5. Perspektiver og modeller på det kommunale boligtilbudet og bostedsløshet

Transkript

1 5. Perspektiver og modeller på det kommunale boligtilbudet og bostedsløshet Gjennom denne planprosessen har en sett at i det boligfaglige arbeidet trengs det også fokus på innhold. Boligfaglig forsknings-, utrednings- og planfokus har i stor grad vært preget av en funksjonalistisk tilnærming. Her defineres grunnleggende boligbehov etter fysiske og romlige termer eller i standard og størrelse. Denne tilnærmingen legger ikke vekt på de psykososiale behovene knyttet til boligen. Derfor er det gitt plass til en teoretisk gjennomgang av eksisterende perspektiv og modeller på det kommunale boligtilbudet generelt og bostedsløshet spesielt. I Norge er trappetrinnsmodellen utpekt som en modell arbeidet med bostedsløshet bør drives etter. Der heter det at regjeringen vil vurdere modellen som virkemiddel til gradvis etablering av bostedsløse (St.meld.nr 50 ( ):259). Denne modellen er i utstrakt grad blitt brukt i Sverige, og har vært en nasjonal strategi mot bostedsløshet. Men i det siste er det blitt reist en betydelig kritikk av denne modellen i Sverige. Komittén för hemlösa, nedsatt av svenske myndigheter, overleverte en sluttrapport hvor de på flere punkter er svært kritiske til modellen (Dyb 2002). Det interessante er at samtidig med at Sverige beveger seg bort fra trappetrinnsmodellen, lanseres den i Norge. Vi skal nedenfor kort gjøre rede for innholdet i denne modellen og andre alternative modeller som brukes, mer eller mindre bevisst, i den kommunale boligpolitikken. Det opereres med følgende tre modeller: Trappetrinnsmodellen, normaliseringsmodellen og kjedemodellen. 5.1 Trappetrinnsmodellen Trappetrinnsmodellen forutsetter at bostedsløse skal bevege seg oppover i en boligtrapp. Trappen har fire til fem trinn. Fra nederste trinn - herberger og hospitser skal brukerne innom ulike typer tiltak og boformer. I stortingsmelding nr. 50 beskrives modellen slik: I trappetrinnsmodellen er kvart trappesteg eit ledd i ein progresjon mot eigen bustad som er juridisk regulert, slik at ein kan gå inn med sanksjonar. Trappa kan til dømes ta til med utflytting frå hospits eller anna lågterskeltilbod. Den vidare progresjonen går gjennom ulike trenings- og overgangsbustadar. (.) Utkasting kan som regel skje på dagen. Dersom den bustadslause bryt ein regel eller avtale, eller skaper vanskar, må vedkomande ned eit eller fleire steg i trappa og begynne på nytt. (St.meld.nr.50 ( ):259). En typisk bolig trapp kan ifølge (Dyb 2002) være slik: Trinn 1: Herberge/hospits Trinn 2: Treningsleilighet, små leiligheter, midlertidig, prøvetid, spesialkontrakt Trinn 3: Vanlig leilighet, spesialkontrakt, begrensede rettigheter, prøvetid Trinn 4: Vanlig leilighet, spesialkontrakt, flere rettigheter, prøvetid Trinn 5: Vanlig leilighet, ordinær leiekontrakt Parallelt med boligtrappen går en tiltakstrapp. Tiltakstrappen innebærer at det finnes en viss mengde hjelp og andre tiltak tilpasset hvert trinn. Tiltakstrappen har elementer av både hjelp, tjenester og kontroll. Tiltakene og hjelpen avtar i takt med beboernes avansement i boligtrappen.

2 Innvendingene mot trappetrinnsmodellen Kritikken mot trappetrinnsmodellen handler blant annet om at den kan virke demoraliserende. Mange vil aldri nå toppen av trappen, men i stedet bevege seg nedover eller i ring (Dyb 2002). På den måten får bostedsløse bekreftet at de er uegnet til å takle å bo i egen bolig. Verdighetstrapp er også anvendt som beskrivelse av denne situasjonen. Fokuset fra hjelpeapparatet er at personen først skal ta tak i misbruksproblemet, sin psykiske sykdom, sin måte å leve på etc, før vedkommende har gjort seg verdig å klatre opp til neste bonivå. I mange henseende kan vegen til en permanent bosituasjon være lang, eller umulig å nå. For personer som har ruset seg i år kan kravet om rusfrihet for å få sin egen bolig, være svært vanskelig å innfri. En av konklusjonene er at det i realiteten ikke finnes et annet tilbud enn herberger for en ganske stor gruppe bostedsløse, fordi de ikke klarer å oppfylle kriteriene for å bevege seg oppover i boligtrappen (Dyb 2002). Ideen om trappetrinnsmodellen ser ut til å være inspirert av to modeller, behandlingssfæren og skolen. Skolen er lagt opp til en forventning om at elevene skal akkumulere kunnskap og avansere trinn for trinn til den endelige eksamen. Fokus bør rettes mot karakteren av de problemene mange bostedsløse sliter med, som er rusmisbruk og psykisk sykdom. Verken rus eller psykisk sykdom er et enten eller og for de fleste går dette i perioder. I gode perioder kan vedkommende absolutt være i stand til å bo uten hjelp, mens i andre perioder kan samme person ha behov for mye hjelp. Utkastelse fra boligen begrunnes terapeutisk ved at individet selv må ta ansvar for sine handlinger. (Dyb 2002). 5.2 Normaliseringsmodellen Denne modellen bygger på at bostedsløse, også de som har rus- og psykiske problemer, har det samme behovet for bolig og sosial støtte som alle andre. Det er ikke personen som skal normaliseres, men man setter inn tiltak som normaliserer relasjonen mellom personen og samfunnet. Metodologien er basert på at bostedsløse skal flytte inn i egen, permanent bolig og at hjelp og støtte skal gis i boligen. Man regner også med at ikke alle skal kunne bo uten støtte og oppfølging, men at noen vil ha behov for tjenester i boligen. Tjenestene og hjelpen skal bidra til å normalisere relasjonen mellom individ og samfunn. 5.3 Kjedemodellen Målet er etablering i egen bolig, men i motsetning til normaliseringsmodellen opererer den med en overgangsfase mellom herberge- og hospitsnivået og vanlig bolig. Begrepet kjedemodell kommer av at den er basert på en kjede av tiltak. Overgangsfasen i kjedemodellen fra herberge til bolig skal være tydelig avgrenset og ha klare målsettinger. Grunntanken er at bostedsløse har behov for egen, permanent bolig med eller uten støtte i boligen. Målet for prosjekt bostedsløse er å få de aller mest vanskeligstilte bostedsløse inn i boliger og utvikle metodikk for arbeidet med denne målgruppen. Det må tolkes slik at målsettingen er å utvikle metoder og boformer som kan bidra til at personer i den definerte målgruppen også kan beholde boligene sine.

3 5.5 Hvilken modell skal man velge for det framtidige boligtilbudet i Tromsø? Dyb (2002) anbefaler å se på alternativer til trappetrinnsmodellen og foreslår å bygge en nasjonal strategi på en form for normaliseringsmodelltenkning. I normaliseringsmodellen distanserer man seg fra at bostedsløshet, eller et liv som forbindes med bostedsløshet, skyldes personlig brist hos den enkelte. Den forutsetter at ikke alle skal kunne bo uten støtte og oppfølging, men at man må regne med at noen vil ha behov for tjenester i boligen. Omsorgen for psykisk utviklingshemmede er et eksempel på dette, der tjenestene og hjelpen bidrar til å normalisere relasjonen mellom individ og samfunn. Kjedemodellen har også etablering i egen bolig som mål. Grunntanken er her at bostedsløse først og fremst har behov for egen, permanent bolig med eller uten støtte i boligen. Målet for Prosjekt bostedsløse er konkretisert til å få de aller vanskeligst stilte bostedsløse inn i boliger og utvikle metodikk for arbeidet med denne målgruppen. Det skal utvikles metoder og boformer som kan bidra til at personer i den definerte målgruppen også kan beholde boligene sine. 5.6 Marginalisering og boevne Norge ligger på topp i antall bostedsløse i forhold til befolkningen sammenlignet med andre nordiske land og andre europeiske land som er relevante å sammenligne med. Dyb peker på tre årsaker til den ekstra bostedsløsheten i Norge: Manglende interesse og fokus på bostedsløshet som særegent problem. Sosialomsorgens begrensede virkemiddelapparat. Manglende boligtilbud til vanskeligstilte. Alders- og kjønnssammensetningen er i ferd med å endres. Majoriteten av bostedsløse i de nordiske landene var menn i alderen år. Fortsatt finner vi i Norge en klar overvekt av menn, men det er de senere år blitt flere kvinner og de bostedsløse har gjennomgående blitt noe yngre. I mange vestlige land har økningen av antall bostedsløse blitt knyttet til strukturelle endringer på makronivå. Det er særlig fire forhold som har vært pekt på som forklaringsfaktorer: endringer i arbeidsmarkedet, urbanisering, familiens betydning og boligmarkedet. Dyb avskriver imidlertid strukturelle forklaringer som hovedforklaring på det høye antallet bostedsløse i Norge, og trekker i stedet fram tre andre innfallsvinkler til forståelsen av bostedsløshet. a) Bostedsløshet ute av fokus Problematikken omkring bostedsløse har ikke hatt noen stor plass i offentlige utredninger om sosialpolitikk og boligspørsmål. I Norge står fremdeles den funksjonalistiske tradisjonen sterkt i boligforskningen. Den definerer boligbehov etter såkalte objektive fysiske mål, og tilnærmingen bygger på en oppfatning om at menneskelige behov, inkludert behovet for bolig, er allmenngyldige og biologisk bestemt. Grunnleggende boligbehov defineres i fysiske og romlige termer eller i standard og størrelse. Denne tilnærmingen definerer vekk psykososiale behov knyttet til boligen. En alternativ forståelse av boligbehov er den kulturrelativistiske tilnærmingen, som framholder at behovene endrer seg i tråd med tradisjon og kultur. Begrensningen i denne tilnærmingen ligger i at den ikke setter en nedre fysisk standard for hva som er en tilstrekkelig bolig.

4 b) Tilbud uten omsorg Mange bostedsløse får av ulike årsaker ikke noen hjelp av hjelpeapparatet. De havner ofte i en formålsløs sirkulering, fordi det er mangel på boliger for vanskeligstilte og bostedsløse i tillegg til at det er mangel på kompetanse i hjelpeapparatet. Det mest benyttede boligtilbudet til bostedsløse er hospits eller lignende innkvarteringer. Hospitsene er uten servicefunksjoner og nesten uten ansatte. For mer permanent boligetablering finnes det noen hybelhus, men standarden og miljøet er enkelte steder ikke vesentlig bedre enn hospitsene. Hospitsene avløste mannsherbergene som det store segmentet for midlertidig innkvartering av bostedsløse ved begynnelsen av 70-tallet. Utover 90-tallet ble et økende antall bostedsløse barnefamilier også innkvartert på hospitsene. Dyb reiser to spørsmål: det ene er om hospitssystemet er ansett som en straffereaksjon overfor personer som har forbrukt sin tildelte servicekvote fra velferdssamfunnet? Det andre spørsmålet er hvorfor det ikke finnes bedre innkvarteringsalternativ til en barnefamilie enn hospits? Hospits er det mest benyttede tilbudet til bostedsløse i Oslo og de større byene, også blant bostedsløse med psykiske lidelser. Hospitssystemet har vært kritisert av ansatte i rusmiddelomsorgen, men det har ikke gitt resultater i form av andre tilbud. Det er også dokumentert at hospitssystemet er en boform som bidrar til ytterligere marginalisering av bostedsløse. Det andre tilbudet som tilbys bostedsløse og personer med vanskelig bosituasjon, er kommunale utleieboliger. Mens hospitsene skal dekke behovet for midlertidig og akutt innkvartering, er kommunale utleieboliger av mer langvarig karakter. Kontrakten som inngås med kommunen er en ordinær leiekontrakt med tidsbegrensning, men undersøkelser viser at svært mange kontrakter blir fornyet. Sosial boligtildeling har endret seg de siste 20 årene. Opprinnelig fulgte tildelingen venteliste- og ansiennitetsprinsippet, men på 80-tallet ble det innført flere kriterier der målet var å oppnå større treffsikkerhet i forhold til målgruppene. I 1999 vedtok Stortinget en lovendring som gir kommunene mulighet til å erverve inntil 10 % av boligene i borettslag og sameier. Samtidig ble det stilt som premiss for lovvedtaket at kommunene bør anskaffe boliger i flere boområder og ikke bare der hvor prisene er lavest og hvor bomiljøet kan være belastet. c) Hjelpeapparatets hjelpeløshet Dyb peker på at det i tillegg til mangelfullt boligtilbud også er svakheter i hjelpeapparatet som kan bidra til å forklare hvorfor tilbudet er dårlig. Det pekes her på at hjelpeapparatet bidrar til marginalisering på grunn av manglende samordning mellom ulike hjelpetiltak. Det vises til deinstitusjonaliseringen av psykiatrien, som har ført til en reduksjon av antallet døgnplasser på 60 prosent i en 20-årsperiode fra Målsettingen har vært bruk av mer poliklinisk behandling, men denne behandlingsformen er lite tilpasset de bostedsløses situasjon. Å være bostedsløs kan føre til at klientene også mister muligheten til å få behandling, og dermed fører mangelen på bolig og medisinsk hjelp denne gruppen ut i en enda mer perifer posisjon i forhold til både det psykiatriske hjelpeapparatet og det sosiale tjenesteapparatet. Det pekes imidlertid på at det finnes kompetanse og interesse for de bostedsløses situasjon hos den enkelte tjenesteyter i det sosiale hjelpeapparatet, og at det utarbeides planer for handling. Problemet består i at disse stanser når eller før de kommer til det bevilgende nivået.

5 Strukturelle forklaringer på manglende boligsosialt fokus Profesjonaliseringen av tjenesteytere er ett kjennetegn ved den moderne velferdsstaten. Dyb peker på at undersøkelser viser at hvis klientgruppen er psykisk utviklingshemmet, eldre eller har behov for rehabilitering, finnes det faggrupper som har kompetanse til å håndtere klientenes problem. Dersom klienten primært har et boligproblem, viser undersøkelser at klientene i liten grad får den hjelpen de trenger. Dyb peker på en generell mangel på profesjonalisering og kompetanse innen boligsosialt arbeid. Dette gir stort rom for utøving av lekmannsskjønn. Undersøkelser viser at det er store forskjeller i hva slags hjelp som gis. Sosialhjelp brukes i større utstrekning enn bostøtte der fagkompetansen i boligsosiale spørsmål er lav. Kriteriene for å få bolig er strammet inn. En boligsøker må ha et sosialt problem for å få hjelp. Paradokset er her at dersom problemet er for stort, dvs at hvis boevnen er for svak, blir klienten diskvalifisert fra å få tildelt bolig. Begrepet boevne som brukes finnes det ingen faglig basis for. Den hyppige bruken av begrepet boevne er ifølge Dyb et eksempel på lekmannsvurderingene. De boligløse blir ofte plassert i tre grupper: De som kan bo : Bostedsløsheten er det primære og kanskje eneste problemet. De rehabiliterbare : Bostedsløse med et tilleggsproblem eller med andre problemer enn bolig, som rus, arbeidsløshet, familieproblemer etc. De uten boevne : Rusproblemer og andre problemer oppfattes som så alvorlig at hjelpeapparatet mener at klienten aldri vil kunne fungere normalt. Den manglende konkretiseringen av boevne brukes som en illustrasjon på at hjelpeapparatet ikke har noen faglig definisjon av hvilke krav som skal stilles. Ofte settes det likhetstegn mellom å være bostedsløs og ikke å ha boevne. Det er behov for en gjennomgang av kommunens boligpolitikk med hensyn til hvilke modeller og perspektiver en vil bruke i det fremtidige arbeidet. I prosjekt bostedsløse er utviklingsarbeid en av grunnpilarene, så erfaringene fra dette prosjektet blir ett viktig element i fremtidige vurderinger av kommunens boligpolitikk.