Jærstrendene landskapsvernområde - dispensasjon til naustbygging på gnr. 14 bnr. 60 ved Regestranda i Sola kommune - avgjerd i klagesak

Transkript

1 Adresseliste Trondheim, Dykkar ref.: [Dykkar ref.] Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2015/3330 Sakshandsamar: Pål Foss Digre Jærstrendene landskapsvernområde - dispensasjon til naustbygging på gnr. 14 bnr. 60 ved Regestranda i Sola kommune - avgjerd i klagesak Miljødirektoratet stadfestar vedtaket frå Fylkesmannen i Rogaland av 2. mars 2015, der Fylkesmannen avslår å gje dispensasjon frå verneforskrifta for Jærstrendene landskapsvernområde for oppsetting av to naust på Regestranda i Sola kommune. Søknaden blir avslått av di tiltaket vil påverke verneverdiane vesentleg. Klagen vert såleis ikkje tatt til følgje. Vi viser til brev av 13. mars 2015, der de klagar på vedtak frå Fylkesmannen i Rogaland av 2. mars I vedtaket avslår Fylkesmannen søknad om å byggje to naust innanfor Jærstrendene landskapsvernområde. Bakgrunnen for saka Forskrift om Jærstrendene landskapsvernområde med biotopfredingar og naturminne i Randaberg, Sola, Klepp og Hå kommunar, Rogaland vart vedteke ved Kronprinsregentens resolusjon av 12. desember Bakgrunnen for vedtaket var ein revisjon av forskrifta for Jærstrendene landskapsvernområde med plante- og fuglelivsfredingar, som vart oppretta i Formålet med landskapsvernet er etter 2 i verneforskrifta «å ta vare på det eigenarta natur- og kulturlandskapet på Jærstrendene med sine særmerkte strandtypar og dei geologiske, botaniske, zoologiske og kulturhistoriske element som medverkar til å gje området eit særpreg». Landskapsvernområdet omfattar etter 1 nr. 6 a strandsona på så å seie heile strekninga frå og med Randabergvika i Randaberg kommune til Oddane ved Sirevåg i Hå kommune og dei fleste øyane utanfor. Innanfor landskapsvernområdet er enkelte område òg verna som fuglefredingsområde, plantefredingsområde eller naturminne. Regestranda (gnr./bnr. 14/60 i Sola kommune) ligg på sørsida av Solavika innanfor landskapsvernområdet. Området er ikkje omfatta av nokre av dei andre verneformane etter forskrifta. Fram til andre verdskrig låg det tre naust på Regestranda. Nausta høyrde til gardar på Rege. Under krigen vart nausta disponerte av tyskarane og rivne då tyskarane bygde ein bunker som Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim Telefon: 03400/ Faks: E-post: post@miljodir.no Internett: Organisasjonsnummer: Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Grensesvingen 7, 0661 Oslo 1

2 del av forsvarsverka rundt Sola lufthamn. Eitt av nausta vart sett opp att kort tid etter krigen, mens dei to andre ikkje er bygde opp att. I 1968 vart Regestranda og nærliggjande eigedommar i Solavika kjøpt av Sola kommune. Området er i dag sikra som Solastranda sør statleg sikra friluftsområde. I 1996 søkte de om dispensasjon for å føre opp att naust på tuftene etter dei rivne nausta. Søknaden var avslått av Fylkesmannen og avslaget vart seinare stadfesta av direktoratet. Vernereglane vart som nemnd reviderte og ny forskrift vedteken i I 2009 vart den tidlegare naturvernlova erstatta av naturmangfoldlova. Nokre av reglane i den nye lova gjeld òg for eldre landskapsvernområde. I februar 2014 ba de Jærmuseet om ein uttale om naustmiljøet på Regestranda. Sjefskonservator Målfrid Grimstvedt skriv at museet vil støtte tanken om å byggja opp nausta med bruk av tradisjonell byggeskikk. Ho skriv at Regestranda er eit populært turområde og ein naturleg rasteplass. Staden er dermed godt eigna til å formidle historia. Staden vil også kunne brukast til å undervise skuleelevar. De ba òg om uttale frå Jæren friluftsråd. Styret her vedtok i sak 16/14 at dei «støtter initiativet til å bygge opp naustmiljøet slik det var før Styret forutsetter at naustmiljøet ikke får noen form for privatisering eller ekskludering av publikum, men tvert imot inviterer turgåere til å benytte oppsatte hvileplasser». I brev av 12. mars 2014 søkte de om samtykke frå Sola kommune til å byggja opp dei to nausta. Det kjem fram av søknaden at de er klar over at Regestranda er eit sentralt og viktig friluftsområde og at de vil rette dykk etter dei vilkåra Fylkesmannen og kommunen måtte finne naturlege. De skriv vidare at Jærmuseet vil delta med råd og innspel til byggjemetodar og at de ikkje har noko i mot at rette styresmakt skal godkjenne val av arkitekt. De skriv òg at de vil få på plass eit robust bord og ei sitjegruppe i ly av nausta til bruk for ålmenta. Byggesaksseksjonen i Sola kommune sendte så eit førebels svar i saka. Det vert i brevet mellom anna vist til at byggjing av nausta er i strid med reglar i kommuneplanen, og at det difor må søkast om dispensasjon. Det står at de i utgangspunktet ikkje kan rekne med å få dispensasjon, men at det må sendast inn ytterlegare dokumentasjon før kommunen kan handsame saka. Kommunen viser også til at de må sende inn dokumentasjon på at de har rett til å bygge på kommunens eigedom. Kommunen gjer vidare merksam på at det også er krav til dispensasjon frå vernereglane for Jærstrendene landskapsvernområde. De ba så kulturavdelinga i Sola kommune om uttale i saka. Kultursjef Morten E. Hansen skriv mellom anna at det bør «være mulig å få til et samspill mellom naustene på stranden og bunkersen». Han legg til grunn at nausta vil bli bygde med tradisjonelle byggjemetodar i samarbeid med Jærmuseet, og at arbeidet vil gjera det mogleg å ta vare på handverkstradisjonar som er i ferd med å forsvinne. Han set likevel som føresetnad at nausta ikkje avgrensar tilgangen ålmenta har til friluftsområda på Regestranda. 2

3 Sola kommune-eiendomsutvikling gjev i brev av 7. oktober 2014 uttrykk for at dei meiner eventuelle naustrettar på Regestranda må vere falle bort, sidan dei ikkje hadde vore nytta på omlag 70 år. Dei peikar vidare på at oppføring av naust til private føremål er i strid med reglar i kommuneplanen. Som heimelshavar vil kommunen ikkje gje samtykke til oppføring av nausta. I søknad datert 28. november 2014 søkte de Fylkesmannen i Rogaland om dispensasjon frå vernereglane for Jærstrendene landskapsvernområde på nytt. De viste mellom anna til at verneforskrifta for landskapsvernområdet var revidert sidan førre søknad. Det vert og vist til at det i foredraget til Kronprinsregenten sin resolusjon vert lagt til grunn at det kan bli gjeve dispensasjon for oppbygging av naust på gamle tufter etter ei nærare vurdering av verknaden på kulturminneverdiar og andre kvalitetar i landskapet. Før saka vart handsama, ba Fylkesmannen om uttale frå Fylkesrådmannen som er styresmakt etter kulturminnelova. Fylkeskommunen skriv at ein negativ konsekvens av å byggje opp att nausta vil vere at bunkeren då vert skjult frå strandsida. Dette vil føre til at ein ikkje lenger tydeleg ser korleis bunkerane langs stranda heng saman og at verdien av bunkeren som kulturminne vert underordna nausta. Å setje opp att nausta vil vidare skape ein ny situasjon som ikkje har eksistert før. Fylkesrådmannen skriv likevel at det kan forsvarast å byggje opp att nausta, på visse vilkår. Det er då viktig at nausta blir bygde i samarbeid med instansar med kompetanse, og at dei får same utforming når det gjeld høgde, volum og material som dei som vart rivne. Fylkesmannen avslo søknaden i brev av 2. mars I vedtaket legg Fylkesmannen til grunn at bygginga kjem i strid med reglen i verneforskrifta 3 A nr. 1 som forbyr alle inngrep og tiltak som vesentleg kan endre eller innverke på landskapet sin art eller karakter, og mot regelen i 3 A nr. 2 om at ytre utforming på faste kulturminne ikkje må endrast. For at det skal kunne gjennomførast, krev oppføringa av nausta difor dispensasjon. Fylkesmannen legg samtidig til grunn at ein eventuell dispensasjon må verta gjeven med heimel i den generelle dispensasjonsheimelen i naturmangfoldloven 48. Fylkesmannen meiner foredraget til Kronprinsregenten sin resolusjon ikkje inneber at det skal vera lettare å gje dispensasjon frå forskrifta no enn det var tidlegare. I vurderinga av om dei skal gi dispensasjon, syner Fylkesmannen til at det er sett som mål i den aktuelle sona i forvaltningsplanen å «ivareta opplevingskvalitetane i ei av dei mest besøkte sonene langs Jærkysten ved å hindre inngrep,» og å «ivareta fornminne og naust/tufter». Fylkesmannen legg vidare vekt på at dei gamle nausta har vore borte i 75 år og at situasjonen i dag gir eit kulturmiljø som gjer dei historiske hendingane under krigen lett leselege. Fylkesmannen meiner vidare at ein dispensasjon kan få presedensverknad og at argument om at det skal settast opp kvilebenk for turgåarar ikkje er tilstrekkeleg for å tillate oppføringa. Fylkesmannen konkluderer med at vilkåra for å gje dispensasjon etter naturmangfoldloven 48 ikkje er oppfylte, og at de dermed ikkje kan få dispensasjon. Klagen De klaga på vedtaket frå Fylkesmannen i brev av 13. mars De skriv mellom anna i brevet at de meiner grunnlaget for avslaget er for generelt og at Fylkesmannen ikkje har gjort ei tilstrekkeleg konkret vurdering av dei positive følgjene av tiltaket. De meiner og Fylkesmannen skulle ha lagt større vekt på politiske signal de meiner den sittande regjeringa har gjeve om mindre streng praksis 3

4 i saker som dette. De meiner vidare at det berre er i teorien at ein dispensasjon i saken her kan gi presedensverknad. Fylkesmannen si innleiande klagehandsaming Fylkesmannen i Rogaland har førebudd saka i samsvar med reglane i forvaltningsloven 33. Dei har ikkje funne grunn til å oppheve eller endre vedtaket av eige tiltak. Saka er difor sendt til Miljødirektoratet som avgjer saka. I brevet der klagesaka vert sendt hit, understrekar Fylkesmannen at vedtaket er heimla i naturmangfoldloven 48. Dei held fast på at vilkåra for å gje dispensasjon etter denne paragrafen ikkje er oppfylte. Fylkesmannen skriv vidare at formidling av krigsminna rundt Sola lufthamn best skjer gjennom ein samla plan. Fylkesmannen viser også til at det er mange naustrettar langs kysten i verneområdet og at faren for presedens difor er til stades i saka. Dei viser her òg til brev frå Klima-og miljødepartementet til Miljødirektoratet med retningsliner for bruk av presedens i byggesaker. Ytterlegare korrespondanse i saken De varsla i e-post datert 27. april 2015 om at de ønska å kommentere oversendingsbrevet frå Fylkesmannen. I e-post av same dag, bad Miljødirektoratet om at de samstundes sa meir om kva de skulle bruke nausta til. I e-post av 11. mai 2015 skriv de mellom anna at de meiner Fylkesmannen har lagt for lite vekt på uttalane frå Jærmuseet, Jæren Friluftsråd og kultursjefen i Sola kommune. De meiner og at saka er heilt spesiell ettersom nausta vart fjerna av okkupasjonsmakta under 2. verdskrig. De meiner og de har dokumentert at de privatrettsleg har ein rett til å byggje naust på kommunens eigedom. De opplyser til slutt at Regegardane før krigen dreiv fiske som attåtnæring. De har ikkje planar om å ta dette opp att, men ønskjer å drive hobbyfiske og matauk. Slik landingstilhøva er i området, meiner de nausta er naudsynte for å lagre båtar og fiskeutstyr. Rettslege utgangspunkt Etter forvaltningsloven 28 kan partar og andre med rettsleg klageinteresse klage eit vedtak inn til det forvaltingsorganet som er nærast overordna organet som gjorde vedtaket. Etter 39 er klagefristen tre veker frå tidspunktet vedtaket er kome fram. Miljødirektoratet er klageinstans i denne saka. Klageinstansen kan etter 34 i lova prøve alle sider av saka og også ta omsyn til nye omstende. Den skal vurdere synspunkta klagarane kjem med, men kan òg ta opp tilhøve som ikkje er nemnde i klagen. Dersom klagen fører fram, kan klageinstansen gjere nytt vedtak i saka eller oppheve underinstansen sitt vedtak og sende saka attende for ny handsaming i underinstansen. Dei spørsmåla saka her reiser, vert regulerte av verneforskrifta for Jærstrendene landskapsvernområde, supplert med reglar i naturmangfoldloven. Etter verneforskrifta 3 A nr. 1 er alle «inngrep og tiltak som vesentleg kan endre eller innverke på landskapets art eller karakter forbode». Nummeret inneheld òg ei liste over tiltak som skal reknast som tiltak som kan endre landskapets art eller karakter vesentleg. «Oppføring av bygningar» står på denne lista. Forbodet i verneforskrifta må tolkast i lys av regelen i naturmangfoldloven 36 andre ledd. Det står her at det i eit landskapsvernområde ikkje må «settes i verk tiltak som alene eller sammen med 4

5 andre tiltak kan endre det vernede landskapets særpreg eller karakter vesentlig. [ ] I forskriften kan det gis bestemmelser om hva som alene eller sammen med andre tiltak kan endre landskapets særpreg eller karakter vesentlig, om krav til landskapsmessig tilpassing og om ferdsel som ikke skjer til fots». Sjølv om denne lova vart vedteke etter verneforskrifta for Jærstrendene landskapsvernområde, står det i 77 at 36 andre ledd skal gjelde også for eldre verneområde. I denne saka legg vi til grunn at det ikkje er noko motstrid mellom naturmangfoldloven 36 andre ledd og verneforskrifta 3 A nr. 1. Lista med forbode tiltak må derfor sjåast som «bestemmelser om hva som alene eller sammen med andre tiltak vil endre landskapets karakter vesentlig». 4 i forskrifta gjer nokre generelle unntak frå forboda i 3, medan vi i 5 finn reglar om at forvaltningsstyresmakta i særskilt nemnde tilfelle kan gi dispensasjon. Mellom dei siste reglane står det i 5 nr 1 at forvaltingsstyresmakta kan gi dispensasjon til «bygg og innretningar som er naudsynte i samband med landbruk, fiske [ ] allmenne fritidsinteresse». Vi legg ut i frå samanhengen med landbruk til grunn at ein med «fiske» her meiner fiske som næringsverksemd. I tillegg til dei avgrensa dispensasjonsheimlane i verneforskrifta, kan forvaltingsstyresmakta i tilfelle som ikkje er regulerte i verneforskrifta, gje løyve med heimel i naturmangfoldloven 48. Det heiter her at forvaltningsstyresmakta «kan» gjere unntak frå eit vernevedtak, dersom det ikkje er i strid mot føremålet med vernevedtaket og heller ikkje påverkar verneverdiane nemnande. Når det står at forvaltingsstyresmakta «kan» gje dispensasjon, ligg det i dette at ein søkar ikkje har noko absolutt krav på å få slik dispensasjon sjølv om dei to vilkåra er oppfylte. Om dispensasjon skal gjevast eller ikkje vert avgjort etter ei samla vurdering, der ulemper og fordelar skal vegast opp mot kvarandre. Det er i utgangspunktet opp til forvaltningsstyresmakta å gjere denne vurderinga. Ved alle offentlege avgjerder som påverkar naturmangfaldet, skal miljørettsprinsippa i naturmangfoldloven 8-12 leggjast til grunn som retningsliner så langt dei høver. Miljødirektoratet si vurdering Miljødirektoratet vil først syne til at de har klaga innafor fristen i forvaltningsloven 29 og at klagen også elles fyller dei formelle krava etter forvaltingslova. Vi tar difor opp saka til klagehandsaming. Vi vil vidare innleiingsvis nemne at vi ikkje finn det naudsynt for saka her å ta stilling til om de på privatrettsleg grunnlag har ein rett andsynes grunneigaren Sola kommune til å byggje naust, og om denne retten i tilfelle òg gir rett til å sette opp bord og sitjegruppe slik det er skildra i søknaden. Vi finn heller ikkje grunn til å leggje vekt på forholdet til arealplan og retningslinene for statlig sikra friluftsområde. Kommunen er rett styresmakt til å praktisere dei sistnemnde regelverka. Som nemnd ovanfor er oppføring av bygningar i utgangspunktet forbode i landskapsvernområdet. Oppføring av nausta denne saka gjeld, kjem inn under dette forbodet. 4 i verneforskrifta inneheld ikkje unntak som kan vere aktuelle i saka. Ettersom de opplyser at nausta ikkje er naudsynte i landbruk eller næringsfiske, og dei heller ikkje er naudsynte for allmenne friluftsinteresser, kan vi ikkje sjå at den særskilte dispensasjonsheimelen i 5 nr. 1 kan nyttast. Ein eventuell dispensasjon må difor bli gjeven med heimel i naturmangfoldloven 48. 5

6 Vi nemner her at naturmangfoldloven vart vedteken i Fråsegn gjeve i samanheng med vernevedtaket i 2003, då andre reglar gjaldt, vil difor rettsleg sett ha lita vekt ved tolkinga av om vilkåra i naturmangfoldloven 48 er oppfylte eller ikkje. At eit tiltak ikkje var i strid med verneføremålet, var likevel eit vilkår for dispensasjon òg før naturmangfoldloven vart vedteken. Vi legg difor til grunn at fråsegna om at det i etter ei nærare vurdering kan bli gitt dispensasjon for oppføring av naust på gamle tufter inneber at eit slikt tiltak ikkje alltid vil vere i strid med verneformålet. Saka her må likevel avgjerast etter ei konkret vurdering av kva verknad dei nausta de har søkt om å sette opp, vil ha på landskapsvernområdet. Vi må difor først ta stilling til om oppsetting av nausta vil vere i strid med verneformålet eller verke nemnande inn på verneverdiane. Verneformålet for Jærstrendene landskapsvernområde er som nemnd innleiingsvis «å ta vare på det eigenarta natur- og kulturlandskapet på Jærstrendene med sine særmerkte strandtypar og dei geologiske, botaniske, zoologiske og kulturhistoriske element som medverkar til å gje området eit særpreg». Vi vil her legge til at det ligg implisitt i ordninga med landskapsvern at det er landskapet slik det var på vernetidspunktet det skal «takast vare på» etter verneforskrifta. Det overordna føremålet med landskapsvernområde etter naturmangfoldloven 36 er å verne sjølve landskapet mot vesentlege endringar. Vi legg difor til grunn at føremålsparagrafen i forskrifta må tolkast slik at ein kvar negativ påverknad på enkeltelement av kulturhistorisk art kan reknast å vere i strid med verneføremålet. Sjølv om nausta vil påverke det kulturhistoriske elementet tuftene og bunkersen til saman utgjer, kan vi ikkje sjå at dette åleine vil vere i strid med føremålet om å ta vare på landskapet. Einskildståande kulturminne vil derimot òg vere verneverdiar, og forvaltingsstyresmakta kan ikkje gje dispensasjon etter 48 dersom det å oppføre naust på tuftene vil utgjere ein vesentlig påverknad på det kulturhistoriske elementet tuftene og bunkersen til saman utgjer. Også her vil spørsmålet vere om nausta påverkar verneverdiane som låg føre på vernetidspunktet nemneverdig. De har lagt fram uttalar frå Jærmuseet og frå kultursjefen i Sola kommune som begge er positive til oppføring av nausta. Uttalane seier likevel ikkje mykje om kva påverknad oppbygginga vil ha på situasjonen i dag, argumentasjonen bygger meir på at nausta vil utgjere eit nytt verdifullt element i forståinga av landskapet. Dei gjev dermed ikkje særleg hjelp for å svare på spørsmålet om oppføring av naust vil innebære ein vesentlig påverknad på det kulturhistoriske miljøet slik det ligg føre i dag. Uttalen frå Fylkesrådmannen inneheld element som tyder på at dei vurderer det slik at det å bygge opp nausta vil gje ei markert endring frå situasjonen i dag. Det vert vist til at samanhengen mellom dei ulike forsvarsstillingane vert brote opp og at bunkersen vert underordna nausta. Vi legg til grunn at tuftene slik dei ligg i dag i seg sjølv utgjer ein del av eit kulturminne som fortel kva som hende under krigen nausta til sivile vart rivne for å legge til rette for militære anlegg for okkupasjonsmakta. Dersom nausta vert bygde opp att, vil denne delen av historia bli mindre tilgjengeleg. Vi legg difor til grunn at oppføring av naust vil påverke verneverdiane vesentleg, og at dispensasjon difor ikkje kan bli gitt. Det er då strengt tatt ikkje naudsynt å gå inn på ei konkret vurdering av om ein bør gje dispensasjon. Vi vil likevel for ordens skyld også leggje til at vi heller ikkje kan sjå at ein bør gi 6

7 dispensasjon. Jærstrendene landskapsvernområde ligg i eit tett busett område i sterk vekst. Det er difor eit sterkt press for auka utbygging, også i form av ønske om fritidshusvære og naust for fritidsbruk. Prinsippet i naturmangfoldloven 10 om at ein skal legge vekt på samla belastning og prinsippet i 9 om at ein skal basere seg på ei føre-var haldning ved offentleg sakshandsaming som kan få negative følgjer for naturmangfaldet, tilseier difor at forvaltingsstyresmakta følgjer ei restriktiv linje når det gjeld nye bygningar innanfor landskapsvernområdet. Fylkesmannen har også gjeve uttrykk for at dei vil følgje ei slik line i forvaltningsplanen, der det mellom anna kjem fram at dei normalt berre vil gi dispensasjon for nye naust i når dei blir oppførte i samanheng med opprusting av hamneområde. Det er no over 70 år sidan nausta var rivne. Ut i frå opplysningane i saka, legg vil til grunn at det ikkje er gjort noko for å bygge dei opp att i dei første 50 åra etter at dei vart rivne. Eit av dei tre nausta på staden vart sett opp att kort tid etter krigen. Vi legg til grunn at det ville vore mogleg å sette opp at nausta i ein lang periode etter krigen, dersom det hadde vore eit ønskje om det. Vi kan difor ikkje sjå at det i dag er noko vesentleg moment at nausta vart rivne av ei okkupasjonsmakt. Vi legg til grunn at de ønskjer å bruke nausta i samband med fritidsfiske og eventuelt anna båtliv. Dette skil seg ikkje frå det mange andre kan gjere gjeldande. Sjølv om Jæren friluftsråd er positive til tiltaket, kan vi heller ikkje sjå at det å byggje opp att naust vil ha så store føremoner for friluftslivet at det er grunn til å gjere unntak frå den strenge praksisen Fylkesmannen følgjer. På bakgrunn av det ovannemnde fattar vi følgjande Vedtak: Miljødirektoratet stadfester vedtak frå Fylkesmannen i Rogaland av 2. mars 2015, der Fylkesmannen avslår søknad om å bygge opp to naust på Regestranda innanfor Jærstrendene landskapsvernområde. De får dermed ikkje medhald i klagen. De kan ikkje klage på dette vedtaket, jf. forvaltningsloven 29 tredje ledd. Helsing Miljødirektoratet Dette dokumentet er elektronisk godkjend og har derfor ingen signatur Berit Lein Avdelingsdirektør - naturavdelinga Knut Fossum seksjonsleiar 7

8 Likelydande brev send til: Per Jan Ræge, Ole Johannes Gausland og Ingvar Vigdel Kopi til: Fylkesmannen i Rogaland Postboks 59 Sentrum 4001 Stavanger Sola kommune Postboks Sola 8