Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester kapittel 9

Transkript

1 Helseavdelingen Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester kapittel 9 Rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming Rapport 2015

2 Forord Denne rapporten er utarbeidet I forhold til arbeidet med lov om kommunale helse- og omsorgstjenester kapittel 9 ved Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Rapporten gir en oversikt over saker til behandling her ved embetet i Videre beskrives tilsyn og annet arbeid knyttet til dette lovverket. Til slutt er det gitt noen betraktninger om utfordringer for Oslo, Øivind Pedersen seniorrådgiver Fylkesmannen i Oslo og Akershus 2

3 Innledning Lov om kommunale helse og omsorgstjenester kapittel 9 omhandler rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming. Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester kapittel 9 ble iverksatt 1. januar 2012 og erstattet da lov om sosiale tjenester kapittel 4A. Den nye loven har nå vart i fire år. Sommeren 2015 ble det utgitt et nytt rundskriv fra Helsedirektoratet IS-10/2015 om kapittel 9. Dette rundskrivet erstatter rundskrivet av Fylkesmannens ansvar og oppgaver når det gjelder dette lovverket er blant annet regulert i lovens 12-3 der det vises til at Fylkesmannen skal føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter etter dette kapitlet. Ved tiltak etter godkjente og overprøvde vedtak skal det også føres stedlige tilsyn. Ansvar og oppgaver er også beskrevet i lovens 9-7 om kommunens saksbehandling, 9-8 om fylkesmannens overprøving, 9-9 om krav til gjennomføring og evaluering og i 9-11 om klage. Ansvar og oppgaver er dessuten regulert gjennom embetsoppdrag. Videre er det utarbeidet egne retningslinjer fra Statens helsetilsyn for fylkesmannens oppgaver etter dette lovverket. Hos Fylkesmannen i Oslo og Akershus har det i 2015 vært satt av fire årsverk til arbeidet med kapittel 9. Saksbehandling enkeltsaker Nedenfor følger en tabell over antall saker som Fylkesmannen i Oslo og Akershus har hatt til behandling i 2015 og med sammenlikning av 2014 i parentes. Oslo Akershus Samlet Personer som omfattes av kapittel (231) 236 (200) 506 (431) Personer med meldinger 208 (172) 159 (128) 367 (300) Meldinger 2325 (1859) 1039 (893) 3364 (2752) Personer med overprøvde vedtak 121 (113) 116 (108) 237 (221) Overprøvde vedtak 133 (119) 125 (115) 258 (234) Dispensasjonssøknader innvilget 94 (86) 103 (92) 197 (178) Gjennomførte stedlige tilsyn 10 (20) 17 (8) 27 (28) 3

4 Tabellen nedenfor gir en oversikt over antall tiltak i de overprøvde og godkjente vedtakene i 2015 med sammenlikning av 2014 i parentes. Tabellen viser også prosentandel. Tallene er samlet for Oslo og Akershus. Samlet % ( %) Planlagte skadeavvergende tiltak i gjentatte nødsituasjoner % (131 39%) Planlagte skadeavvergende tiltak i gjentatte nødsituasjoner ved bruk 20 5% (17 5%) av mekaniske tvangsmidler Planlagte skadeavvergende tiltak i gjentatte nødsituasjoner ved bruk 9 2% (15 4%) av inngripende varslingssystemer Tiltak for å dekke grunnleggende behov % (104 31%) Tiltak for å dekke grunnleggende behov ved bruk av mekaniske 36 10% (34 10%) tvangsmidler Tiltak for å dekke grunnleggende behov ved bruk av inngripende 43 11% (36 11%) varslingssystemer Tiltak for å dekke grunnleggende behov gjennom opplærings- og 0 0% (1 0%) treningstiltak Forklaring og kommentarer til tabellene Personer som omfattes av kapittel 9 Dette er antall personer som er rapportert til og saksbehandlet av Fylkesmannen i form av meldinger, vedtak og/eller annen dokumentasjon, eller er blitt fulgt opp av Fylkesmannen for øvrig. Tallene viser en økning på 17-18% fra forrige år og økningen er omtrent den samme i Oslo og i Akershus. I de årene lovverket om bruk av tvang og makt har virket, har dette tallet vært jevnt stigende men med noen variasjoner. Fylkesmannen har pålitelige tall fra 2005 og antallet og økningen kan ses ut av følgende og som viser en fordobling av antall personer siden Personer med meldinger og antall meldinger Dette er antall personer som er rapportert til Fylkesmannen med meldinger om skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner, det vil si enkeltepisoder med bruk av tvang og makt. Dessuten er det antall meldinger som er sendt inn i forhold til de samme personene. En ser også her en stor økning både i antall personer og i antall meldinger, både i Oslo og i Akershus. Av de 367 personene det er innsendt meldinger på er det 269 hvor det bare er innsendt meldinger, mens for 98 personer er det også fattet og overprøvd vedtak.

5 Personer med overprøvde vedtak og antall overprøvde vedtak Dette er antall personer med overprøvde vedtak om planlagt og systematisk bruk av tvang og makt. Overprøvingen foretas av Fylkesmannen. Videre er det antall overprøvde vedtak overfor de samme personene. Noen få personer har flere vedtak. Økningen her når det gjelder antall personer og antall vedtak er ikke så stor som for antall personer totalt, men er ganske likt fordelt mellom Oslo og Akershus. Økningen er på 7-8% når det gjelder antall personer og på 10% når det gjelder antall overprøvde vedtak. Av de 258 overprøvde vedtakene ble 22 ikke godkjent, andel ikke godkjenninger har dette året vært noe høyere enn tidligere, men er fremdeles forholdsvis lavt. Ved godkjenninger skjer det ofte at Fylkesmannen gir noen forutsetninger eller føringer for godkjenningen. Opplæring, veiledning, forebyggende arbeid og andre løsninger er eksempler på områder der dette ofte blir gitt fra Fylkesmannens side. En klage på overprøvd vedtak er blitt behandlet i Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker. Dispensasjonssøknader innvilget Dette er antall søknader som er blitt innvilget i forbindelse med overprøvde og godkjente vedtak. I en vedtaksperiode kan det forekomme flere innvilgede søknader, men tallene her er knyttet opp mot antall godkjente vedtak. Dispensasjonssøknader omhandler kompetansekrav til tjenesteytere som skal gjennomføre tiltak med bruk av tvang og makt. Antallet søknader versus antall vedtak er på samme nivå i 2015 som i 2014, det gis fremdeles dispensasjon i flertall av overprøvingene. Fylkesmannen tilstreber å følge lovens krav om at dispensasjon kun skal gis i særskilte tilfeller, men en ser store utfordringer i bydeler og kommuner når det gjelder tilgang på og rekruttering av tjenesteytere med relevant og formell kompetanse. Gjennomførte stedlige tilsyn Dette er antall individuelle tilsyn gjennomført av Fylkesmannen etter godkjent og overprøvd vedtak eller etter annen dokumentasjon. Se mer om dette senere i rapporten. Tiltak i overprøvde og godkjente vedtak Dette er antall tiltak i de godkjente og overprøvde vedtakene. Et vedtak kan inneholde flere tiltak. Loven legger opp til syv kategorier av tiltak og tabellen viser denne fordelingen. Økningen i antall tiltak må ses opp mot økningen i antall overprøvde vedtak, det er ingen vesentlig endring i antall tiltak pr. vedtak fra forrige år. Forholdet mellom de syv kategoriene er også noenlunde det samme som tidligere. Den største kategorien er fremdeles ordinære planlagte skadeavvergende tiltak i gjentatte nødsituasjoner og deretter ordinære tiltak for å dekke grunnleggende behov. Bruk av mekaniske tvangsmidler er samlet sett 15% av tiltakene, mens bruk av inngripende varslingssystemer samlet sett er 13%. Det har ikke vært godkjent noen opplærings- og treningstiltak i 2015 og antallet slike tiltak har gjennom alle år vært svært lavt. 5

6 Tilsyn Systemrevisjoner Det er kun blitt gjennomført to systemrevisjoner i 2015 når det gjelder kapittel 9. Begge tilsynene har vært rettet inn mot avlastningstjenester i to kommuner i Akershus. Ved begge tilsynene ble det gitt avvik i forhold til både de ordinære tjenestene og bruk av tvang og makt. Rapporter fra tilsynene finnes på Fylkesmannens nettsider. Forklaringen på at det er blitt gjennomført færre tilsyn dette året enn tidligere er prioritering opp mot økning i saksmengde som beskrevet før her i rapporten, samt opplæring i nytt rundskriv, se neste kapittel. Fylkesmannen startet med systemrevisjoner opp mot dette lovverket i 2005 og det er til sammen blitt gjennomført 52 tilsyn. Det er blitt gjennomført tilsyn med alle bydeler i Oslo og med alle kommuner i Akershus. Oversikten nedenfor viser omfanget av systemrevisjoner fra 2005 til og med Til sammen 52 Kommuner i Akershus 29 Bydeler i Oslo 17 Byomfattende tiltak i Oslo 2 Private aktører 4 Stedlige tilsyn Det ble i 2015 gjennomført 27 stedlige tilsyn, 10 i Oslo og 17 i Akershus. Ved en del av de stedlige tilsynene ble det gitt avvik, fortrinnsvis opp mot mangler i nedtegnelser av tiltakene, mangel på kompetanse og på krav om to ansatte til stede ved gjennomføring og manglende styring og kontroll. Avvik fra tre stedlige tilsyn i 2013 ble ikke lukket av Fylkesmannen og dermed oversendt Statens helsetilsyn for pålegg. To av disse sakene er fremdeles ikke avsluttet. Hendelsesbaserte tilsyn Hendelsesbaserte tilsynssaker på dette området har sin bakgrunn i mottatte bekymringer, varslinger eller klager fra pårørende/verger, spesialisthelsetjenesten eller tjenesteytere. Sakene kan gjelde en enkelt tjenestemottaker, et tjenestested eller tjenesten mer generelt. Sakene er avgrenset til personer med psykisk utviklingshemming og omhandler ofte både bruk av tvang og makt og den ordinære tjenesteytingen. Det har i 2015 vært behandlet 10 hendelsesbaserte tilsynssaker, hvorav 5 ikke er avsluttet ved årsskiftet. En av sakene innebar også et uanmeldt tilsyn og er fremdeles under behandling. 6

7 Annet arbeid knyttet til kapittel 9 I forbindelse med at det ble utgitt et nytt rundskriv om kapittel 9 fra Helsedirektoratet sommeren 2015, har Fylkesmannen gjennomført en omfattende opplæring i det nye rundskrivet den samme høsten. Det er blitt avholdt 8 dagssamlinger med til sammen over 200 deltakere fra henholdsvis bydeler, kommuner, byomfattende tiltak i Oslo, spesialisthelsetjenesten, private stiftelser og andre private aktører. Videre har Fylkesmannen hatt opplæring og veiledning ute i flere kommuner i Akershus, både i saksbehandling og på faglige problemstillinger. Det er blitt avholdt halvårlige samarbeidsmøter med de seks habiliteringstjenestene i vår region. Fylkesmannen har deltatt i et nettverk for ansatte hos fylkesmennene som arbeider i Sørøstnorge med dette lovverket. Fylkesmannen har også kommet med viktige innspill overfor Helsedirektoratet i forbindelse med utarbeidelsen av det nye rundskrivet. Betraktninger utfordringer Som tallene i rapporten her viser har det vært en forholdsmessige stor økning i saker knyttet til kapittel 9 i 2015 i Oslo og Akershus. Det er flere forklaringer på denne økningen. Både befolkningstilvekst, økt bevissthet om nedtegnelse, rapportering og vedtaksfatting og utvidelse av virkeområdet for bruk av tvang og makt er faktorer i så måte. Fylkesmannen avdekker fremdeles uhjemlet tvangsbruk under tilsyn. Det mottas også jevnlig bekymringsmeldinger på brukere som i lengre tid har hatt begrensninger i tilgang på egne eiendeler, matvarer med mer og som det skulle vært fattet vedtak etter kapittel 9 på. I andre saker har Fylkesmannen sett at en kommune eller bydel ikke har vurdert å iverksette begrensninger etter kapittel 9 og der brukeren utsetter seg selv eller andre for vesentlig skade. Vedtak i disse sakene vil naturlig nok føre til en økning hos Fylkesmannen, men vil samtidig innebære en styrking av rettsikkerheten til de det gjelder. Selv om det ikke er noen klare indikasjoner på økt bruk av tvang og makt i forhold til personer med psykisk utviklingshemming, er det imidlertid likevel viktig å ha en årvåkenhet i forhold til dette. Fylkesmannen vil fortsatt sette fokus på forebyggende arbeid og andre løsninger, herunder sikring av forsvarlige tjenester til denne gruppen. Både ved stedlige tilsyn, ved systemrevisjoner og ved øvrig saksbehandling tilstreber Fylkesmannen å rette søkelyset mot lovens formål om å begrense bruk av tvang og makt. 7

8 Fylkesmannen ønsker fremdeles å synliggjøre utfordringene som ligger i å sikre forsvarlige tjenester til personer med lett grad av utviklingshemming med tilleggsproblemer knyttet til psykiatri, rus, overgrep, kriminalitet og seksualisert atferd. Fylkesmannen påpeker i denne forbindelse ansvaret kommuner og bydeler har for å sikre at disse personene ikke utsetter seg selv eller andre for vesentlig skade. Fortrinnsvis skal denne sikringen skje gjennom forsvarlige tjenester, forebygging og andre løsninger, men bruk av tvang og makt kan også i noen tilfeller være nødvendig for å oppfylle denne omsorgsplikten samt for å styrke rettssikkerheten til den enkelte. Behandlingen av søknadene om dispensasjon fra utdanningskravet viser at kommuner og bydeler fremdeles har store utfordringer når det gjelder å rekruttere og beholde tjenesteytere med tilstrekkelig formell kompetanse. En ser dessverre liten effekt av Kompetanseløftet på dette feltet. Fylkesmannen vurderer at det er viktig å ha fokus på tilstrekkelig faglig kompetanse i tjenesten, også sett i lys av økningen i saker når det gjelder bruk av tvang og makt. Tordenskioldsgate 12 Postboks 8111 Dep, 0032 Oslo Telefon fmoapostmottak@fylkesmannen.no Organisasjonsnummer: NO