Introduksjonsordningen Moss kommune

Transkript

1 Introduksjonsordningen Moss kommune Forvaltningsrevisjonsrapport Rolvsøy 6. november 2012 østfold kommunerevisjon iks 1

2 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENDRAG INNLEDNING Bakgrunn Problemstilling Metode og gjennomføring Revisjonskriterier INTRODUKSJONSPROGRAM Revisjonskriterier Fakta Vurderinger og konklusjon RÅDMANNENS KOMMENTARER VEDLEGG østfold kommunerevisjon iks 2

3 1 SAMMENDRAG Hvert år anmoder staten, ved IMDI, norske kommuner om bosetting av flyktninger. Det er opp til kommunen selv å bestemme hvor mange flyktninger som kan tas i mot. Kommunen mottar integreringstilskudd per flyktning som utbetales over fem år. Tilskuddet skal dekke kommunens gjennomsnittlige utgifter til bosetting, kvalifisering og integrering av flyktningene. Det stilles ikke krav til hvordan tilskuddet skal benyttes, det er opp til kommunen selv. Målet med integrering av nyankomne innvandrere er å sikre at de raskest mulig bidrar med sine ressurser. Dette handler om tilrettelegging og tilpasning i det norske samfunn. organiseringen blir fremhevet som en faktor som fremmer gode samarbeidsvilkår. Videre blir tett samarbeid med både kommunale og private arbeidsgivere fremhevet som en suksessfaktor. Innholdet i programmet tilpasses individuelt, og baseres på den enkeltes forutsetninger både når det gjelder undervisning og andre tiltak. Brukermedvirkning blir ivaretatt gjennom individuell plan, og den enkelte deltager blir tett fulgt opp av programrådgiver. Østfold kommunerevisjon IKS har i dette prosjektet vurdert hvorvidt Moss kommune har en tilfredsstillende introduksjonsordning for nyankomne innvandrere. Vi har sett på hvordan kommunen har organisert sitt arbeid med ordningen, samt vurdert innholdet i programmet. Fakta er innhentet ved bruk av intervju og dokumentanalyse. Vi har intervjuet leder ved Moss Voks, rektor ved voksenopplæringen samt leder av flyktningetjenesten. Av dokumenter har vi blant annet gjennomgått kommunens rapport «Innvandrere i Moss- 2010», individuelle planer og interne rutiner. Moss kommune bosatte 40 personer i 2011, og i 2012 er det planlagt å bosette 20 personer. Det er revisjonens oppfatning at kommunen tilbyr en introduksjonsordning i tråd med introduksjonslovens intensjoner. Voksenopplæringen og flyktningetjenesten utgjør til sammen Moss Voks, og denne østfold kommunerevisjon iks 3

4 2 INNLEDNING 2.1 Bakgrunn Faktaboks 1: Bakgrunn Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre forvaltningsrevisjon, jfr. kommunelovens 78 og forskrift om revisjon kapittel 3. Forvaltningsrevisjon innebærer blant annet å kontrollere at forvaltningens aktiviteter foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og kommunestyrets vedtak. Plan for forvaltningsrevisjon ble vedtatt i bystyret den sak 5/12 I planen heter det: Administrasjonen opplyser at kommunen har fokus på integrering, men at det foreløpig ikke er laget noen integreringsplan. Dette skal gjøres i løpet av I følge økonomiplan har kommunen blant annet store utfordringer knyttet til sysselsetting og bosetting av innvandrere og flyktninger. Tilstrekkelig tilrettelegging for mottak av flyktninger er vesentlig for å etterleve regelverket på området på kort sikt. På lang sikt er slik tilrettelegging vesentlig for å sikre integrasjon i lokalsamfunnet. Dersom dette ikke ivaretas kan det føre til økt press på sosiale tjenester og merkostnader for kommunen. Etter revisjonens oppfatning bør kommunens arbeid med integrering evalueres, noe som fremstår som særlig viktig når kommunen skal utarbeide en ny plan for dette arbeidet. 2.2 Problemstilling Integrering for nyankomne innvandrere handler om tilrettelegging og tilpasning i det norske samfunnet. Målet er å sikre at innvandrerne raskest mulig bidrar med sine ressurser, både i arbeidslivet og i samfunnet for øvrig. Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram, og rett og plikt til norskopplæring er viktige tiltak i norsk integreringspolitikk. Rapporten omhandler følgende problemstilling: Har kommunen en introduksjonsordning som er i tråd med lovens intensjoner og bestemmelser for nyankomne innvandrere? 2.3 Metode og gjennomføring Faktaboks 1: Metode og gjennomføring Østfold kommunerevisjon IKS gjennomfører all forvaltningsrevisjon i tråd med Standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Prosjektet er gjennomført ved dokumentanalyse av aktuelle planer, rutiner og interne dokumenter. Informasjon fra disse er så supplert med kvalitative intervju av konstituert leder ved Moss Voks, rektor ved voksenopplæringen, samt leder av flyktningtjenesten. I etterkant av hvert intervju er det utarbeidet referat, som så er verifisert av informanten. Det følger av revisjonens metodikk at verifiserte referat er å anse som fakta på lik linje med annen skriftlig dokumentasjon. Undersøkelsen er gjennomført av forvaltningsrevisor Lena Longva-Stavem og Renate Borgmo i perioden juni til oktober østfold kommunerevisjon iks 4

5 2.4 Revisjonskriterier Faktaboks 1: Revisjonskriterier Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i en eller flere autoritative kilder og ut fra trinnhøydeprinsippet. Med autoritative kilder menes normalt lovverk, politiske vedtak og føringer, men også kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og/ eller andre sammenlignbare virksomheters løsninger og resultater kan danne basis for revisjonskriterier. I dette prosjektet er følgende kilder benyttet for å utlede revisjonskriteriene: Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere av 04/ nr. 80 (introduksjonsloven) Rundskriv A-27/2007 Samarbeid mellom kommunen og arbeids- og velferdsetaten om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere Utledning av revisjonskriteriene følger under problemstillingen, samt i vedlegg. østfold kommunerevisjon iks 5

6 3 INTRODUKSJONSPROGRAM Har kommunen en introduksjonsordning som er i tråd med lovens intensjoner og bestemmelser for nyankomne innvandrere? 3.1 Revisjonskriterier Det er et viktig mål at introduksjonsordningen dekker deltakernes behov for grunnleggende kvalifisering, herunder språkopplæring, innsikt i norske samfunnsforhold og forberedelse til yrkesliv og utdanning. Av de retningslinjer som omtales i vedlegget kan følgende krav utledes vedrørende introduksjonsordningen: Kommunen skal tilby introduksjonsprogram til nyankomne utlendinger mellom 18 og 55 år som har behov for grunnleggende kvalifisering. Dette gjelder for personer som har: o fått asyl i Norge o personer med oppholdstillatelse på humanitært grunnlag o personer med kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon o overføringsflyktninger med innreisetillatelse Videre skal: o personen ha vært bosatt i mindre enn to år når vedtak om deltakelse treffes, retten til deltakelse er begrenset til de som er bosatt etter avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen o personen ha behov for grunnleggende kvalifisering I tillegg kan kommunen velge å tilby introduksjonsprogram til nyankomne over 55 år, familiegjenforente og nyankomne utlendinger med arbeids- og oppholdstillatelse. Kommunen bør i samarbeid med utlendingsmyndighetene ha oversikt over personer som omfattes av ordningen og som bosettes i kommunen. Dette gjennom NIR, (nasjonalt introduksjonsregister). Kommunen skal fatte vedtak om deltakelse innen tre måneder. Programmet skal være helårig og på full tid. Lovens formål fordrer samarbeid med aktører i arbeidslivet og med NAV. Kommunen har et hovedansvar for å følge opp deltakeren. Den personen som underviser i programmet bør ha godkjent lærerutdanning. Introduksjonsprogrammet skal tilrettelegges individuelt for de personer som har behov for grunnleggende kvalifisering o Kommunen bør herunder også tilrettelegge for personer med helseproblemer og prioritere barnehage plass for introduksjonsdeltakerne Programmets minsteinnhold er: o norskopplæring o opplæring i samfunnskunnskap o tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet østfold kommunerevisjon iks 6

7 o Deltakeren skal få utstedt et deltakerbevis Kommunen skal: o Sikre brukermedvirkning o Utarbeide en individuell plan. Denne skal utarbeides på bakgrunn av kartlegging av den enkeltes bakgrunn og kompetanse. o Planen skal minst inneholde: o Programmets start og tidsfaser o En beskrivelse av tiltakene Deltakerne skal få introduksjonsstønad i programperioden. Deltakelse i fulltidsprogram er en forutsetning for å få rett til utbetaling av stønaden. 3.2 Fakta Generelt Kommunen utarbeidet i 2010 en rapport, Innvandrere i Moss- 2010, med målsetting å gi en objektiv/faktisk beskrivelse av innvandrersituasjonen i kommunen, samt de utfordringer tjenestene kan møte. Rapporten viser til lovgivningen som berører feltet, statlige prinsipper og målsettinger, samt kommunens ansvar overfor gruppen. Her inngår også introduksjonsprogrammet for nyankomne flyktninger. 1 I forbindelse med sak om bosetting av flyktninger vedtok Bystyret den , at: Rådmannen skal legge frem en helhetlig integreringsplan. Denne planen skal være tydelig på virkemidler og mål med henblikk på å gjøre Moss kommune til en foregangskommune når det gjelder integrering. I intervju opplyses det at planen blant annet skal si noe om bosetting, flyktningarbeid, opplæring og språk, skole og barnehage, kompetanse, arbeid, kultur og idrett, helse og frivillighet. Planen skal ferdigstilles i løpet av Nøkkeltall per for Moss kommune viser at det er 5160 innvandrere. Dette utgjør 16,8 % av befolkningen 2. 1 Det ble i Bystyret vedtatt at det ikke skulle utarbeides en egen plan for integrering av fremmedspråklige. Rapport Innvandrere i Moss skulle i stedet benyttes som grunnlagsmateriale i arbeidet med kommuneplanens samfunnsdel. I tillegg skulle det utarbeides en oversikt over nøkkelopplysninger om Moss, hvor blant annet demografi, levekår, trygdeutbetalinger, kriminalitet, bosettingsmønster, barnevern, krisesenter, innvandrersituasjonen og folkehelse skulle inngå som del av fakta for videre planlegging. 2 Tabell 9: Innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre, etter landbakgrunn og kommune. 1. januar Absolutte tall og prosent SSB. østfold kommunerevisjon iks 7

8 Deltakelse i introduksjonsordningen Hvert år anmoder staten, ved IMDI, norske kommuner om bosetting av flyktninger. Målet er rask, god og stabil bosetting. Anmodningen foretas ut fra et beregnet behov for kommuneplasser til de flyktninger som får oppholdstillatelse i Norge. Det er deretter opp til kommunen å ta stilling til hvor mange flyktninger som kan tas i mot. Bystyret fatter vedtak om bosetting årlig. Det ble for 2011 bosatt 40 personer i Moss Kommune. I henhold til bystyrevedtak 3 er det for 2012 planlagt å bosette 20 personer. Bosettingen løper kontinuerlig gjennom hele året. Kommunen mottar integreringstilskudd etter en gitt sats per flyktning. Integreringstilskuddet utbetales over fem år og skal dekke kommunens gjennomsnittlige utgifter til bosetting, kvalifisering, og integrering av flyktningene i bosettingsåret, samt de fire påfølgende år. Fylkesmannen i Østfold har på vegne av IMDI ansvar for tilskuddsforvaltningen på regionalt nivå 4. Ved beregning av kommunens gjennomsnittlige utgifter, er dette konkretisert til å omfatte utgifter som: innvandrer- og flyktningtjenester, bolig og administrasjonstjenester, sysselsettingstiltak, yrkeskvalifisering, arbeidstrening, sosiale tjenester, barneverntjenester, tolketjenester, barnehagetjenester, helsetjeneter, kultur og ungdomstiltak. Det opplyses om at det ikke , sak 126/11. 4 Bestemmelser om tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere og norskopplæring for asylsøkere i mottak er gitt i rundskriv 4/12 fra Integrerings- og mangfolds direktoratet (IMDI). I 2012 gjelder tilskuddet for personer som har rett og plikt eller bare rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og som har fått første oppholds- og arbeidstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse etter 1. januar 2008 ( stilles krav til hvordan tilskuddet skal benyttes. Kommunal ansvarsplassering, intern og ekstern oppgavefordeling, bemanning og økonomisk ressursbruk er opp til kommunen. Det oppgis 5 videre at personer som har rett og plikt 6 til å delta i introduksjonsprogrammet er personer i alderen år som har fått opphold på grunnlag av asyl, kollektivbeskyttelse, overføringsflyktninger, personer som har fått opphold på humanitært grunnlag og personer som har kommet til Norge i familiegjenforening med ovennevnte grupper. Moss kommune tilbyr også introprogram til enkelte i introduksjonslovens kan-gruppe hvis de har behov for, og for øvrig oppfyller enkelte kriterier definert i samarbeidsrutiner med NAV. Dette kan anslagsvis dreie seg om to- tre deltagere per år. Nasjonalt introduksjonsregister, NIR, er et hjelpemiddel for kommunens gjennomføring av opplæring, samt et verktøy for utlendingsmyndighetenes behandling av søknader om bosettingstillatelse og norsk statsborgerskap. NIR benyttes i tillegg til evalueringsformål. Gjennom NIR får kommunen tilgang til oppdatert informasjon om personer som omfattes av introduksjonsloven og norskopplæring for asylsøkere. Dette er informasjon om oppholdsgrunnlag, rettigheter og/eller plikter i forhold til ordningene i introduksjonsloven og frist for gjennomføring av retten til norskopplæring, bostedsadresse og tidligere opplæring. 7 5 Kilde: Innvandrere i Moss- 2010, Moss kommune 6 Å ha rett og plikt til norskopplæring betyr at personen har krav på gratis norskopplæring fra kommunen den er bosatt i, og at lovpålagt norskopplæring må være gjennomført før det søkes om permanent oppholdstillatelse og norsk statsborgerskap ( 7 Revisjonen er forelagt et tillegg til rutinen om registrering av introaktiviteter for kommunens østfold kommunerevisjon iks 8

9 Alle enkeltvedtak for deltakere i introduksjonsordningen skal registreres i NIR når de er ferdigstilt. Dette gjelder vedtak om innvilget deltagelse og stønad, innvilget permisjon eller avslag på dette, vesentlig endring av individuell plan, midlertidig eller permanent stans av introduksjonsordningen, trekk i stønad med 50 % eller mer av en enkelt utbetaling, bortfall av retten til egenmelding og tilbakebetaling eller refusjon av stønad. Moss Mottak 8 administrerer til sammen 165 plasser. Beboerne bor i ordinære, innleide leiligheter i kommunen. Flyktningtjenesten viser til at det generelt er en særskilt utfordring å finne egnende boliger til de nyankomne. Boligmarkedet i Moss kommune er presset, tilgjengeligheten på utleieleiligheter er liten, samtidig som prisnivået er høyt. Moss kommunale eiendomsselskap formidler også leiligheter. Per dags dato er det fem til seks flyktninger av de som skal bosettes i år som venter på leilighet. Utleieprisen på aktuelle leiligheter varierer alt fra ca kr til kr avhengig av antall rom, standard osv. Introduksjonsstønaden er ved enkelte tilfeller for liten til å dekke de høye boligutgiftene. Introduksjonsdeltakeren må i slike tilfeller søke NAV om supplerende sosialhjelp. Ved privat utleie stiller kommunen med kommunal husleiegaranti. Nyankomne som blir bosatt i Moss kommune og kommer under lovens personkrets, skal så snart som mulig og senest innen tre måneder etter bosetting i kommunen ha fått tildelt introduksjonsprogrammet. Ifølge Moss Voks overholdes tre måneders fristen i samtlige saker. Kartlegging av den enkelte nyankomne innvandrers kompetanse skjer i to faser og har to ulike formål 9. Den første del av kartleggingen blir foretatt for å vurdere om det foreligger et behov for grunleggende kvalifisering og dermed et behov for opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Del to av kartleggingen blir gjennomført når det skal utarbeides individuell plan og settes mål for videre opplæring. Dette vil bli beskrevet nærmere senere i rapporten. Introduksjonsordningen skal styrke nyankommende innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnsliv, samt deres økonomiske selvstendighet. 10 Det er Moss voksenopplærings- og kvalifiseringssenter, Moss Voks, som har ansvar for gjennomføring og organisering av introduksjonsprogrammet i Moss kommune. 11 Moss Voks har opplæring i norsk og samfunnsfag for voksne innvandrere, grunnskoleopplæring og spesialundervisning for voksne, flyktning tjeneste, samt logopedisk hjelp og tolketjeneste. Det er utarbeidet skriftlige rutiner og prosedyrer knyttet til arbeidet med introduksjonsordningen 12. Voksenopplæringen er bemannet med 21 ansatte. Disse er; rektor, lærere, undervisningsinspektør, rådgiver, logoped og kontorpersonale. Skolen har også ansvar for norskopplæring for nabokommunene Rygge, Våler og Råde. Videre selges elevplasser til privatpersoner uten rettigheter til norskopplæring. Det er utarbeidet en samarbeidsavtale mellom Moss Kommune og NAV Moss om introduksjonsprogram for flyktninger. arbeid med det nasjonale introduksjonsregisteret. Dokumentet er datert Drives av selskapet Fossnes A/S og etablerte seg i Moss Kilde: Innvandrere i Moss- 2010, Moss kommune 9 Det er etablert skriftlige rutiner for å ivareta dette. Rutinene er ikke datert. 10 Kilde: Innvandrere i Moss-2010, Moss kommune 11 Kilde: Innvandere i Moss- 2010, Moss kommune 12 Rutinene er ikke datert. østfold kommunerevisjon iks 9

10 Dette er en rammeavtale som skal legge føringer for retning og roller i samarbeidet. Målet er at alle nyankomne innvandrere raskest mulig skal bli økonomisk selvstendige gjennom ordinært arbeid. Avtalen inneholder ansvarsfordeling og forpliktelser vedrørende introduksjonsordningen. Videre skal avtalen sikre oppfølging både på leder- og saksbehandlernivå, sikre samarbeidsformer, rutiner for informasjonsutveksling og regelmessig evaluering av samarbeidet. Programmets innhold De ansatte ved Moss Voks opplever at kommunens valgte organisering av flyktningtjenester gir stor fleksibilitet og gode samarbeidsvilkår på tvers. Moss Voks praktiserer åpen dør politikk og deltakerne drar ifølge de ansatte, nytte av samlokaliseringen av flyktningtjenesten og norskopplæringen. Organisatorisk er ett og et halvt årsverk i flyktningtjenesten avsatt til bosetting, råd og veiledning til alle flyktninger i fem års perioden. Fire og et halvt årsverk jobber som programrådgivere i introduksjonsprogrammet og en halv rådgiverstilling er avsatt til arbeid med språkpraksis og skolerådgivning. Moss Voks opplyser om at det stilles høye kompetansekrav til de som skal undervise i norsk og samfunnskunskap. Som hovedregel har alle godkjent lærerutdanning. I tillegg er det ansatte med relevant migrasjonspedgagogikk, norsk som andrespråk, samt spesialkompetanse i lese- og skrivevansker. Undervisningen foregår i all hovedsak på norsk, men det vises til at deltagerne kan tolke for hverandre. Kommunen kjøper tolketjenester etter anbud. Moss Voks administrerer kommunens tolketjeneste. Virksomheten tilbyr også opplæring i bruk av tolk etter behov. Bruk av tolk skal styrke innvandreres rett til likeverdige offentlige tjenester, dette er spesielt viktig tidlig i programmet. Det er per dags dato 61 deltakere i programmet og ca.181 personer som kommunen mottar integreringstilskudd for. Målgruppen for introduksjonsordningen består av personer med til dels ulike individuelle forutsetninger og behov for grunnleggende kvalifisering. Programmets varighet vurderes av den grunn individuelt. Programmet kan vare inntil to år, med tillegg av godkjent permisjon. Rektor ved voksenopplæringen påpeker at to år er lite tid å lære seg norsk på for enkelte grupper, eksempelvis analfabeter eller personer med lite skolefaglig erfaring. Dette kan også gjelde de som ønsker seg videre teoretisk utdanning, eksempelvis videregående skole. Rektor viser imidlertid til at de ved skolen er effektive når det gjelder å oppnå gode resultater på den tiden de har til rådighet. Når særlige grunner taler for det kan programmet forlenges med inntil ett år, maks tre år totalt. Dette er aktuelt og trer i kraft dersom den enkelte deltaker innenfor tidsrammen av sitt program ikke har nådd målet med programdeltakelsen. Det er ca. 25 % av deltagerne som har fått utvidet tid dersom de ikke er kvalifisert etter to år, og litt mer tid kan føre frem til skole, jobb eller tiltak. Dette begrunnes med at Moss Voks søker å unngå brudd i tiltakskjedene. Noen deltakere får utvidet tid hvis de har hatt midlertidig stans i program i påvente av for eksempel barnehageplass. Vedtak om midlertidig stans løper av programtiden, og i slike tilfeller kan det være behov for forlengelse. Oppfølging er en viktig del av introduksjonsprogrammet i Moss kommune. Hver deltaker får utnevnt en programrådgiver som skal veilede og følge opp programdeltakeren samt koordinere østfold kommunerevisjon iks 10

11 kontakten med de instanser som er deltakende i kvalifiseringen. Hovedmålet med oppfølgingen er at deltakeren skal få realisert målene sine og raskest mulig komme ut i arbeid eller utdanning. Tett oppfølging kan også fange opp eventuelle utfordringer underveis. Eksempelvis kan programrådgiveren bistå når det gjelder norske forhold. Økonomioppfølging, boveiledning, orientering i lokalsamfunnet, hjelp og bistand vedrørende andre offentlige tjenester osv. Programrådgivers koordinerende rolle dreier seg også om å samordne kontakten med de instanser som til enhver tid står for kvalifiseringen. Deltakerens mål i den individuelle planen, individuelle behov og forutsetninger angir hvilke tiltak som er relevante, og dermed hvilke instanser eller aktører som er aktuelle bidragsytere. Ifølge kommunens rutiner fremkommer det at deltakere som kommer fra statlige mottak vil være registrert i UDI`s registrerings- og intervjuskjema. De vil også ha med seg en kvalifiseringsplan der det fremgår hvilke mål hver enkelt har for kvalifisering. Opplysningene skal danne grunnlag for kartlegging og utdyping av opplysninger som allerede er registrert. Det forutsettes at opplysninger som allerede er kartlagt er registrert og overført til Moss kommune. Ut fra individuelle forhold hos deltakeren vurderes det om det er hensiktsmessig å benytte tolk i kartleggingssamtalen. Tidligere utdanning, arbeidserfaring og tiltak som er gjennomført blir skrevet ned. Videre skal all dokumentasjon i forbindelse med deltakerens kvalifisering til utdanning og arbeid samles og legges i introduksjonsmappen. Dersom det er behov for godkjenning av utdanning eller realkompetansevurdering skal programrådgiveren kontakte og henvise til riktige faglige instanser. I tillegg er det programrådgivers ansvar å informere deltakeren om viktigheten av å sikre seg dokumentasjon på ulike kvalifiseringstiltak og relevante aktiviteter gjennom programperioden. Prosessen med godkjenning av kompetanse bør ifølge Moss Voks starte så tidlig som mulig. Søkeren får vurdert sin utdanning opp mot det norske utdanningssystemet. Det vil si om utdanningen tilsvarer norsk bachelor, master eller doktorgrad. NOKUT 13 godkjenner høyere utenlandsk utdanning. Moss Voks opplyser om at prosessen med å få godkjent realkompetanse kan være utfordrende. Videregående skoler, Høgskoler og Universiteter har prosedyrer og retningslinjer for arbeid med realkompetansevurderinger. I praksis gjennomføres det likevel lite reell vurdering av den enkeltes realkompetanse. Rett og plikt til opplæring for innvandrere ble lovfestet fra 1.september Introduksjonsprogrammet inneholder norskopplæring, samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til arbeidslivet. Norskopplæring er et av minstekravene som stilles til programmets innhold. Det er viktig at deltakerne har mulighet til å nå et tilfredsstillende nivå innenfor den fastsatte tid for programmet. Rektor ved voksenopplæringen opplyser om at introduksjonsdeltakerne får 600 timer obligatorisk undervisning i norsk. Dette gjelder for de som har fått vedtak om opphold etter For de deltakere som har vedtak før denne dato, gjelder rett og plikt 300 timer. I tillegg kan deltakeren søke om behovsprøvd norskopplæring, inntil 3000 timer. I disse timene inngår et obligatorisk kurs i samfunnskunnskap på et språk deltakeren forstår, som oftest morsmålet eller engelsk. Fra høsten Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen, et faglig uavhengig organ under Kunnskapsdepartementet østfold kommunerevisjon iks 11

12 er det obligatorisk avsluttende prøver i norsk, men skolen legger allerede opp til at deltakerne skal avslutte sin norskopplæring med eksamen i dag også. Opplæring i samfunnskunnskap er viktig da den nyankomne må lære å kjenne til ulike kulturelle koder og miljøer som finnes i lokalsamfunnet og for å kunne bli en del av det norske samfunn. For å avdekke eventuelle lese og skrivevansker må deltakeren ha en viss grad av språklig kompetanse. Det kan være utfordrende å kartlegge disse elevene. Det er også manglende kartleggingsverktøy på dette feltet. Skolen samarbeider for øvrig med PPT, pedagogisk psykologisk tjeneste, i de tilfellene det er aktuelt med bredere kartlegging. Klassene/opplæringen er inndelt i ulike spor og nivåer. Nivåene er beskrevet gjennom målbeskrivelser av språklige ferdigheter i Læreplan i norsk og samfunnskap for voksne innvandrere. Nivåene tilsvarer det Europeiske rammeverket (CEFR). Skolen har ni norskklasser på dagtid og fire klasser på kveldstid. Rektor forteller videre at det hele tiden foregår en kontinuerlig evaluering av den enkeltes elevs progresjon. Og eleven har hele tiden mulighet til å bytte klasse/spor. Dersom progresjonen ikke er som forventet blir eleven kalt inn til samtale med lærer for å avdekke mulige årsaker. Sakte progresjon skyldes ofte lite skolefaglig erfaring. Det blir i tillegg foretatt en evaluering av den enkeltes plan hvert halvår. Dersom det planlagte løpet for eleven ikke har forventet fremdrift, blir planen korrigert av programrådgiver og lærer i samråd med eleven. Programrådgiver og lærer samarbeider tett. Rektor viser til at det er en stor fordel at skolen og flyktningtjeneste er samlokalisert. Resultatene fra norskprøvene blir evaluert kontinuerlig. Det er en målsetning at eksamensresultatene skal ligge noe over landsgjennomsnittet og være i tråd med de statlige målsettinger. Dette blir da måltall for effektiv opplæringstid og gjennomført opplæring i tråd med elevens opplæringsplan. Skolen rapporterer via GSI, grunnskolens informasjonssystem, når det gjelder grunnskoleopplæring, grunnleggende kompetanse og spesialundervisning. I tillegg rapporteres det til Fylkesmannen og kommunen for deltakere i norskopplæring. Resultatene for norskprøvene blir rapportert tilbake til kommunen og er statistisk tilgjengelig på lands- og fylkesbasis. Det opplyses om at de fleste deltakere ønsker å komme raskt ut i arbeid i stedet for å bruke tiden sin på skolen. Utfordringen er at det er vanskelig å få jobb uten tilstrekkelig norskkunnskap, og at jobbtiltak i regi av NAV ikke er tilpasset elever på et lavt språklig nivå. Yrkesrettet norskopplæring er halvårlige moduler med kombinert norsk og yrkesopplæring med språkpraksis. Det tas sikte på å gi deltakere en innføring i særskilte begrep og andre forhold på arbeidsplassen med praktisk tilnærming. Introdeltakerne blir rekruttert og motivert for kursene og har også fortrinnsrett. Kursene retter seg inn mot: renhold, salg og service, assistent i barnehage/sfo, pleieassistent, samt logistikk, salg og service. I seks uker i forkant av praksisgjennomføringen får deltakeren opplæring innenfor det valgte yrkesområdet. Lærer har tett oppfølging av deltakeren i praksisperioden og besøker deltakeren på arbeidsplassen hver tredje uke for evaluering og oppfølging. Det er i østfold kommunerevisjon iks 12

13 dag 16 elever som deltar på yrkesrettet norskopplæring per klasse. Rektor påpeker at det er svært viktig for introduksjonsdeltakerne med individuell tilrettelegging. Lærerne har tett samarbeid med programrådgiverne i flyktningtjenesten når det gjelder samarbeid rundt den enkelte deltakers behov. Tiltak som forbereder til arbeid eller utdanning er også et obligatorisk element i ordningen. Dette kan for eksempel være arbeidspraksis. Hva som tilbys av arbeidspraksis er avhengig av den enkelte deltaker og relevans knyttet til den individuelle planen. Det kan være kommunale plasser, så som i barnehage, sykehjem, eller renhold. Men også private praksisplasser blir benyttet. Moss Voks opplever at det er krevende med praksisutplassering, men mener suksessfaktoren ligger i tett oppfølging av programdeltakeren. Dette er også viktig for å bevare tilliten mellom arbeidsplass og Moss Voks. Det oppleves samtidig at det kan være vanskelig å få gode praksisplasser, dette krever arbeidsgivere som er villige til å åpne døren og ta i mot deltakere. Voksenopplæringens lærere kurses av VOX 14, Nasjonalt fagorgan for kompetansepolitikk, på oppdrag av Utdanningsdirektoratet. Skolen samarbeider med de andre voksenopplæringsskolene i fylket, samt med Follo voksenopplæring. I tillegg til norskopplæring, lekser, språkog yrkespraksis, samt kurs i samfunns- og integreringsrelaterte tema, kan programaktiviteter for den enkelte være deltakelse i aktiviteter organisert av frivillige eller andre kommunale tjenester. Dette kan eksempelvis være gjennom Frivillighetssentralen, kvinnegrupper i regi 14 Vox er et nasjonalt fagorgan for kompetansepolitikk, med særlig vekt på voksnes læring. Det skal legges til rette for økt deltakelse i arbeids- og samfunnsliv. av Familiesenteret, bibliotekbesøk, deltakelse og verv knyttet til egne barns organiserte fritidsaktiviteter. Videre er det faste avtaler med skole, barnevern, PPT, samt kommunens kulturtjeneste og helsetjeneste to ganger i året. Dersom deltakerne er aktive på kveldstid gir dette færre timer på dagtid. Det føres kontroll av timer hvor det samarbeides med tiltaksarrangøren, for eksempel Frivillighetssentralen. Timer på ettermiddag/kveldstid av privat karakter følges opp i tett dialog med deltaker. Mål og resultater for Moss kommunes introduksjonsprogram er som følger: Minimum 50 % av deltakerne skal ut i skole/arbeid etter endt program. Og minimum 75 % av deltakerne skal ikke ha sosialhjelp som hovedinntektskilde Foreløpige resultater per august 2012 er: 14 deltakere har avsluttet program, hvorav 7 er i arbeid. 2 deltagere har sluttet og er overført til NAV med mottak av økonomisk sosialhjelp. Det er integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDI) som fastsetter hvilke kriterier som skal måles. Kommunale mål fastsettes i kommunens økonomiplan. IMDI har også veiledningsog oppfølgingsansvar overfor kommunene og deres arbeid med introduksjonsordningen. Moss Voks opplyser om at programordningen har gjennomgått en utvikling. Det er økte krav til kvalitetssikring, mål- og resultatstyring, det er økning i antall timer norskundervisning, samt en økt differensiering med hentydning målgrupper. Tilbudet tilpasses i større grad den enkeltes behov og har som tidligere nevnt et langt større fokus på grunnleggende kvalifisering og økt yrkesdeltakelse. østfold kommunerevisjon iks 13

14 Det gis deltagerbevis ved avslutning eller avbrudd av introduksjonsordningen. Deltakerbeviset spesifiserer hva den enkelte deltaker har gjennomgått av arbeid og opplæring, samt omfanget av dette. Tilrettelegging Tilbud om individuell rett til barnetilsyn er ikke lovregulert, men ifølge Moss Voks er personer med rett og plikt til introduksjonsordningen en prioritert gruppe for å få barnehageplass. Dersom deltakerne har vedtak om igangsettelse av program, men ikke barnehageplass, settes introduksjonsplassen i bero til dette er klart. Tilrettelegging av program når det gjelder sykdom eller deltakers helsesituasjon kan omfatte både tilpasning av programordningen og hjelp til behandling. Her gjelder ordninger som for befolkningen forøvrig. Det samarbeides med fastlege og NAV der det er behov for dette. Individuell plan En av de viktigste forutsetningene for at målsettingen med innføringen av introduksjonsordningen skal nås er at programmet skal tilpasses den enkelte ut fra bakgrunn, forutsetninger, behov og målsettinger. UDI har utviklet et standardisert skjema til bruk for kommunen, dette med veileder for kartlegging av bakgrunn og kompetanse. På bakgrunn av kartleggingsskjema skal det utarbeides en individuell handlingsplan for alle deltakere i introduksjonsprogrammet i samarbeid med den enkelte deltaker. I den individuelle planen skal det angis hvem som har ansvar for å gjøre hva, når og hvordan. Revisjonen er forelagt en individuell plan for norskopplæring hvor ansvarsfordeling fremkommer. Introduksjonsstønad Alle deltakerne i introduksjonsprogrammet mottar introduksjonsstønad. Stønaden tilsvarer to ganger grunnbeløp på årsbasis for personer over 25 år, dette er skattbar inntekt. Stønaden utbetales etterskuddsvis og etter mottatte timelister. Stønaden reduseres dersom deltaker har ugyldig fravær. Dersom introduksjonsdeltaker får stønaden redusert som følge av ugyldig fravær skal ikke vedkommende få dekket opp for tap av stønad ved NAV. Det oppleves som uheldig at deltaker ikke klarer seg på introduksjonsstønaden dersom husleien er høy. Målet med introduksjonsprogrammet er stor grad av selvstendighet, men dette gjør at deltakeren blir avhengig av supplerende sosialhjelp. 3.3 Vurderinger og konklusjon Revisjonskriteriene viser til at et viktig mål for introduksjonsordningen er at deltagernes behov for språkopplæring og innsikt i norske samfunnsforhold blir dekket. Fakta viser at Moss kommune tilbyr en introduksjonsordning i tråd med introduksjonsloven intensjoner og bestemmelser, både hva gjelder målgruppe, innhold, kvalitet og varighet. Fakta viser videre at det samarbeides både internt og eksternt. Revisjonen viser særskilt til at Moss Voks inkluderer både voksenopplæring og flyktningetjenesten. Ifølge de ansatte medfører denne organiseringen gode samarbeidsvilkår. Det foreligger også et samarbeid med NAV som er formalisert gjennom egen avtale, og med kommunale og private arbeidsgivere. Tett samarbeid med arbeidsgiver, og oppfølgning av den enkelte deltager er ressurskrevende, men oppgis som en suksessfaktor med hensyn til målsetningen for ordningen. østfold kommunerevisjon iks 14

15 Brukermedvirkning ivaretas gjennom individuell plan. Gjennom planen tilpasses ordningen den enkeltes forutsetninger både hva gjelder obligatorisk undervisning og ulike former for praksis og tiltak. Konklusjon Med grunnlag i våre vurderinger er det revisjonens oppfatning at introduksjonsordningen i Moss kommune er i tråd med lovens intensjoner og bestemmelser for nyankomne innvandrere. Rolvsøy, 6. november 2012 Lena Longva-Stavem (sign.) Forvaltningsrevisor Anders Svarholt (sign.) Oppdragsansvarlig revisor Renate Borgmo (sign.) Forvaltningsrevisor østfold kommunerevisjon iks 15

16 4 RÅDMANNENS KOMMENTARER østfold kommunerevisjon iks 16

17 5 VEDLEGG Integrering for nyankomne innvandrere handler om tilrettelegging og tilpasning i det norske samfunnet. Målet er å sikre at innvandrerne raskest mulig bidrar med sine ressurser, både i arbeidslivet og i samfunnet for øvrig. Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram og rett og plikt til norskopplæring er viktige tiltak i norsk integreringspolitikk. Formålet med introduksjonsloven 15 i er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltagelse i yrkes- og samfunnslivet, noe som vil styrke deres økonomiske selvstendighet. Bestemmelsen slår fast at det er en kommunal plikt å tilrettelegge programmet samt at kommunen er tillagt et særskilt koordineringsansvar. Bestemmelsen regulerer derimot ikke kommunens organisering av arbeidet og innebærer ingen endring av funksjonsfordelingen mellom forvaltningsnivå og sektorer. Tilrettelegging av program og utbetaling av stønad fordrer samordning av tiltak og tjenester både mellom statlige, kommunale og fylkeskommunale aktører. Kommunens hovedansvar innebærer dermed i hovedsak å samordne og målrette gjeldende ordninger og tiltak for kvalifisering av målgruppen. Deltakelse i introduksjonsordningen I følge introduksjonsloven 2 og 3 har kommunene plikt til å tilby og legge til rette for introduksjonsprogram til nyankomne utlendinger mellom 18 og 55 år, som har behov for grunnleggende kvalifisering. Rett og plikt gjelder personer som har fått asyl i Norge, personer som har fått oppholdstillatelse på humanitært grunnlag etter utlendingsloven 8 og personer som 15 Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere av 04/ nr.80, 1 har fått kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon. I tillegg kommer overføringsflyktninger med innreisetillatelse. Bestemmelsen omfatter også familiemedlemmer til de ovennevnte persongruppene, både de som kommer til Norge samtidig med hovedpersonen og de som blir familiegjenforent på et senere tidspunkt. Den nyankomne må ha vært bosatt i kommunen i mindre enn to år når vedtak om deltakelse treffes. Personen må ha behov for grunnleggende kvalifisering. Retten til deltakelse er begrenset til de som er bosatt etter avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen. Kommunen skal så snart som mulig og innen tre måneder etter bosetting i kommunen eller etter at krav om deltakelse blir fremsatt, tilrettelegge introduksjonsprogram. Kommunens plikt gjelder ikke personer som har avbrutt eller avvist deltakelse i introduksjonsprogram. Kommunen kan også, ifølge introduksjonslovens 3, velge å tilby introduksjonsprogram til nyankomne over 55 år, til familiegjenforente med personer og som er bosatt etter , og til nyankomne utlendinger med oppholds- og arbeidstillatelse. Dette forutsatt at disse er nyankomne og med behov for grunnleggende kvalifisering. Grunnleggende kvalifisering forstås som tilegnelse av informasjon, kunnskaper og ferdigheter som gjør nyankomne innvandrere i stand til å fungere i ordinært arbeid, benytte seg av det ordinære utdannings- og kvalifiseringssystem og til å delta i samfunnslivet 16. Behovet for grunnleggende kvalifisering vil måtte bero på en konkret og helhetlig vurdering i lys 16 oduksjonsloven/sentrale-begreper-iintroduksjonsloven/ østfold kommunerevisjon iks 17

18 av lovens formål. Den enkelte kandidats bakgrunn og kompetanse er et viktig grunnlag for denne vurderingen, og bør derfor kartlegges. Introduksjonsloven forutsetter at kommunen i samarbeid med utlendingsmyndighetene har oversikt over personer som omfattes av 2 og som bosettes i kommunen. Forskrift om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk om samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere. NIR (Nasjonalt introduksjonsregister) skal sikre at enkeltpersoners deltakelse i introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap dokumenteres. NIR inneholder personopplysninger om alle som inngår i personkretsen for henholdsvis introduksjonsordningen, opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og norskopplæring for asylsøkere. I registeret registreres opplysninger om deltakelse, fravær og permisjoner, innholdet i kvalifiseringen og resultat av eventuelle prøver. NIR er et hjelpemiddel for kommunene når de skal håndheve ordningene i introduksjonsloven og gjennomføre norskopplæring for asylsøkere. NIR fungerer også som et hjelpemiddel for utlendingsmyndighetene når de skal behandle søknader om permanent oppholdstillatelse eller norsk statsborgerskap for personer som inngår i personkretsen for introloven 17. Programmets innhold Introduksjonslovens 4, slår fast at introduksjonsprogrammet tilrettelegges for personer som har behov for grunnleggende kvalifisering. I introduksjonsloven er grunnleggende kvalifisering først og fremst grunnleggende 17 oduksjonsloven/sentrale-begreper-iintroduksjonsloven/ ferdigheter i norsk, grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv og forberedende tiltak for deltakelse i yrkeslivet. Loven åpner også for bruk av andre tiltak for å tilpasse kvalifiseringen den enkeltes behov. Introduksjonsprogrammet tar sikte på å: gi grunnleggende ferdigheter i norsk gi grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv forberede for deltakelse i yrkeslivet Programmet skal være helårig og på full tid. Programmet kan vare inntil to år, med tillegg av godkjent permisjon. Når særlige grunner taler for det, kan programmet vare inntil tre år. Deltakelse i introduksjonsprogram utover to år er verken en rett eller en plikt for deltakeren. Kommunen kan også, i henhold til lovens 7 stanse ordningen for den enkelte dersom der er saklig begrunnet i den enkeltes forhold, eller hvis deltakeren har tilbud om arbeid. Lovens 4 viser videre til at programmet minst skal inneholde norskopplæring samfunnskunnskap tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet I rundskriv 18 til lov om introduksjonsordning og norskopplæring vises det til at programmet skal tilpasses den enkelte ut fra vedkommendes bakgrunn, forutsetninger, behov og målsettinger. 19, annet ledd, viser til kompetansekravet for den som skal undervise i norsk og samfunnskunnskap. den som skal undervise i norsk og samfunnskunnskap skal som hovedregel ha faglig og pedagogisk kompetanse. 18 Rundskriv H-20/05 østfold kommunerevisjon iks 18

19 Rundskrivet viser at den person som underviser som hovedregel skal ha godkjent lærerutdanning. Det er å foretrekke at den som skal undervise etter læreplanen i norsk og samfunnskunnskap, i tillegg har norsk som andrespråk eller relevant migrasjonspedagogisk kompetanse. Den som skal undervise analfabeter bør også ha kompetanse i leseog skriveferdigheter. Undervisning i samfunnskunnskap skal skje på et språk deltakeren forstår, men ikke nødvendigvis på vedkommendes morsmål. Rundskrivet viser videre til lov om introduksjonsordning og norskopplæring og at hvilket omfang og intensitet programmet skal ha, må avgjøres etter vurdering av den enkeltes behov og forutsetninger. Gjennom utforming av individuell plan vil programmets nærmere innhold beskrives, dette fremgår av lovens 6 som vil omtales senere. Kommunen kan ikke fraskrive seg ansvaret for hele eller deler av programmet, dersom ansvaret for å gjennomføre delelementer er overlatt til andre. Kommunen har et hovedansvar for å følge opp deltakeren, påse at den individuelle planen følges og revideres ved behov. Videre skal kommunen sørge for at det ikke oppstår dødtid mellom de ulike kvalifiseringstiltakene eller elementene i introduksjonsprogrammet. Lovens formål fordrer også samarbeid med aktører i arbeidslivet på flere områder. Fjerde ledd i 4 bestemmer at den enkelte deltaker har krav på å få utstedt et deltakerbevis etter at introduksjonsprogrammet er gjennomført. Det gjelder også når den enkelte har avsluttet eller avbrutt deltakelsen selv, eller programmet er stanset av kommunen i henhold til 7. Hensikten er å kunne dokumentere hvilke tiltak og opplæring deltakeren har gjennomgått samt omfanget av disse. Tilrettelegging Praktisk tilrettelegging for å kunne delta i introduksjonsprogrammet er en viktig forutsetning. Her har kommunen et ansvar, særlig i forhold til punktet om omsorgsoppgaver, egen sykdom eller deltakers helsetilstand. Det kan i den forbindelse være hensiktsmessig å trekke helsestasjonen inn i arbeidet med å tilrettelegge programmet for deltakere med små barn, eller bidra med viktig informasjon. I følge merknadene til introduksjonsloven 3 bør personer med rett og plikt til introduksjonsordning være en prioritert gruppe for å få barnehageplass til sine barn. Tilrettelegging av program i forhold til sykdom eller deltakers helsesituasjon omfatter både hjelp til behandling og tilpasning og tilrettelegging av program. Det blir derfor viktig at alle nyankomne innvandrere som blir bosatt i en kommune blir kartlagt når det gjelder helsesituasjonen. Introduksjonsprogrammet skal kunne tilrettelegges for personer med helsemessige problemer. Individuell plan Første ledd i 4 legger visse føringer på hvilke mål introduksjonsprogrammet skal ha. Programmet skal i størst mulig grad tilpasses den enkeltes forutsetninger og det legges opp til stor grad av brukermedvirkning. Dette gjenspeiles i 6, kravet om individuell plan. Det skal utarbeides en individuell plan for den som skal delta i introduksjonsprogram. Det skal utformes på bakgrunn av en kartlegging av vedkommendes opplæringsbehov og av hvilke tiltak vedkommende kan nyttiggjøre seg. østfold kommunerevisjon iks 19

20 Den enkelte kandidats bakgrunn og kompetanse danner et viktig grunnlag i denne kartleggingen. Hva den enkelte deltaker mer konkret har som målsetning må fremgå av planen. Kommunen kan ikke velge å ha færre mål for programmet enn hva loven tilsier. Dette er et minstekrav, men den enkelte deltaker kan likevel ha flere mål i sin egen individuelle plan. Planen skal minst inneholde programmets start og tidsfaser og en angivelse av tiltakene i programmet. Planen skal utarbeides i samråd med vedkommende. Introduksjonsstønad Det er et mål at nyankomne flyktninger gjennom introduksjonsordningen skal bli økonomisk selvhjulpne. Introduksjonslovens 8 viser at deltakerne får introduksjonsstønad i programperioden. Stønaden tilsvarer folketrygdens grunnbeløp ganger to, deltakere under 25 år mottar 2/3 stønad. Deltakelse i et fulltidsprogram er en forutsetning for å få rett til utbetaling av introduksjonsstønaden. østfold kommunerevisjon iks 20