntil nytt byråd har konstituert seg Dannelse av byråd - vurdering av de to ordningene Parlamentarisme på nasjonalt nivå representerer en velprøvd styringsform. Når en skal utvikle en velfungerende parlamentarisk styringsform på et kommunalt/fylkeskommunalt nivå, bør en skjele til erfaringer og praksis som er etablert på det nasjonale nivå. Velprøvde løsninger viser seg svært ofte å være svært robuste både mht tydelighet hva gjelder 4

5 ansvarsplassering og gjensidig respekt partene i mellom. I det parlamentariske styresett på nasjonalt nivå, er det et tydelig skille mellom Stortinget som den lovgivende makt og regjeringen som har den utøvende makt. Rollene og oppgavene er ulike, men samhandlingen mellom partene er forankret i at Stortinget har tillit til regjeringen. I praksis vil dette si at det ikke er mistillit til regjeringen i Stortinget. Regjeringen står ansvarlig overfor Stortinget og kan avsettes til enhver tid. Regjeringen har rettsplikt til å søke avskjed hvis den får et mistillitsvotum mot seg. Parlamentarismens viktigste maktmiddel ligger i mistillitsvotumet Byrådets oppfatning er at reglement for dannelse av byråd i en kommune, bør legges tettest mulig opp til den praksis en har vedr regjeringsdannelse på et nasjonalt nivå. Oslo kommune har etablert en praksis som er svært lik måten regjeringsdannelse skjer på et nasjonalt nivå. I forhold til formannskapsmodellen med en sterk rådmannsfunksjon - innebærer innføring av et parlamentarisk styresett på kommunenivå, at en får en tydeligere politisk styring av kommunens virksomhet. Byrådet er den øverste ledelsen av kommunens administrasjon. Bystyret gir en rekke fullmakter til byrådet som politisk organ. Fullmakter det ikke er naturlig å gi til en rådmann. Byrådet er kommunens operative politiske ledelse. Parlamentarisme skaper en tydeligere ansvarsdeling mellom bystyret som overordnete politiske ledelse med tilhørende oppgaver knyttet til overordnet styring av kommunens virksomhet, og byrådet som det operative politiske organ. Parlamentarisme skaper i utgangspunktet en egen dynamikk i samhandlingen mellom to politiske organer, som skal gi en tydeligere og mer effektiv styring gjennom en tydeligere ansvarslinje. Dette er styrken ved den parlamentariske styringsformen. En gjensidig respekt for hvilke roller og funksjoner som skal ivaretas, må være på plass. En forutsetning for at en slik dynamikk kan finne sted, er at det i tillegg til tydelige roller knyttet til: oppgaver ansvar myndighet, er en viss uavhengighet partene i mellom i den daglige oppgaveutførelsen. Samtidig vil det være slik at det de to partene skal samhandle om, vil være basert på klare retningslinjer trukket opp av den ene parten bystyret. Dersom bystyret skal kunne holde byrådet ansvarlig for de resultater som oppnås, må byrådet ha rammebetingelser for sin virksomhet som sikrer at byrådet selv kan bestemme måten oppgavene skal utføres på. Tilsvarende må byrådsleder selv bestemme hvem som skal sitte i byrådet, og hvordan oppgavene skal fordeles internt i byrådet. I prinsippet er det byrådsleder som velger byråder, og slik må det være også når det gjelder de mer formelle aspekter ved saken.. Dersom bystyret driver for detaljert styring gjennom retningslinjer og reglementer som regulerer byrådets virksomhet, bidrar dette til å skape en tvetydighet eller sågar usikkerhet rundt byrådets faktiske ansvar. For å sikre tydelige ansvarslinjer i samhandlingen mellom bystyret og byrådet, må det være en armlengdes avstand mellom partene. Hvordan 5

6 byrådsleder styrer arbeidet i byrådet, innsetter og avsetter byråder, bør være bystyret uvedkommende så lenge byrådet utfører sine oppgaver på en slik måte at byrådet har bystyrets tillit. I de fullmakter bystyret har gitt byrådet, er byrådet gitt kompetanse til å bestemme sin egen organisasjon, og organisere kommunens virksomhet slik at bystyrets overordnete målsettinger nås. Det grunnleggende prinsipp i et parlamentarisk system er at byrådet sitter så lenge det har bystyrets tillit dvs. tillit fra et flertall i bystyret. I prinsippet utgår byrådet fra et flertall i bystyret. Realitetene er imidlertid at mindretallsbyråd etter hvert er blitt den vanligste form for byrådsdannelse. Måten kommuneloven anviser for valg av byråd, innebærer nødvendigvis ikke at et byråd har et flertall bak seg når det velges. I tillegg til å stemme for eller i mot valg av et byråd, kan representantene i bystyret stemme blankt. I en situasjon hvor et byråd velges ved at færre enn 50 % av bystyrets representanter stiller seg bak byrådet, snus spørsmålet om tillit på hodet. Det som gjør at et byråd kan tiltre og bli sittende, er ikke først og fremst forankret i en grunnleggende tillit fra bystyrets side, men i et fravær av mistillit. Dette er en praktisk realitet som må tillegges vekt ved byrådsdannelser, og komme til uttrykk i det regelverk som skal regulere byrådsdannelser. Hvorfor skal man pålegge bystyret å velge et byråd som man egentlig ikke har så stor tillit til at en er villig til å stille seg bak det ved et positivt valg? Bystyret vs. ordfører Bystyret er kommunens overordnete styringsorgan. Ordføreren opptrer på vegne av bystyret basert på de fullmakter han har. I Oslo kommune er det ordføreren som ved byrådsskifter gir oppdraget til den byrådslederkandidat som ordføreren antar kan samle størst oppslutning i bystyret for sitt byråd. Den praksis Oslo har innført svekker imidlertid ikke bystyrets grunnleggende forhold til byrådet nemlig at byrådet må ha bystyrets tillit, eller at det er et fravær av mistillit. En slik utvidet rolle for ordføreren i forbindelse med byrådsdannelser vil gi en mer fremtredende rolle til ordføreren. Et avgjørende krav i denne sammenheng vil være upartisk opptreden. En måte å regulere dette på, er en forutsetning om at samtlige partier innkalles til samtaler med henblikk på å avklare hvem som bør få oppdraget med å danne nytt byråd, før oppdrag tildeles en konkret byrådslederkandidat. I evalueringsrapporten fra NIBR beskrives de to måtene å danne byråd på som henholdsvis innsetting (valg i bystyret) og utpeking (ordfører henvender seg til en byrådslederkandidat og byrådsleder utpeker selv sine byråder). Overgangen fra innsettingsvedtak til utpekingsvedtak kan oppfattes som en flytting av makt fra bystyret til ordfører og byrådslederkandidat. I praksis behøver ikke forskjellene mellom de to formene være særlig stor. I rapporten pekes det på at:..ordførerens utpeking skal skje etter sonderinger med partiene i bystyret og et byråd som settes sammen på en slik måte at det møter mistillit i bystyret, vil ikke ha lang levetid. På mange måter er det derfor det grunnleggende elementet det samme i de to prosedyrene for valg av byråd: det er konstellasjonene i bystyret som avgjør hvilket byråd som er levedyktig. 6

7 En slik fremgangsmåte som skissert ovenfor, vil være i overensstemmelse med de politiske spillereglene som har utviklet seg i det parlamentariske styringssystem både på nasjonalt og kommune nivå (Oslo).. Ordførerens rolle vedr byrådsdannelse vil bli mer lik den rolle stortingspresidenten har mht å sondere muligheten for aktuelle regjeringsdannelser. Bystyret vil på sin side alltid kunne benytte sin instruksjonsmyndighet overfor en ordfører som opptrer uakseptabelt i forhold til bystyrets vilje. Byrådet vil også påpeke at den parlamentariske dynamikken vil kunne ordne opp i forhold til en egenrådig ordfører som utpeker "feil" byrådsleder. Et byråd som ikke aksepteres i bystyret, vil få en meget kort levetid. Konstituering av byråd Det er kun byrådslederen som utpekes til vervet gjennom henvendelse fra ordføreren.. Resten av byrådskollegiet sammensettes av byrådslederen. Deretter konstituerer byrådet seg selv. Det må tas inn i reglementet for byrådets etablering, at byrådet sender melding til bystyret straks byrådet har konstituert seg, og straks det har skjedd endringer i byrådet. Forhold rundt fratreden/mistillit og skifte av byråder Mistillit kan stilles både mot byrådet som kollegium og enkeltbyråder. Likeens kan byrådet stille kabinettspørsmål som gjelder hele byrådet og enkeltbyråder. Byrådet og byrådets medlemmer kan fratre etter eget ønske også uten kabinettspørsmål. Det er opp til byrådslederen og byrådet å avgjøre sin organisasjon, herunder hvor mange medlemmer byrådet skal bestå av. Bergen kommunes byrådsreglement foreskriver at det kan være inntil 7 medlemmer i byrådet. Dette vil representere en øvre ramme for byrådets størrelse. I kommuneloven 19. punkt 6 fremgår det at nytt medlem av byrådet skal velges dersom ordinært medlem fratrer, mens det skal velges nytt byråd dersom byrådslederen fratrer. Oslo kommunes ordning innebærer at dersom et medlem av byrådet fratrer av egen vilje eller på foranledning av byrådsleder, er det byrådsleder som tar stilling til om vedkommende skal erstattes og hvem som i så fall skal gå inn i funksjonen. Det foretas intet formelt valg i bystyret slik dagens kommunelov legger opp til. Oslo kommunenes vedtak Bystyret i Oslo fattet i møte slik vedtak i forbindelse behandling av rapporten vedr forsøket: Byrådet gis i oppdrag å ta initiativ overfor Kommunal- og regionaldepartementet med sikte på å oppnå en hjemmel i kommuneloven som ivaretar innholdet i forsøket med nye regler for byrådsdannelser. Vedtaket ble fattet mot 3 stemmer (R). Det kan synes som om Oslo har greid å kjøre en prosess vedr utvikling av det parlamentariske syringssystem på et kommunenivå, som bidrar til å gi en bred forankring av styringsmodellen. 7

8 Hvorfor søke dispensasjon? Det foreligger en evaluering av det forsøket Oslo kommune har hatt i gang i flere år vedr nye regler for byrådsdannelse. Oslo kommune oversendte evalueringsrapporten til Kommunal- og regionaldepartementet i oktober I svarbrev fra departementet i februar 2009 fremgår følgende: Departementet har ikke tatt endelig stilling til hvordan forsøket skal følges opp. Vi vil imidlertid nå igangsette et arbeid med sikte på å vurdere om og hvordan kommuneloven kan endres for at den ordningen Oslo har prøvd ut kan etableres som en permanent, alternativ ordning innenfor den parlamentariske modellen som følger av kommuneloven. Ut fra behovet for videre utredning, og at Oslo kommune selv ønsker å fortsette med dagens ordning, anser departementet det som hensiktsmessig at Oslo får forlenge forsøket. Den ordning Oslo praktiserer for etablering av byråd, vil først og fremst komme til anvendelse ved etablering av et nytt byråd etter et valg. Men også i forbindelse med det en kan betegne som er parlamentarisk situasjon, vil ordførerens utvidete funksjon kunne være viktig for å få systemet til å fungere. En slik ordning vil også gjøre det enklere for byrådsleder å foreta utskiftinger, innskrenkninger og utvidelse av byrådet innenfor de rammer bystyret trekker opp. Det parlamentariske styringssystem på kommunenivå utvikles gjennom å sette ordningen under debatt. Da er det viktig å ha saker som kan debatteres på dagsorden. En av hovedobservasjonene i evalueringsrapporten er at utpekingsordning som Oslo kommune praktiserer, har: bidratt til å gjøre den parlamentariske styringsmodellen mer robust, her forstått som muligheten til å få etablert et stabilt og styringsdyktig byråd. NIBR påpeker også at bevisstheten rundt ordførerens rolle og sammenhengen mellom byrådsdannelser og konstituering av bystyret har økt som følge av følge av forsøket. Sist, men ikke minst, har man fått en modell som i større grad enn tidligere rendyrker den parlamentariske logikken og som sådan er blitt mer tilpasset den nasjonale parlamentariske modellen i Norge. Denne tydeliggjøring av den parlamentariske logikken som forsøket har bidratt til å skape i Oslo, er noe av hovedbegrunnelsen for at byrådet vil anbefale bystyret om å søke departementet om dispensasjon fra kommuneloven på dette punkt, eventuelt få anledning til å delta i Oslo kommunes forsøk på dette området. Å få en dispensasjon fra kommuneloven på det aktuelle området nå, vil si at en kommer i posisjon å kunne forberede det lokale politiske system på en eventuell lovendring i god tid før kommunevalget i Oslo kommunes evaluering av eget forsøk Oslo kommune har i flere omganger foretatt en evaluering av eget styringssystem. Eksterne forskningsmiljøer har vært engasjert i dette arbeidet. Forsøket med ny ordning for dannelse av byråd, har vært evaluert av forsknings- og utredningsinstitusjonen NIBR. 8

9 Evalueringen er først og fremst rettet mot hvordan bystyrepolitikere og byråder i Oslo kommune opplever denne måten å danne byråd på. Det er mindre fokus på modellen som system. I evalueringsrapporten er det dokumentert mange synspunkter og vurderinger fra sentrale politikere i Oslo. Synspunkter som også kan være interessante å sette seg inn i fra bystyrets side i forbindelse med behandling av denne sak. Til nærmere informasjon om de vurderinger Oslos politikere har gjort seg i forbindelse med forsøket, følger evalueringsrapporten vedlagt som et elektronisk dokument knyttet opp mot denne sak. 9