Endelig rapport fra tilsyn med Re kommune. Februar mai 2015

Transkript

1 Endelig rapport fra tilsyn med Re kommune Februar mai 2015 Tilsyn med kommunens forvaltning av lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) Tilsynstema: Om deltakerne fa r et introduksjonsprogram som er hela rlig og pa fulltid

2 Innhold 1. Innledning Kommunens internkontrollplikt Forholdet til kommuneloven Om rapporten Gjennomføringen av tilsynet Tema for tilsynet Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven Beskrivelse av kommunens praksis og fylkesmannens vurdering...5 Tema 1: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er helårlig...5 Beskrivelse av kommunens praksis...6 Fylkesmannens vurdering...6 Fylkesmannens konklusjon...7 Tema 2: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er på fulltid...7 Beskrivelse av kommunens praksis...7 Fylkesmannens vurdering...8 Fylkesmannens konklusjon Lovbrudd og merknader...8 2

3 1. Innledning Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Vestfold etter tilsyn med Re kommunes forvaltning av introduksjonsloven. Tilsynet retter seg mot kommunen som ansvarlig for oppfyllelse av pliktene i loven. Uavhengig av om tjenester utføres av andre enn kommunen, er det kommunen som plikter å sørge for at tjenestene utføres i samsvar med loven og tilhørende forskrifter. 1.1 Formålet med tilsynet Introduksjonsloven skal styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet, jf. Introduksjonsloven 1. For deltakerne i lovens ordninger vil brudd på introduksjonsloven ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser i strid med lovens målsetting. Lovbrudd vil også kunne ha negative samfunnsmessige konsekvenser ved at overgangen til arbeid eller utdanning blir forsinket. Dermed tar det lengre tid før den enkelte blir økonomisk selvstendig. Slike forsinkelser betyr økte offentlige utgifter til nye kvalifiseringstiltak og/eller ytterligere sosialhjelp. Samtidig tar det lengre tid før samfunnet kan benytte seg av de ressursene nyankomne innvandrere representerer. Tilsynet skal medvirke til etterlevelse av loven og være et bidrag i kommunens arbeid med å sikre kvaliteten i sin tjenesteproduksjon. Det vises til kommunens internkontrollplikt etter introduksjonsloven Fylkesmannens tilsynshjemmel Introduksjonsloven gir i 23 fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med: - Introduksjonsprogram ( 2-7) - Introduksjonsstønad ( 8-16) - Opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) - Nasjonalt introduksjonsregister NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsynet kan også omfatte forskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene. I tillegg gjelder reglene i forvaltningsloven med de begrensninger som følger av introduksjonsloven, jf. Introduksjonsloven Kommunens internkontrollplikt Etter introduksjonsloven 24 skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter introduksjonsloven kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd er i samsvar med krav fastsatt i loven. Kommunen skal kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten, jf. 24 annet ledd. Selv om fylkesmannen ikke skal føre tilsyn med at kommunen oppfyller internkontrollplikten, vil kommunens internkontroll kunne være en del av tilsynet når det gjelder kommunens oppfyllelse av plikter etter introduksjonsloven kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. 1.4 Forholdet til kommuneloven Det følger av introduksjonsloven 23 annet ledd at fylkesmannens tilsyn skal gjennomføres i samsvar med kommuneloven kapittel 10 A. 3

4 Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. Kommuneloven 60 b. Dette innebærer at tilsynet skal være en kontroll av om kommunens virksomhet og vedtak er i samsvar med plikter pålagt i lov eller i medhold av lov. Kommuneloven 60 c gir fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. Etter kommuneloven 60 d kan fylkesmannen gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med loven og/eller tilhørende forskrifter. Før det gis pålegg om å rette lovbrudd, skal kommunen få en rimelig frist til å rette forholdet. Begreper Følgende begreper benyttes i fylkesmannens konklusjon: Lovbrudd Mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Merknad Kritikkverdig forhold som ikke omfattes av definisjonen lovbrudd, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker praksis som potensielt kan føre til lovbrudd. Lovbrudd skal rettes, mens merknader er det kommunen som selv kan velge om man vil ta hensyn til. 1.5 Om rapporten Tilsynet er basert på gjennomgang av deltakermapper, redegjørelse fra kommunen og skriftlig dokumentasjon. Konklusjonen i rapporten er derfor bare et uttrykk for hva fylkesmannen har sett gjennom den dokumentasjonen som ble sendt inn til fylkesmannen i forbindelse med tilsynet. Oversikt over dokumentasjonen fremgår av vedlegg 1. Rapporten sier heller ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt gjennom tilsynet. 1.6 Gjennomføringen av tilsynet Tilsynet er gjennomført som et skriftlig tilsyn, med gjennomgang av skriftlig dokumentasjon og i NIR. Tilsynet er gjennomført slik: 1. Skriftlig varsel fra fylkesmannen til kommunen om åpning av tilsyn Mottak av dokumentasjon fra kommunen Gjennomgang av innsendt dokumentasjon april-mai Utsending av foreløpig rapport Frist for skriftlig tilbakemelding Utsending av endelig rapport Tema for tilsynet Fylkesmannen har i tilsynet kontrollert om Re kommune gir deltakerne et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid. 4

5 Tilsynet tar utgangspunkt i lovbestemmelser og tolkningen av disse. Vedlegg 3 beskriver de rettslige kravene/lovgrunnlaget knyttet til disse bestemmelsene. 3. Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven Re kommune kjøper tjenester fra Tønsberg voksenopplæring, som står for opplæring i norsk med samfunnsfag, språkpraksis, grunnskoleopplæring og temakurs. Forvaltningen av denne delen av introduksjonsprogrammet ivaretas av NAV Re, ved flyktningeteamet. Videre er det NAV Re som har ansvaret for eventuell arbeidspraksis eller andre arbeidsmarkedstiltak. For deltakere som har grunnskoleopplæring som del av introduksjonsprogrammet, fattes vedtak av skolefaglig ansvarlig i kommunen. Vedtak om deltakelse i introduksjonsprogrammet fattes av NAV Re, det samme gjelder opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Det er også NAV Re ved flyktningeteamet som har ansvar for programoppfølgingen av deltakerne som er med i introduksjonsprogrammet. Hver deltaker får tildelt en kontaktperson som gir veiledning og oppfølging i forhold til den enkeltes introduksjonsprogram. For deltakere som har grunnskoleopplæring som del av introduksjonsprogrammet, fattes vedtak om dette av skolefaglig ansvarlig i kommunen, i samråd med kontaktperson i flyktningeteamet. NAV Re har kontortid på Tønsberg voksenopplæring to timer hver uke, slik at deltakere fra Re kan kontakte disse mens de er på skolen, både med og uten avtale. Videre gjennomføres det møter om deltakernes individuelle plan der deltaker, kontaktperson fra flyktningeteamet og lærer fra Tønsberg voksenopplæring deltar. Det gjennomføres minimum to møter per år ellers etter behov. Re kommune er gjennom avtalen med Tønsberg voksenopplæring forpliktet til å møte regelmessig i et samarbeidsforum for de samarbeidende kommunene 6-K. I dette forumet diskuteres saker knyttet til introduksjonsprogrammet og samarbeidet med kommunene og voksenopplæringen. Samarbeidsavtalen opphører og kommunen undersøker ulike alternativ for en fremtidig organisering av tilbudet. Kommuneledelsen holdes orientert om arbeidet med introduksjonsprogrammet og deltakerne gjennom skriftlige rapporter og regelmessige møter. Leder av NAV Re sender årsrapport og handlingsplan til rådmann og har månedlige møter med kommunalsjefen. I disse møtene tas tema som bosetting og introduksjonsordningen opp etter behov. Re kommune har gjennom politisk vedtak vedtatt å bosette inntil 15 flyktninger i året eller inntil 75 flyktninger i løpet av årene Taket på 75 personer omfatter familiegjenforente, sekundærtilflyttinger og barn født etter bosetting i kommunen. Organisasjonskartet viser at ansvaret for introduksjonsprogrammet ligger innunder helse, velferd og tekniske tjenester, mens grunnskoleopplæring for voksne ligger innunder oppvekst og kultur, det vil si innunder to forskjellige kommunalsjefer. Begge inngår i rådmannens ledergruppe. 4. Beskrivelse av kommunens praksis og fylkesmannens vurdering Tema 1: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er helårlig Kontrollspørsmål: - Tilbyr kommunen et introduksjonsprogram som er 47 uker i året? - Har deltakerne i introduksjonsprogrammet ferie i opptil 25 virkedager/ fem uker ferie per kalenderår? - Får deltakerne i tillegg fri alle årets bevegelige hellig- og fridager? 5

6 - Får deltakere som ikke tilhører Den norske kirke i tillegg fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider? Beskrivelse av kommunens praksis Kommunen har i kapittel 5 beskrevet hvordan de organiserer et program som er helårlig. Kommunen er kjent med at deltakerne skal, etter introduksjonsloven 4, ha et program som er 47 uker og inntil 5 uker ferie. I henhold til avtalen mellom Re kommune og Tønsberg voksenopplæring skal sistnevnte tilby undervisning 45 uker per år, hvor de resterende to uker (ti virkedager) er såkalte «flytende helligdager». For deltakere som har grunnskoleopplæring som introduksjonsprogram følger deltakerne den ordinære skoleruten, som er 38 uker med undervisning. I grunnskolens ferier i deltar deltakerne i samme program som øvrige introdeltakere. Vedlegget H viser skoleruten for introduksjonsdeltakere, både norskopplæring og grunnskole - August ingen fridager 20 dager - September ingen fridager 22 dager - Oktober ingen fridager 23 dager - November ingen fridager 20 dager - Desember fem fridager 15 dager - Januar ingen fridager 21 dager - Februar ingen fridager 20 dager - Mars to fridager 22 dager - April en halv fridag 19 dager - Mai en fridag 17 dager - Juni ingen fridager 22 dager - Juli siste skoledag 3. juni 3 dager Dette utgjør: 224 dager med undervisning Vedlegg I viser beregning av ferie for introduksjonsdeltakere i 2014 og Denne viser at deltakerne har 5 dagers juleferie, 2,5 dager påskeferie og 20 dager sommerferie i tillegg til de offentlige høytidsdagene. Det legges opp til opptjening av timer utover året for avspasering av de timene/dagene deltakerne har fri utover dette. Flere av deltakerne deltar blant annet på foreldrekurs og boveiledningskurs på faste ettermiddager og har anledning til å avspasere ut fra egne ønsker. Fylkesmannens vurdering Det var i 2014 lagt opp til fire uker sommerferie, mens de resterende dagene tas ut i forbindelse med påske- og juleferie. For skoleåret 2014/15 er det lagt opp til 8,5 slike fridager. Offentlige høytidsdager kommer i tillegg, til sammen 11 dager dette skoleåret. Et introduksjonsprogram med en varighet på 47 uker utgjør 235 virkedager. Ved fratrekk for helligdager som faller på ukedager så blir et helårlig program 224 virkedager. Deltakerne i introduksjonsprogrammet i Re kommune har et tilbud om et helårlig program, også der programmets innhold er grunnskoleopplæring. Formålet med introduksjonsprogrammet er å sette deltakerne i stand til å delta i utdannings- og yrkeslivet, og i arbeidslivet gjelder ordninger med mulighet for avspasering. Det er derfor ikke urimelig at kommunen tillater avspasering, men det er en forutsetning at opparbeiding av tid med 6

7 tilhørende avspasering er en frivillig ordning. Vi kan ikke se at kommunens praksis med 8,5 dag til avspasering er i strid med dette. Av dokumentasjonen Fylkesmannen har mottatt fremgår det av kommunens rutiner at deltakere som ikke tilhører Den norske kirke, har anledning til å søke fri i inntil to dager. Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen finner at Re kommune tilbyr et helårlig program. Tema 2: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er på fulltid Kontrollspørsmål: - Har introduksjonsprogrammet en ytre ramme på 37,5 timer, forutsatt at hver undervisningstime på 45 minutter teller som 75 minutter og at 60 minutter med andre introtiltak teller som 60 minutter? - Er programtiden underlagt faste rammer og kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt? - Er programmet tilpasset deltakeren slik at vedkommende får et introduksjonsprogram på fulltid? Beskrivelse av kommunens praksis Nav Re og Tønsberg voksenopplæring benytter samme fagsystem for registrering av både tiltak, oppmøte og fravær. Informasjonsflyt mellom kommunen og skolen gjør det enklere å sikre at deltakerne får et program som er helårlig og på fulltid. I tillegg skal deltakerne selv føre timelister som leveres Nav Re. Listene viser oppmøte og deltakelse. Alt fravær skal begrunnes og dokumentasjon vedlegges for at vise at fravær er gyldig. Deltakere som går på introduksjonsprogram ved Tønsberg voksenopplæring har 30 timer undervisning i uken. Dette utgjør til sammen 37,5 timer per uke. Ny timeplan ble forelagt deltakerne etter tolkning av regelverket fra Barne-, likestilling- og integreringsdepartementet (BLD) forelå i januar. Før dette hadde deltakerne til sammen 35 undervisningstimer per uke. I likhet med deltakere som følger et introduksjonsprogram, har deltakere med grunnskoleopplæring som del av sitt introduksjonsprogram, seks undervisningstimer per dag, det vil si 30 timer per uke. Når deltakere er i språkpraksis er det i hovedsak Tønsberg voksenopplæring som tilbyr dette. Det er også voksenopplæringen som gjør avtale med praksisplass, følger opp deltakeren i praksisperioden og som fører tiltaket i fagsystemet. Deltakeren må melde fra om fravær både til praksisplass og skolen. I de tilfeller Nav Re har ansvar for språkpraksis er det Nav Re som har tilsvarende ansvar. Deltakere som er i språkpraksis har ansvar for å levere inn timelister månedlig til Nav Re også under praksisperioden. I dokumentasjon knyttet til de 10 deltakermappene Fylkesmannen ba kommunen oversende, vises opplegg for de ukene det er høst og vinterferie i fylket, uke 8 og uke 40. Det er Tønsberg voksenopplæring som er ansvarlig for å legge til rette for ulike kurs i disse ukene. Kursene har en daglig programtid på seks timer, med krav til egenaktivitet tilsvarende en og halv time per dag, knyttet til innholdet i kursene. 7

8 Fylkesmannens vurdering Re kommune og Tønsberg voksenopplæring har gode rutiner for å dokumentere deltakernes individuelle program, og et felles registreringssystem gjør det sikrere å følge den enkelte deltakers tilstedeværelse og framdrift. I vurdering av egen praksis har Re kommune sett at det er enkelte rutiner som ikke har fungert optimalt, som det nå jobbes for å få på plass. Blant annet ble ikke oppmøtelistene kontrollert i en relativ kort periode (på grunn av sykdom hos ansatt) og manglende individuelle planer for introduksjonsprogrammet (individuelle planer for norskopplæringen foreligger). Dette er i utgangspunktet et lovbrudd, men da dette ikke er en del av det Fylkesmannen skulle undersøke i dette tilsynet, legger Fylkesmannen til grunn at Re kommune nå arbeider med å få bedre rutiner på disse områdene og vil rette dette snarest. På tilsynstidspunktet er den ukentlige programtiden 30 undervisningstimer à 45 minutter per uke. I BLDs tolkningsavklaring datert redegjøres det for hvordan kommunen skal beregne timetall etter introduksjonsloven. Når deltakeren får undervisning så skal en undervisningstime telle som 75 minutter, mens i andre tiltak telles timene som 60 minutters enheter. Når denne beregningen legges til grunn har deltakerne et tilbud om 37,5 timers introduksjonsprogram. Det fremkommer av ukeplanene i de deltakermappene Fylkesmannen etterspurte, at det i uke 8 og uke 40 (skolens vinter- og høstferie) arrangeres ulike kurs. Eksempler på kurs er brannsikring, matlaging, helse og medisin, foreldreveiledning, studieteknikk mm. Kursene har en programtid på seks timer per dag, og slik Fylkesmannen forstår det, så er kursene organisert som undervisning, med temaer som er relevant for den enkelte deltakers mulighet for å kvalifisere seg til arbeid eller videre utdanning. Deltakere fra Re kommune som er i et introduksjonsprogram i regi av Tønsberg voksenopplæring har et program på fulltid. Dette gjelder også deltakere som følger grunnskoleopplæringen, som i skolens ferier følger kursene som er nevnt ovenfor. Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen finner at Re kommune tilbyr et program på fulltid. 5. Lovbrudd og merknader Fylkesmannen har ikke avdekket noen lovbrudd på det aktuelle tilsynsområdet. Når det ikke er avdekket lovbrudd vil tilsynet lukkes i brev fra fylkesmannen i tilknytning til den endelige tilsynsrapporten. Vedlegg: 1) Oversikt over dokumentasjon 2) Rettslige krav/grunnlag 3) Kilder 8

9 9