Tall Ships Races Bergen skjenkebevillinger- avslutning av sak

Transkript

1 Saksbehandler, innvalgstelefon Reidun Våge Danielsen, Vår dato Deres dato Vår referanse 2014/ Deres referanse Bergen kommune Byrådsleders avdeling Postboks BERGEN Tall Ships Races Bergen skjenkebevillinger- avslutning av sak Fylkesmannen viser til vårt brev av hvor vi bad om kommunens synspunkter og vurdering av egen praksis i forbindelse med gitte serverings- og skjenkebevillinger under Tall Ships Races Bergen (TSRB) i Bergen i sommer. Bakgrunnen for vår henvendelse var at vi skulle ta stilling til om Fylkesmannen skulle foreta en lovlighetskontroll av kommunens avgjørelser i den aktuelle saken. Vi gjør igjen oppmerksom på at Fylkesmannens ansvarsområde i saken er avgrenset til forhold som gjelder alkohol- og serveringsloven. Fylkesmannen mottok svar på vår henvendelse. Vi mottok også kommuneadvokaten sin rettslige vurdering av ulike forhold knyttet til sider ved arrangementet TSRB. Kommuneadvokaten har i sitt notat konkludert med at Bergen kommune ikke har handlet i strid med alkohollovens bestemmelser. Etter en gjennomgang av sakens dokumenter og en vurdering av saken har vi besluttet å ikke åpne lovlighetskontroll av eget tiltak, jfr. kommuneloven 59 femte ledd. Fylkesmannen vil likevel i det følgende knytte noen kommentarer til forholdet til alkoholloven og kommunens praksis under TSRB. Kommunen har hatt flere roller under arrangementet TRSB. Kommunen var arrangør og vertskap for havnefestivalen. Den var også grunneier og utleier av arealet der arrangementet ble gjennomført. Kommunen var også avtalepart og bevillingsmyndighet for skjenkebevillingene. Fylkesmannen mener at kommunens mange ulike roller skjerper kravene til en ryddig og «gjennomsiktig» saksbehandling. Det fremgår av sakens dokumenter at arrangementsområdet for TSRB omfattet hele området rundt Vågen, fra Bradbenken/Festningskaien, langs hele Bryggens forareal og Bryggen, over Torget og Fisketorget til Vågsalmenningen og Strandkaien. Det er Bergen kommune som eier de store almenningene/byrommene (Torgalmenningen, Festplassen, Vågsalmenningen, Bryggens forareal mv) i Bergen sentrum. Grønn etat og Etat for bygg og eiendom har i henhold til delegert fullmakt myndighet til tildeling av areal til uteservering på kommunal grunn i Bergen. Etat for bygg og eiendom disponerer uteserveringsarealene langs gatefortau. Dersom et spisested skal etablere en uteservering, må det søkes om dette til enten Grønn etat eller Etat for bygg og eiendom. Det fremgår av dokumentasjonen at leiekontraktene for restauranter som leier uteserveringsarealer gjelder for en sesong. Det må søkes på nytt forut for hver sesong. Det fremgår følgende av standard leiekontrakt punkt 8 og 9: Statens hus Kaigaten 9, 5020 Bergen Telefon: Telefaks: Helse- og sosialavdelinga Postboks 7310, 5020 Bergen Org.nr: E-post: postmottak@fmho.no Internett:

2 «Leietaker er forpliktet til, uten utgift for kommunen, å fjerne uteserveringen når som helst utleier/vegholder måtte forlange det. Ved kulturarrangementer, midlertidige trafikkendringer, anleggsarbeid og lignende, må arealet for uteservering tilpasses trafikkbildet slik at ferdselen ikke blir hindret. Viser til pkt. 1 i avtalen vedrørende fri ferdselsavstand. Ved bortfall av hele arealet på mer enn 14 dager, reguleres leien tilsvarende.» Samtlige leietakere i området fikk inndratt sine areal med hjemmel i nevnte bestemmelser. Det fremgår av sakens dokumenter at det for syv skjenkesteder ble inngått nye leiekontrakter knyttet til bruk av uteserveringsarealer under TSRB. Avtalene omfatter både ordinært uteserveringsareal og eventuelt utvidet serveringsareal under arrangementet. De øvrige syv leietakerne på Vågsalmenningen, Torgets forareal og Bryggen disponerte over arealene uten å ha rett til det, og uten at bruken ble nektet eller stanset fra kommunens side. I seks av disse leieavtalene ble det inntatt en bestemmelse om at: «Hansa Borg er vår samarbeidspartner og skal brukes som leverandør av drikkevarer under arrangementet» Fylkesmannen vil her kort kommentere at det fremkommer av kommunens brev at den ulike behandlingen av leietakerne ble reparert ved at byrådsleder 28. juli 2014 besluttet å tilbakebetale den leien som var betalt for det arealet som normalt ble benyttet av leietakerne. Skjenkestedene har derfor kun betalt ekstra for det utvidete skjenkearealet. Forskjellsbehandlingen mellom de stedene som inngikk nye avtaler og de stedene som benyttet skjenkearealet uten avtaler synes således å være reparert i ettertid. Det fremgår av Bergen kommune sine retningslinjer for tildeling av salgs- og skjenkebevillinger i perioden , vedtatt av Bergen bystyre i møte , punkt 4.9 at: «For utvidelse av eksisterende skjenkeareal må det fattes nytt vedtak om tildeling av bevillinger for det utvidede areal.» Fylkesmannen har fått oversendt kopi av de aktuelle bevillingsvedtak. Følgende steder har fått innvilget skjenking på utvidet areal i forbindelse med TSRB: - Madam Felle, Bryggen 3 - Salsa Bar & Grill, Vågsalmenning 6 - Lille Zachen, Torget 2 - Sjøboden, Bryggen - Rezidor Hotel, Bryggen 3. Alle disse stedene hadde ordinære skjenkebevillinger fra før, men fikk i forbindelse med arrangementet TSRB utvidet skjenkearealet sitt. De ordinære skjenkebevillingene ble ikke inndratt, men løp videre uendret. I samtlige avtaler med unntak av avtalen med Salsa Bar og Grill er det inntatt bestemmelse i leiekontrakten om at Hansa Borg skal brukes som leverandør på drikkevarer. 2

3 Det følger av alkoholloven 4-3 at det kan settes vilkår for bevillingen i samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige regler. Vilkåret må ha en saklig sammenheng med den bevilling som gis, for eksempel fremme alkohollovens formål, avverge skadevirkningene ved skjenking eller lette kontrollen. Vilkåret som er inntatt i leiekontraktene om kun å benytte Hansa Borg som leverandør av drikkevarer er økonomisk motivert og vil ikke ha saklig sammenheng med alkohollovens formål. Det er således ikke et gyldig vilkår etter alkoholloven. Vilkåret om enerett for leverandør er som tidligere nevnt knyttet til grunnen. Klausulen i leieavtalene om at det kun kan selges Hansaprodukter er et vilkår for å leie arealet. Dersom skjenkestedene ikke leier grunnen, kan de heller ikke utøve bevillingen sin. Skåret gjennom formalitetene, nemlig at dette vilkåret er satt av Bergen kommune som utøver av kommunens eiendomsrett, er realiteten at de nevnte skjenkestedene de facto har fått satt et vilkår for utøvelse av bevillingen sin. Et privatrettslig vilkår blir en forutsetning for en offentlig bevilling. Fylkesmannen finner dette problematisk. I de aktuelle vedtakene som gjelder utvidelse av skjenkeareal under TSRB er det ikke stilt vilkår som ikke har sammenheng med alkohollovens formål. Kommunen som bevillingsmyndighet har ikke gitt skjenkebevilling med vilkår om at det kun skal selges Hansaprodukter. Fylkesmannen kan ikke se at selve vedtakene om utvidelse av skjenkearealet er i strid med alkohollovens bestemmelser. Vedtakene om utvidelse av skjenkebevillingene er i henhold til alkoholloven. I realiteten kunne den aktuelle problemstillingen også kommet opp uten at det var fattet nye vedtak etter alkoholloven, fordi grunneier, Bergen kommune, ved sin klausul om inndragning av arealet under TSRB kunne inngått samme leiekontrakt med vilkår om enerett for Hansa for leie av det eksisterende skjenkearealet, også uten utvidelse. Spørsmålet er om saken hadde stilt seg annerledes dersom det var en privat aktør som eide grunnen eller om kommunen vil ha plikt til å påse at arealet det gis skjenkebevillinger ikke er påheftet begrensninger. Dersom det var knyttet åpenbart diskriminerende klausuler til leie av grunnen, mener Fylkesmannen at det kan være problematisk at en kommunal bevilling utøves på et slikt sted. I den aktuelle saken finner imidlertid Fylkesmannen at det aktuelle vilkår ikke er av en slik karakter og av en slik varighet at vilkåret i seg selv er problematisk ved utøvelse av en kommunal bevilling på arealet. Det betenkelige i foreliggende sak er, som nevnt, den klare koblingen mellom kommunen som bevillingsmyndighet på den ene side og kommunen som grunneier som oppnår økonomiske fordeler på den annen side. Det er en så nær kobling mellom leie av arealet og skjenkebevillingen at Fylkesmannen finner dette forvaltningsmessig problematisk, hensett til det som fremstår som den underliggende realitet. Skjenkestedenes valgfrihet ved å inngå nye leie - kontrakter er i realiteten begrenset av at dersom en ikke godtar vilkåret, får en ikke leie grunnen, og da kan bevillingshaver ikke utøve den gjeldende bevillingen sin. Det er altså et spørsmål om kommunen ved en kombinasjon av utøvelsen av sin monopolsituasjon, sin private autonomi, som grunneier og som offentlig myndighet ved tildelinger av skjenkebevillinger setter seg i en situasjon der den kan oppnå økonomiske fordeler. Kommunen trekker tilbake leieretten med den følge at restauranten ikke lenger har et areal å utøve bevillingen på. Det kan medføre et økonomisk tap for restauranten. Den blir så tilbudt å 3

4 leie arealet på nytt, men med andre vilkår. Restauranten er sånn sett i en tvangssituasjon. Den enkelte restauratør vil vanskelig kunne si nei til vilkåret i leieavtalen da dette vil medføre at den ikke får leie grunnen som igjen vil medføre at de ikke vil kunne utøve bevillingen sin. Kommunen har i den aktuelle saken ved utøvelsen av sin private autonomi forårsaket at restauratørene de facto har fått en begrensning i skjenkeadgangen sin som ikke ville kunne vært satt i selve be-villingsvedtaket. Det er problematisk at kommunen ved utøvelsen av sine ulike roller setter begrensninger som ikke ville ha vært lovlig etter alkoholloven. Denne rollekombinasjonen som kommunen har, og som vi anser som det springende punkt i saken, problematiseres i liten grad ved kommuneadvokatens merknader om kommunens praksis når det gjelder alkohollovgivningen. Det konkluderes kun med at det ikke er satt ugyldige vilkår for bevillingen, men problematiseres ikke i tilstrekkelig grad den nære sammenhengen mellom kommunen som bevillingsmyndighet og kommunen som grunneier. Kommuneadvokaten mener at ut over de skranker som alkoholloven setter, vil en kommune lovlig kunne inngå samarbeidsavtaler med bryggerier og andre alkoholleverandører. Kommuneadvokaten stiller imidlertid spørsmål ved signaleffekten. Som tidligere nevnt anser Fylkesmannen ikke dette som det sentrale poeng. Det forvaltningsmessige relevante er om det går en grense for kommunens utøvelse av den private autonomi, herunder for hvilke vilkår som kan settes av kommunen når det de facto blir et vilkår for selve utøvelsen av en kommunal skjenkebevilling. Fylkesmannen er av den oppfatning at det går en slik grense. Det er også av vesentlig betydning i denne sammenheng at kommunen leier ut arealet nettopp for det formålet for øyet at det skal skjenkes på det aktuelle arealet. Det knytter utleien og utøvelsen av skjenkebevillingen ytterligere sammen. Fylkesmannen er usikker på om kommunens praktisering i den aktuelle saken med sine ulike roller er lovlig etter alkoholloven. På bakgrunn av en konkret vurdering av at det aktuelle vilkår anses lite bebyrdende for restauratørene og den korte tidsavgrensning i dette tilfellet, finner vi under tvil ikke grunnlag for å konkludere med ulovlighet. Fylkesmannen vil bemerke at det er viktig at kommunen er seg bevisst sine ulike roller ved utøvelse av myndighetsutøvelse på dette området. Vi vil oppfordre kommunen til ved eventuelt fremtidige arrangementer å unngå en slik praksis som den som ble praktisert i forbindelse med TSRB 2014, som ikke anses være i samsvar med god forvaltningsskikk, når kommunen vurderer på hvilke måte den skal ha inntektsgivende aktiviteter ved denne type arrangementer. Med hilsen Rune Fjeld assisterende fylkesmann Reidun Våge Danielsen seniorrådgiver Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ingen underskrift. 4

5 Kopi til: Bystyregruppa til Senterpartiet v/ove Sverre Bjørdahl Grønnlien BERGEN Bergen kommune, Kontor for skjenkesaker, Postboks 7700, 5020 BERGEN 5