Rapport om NAV kontorenes praksis ved behandling av søknader om midlertidig botilbud

Transkript

1 Sosial- og helseavdelingen Kommunene i Aust-Agder Deres ref. Vår ref. (bes oppgitt ved svar) Dato Sak nr. 2014/378 / FMAAKRK Rapport om NAV kontorenes praksis ved behandling av søknader om midlertidig botilbud Sammendrag: Nav skal finne hjelpe personer som ikke selv klarer å skaffe seg midlertidig bolig. Boligen skal være kvalitetsmessig forsvarlig utfra den enkeltes behov. I denne rapporten fremgår det at: Kommunene /NAV greier å skaffe midlertidig bolig slik at søkere ikke står uten tak over hodet. Det stilles spørsmål ved om en del av de midlertidige botilbudene som benyttes er forsvarlig. Det er få kommuner som har rutiner og kvalitetskrav til midlertidig bolig. Noen kommuner anser ikke praksis i samsvar med veiledningen gitt i rundskrivet. Rapporten viser at det saksbehandlingen må bedres og at rutiner for å sikre at tjenesten er forsvarlig må opp å stå. Arbeidet bør også ses i sammenheng med andre oppgaver NAV kontoret har og knyttes opp mot psykisk helse og rusarbeidet. Det er en særlig utfordring at det er så mange unge mennesker er avhengig av midlertidig botilbud. Overgangen fra midlertidig til varig bolig er kanskje den største utfordringen. Det er i hovedsak menn som sliter med rus og psykiske lidelser som er brukerne av midlertidige botilbud. Det er en særlig utfordring at så mange unge menn bruker midlertidig botilbud. Fylkesmannen håper at rapporten vil bidra til fokus på tjenesten med å bistå personer som står uten tak over hodet. Bakgrunn: På bakgrunn av henvendelser og presseoppslag besluttet Fylkesmannen i oktober i fjor å innhente nærmere informasjon om en konkret kommunes arbeid for å avhjelpe akutt bostedsløshet. Av kommunes svar mottatt i november konkluderte Fylkesmannen med at «rutine midlertidig bolig(nødsituasjon)» var i strid med lovens 27 og det ble besluttet å gjennomføre et hendelsesbasert tilsyn. Tilsynssaken er avsluttet. Andre henvendelser og møter med NAV kontor bekreftet at også de hadde utfordringer i forhold til midlertidig bolig. Fylkesmannen var i liten grad kjent med dette. Vi viser også til E-post: fmaapost@fylkesmannen.no, Tlf.: , Postadresse: Postboks 788 Stoa, 4809 Arendal, Besøksadresse: Ragnvald Blakstadsv.1, 4838 Arendal

2 Statens helsetilsyns embetsoppdrag pkt «Fylkesmannen skal sørge for å ha god oversikt over og kunnskap om områder og problemstillinger som gjelder sosiale tjenester i Nav, blant annet som ledd i planlegging av tilsyn. Kunnskapsinnhenting kan for eksempel skje gjennom kartlegging.» Vi besluttet derfor å gjennomføre en kartlegging som nå formidles i denne rapporten. Metode: Kartleggingen ble gjennomført ved at det enkelte NAV kontor ble bedt om å besvare 8 hovedspørsmål. Rapporten er tematisk bygg opp slik at resultatene under det enkelte punkt presenteres og gis en vurdering. Fylkesmannen i Hordaland hadde gjennomført en undersøkelse om samme tema som vi har benyttet som utgangspunkt for vår egen undersøkelse. Hovedspørsmålene omhandler 1. Omfang av saker om midlertidig bolig 2. Kapasitet 3. Hva slags midlertidige boliger benytter NAV 4. Varighet av midlertidig botilbudet 5. Hvem er brukerne av de midlertidige botilbud 6. Hva flytter brukerne til etter opphold i midlertidig bolig 7. Forsvarlighet i tjenesten 8. Vurdering av egen praksis. Omfang av saker om midlertidig bolig 1.0. Vedtak antall 1.1. Antall henvendelser om midlertidig bolig Antall søknader om midlertidig bolig Antall vedtak NAV kontoret har fattet etter Antallet henvendelser om midlertidig bolig er lavere enn antall søknader. Dette gjelder i første rekke for fylkes to største kommuner som naturlig nok også har flest søknader og vedtak. To kommuner har ikke hatt saker om midlertidig bolig. At det er flere søknader en henvendelser forklares med at henvendelser ikke systematisk registreres/noteres. Antall vedtak etter 27 er vesentlig lavere enn antall søknader. Det er tre forklaringer på dette: -Det fattes ikke skriftlige vedtak, men det gis tilbud om midlertidig bolig. -Søknaden trekkes når de får vite hvilke boalternativ NAV har å tilby. -Det fattes vedtak etter lovens 18 alternativt 19, og ikke 27. Det er altså flere vedtak om midlertidig bolig hvor det er brukt feil paragraf. ( At vedtak fattes etter 18 har sin naturlige forklaring i at det ved tilståelse av midlertidig bolig også er tale om dekning av leie, dersom personen ikke selv har midler) fylkesmannen.no/aa Side 2

3 Selv om saksbehandlingen er mangelfull er de viktigste spørsmålet om Nav har greid å finne midlertidig bolig til de som har fått vedtak om det. Dette er redegjort for under: Kapasitet 2.0 kapasitet har de med vedtak fått midlertidig bolig Hvis Nei- hvor mange personer dreier dette seg om 0 Samtlige kommuner opplyser at det greier å finne midlertidig bolig til de som har fått vedtak. Det gjelder enten det er 27 vedtak, eller vedtak fattet etter 18 og 19. I det neste vises hvilke typer midlertidig bolig Nav har benyttet i Hvilke typer midlertidig bolig har NAV benyttet i perioden Hospits Campingplass Pensjonat Hotell Egen bolig avsatt til formålet Annet 4 NAV kontorene har benyttet 140 midlertidige botilbud i I 60 % av sakene benyttes egen bolig avsatt til formålet. Det er i første rekke Arendal som benytter egen bolig til formålet, (67 %) samt Grimstad, Tvedestrand og Lillesand. Det skjer også noen enkelt passeringer i mindre kommuner. Oftest er det da tale om å benytte ledige kommunale utleieboliger som ikke er spesielt avsatt til akuttboliger. I Arendal benyttes 2 boliger på Torbjørnsbu. Dersom en ser bort fra egen bolig avsatt til formålet er det campingplass som er hyppig brukt ved plassering. Spesialt Evje og Hornnes kommune har både et høyt antall søknader om midlertidig bolig og hyppig bruk av campingplass både faktisk og relativt sett i forhold til folketall. De står for ca. halvparten av campingplassbruken. En viktig vurdering i forhold til om tilbudet er forsvarlig er lengden på oppholdet Varighet 4.1. Hvor mange av oppholdene i midlertidig bolig er på mer en tre måneder Hvor mange av oppholdene i midlertidig bolig har skjedd i annen kommune 12 Bare om lag 12 % av passeringene har varighet mer en 3 mnd. Relativt sett er dette et lavt antall, men for den enkelte som opplever å måtte bo lengre tid i midlertidig bolig er dette en stor belastning. I 8 kommuner har personer bodd i midlertidig bolig i mer en 3 mnd. fylkesmannen.no/aa Side 3

4 Opphold i midlertidig bolig i mer en 3 mnd. bør kun unntaksvis forekomme. Når en person bosettes midlertidig skal NAV kontoret så vidt mulig umiddelbart iverksette tiltak for å sikre overgang til varig bolig. I dette arbeidet vil NAV være helt avhengig av bistand fra andre tjenester i kommunen. Opphold i midlertidig bolig bør som hovedregel skje i faktisk oppholdskommune. Selv om man oppholder seg i midlertidig bolig må det sikres at beboer har mulighet til å opprettholde relasjoner og sosiale nettverk og delta i alminnelige daglige aktiviteter. Å bo utenfor hjemkommunene er i seg selv belastende. 12 personer, dvs 8 %, har hatt midlertidig botilbud andre kommuner. Fylkesmannen antar det er tale om opphold i nabokommuner, for en stor del er det da benyttet appartement/hotell i andre kommuner. I mer en halvparten av sakene er det Grimstad kommune som har plassert personer utenom kommunene. 4 andre kommuner har brukt opphold i annen kommune. Grunnen til at disse personene gis et tilbud utenom kommunen er at disse bostedsløse har en historikk i oppholdskommunen som gjør at ingen ønsker å leie ut til disse personene. Som en nødløsning velges da andre kommuner. Dette er etter Fylkesmannens syn ikke en god løsning, men forsvarlig dersom valget står mellom ikke å få midlertidig bolig i det hele tatt. Hvem er brukerne av midlertid bolig 5.0. Brukere av midlertidig botilbud 5.1. I hvor mange saker har barn flyttet inn i midlertidig bolig Hvor mange av brukerne har rusproblemer Hvor mange av brukerne har psykiske lidelser Fordeling kvinner /menn 28 / Fordeling under /over 25 år 52 / Andre forhold 2 I fire saker har barn bodd i midlertidig bolig. Dette har skjedd i fire forskjellige kommuner. Prinsipielt er det uheldig at barn må bo i midlertidig bolig. Krav til botilbud skjerpes når det benyttes av barn og unge, og tilbudet må ikke vøre stigmatiserende. Det er Fylkesmannens inntrykk at kommunene både prøver å unngå dette og at de tilbudene som da benyttes er vanlige boliger. Å plassere barn i andre typer bolig vil ikke være faglig forsvarlig. Den alt overveiende andelen av beboere i midlertidig bolig er menn, nesten 80 %. Det er likevel klart at kvinner er mer utsatt i midlertidig botilbud, sik at man bør unngå at disse plasseres sammen med menn. fylkesmannen.no/aa Side 4

5 Når det gjelder aldersfordeling er det svært bekymringsfullt at mer en 43 % er under 25 år. Sammenhold med en tilsvarende undersøkelse i Hordaland var bare 11 % under 25 år. I et tidlig innsatsperspektiv bør en særlig legge vekt styrket innsats i forhold til disse unge. Svært mange av brukerne har rusproblemer og psykiske problemer. Dette er kjent at de fleste bostedsløse sliter med å opprettholde vanlige bo relasjoner. De kastes ut fra ordinære bosituasjoner og har ofte flere opphold i midlertidige boforhold. Disse menneskene representerer en særlig utfordring for hele hjelpeapparatet, hvor det å bo og kunne etablere seg i trygge omgivelser er helt sentralt i forhold til å få hjelp med sine problemer «Housing first» og «sjef i egen bolig» perspektivet vil her være sentralt og viktig, ikke minst for å etablere overgang fra midlertidig bolig til mer «varig bolig med tjenester». Regjeringens satsing på rusfeltet vil være svært viktig Hva slags type bolig flytter brukerne til etter at det midlertidige boforholdet avsluttes Hva slags type bolig flytter brukerne til etter endt midlertidig boforhold 6.1. Kommunal bolig Privat utleie bolig Annet er flyttet fra midlertidig bolig til mer permanent bolig. De som flytter inn i permanent bolig fordeler seg på kommunale og private boliger. Annet pkt forstås opphold i behandlingsinstitusjon eller fengsel. Noen flytter også til slekt og venner midlertidig. Differansen mellom vedtak og utflytting kan forklares med at samme person gjennom året kan ha fått flere vedtak. Differansen mellom antall søknader og antallet som flytter til varig bolig, er likevel så stor at det kan se ut som flere forblir bostedsløse tross vedtak. Forsvarlighetsvurdering og praksis i forhold til Forsvarlighetsvurdering 7.1. Er det utformet kvalitetskrav til midlertidig bolig Foreligger det skriftlige rutiner for behandling av søknader om midlertidig bolig 4 Plikten for NAV kontoret til å finne midlertidig bolig for dem som ikke klarer det selv, er en av kjerneoppgavene for NAV kontoret. Se hovedrundskriv 35, 27 midlertidig botilbud. Kartleggingen ses også i sammenheng med psykisk helse og rus, fordi en høy andel av de bostedsløse i Norge har rusproblemer og psykiske lidelser 1. Det er dessuten en målsetting å redusere bruken av midlertidig botilbud 2. ((1)Hod , 2)av.dir )). Det er gitt lite føringer i forhold til rett til midlertidig botilbud i rundskrivet utover det som er gitt i merknadene under pkt Imidlertid gir merknadene i 4. Krav til forsvarlighet helt sentrale og viktige føringer. 1 HOD Av.dir fylkesmannen.no/aa Side 5

6 Dessuten: Rundskriv 5/2003 til den forrige sosialtjenesteloven innehold en veileder for kvalitetskrav i midlertidig husvære, men er ikke videreført. Det ble videre utarbeidet et rundskriv i 2002 med tittel «Boligsosialt arbeid-bistand til å mestre et boforhold» (Rundskriv U- 10/2002). Disse kan hentes på NAV sider på adresse: Lovkravet gitt i 4 og 27 sammenholdt med overnevnte rundskriv gir veiledning omkring tema midlertidig bolig. Det er få kommuner som har rutiner og kvalitetskrav til midlertidig bolig. Dersom vi også sammenholder dette med tilsvarende når det gjelder praksis i forhold til 27 og andre forhold kommunene tar opp ser en at det i tillegg til utfordringer med å skaffe midlertidig bolig til bostedsløse, også er utfordringer i forhold til innholdet i tjenesten. Noen kommuner anser ikke praksis i samsvar med veiledningen gitt i rundskrivet. Blant de 10 kommunene som hevder at praksis er i samsvar kan det i stilles spørsmål ved saksbehandlingen. Det kan virke som det gjøres en del muntlig saksbehandling. Vurdering av egen praksis 8.0. Vurdering av egen praksis 8.1. er praksis er i samsvar med veiledningen gitt til 27 gitt i hovedrundskriv Er det andre spesielle forhold det ønskes å gi opplysninger om? 6 Oppsummering NAV kontorene har benyttet 140 midlertidige botilbud i Samtlige kommuner opplyser at de greier å finne midlertidig bolig til de som har fått vedtak, men saksbehandlingen er mangelfull og vedtak fattes for en stor del etter feil lovbestemmelse. I 60 % av sakene benyttes egen bolig avsatt til formålet. Dersom en ser bort fra egen bolig avsatt til formålet er det campingplass som er hyppig brukt ved plassering. Nesten 80 % av beboere i midlertidig bolig er menn. Det er likevel klart at kvinner er mer utsatt i midlertidig botilbud, sik at man bør unngå at disse plasseres sammen med menn. Når det gjelder aldersfordeling er det svært bekymringsfullt at mer en 43 % er under 25 år. I et tidlig innsatsperspektiv bør en særlig legge vekt styrket innsats i forhold til disse unge. De fleste som får midlertidig bolig har rusproblemer og psykiske problemer. Vurdering: Kommunene /NAV greier å skaffe midlertidig bolig slik at søkere ikke står uten tak over hodet. Det kan stilles spørsmål ved om en del av de midlertidige botilbudene som benyttes tilfredsstiller forsvarlighetskravet i loven og veilederne til midlertidig bolig. fylkesmannen.no/aa Side 6

7 Forsvarlighetskravet stiller krav til tilgjengelighet til tjenesten, saksbehandlingen, tjenestens innhold og tjenestens omfang. Det er få kommuner som har rutiner og kvalitetskrav til midlertidig bolig. Noen kommuner anser ikke praksis i samsvar med veiledningen gitt i rundskrivet. Rapporten viser at det saksbehandlingen må bedres og at rutiner for å sikre at tjenesten er forsvarlig må forbedres. I dette arbeidet bør kommunene samarbeide både i forhold til system, men også ved oppbygging av tjenesten. Arbeidet bør også ses i sammenheng med andre oppgaver NAV kontoret har, og knyttes opp mot psykisk helse og rusarbeidet. Det er en særlig utfordring at det er så mange unge mennesker er avhengig av midlertidig botilbud. Når midlertidig botilbud benyttes skal NAV kontoret så vidt mulig straks iverksette tiltak for å sikre overgang til et varig botilbud. Overgangen fra midlertidig til varig bolig er åpenbart en utfordring for kommunen. Differansen mellom antall søknader og antallet som flytter til varig bolig er stor. Det kan se ut som flere i midlertidig bolig ikke etableres i varig bolig og på ny blir bostedsløs tross vedtak. Det er i hovedsak menn som sliter med rus og psykiske lidelser som er brukerne av midlertidige botilbud. Dette er mennesker som er av behov for sammensatte koordinerte tjenester over tid og hvor midlertidig bolig og inntektssikring bare er en del av utfordringen. Det er en særlig utfordring at så mange unge menn bruker midlertidig botilbud. Dersom du ønsker å se den enkelte kommunes svar kan du lese dette på fylkesmannens nettside. Med hilsen Anne Sofie D. Syvertsen fylkeslege Brevet er elektronisk godkjent og sendes uten underskrift. Saksbehandler: Knut Rune Kleven, telefon: Kopi til: Statens helsetilsyn Postboks 8128 Dep 0032 OSLO NAV Kontorene fylkesmannen.no/aa Side 7