GEVINSTER VED INTERKOMMUNALT SAMARBEID

Transkript

1 GEVINSTER VED INTERKOMMUNALT SAMARBEID Innledning Erfaringer fra et langt yrkesliv i kommunal tjeneste gjør at jeg kommer med følgende godt dokumenterte påstand: Norske kommuner ønsker i utgangspunktet ikke å samarbeide om noe som helst. Denne tendensen er godt grunnfestet og har lange tradisjoner. Harald Hårfagre hadde aldri klart å samle Norge til ett rike dersom de ulike sjølstyrte områdene kunne samarbeide og gå sammen om å slå han. På våre kanter kunne Harald rolig slå nordmøringene i ett slag, sunnmøringene sa nei til å hjelpe romsdalingene og sogningene ville ikke gå sammen med sunnmøringene. Jeg skal holde et kort innlegg på tampen av konferansen og si noe om at det er fordeler med interkommunalt samarbeid. Dessverre har jeg en bestemt følelse av at det er bortkastet arbeid. Norske kommuner ønsker egentlig ikke å samarbeide. De som styrer kommune-norge lokalt, har større glede av å konkurrere og fremheve seg sjøl og sin egen kommune enn å se på det som tjener innbyggerne best. Likevel er det gjort utrolig mye arbeid på dette området. Det er vel knapt noe felt hvor konsulentfirmaene har fått anledning til å boltre seg hemningsløst i lange og ordrike utredninger som når det gjelder interkommunalt samarbeid. Det er produsert hyllemeter på hyllemeter med papir i planer og gode forsetter. Bare unntaksvis er det kommet noe godt ut av utredningene. Jeg skal se litt nærmere på hva det er som presser kommunene til samarbeid, kort komme inn på ulike samarbeidsformer, se litt nærmere på en landsomfattende undersøkelse Telemarksforskning har gjort når det gjelder interkommunale tjenestesamarbeid og se litt på fordeler og ulemper med samarbeidene. Til slutt vil jeg gi en oversikt over de grunnleggende vurderinger som må ligge til grunn for et eventuelt samarbeid. Forutsetninger Kommunene skal være generalistorganer, dvs. de skal løse de samme hovedoppgavene: - De skal ta vare på de demokratiske funksjonene i lokalsamfunnet. Dette har vært et fundamentalt begrep i styreformen vår i lange tider. Det blir lagt stor vekt på et levende lokaldemokrati i offisielle skriv fra staten og fra Kommunenes Sentralforbund. Likevel er det fakta at interessen for lokalpolitikken er synkende. Innbyggerne ser ut til å være mer interessert i at tjenesten virkelig blir utført enn at de får være med å bestemme hvordan. - De skal sørge for en tjenesteproduksjon som tilfredsstiller innbyggerne og gjeldende lovverk. - De skal sørge for innbyggernes rettssikkerhet på mange områder. Enkelte hevder for eksempel at interkommunale selskaper er en ulempe for rettssikkerheten. Jeg kan likevel ikke se at dette er dokumentert på noen måte selv om det nok blir en viss avstand mellom innbyggerne og et styreorgan som omfatter flere kommuner. - De skal ta seg av planlegging og utviklingsoppgaver. Disse oppgavene skal utføres i alle de 43 kommunene, fra den minste som er Utsira med 2 innbyggere til Oslo som har innbyggere. Jeg har sett gjennom flere undersøkelser om disse forholdene og har kommet til at vi ser en klar utvikling: Innbyggerne legger større vekt på kommunen som tjenesteprodusent enn som politisk arena. Vi hadde nylig besøk av kommunalminister Erna Solberg i Ålesund. I et foredrag kom hun med følgende klare utsagn: Kommuner under 6 innbyggere er ikke levedyktige.

2 2 Kommunesammenslåing er pr i dag et lite aktuelt tema lokalpolitisk. Staten legger foreløpig heller ikke forholdene særlig godt til rette for full sammenslåing av kommuner. For eksempel er det ikke alltid lønnsomt økonomisk å slå sammen to kommuner fordi det driftstilskuddet fra staten ofte blir mindre etter sammenslåingen. I følge Sunnmørsposten sa Solberg også følgende i samme innlegget: Interkommunalt samarbeid kan være et fullgodt alternativ til kommunesammenslåing. Den sittende regjering har i flere tilfeller signalisert at den ser på hensiktsmessig interkommunalt samarbeid som et mulig virkemiddel for bedre og mer effektive kommunale tjenester. Staten setter blant annet inn følgende virkemidler: Gjennom lovgivning og lovbestemmelser forsøker staten å få kommunene til å samarbeide om tjenesteyting. Fylkesmannen deler hvert år ut millioner av kroner til samarbeidsprosjekt i form av skjønnsmidler. Ytterligere innstramming av kommuneøkonomien. Dette tvinger i noen tilfeller kommunene til å finne fellesløsninger. Det er som nevnt et utall eksempler på samarbeid over kommunegrensene. Tekniske tjenester med egen særlovgivning dominerer. Dette gjelder områder som brannvern, renovasjon, næringsmiddeltilsyn etc. Det viser seg å være forholdsvis lite samarbeid innen kommunale kjerneområder, dvs. områder med sterkt politisk engasjement/styring. Hensikten med samarbeid er i hovedsak å utnytte ressurser økonomiske og menneskelige på en bedre måte. For å oppnå dette stilles det krav til effektive beslutninger og handlingsorientert ledelse. Dette kan løses ved å opprette fellesorganer og delegere stor myndighet til disse. Organiseringsformer En undersøkelse Telemarksforskning har gjort, viser at organiseringsformen på samarbeidet varierer etter tjeneste- og oppgaveinnhold: Effektivitet/resultat viktigst: Politisk styring/kontroll viktigst: 1 - Avtalebasert vertskommunemodell 2 IKS (profesjonelt) 1 Et 27-samarbeid med politikerstyre 2 IKS med politikere Lov om IKS trådte i kraft Det kom samtidig et tillegg til kommunelovens 27 hvor det går fram at dersom det interkommunale samarbeidet er et eget rettssubjekt med ubegrenset deltakeransvar, skal tiltaket reguleres etter den nye loven om IKS og ikke etter kommuneloven. En dom i Høyesterett (4) slår fast at et interkommunalt samarbeid som opptrer utad under eget navn, inngår kontrakter, tilsetter i stillinger, treffer vedtak med alminnelig flertall, disponerer egne midler og har regnskaps- og revisjonsplikt normalt er å betrakte som eget rettssubjekt. Det er satt en frist fram til for å omdanne de interkommunale samarbeidene etter den nye loven om IKS. Lov om IKS er særlig utformet med tanke på virksomheter som har egne inntekter og som i større eller mindre grad er preget av næringsvirksomhet. Den kan egne seg bra for ulike tekniske tjenester, men neppe like bra for samarbeid som er mer politiske i sin karakter. Loven tar myndighet fra kommunestyret og overfører denne til et representantskap hvor den enkelte kommune bare får liten innflytelse. Flertallet av kommunale samarbeid omfatter to til fem kommuner. Det er få store samarbeidsopplegg. Etablering av et IKS er etter min mening en unødig kostbar driftsform for mange av disse samarbeidene. Samarbeidet bør være av et visst omfang før dette blir aktuelt. I alle tilfeller er det behov for en avklaring på dette området slik at interkommunalt samarbeid ikke blir hindret på grunn av usikre lovbestemmelser.

3 3 Standardmodellen for organiseringen etter de nye lovbestemmelsene ser slik ut: Kommunstyre kommune A Kommunstyre kommune B Kommunstyre kommune C Representantskap Styre Adm. leder Avdeling Avdeling Avdeling Modellen kan etter min mening like godt brukes for avtalebasert samarbeid etter kommunelovens 27 som for etablering av et IKS. Den viktigste forskjellen ligger i at boksen med representantskap går ut og at viktige saker skal avgjøres i alle kommunestyrene. Fullmakter til styre og til administrasjon vil i alle tilfeller måtte gis gjennom vedtekter. Av 87 ulike interkommunale samarbeidsopplegg som nylig ble undersøkt av Telemarksforskning (1), fordelte organiseringen seg i tre hovedgrupper etter lovhjemmel: Skriftlig avtale uten lovhenvisning 38 Kommunelovens 27 2 Lov om IKS 14 Med andre ord er det mange samarbeidsformer som snarest må gjennomgås med tanke på de nye lovbestemmelsene. Brannvernsamarbeid Brannvern er et av de eldste interkommunale samarbeidsområdene. Ifølge rapport fra DBE så var det pr kommuner som har en eller annen form for felles brannvesen med andre kommuner. - 3 kommuner som har godkjente samarbeidsordninger om brannforebyggende oppgaver. Brannvern er detaljstyrt gjennom lovverket og tjenesten egner seg derfor godt til interkommunalt samarbeid. Likevel får 138 kommuner purring fra DBE om å utarbeide brannordning og mange trues med dagbøter. I vår region har vi hatt samarbeid om brannverntjenester i mange år. Allerede rundt 197 startet vi opp med interkommunalt samarbeid om varslingstjenester. Gradvis har samarbeidet blitt mer omfattende både når det gjelder tjenester og antall kommuner som er med. Felles for disse samarbeidstiltakene i vår region er at de er organisert etter egne avtaler og gjerne etter vertskommuneprinsippet. Det er delegert store fullmakter til administrasjonen og det finnes ikke egne formelle driftsstyrer. Samarbeidene er basert på følgende sunne demokratiske prinsipper: Frivillighet. Ønske om samarbeid bør komme fra den minste kommunen og ikke nødvendigvis fra vertskommunen.

4 All makt i den enkelte kommunestyresal. Det betyr at hver kommune beholder sin myndighet og avgjørelsesmyndighet. Dette gjelder også i forvaltningssaker. Enstemmighet mellom kommunene. Dette er et resultat av forrige kulepunkt og medfører at det er nødvendig med utstrakt bruk av delegert fullmakt til administrasjonen. Det er tungvint å gjøre omfattende endringer i organiseringen. Indirekte representasjon/demokrati. Samarbeidstiltakene i vår region styres i hovedsak gjennom et nært samarbeid mellom kommuneadministrasjonene i samarbeidskommunene uten eget styre. Et unntak er IUAsamarbeidet hvor kommunene har delegert fullmakter til et eget utvalg som fatter beslutninger på vegne av kommunene. Indirekte finansiering. I likhet med brannvernsamarbeid ellers i landet skjer finansieringen hos oss etter enkle modeller i hovedsak fordelt på folketallet i kommunene. Det er gjort en større undersøkelse på 4 ulike samarbeidssammenslutninger (1). Resultatet viser samme enkle finansieringsmodeller som hos oss: Kostnadsfordeling skjer etter enkle modeller: Innbyggertall Bruk av tjenesten Fast beløp Andre Motiverende faktorer Diagrammet under viser forholdet mellom følgende motivasjonsfaktorer: (1) A. Større og mer kompetente tjenesteenheter. B. Mer tjenester for hver krone. C. Redusere totalutgiftene til tjenesten D. Rekruttere/beholde fagfolk E. Et virkemiddel for å unngå kommunesammenslåing F. Et virkemiddel for å legge til rette for seinere sammenslåing A B C D E F Motivasjonsfaktorer

5 Undersøkelsen som nylig er gjort for til sammen 4 ulike samarbeidsopplegg, viser at bakgrunnen for at samarbeidet ble inngått ikke nødvendigvis er å spare utgifter som gjerne blir framstilt som hovedgrunn i mange tilfeller. Tvert i mot viser erfaring fra en del andre prosjekt at resultatet av samarbeidet ofte blir dårlig der hovedintensjonen med samarbeidet er å spare penger. Undersøkelsen viser altså at hovedmotivet for samarbeidet er bedre kvalitet, effektivitet og kvalifikasjoner ikke innsparinger. Et annet klart resultat av undersøkelsen var at interkommunalt samarbeid ikke er knyttet opp mot spørsmålet om en mulig fremtidig kommunesammenslåing. Fordeler med interkommunalt samarbeid Telemarksforskning undersøkte også folks oppfatning av samarbeidet over kommunegrensene. Følgende faktorer ble oppfattet som viktigst: (3) Utnytte økonomiske stordriftsfordeler Frigjøre ressurser til økt produksjon Øke kvaliteten på tjenestetilbudet Oppnå regional likhet Opprette attraktive faglige miljøer Styrke regionen/regional identitet Flere av faktorene er knyttet sammen og det er vanskelig å vektlegge og prioritere de ulike momentene. Imidlertid ble det gjort en sammenligning av det folk oppfattet som resultatet av samarbeidet: Vurderinger av resultatet av interkommunale samarbeid (1) Mye dårligere Dårligere Likt med Bedre Mye bedre Samlede utgifter Mer tjenester Faglig kvalitet Rekruttering Styring og kontroll Undersøkelsen viser at interkommunalt samarbeid særlig bedrer den faglige kvaliteten på tjenesten. Rekruttering blir også oppfattet til å bli vesentlig bedre i et samarbeidsforetak. Interessant er det også å legge merke til at for flertallet av samarbeidsprosjektene er styringen og kontrollen ikke blitt dårligere etter samarbeidet. Særlig er dette tydelig i undersøkelser hvor samarbeidet bare gjelder brannvern.

6 6 Resultatet for styring og kontroll av tjenesten Samarbeid om brannvern Mye dårligere Dårligere Likt med Bedre Mye bedre Ulemper med interkommunale samarbeid Manglende mulighet til lokal styring blir ofte framstilt som en negativ faktor i utredninger om interkommunalt samarbeid. Effektive løsninger krever ofte et nytt forvaltningsnivå hvor et felles styre får delegert utvidet fullmakt også i forvaltningssaker. Erfaring viser seg at frykten for et slikt opplegg er noe overdrevet og at tjenestene blir levert minst like tilfredsstillende for brukerne. Alternativene til samarbeidsform hvor makt og avgjørelsesmyndighet ligger i den enkelte kommune er i hvert fall dårligere. De viktigste argumentene mot interkommunalt samarbeid er følgende: (4) Svekkelse av lokaldemokratiet. Svekkelse av miljø i de minste kommunene. Kommunene får lik innflytelse uavhengig av folketallet Telemarksforskning gjennomførte også en undersøkelse i samarbeidsordninger som hadde eksistert noen år. Følgende problemområder ble registrert: Problemområder Økonomi Styring Oppstart Ulike mål Delte stillinger Tverrfaglig Avstander

7 7 Interessant nok viser erfaring fra flere samarbeidsprosjekt at motstanden mot samarbeidet i hovedsak kommer fra administrasjonen i de kommunene som ikke blir dominerende i samarbeidet. Bakgrunnen for disse holdningene kan være forskjellige, men det er erfaringsmessig mange i administrative stillinger i kommunene som blander fag og politikk i samarbeidssaker. Oppsummering Det er visse grunnleggende vurderinger som må gjøres ved enhver utredning om interkommunalt samarbeid: Vurderinger Generalistrollen Kostnadseffektivitetsvurderinger Kompetanse- og rekruttering Samarbeidsevne- og vilje Utviklingsoppgaver og regional kraft Bosettingsproblematikk Styring og demokrati Rettssikkerhet Finansieringssystemet Merknader Kan kommunene styrke sin evne til tjenesteyting gjennom samarbeid? Kan et samarbeid om oppgaveløsningen frigjøre økonomiske og menneskelige ressurser? - Økonomien ofte overvurdert - Første driftsår ofte dyrere Kan et utvidet samarbeid gi befolkningen tilgang til bedre kompetanse? Hvilke styrker og svakheter finner vi? - Politisk vilje - Administrativ vilje Kan regionen som helhet oppnå fordeler gjennom samarbeid Hvordan vil økt samarbeid virke inn på bosettingsmønsteret? Vil dette bli styrket eller svekket gjennom interkommunalt samarbeid? - Politisk styring - Arbeidstakermedvirkning Har samarbeid noen innvirkning på innbyggernes innsyn og klageadgang? Hvordan virker dette i forhold til samarbeid mellom kommuner? Som avslutning vil jeg sitere rådmannen i Narvik kommune, Sverre Mongstad: Et sterkere interkommunalt samarbeid kommer ikke som resultat av en avansert teknologisk-byråkratisk arbeid. Det handler ikke om matematikk, ingeniørkunst eller andre vanskelige utfordringer. Det handler om vilje, vilje og atter vilje. Vi kommer ikke av flekken før vi selv vil det. Så lett og så vanskelig er det. Vil vi? Referanser: 1. Rapport nr 24/23 fra Telemarksforskning Bø 2. Hvordan lykkes med interkommunalt samarbeid. Av Karl Gunnar Sanda, Telemarksforskning Bø 3. Overå, O &Bernt J F 21. Kommuneloven med kommentarer. 4. KRD: komsam@krd.dep.no. Kom sammen, konferanse i Trondheim Nytt fra DBE 7. Sunnmørsposten 8. Egne erfaringer