KOMMENTARER TIL UA RAPPORT 74/2016: FRAMTIDIG BEHOV FOR TILSKUDD TIL KOLLEKTIVTRANSPORT

Transkript

1 Lars-Erik Borge KOMMENTARER TIL UA RAPPORT 74/2016: FRAMTIDIG BEHOV FOR TILSKUDD TIL KOLLEKTIVTRANSPORT 1. Innledning Urbanet Analyse (UA) har på oppdrag fra Samferdselsdepartementet vurdert alternative modeller for finansiering av kollektivtransporten. Fokuset er på byområdene hvor rask befolkningsvekst i kombinasjon med nullvekstmålet for biltrafikken gir stort behov for utbygging av kollektivtransporten. UAs rapport kan grovt sett deles i tre: (i) beskrivelse av dagens finansiering av kollektivtransporten, (ii) det framtidige finansieringsbehovet i byområdene og (iii) vurdering av alternative finansieringsmodeller. Det er i alt ni byområder som omfattes av nullvekstmålet. Dette er Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand, Tromsø, Buskerudbyen, Nedre Glomma og Grenland. Fylkeskommunenes samlede tilskudd til kollektivtrafikk i disse byområdene anslås i dag til 3,5 mrd kroner. Det presenteres beregninger som indikerer at tilskuddsbehovet vil være 6-11 mrd. kroner 2014-kroner i 2030 dersom nullvekstmålet for biltrafikken skal nås. Tilskuddsbehovet avhenger av hvilke tiltak som benyttes for å nå nullvekstmålet. Tilskuddsbehovet er lavest ved restriktiv bilpolitikk (scenario A) og høyest med offensiv kollektivsatsing (scenario B). Fortettingsstrategi (scenario C) gir et tilskuddsbehov på 9 mrd. kroner. UA konkluderer med dagens at finansieringsmodell, basert skatt og rammefinansiering, ikke vil være tilstrekkelig til å dekke finansieringsbehovet i byområdene. Det hevdes at dagens finansieringsmodell vil kunne dekke trendvekst (befolkningsvekst), men at «den ikke vil kunne fange opp den relativt store veksten i tilskuddsbehovet som vil komme som følge av nullvekstmålet.» (s. 57). Det vurderes derfor nye finansieringsmodeller i tillegg til dagens inntektssystem, et såkalt bytillegg. UA diskuterer ulike løsninger for bytillegget som enten kan gis som et fast beløp per innbygger eller med insentiver (fast beløp per ny passasjer, fast beløp per ny vogn- eller rutekilometer) som belønner fylkeskommunene for utbygging av kollektivtransporten. UA anbefaler at bytillegget gis som et fast beløp per ny passasjer. 1

2 Dette notatet er skrevet på oppdrag fra Samferdselssjefenes kontaktutvalg (fylkeskommunene) og diskuterer i hovedsak utforming av statlige tilskudd til fylkeskommunene med sikte på styrke kollektivtransporten og nå nullvekstmålet. I forhold til UA, er undertegnede mer optimistisk med hensyn til at rammefinansiering vil kunne fungere og mer kritisk til behovet for insentivbaserte finansieringsmodeller. 2. Rammefinansiering av nullvekstmålet Fylkeskommunenes inntekter består i hovedsak av skatteinntekter og rammetilskudd gjennom inntektssystemet som de innenfor lov- og regelverk fritt kan disponere. Et slikt rammefinansieringssystem vil i utgangspunktet gi gode insentiver til både kostnads- og prioriteringseffektivitet. Gode insentiver til kostnadseffektivitet følger av at fylkeskommunene beholder hele gevinsten av eventuelle effektiviseringstiltak. I vår sammenheng vil fylkeskommunene for eksempel måtte dimensjonere ulike tiltak for å nå nullvekstmålet. Det kan for eksempel være utbygging av kollektivtransport, restriksjoner på biltrafikk eller utbygging av gang- og sykkelveier. Rammefinansiering gir fylkeskommunene insentiver til å velge den mest effektive virkemiddelpakken. Videre vil rammefinansiering legge til rette for prioriteringseffektivitet ved at ressursene kan fordeles mellom ulike sektorer slik at den lokale velferden blir høyest mulig. Dersom fylkeskommunene og staten har identiske preferanser, vil de være enige om hva som vil være kostnads- og prioriteringseffektiv ressursbruk. Utfordringen blir da å tilføre fylkeskommunene tilstrekkelige ressurser og fordele disse på en måte som legger til rette for likeverdig tjenestetilbud i alle fylkeskommuner. I forbindelse med nullvekstmålet, som er det sentrale i denne sammenhengen, vil det imidlertid være to kompliserende elementer. For det første gjelder nullvekstmålet kun for ni byområder og omfatter ikke alle fylkeskommuner. For det andre er nullvekstmålet for biltrafikken en del av klimaforliket i Stortinget og deles ikke nødvendigvis av fylkeskommunene. Når nullvekstmålet kun gjelder for de ni byområdene, vil det være stor variasjon i finansieringsbehovet fylkeskommunene imellom. Finansieringsbehovet vil være null for fylkeskommunene som ikke inngår i disse byområdene, og vil være betydelig for de som inngår i disse byområdene. I forhold til finansiering gjennom inntektssystemet vil det være en 2

3 utfordring å finne kriterier som fanger opp denne variasjonen. Dette kan tale for at midlene tilføres på en annen måte enn gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Én mulighet er å beregne hva det vil koste å nå nullvekstmålet i hvert av de ni byområdene og så legge dette inn i finansieringen av den tilhørende fylkeskommunen, enten som en særskilt fordeling i inntektssystemet (tabell C) eller som en øremerket bevilgning på Samferdselsdepartementets budsjett. Dette er samme type beregning som ligger til grunn for beregning av finansieringsbehovet i kapittel 3.1 i UAs rapport. Finansieringsbehovet bør fortrinnsvis beregnes for den samfunnsøkonomisk mest effektive virkemiddelpakken. Dette vil trolig innebære større innslag av veiprising enn i dag (som for eksempel foreslått av grønn skattekommisjon i NOU 2015: 15), men vil ikke nødvendigvis være sammenfallende med den virkemiddelpakken som minimerer fylkeskommunenes tilskuddsbehov. Det andre problemet er at nullvekstmålet for biltrafikken er en del av klimaforliket i Stortinget og ikke noe den enkelte fylkeskommune automatisk kan forventes å følge opp bare det tilføres tilstrekkelig med ressurser. Dersom bevilgningen gis som rammeoverføring gjennom inntektssystemet, kan det ikke utelukkes at fylkeskommunene vil prioritere andre mål enn nullvekstmålet og at biltrafikken vil øke mer enn forutsatt. Dette problemet kan løses ved at staten stiller krav om at innfrielse av nullvekstmålet er en forutsetning for å motta tilskudd. Det kan inngås avtaler mellom staten og den enkelte fylkeskommune som regulerer en nærmere tidsplan for måloppnåelse og hvordan avvik fra planen skal sanksjoneres. For de ni aktuelle byområdene er det allerede etablert bymiljøavtaler som skal utvikles til å bli et overordnet rammeverk for å styre utviklingen i retning av målene som er gitt i klimaforliket. Det tilskuddet som her er beskrevet vil, enten det er en del av inntektssystemet eller et øremerket tilskudd, i praksis fungere som et rammetilskudd kombinert med regulering (bymiljøavtalen). Det vil da være i fylkeskommunenes interesse å innfri nullvekstmålet på en så billig måte som mulig. De vil derfor ha insentiver til å velge den mest kostnadseffektive tiltakspakken. Fylkeskommuner som innfrir nullvekstmålet på en billigere måte enn det som følger av kostnadsberegningene vil få en økonomisk gevinst. Fylkeskommunene vil ha noe større frihet i disponeringen av den økonomiske gevinsten dersom midlene gis som rammetilskudd gjennom inntektssystemet. Fylkeskommuner som ikke makter å innfri nullvekstmålet innenfor den beregnede kostnadsrammen, vil måtte finansiere målet ved å overføre ressurser fra andre sektorer. 3

4 Det er altså fullt mulig å innfri nullvekstmålet uten å etablere insentivbaserte finansieringsordninger hvor tilskuddet knyttes til vekst i passasjerer, vogn- eller rutekilometer. Finansieringsmodellen må da kombineres med avtaler hvor de aktuelle fylkeskommunene forplikter seg til å innfri nullvekstmålet. Et slikt finansieringsopplegg vil gi budsjettkontroll for staten samtidig som fylkeskommunene stimuleres til kostnadseffektivitet. 3. Insentivbasert finansiering UA foreslår et insentivbasert finansieringsopplegg hvor det skilles mellom trendutvikling og tiltak for å nå nullvekstmålet. Trendutviklingen følger av befolkningsvekst og kan håndteres gjennom vekst i rammefinansieringen. For å nå nullvekstmålet i de ni bykommunene anbefaler UA at det et etableres et insentivbasert finansieringsopplegg hvor statens tilskudd til fylkeskommunene avhenger av veksten i antall passasjerer i kollektivtransporten. Et slikt tilskudd vil stimulere fylkeskommunen til å forbedre kollektivtilbudet og således bidra til at nullvekstmålet nås. I det følgende diskuteres egenskaper ved et slikt tilskudd i forhold til kostnads- og prioriteringseffektivitet og statlig budsjettkontroll. Utbygging av kollektivtransport er et viktig, men ikke det eneste, virkemidlet som kan benyttes for å nå nullvekstmålet. Andre virkemidler er tilrettelegging for gange og sykling, samt fortetting. I en del av byområdene vil også jernbane være et alternativ til kollektivtransport med fylkeskommunal støtte. Insentivbasert finansiering med tilskudd basert på passasjervekst har den ulempen at det favoriserer kollektivtransport framfor andre tiltak for å nå nullvekstmålet. Fylkeskommunene får støtte til å bygge ut kollektivtransporten (i den grad det gir en økning i antall passasjerer), men ikke for å innfri nullvekstmålet ved bruk av andre virkemidler. Følgelig vil ikke modellen stimulere til at nullvekstmålet innfris på en kostnadseffektiv måte. UA går i liten grad inn i prinsipielle vurderinger av dimensjoneringen av insentivelementet i bytillegget. Et insentivbasert tilskudd kan i prinsippet både ha et fast element (ramme) og et insentivelement, og vekten som legges på insentivelementet kan være stor («high powered incentives») eller liten («low powered incentives»). Et tilskudd som kun består av et insentivelement og som er knyttet opp mot ny tjenesteproduksjon (passasjervekst) vil kunne ha utilsiktede effekter på prioriteringseffektiviteten. Fylkeskommunene vil bruke en større del av de frie inntektene (skatt og rammetilskudd) på kollektivtransport og en mindre del på 4

5 andre oppgaver. Som diskutert foran (i forbindelse med rammefinansiering) kan det være nødvendig i noen grad å styre fylkeskommunenes prioriteringer for å nå nullvekstmålet. Men dersom det kun legges vekt på insentivelementet, vil fylkeskommunene respondere ved å redusere ressursbruken på andre tjenesteområder. Dette kan unngås dersom bytillegget består av et fast element i tillegg til insentivelementet. Det faste elementet kan for eksempel være et likt beløp per innbygger. Det insentivbaserte tilskuddet per ny passasjer er et eksempel på et tilskudd som belønner ekspansjon av tjenestetilbudet. Én innvending mot slike tilskudd er at de belønner fylkeskommuner som ikke har prioritert den aktuelle tjenesten tidligere: Det er lettere å øke antall passasjer når kollektivtilbudet er dårlig utbygd i utgangspunktet enn når det er godt utbygd. Fylkeskommuner med et godt utbygd kollektivtilbud straffes ved at det blir vanskeligere å utnytte det insentivbaserte tilskuddet. Rammefinansieringsopplegget skissert foran vil ha imidlertid virke på samme måte dersom finansieringsbehovet for å nå nullvekstmålet er beregnet med utgangspunkt i dagens tjenestetilbud. I UAs finansieringsmodell skilles det mellom trendutvikling (som håndteres gjennom rammefinansieringen) og et insentivbasert tilskudd for å nå nullvekstmålet. I operasjonaliseringen av modellen vil det være nødvendig å skille mellom den passasjervekst som skyldes trendutvikling og passasjervekst som skyldes nullvekstmålet. Et slikt skille kan etableres med utgangspunkt i forutsetninger om hvilken passasjervekst som trendutvikling innebærer, og så la vekst utover dette få uttelling i den insentivbaserte modellen. I praksis kan det være utfordrende å beregne hva trendutviklingen vil være. Er det for eksempel at en konstant andel av (arbeids)reisene gjøres kollektivt, eller er trenden at denne andelen øker over tid? Og hvordan påvirkes trendutviklingen av andre faktorer som for eksempel befolkningsvekst? Det vil være nødvendig med empiriske analyser for å avdekke trendutviklingen. Et insentivbasert tilskudd knyttet til passasjervekst innebærer at det samlede tilskuddet fra staten til fylkeskommunene vil avhenge hvor stor passasjerveksten faktisk blir. Passasjerveksten vil avhenge av hvordan fylkeskommunene responderer på tilskuddet og av andre forhold som økonomisk utvikling og urbanisering. Et insentivbasert tilskudd vil derfor gi svakere budsjettkontroll for staten enn et rammetilskudd. 5

6 4. Avsluttende merknader Utgangspunktet for dette notatet er UAs utredning av finansieringsmodeller for kollektivtransport hvor konkluderes med at en insentivbasert finansieringsmodell knyttet til passasjervekst er nødvendig for å nå nullvekstmålet for biltrafikken. I dette notatet argumenteres det for at UAs foreslåtte modell har svakheter i forhold til kostnads- og prioriteringseffektivitet og statlig budsjettkontroll. En finansieringsmodell basert på rammefinansiering vil kunne fungere bedre dersom det samtidig inngås avtaler mellom staten og fylkeskommunene hvor manglende innfrielse av nullvekstmålet kan sanksjoneres. 6