Innhold: Les eksempler på modellkommunemetodikken her:

Transkript

1 1

2 2 Innhold: Modellkommunemetodikk, om endringsprosesser nedenfra og opp... 3 Kvalitetskommuner - hva er kvalitetskommuneprogrammet?...35 Kommunale utviklingsveiledere - en hjelp til selvhjelp...47 Trepartssamarbeid i kommunesektoren - muligheter og utfordringer...55 Medarbeiderinvolvering i endringsarbeid - noen situasjonsbilder...63 Les eksempler på modellkommunemetodikken her:

3 3 omtanke solidaritet samhold MODELLKOMMUNEMETODIKK Om endringsprosesser nedenfra og opp AV Knut Stranden

4 4 Forord Fagforbundet har bedt Stiftelsen IMTEC om å lage en teoretisk begrunnelse for det såkalte Modellkommunemetodikken, heretter kalt MKM. Det er en metodikk for å tenke utvikling og omstilling. Den bygger på forskning om endringsprosesser og erfaringer fra utviklings- og forsøksarbeider som har pågått i et antall kommuner siden høsten Stiftelsen IMTEC har hatt en aktiv faglig rolle i utviklingen av MKM, og har som fagmiljø stått som faddere for arbeidet. Det er Fagforbundet som eier metodikken og som samarbeider med de interesserte kommunene om gjennomføringen. IMTEC er hyret inn som faglige støttespillere til modellkommunene. IMTEC har bygget sin faglige assistanse på mange års arbeid med omstilling og utvikling i offentlig sektor. I dette notatet begrunner vi metodikken og viser hvilke faktorer som er viktige for vellykkede omstillinger der prosessene skjer nedenfra og opp. Målet med notatet er å overføre kunnskap og erfaring til andre som ønsker å arbeide etter tilsvarende prosesser, ikke bare modellkommuner. Knut Stranden er forfatter. Han har fulgt MKM siden oppstarten i til å skrive notatet har han hatt god hjelp fra medarbeidere i IMTEC. Anne Mortensen har hatt ansvar for layout og språk, og Kristen Dalby har gitt viktige bidrag til innholdet. Oslo, Knut Stranden Stiftelsen IMTEC

5 5 Innledning MKM vokste fram som et ønske om å gjøre de ansatte i offentlig sektor til aktive aktører i omstillings- og utviklingsarbeid. Norsk Kommuneforbund (NKF) tok initiativet. I dag er NKF en del av Fagforbundet, og det er denne organisasjonen som står som idebærer. De har en klar ideologisk begrunnelse og hevder at befolkningen er best tjent med at offentlige tjenesteytere tilbyr sentrale velferdsgoder. Samtidig erkjenner de at skal offentlige tjenester ha legitimitet i befolkningen og tilbudene gi den nødvendige brukertilfredshet, må det være vilje og evne til å omstille og utvikle dem. Det er ikke nok at de er offentlige. Utvikling og omstilling etter modellkommunemetodikken er et ønske om å dokumentere at offentlig ansatte kan være aktive omstillere når forholdene legges til rette. Slik blir også MKM et alternativ til konkurranseutsetting og privatisering. Den første modellkommunen kom i gang i Jan Davidsen 1 skrev i forkant av oppstart om verdigrunnlaget for initiativet: Vi ønsker at kommunene skal få tilført ny kompetanse og få videreutviklet den kompetansen de allerede er i besittelse av, slik at kommunene og de ansatte selv blir i stand til å møte behovene for endringer og takle nødvendige omstillinger innenfor egne trygge og rasjonelle rammer. Norsk Kommuneforbund ønsker derfor at omstillingsarbeidet skal drives på kommunens egne premisser. Vi ønsker en god kommune preget av kvalitet og effektive løsninger, med trygge arbeidsplasser, hvor en positiv fleksibilitet etterstrebes. Vi ønsker omstillingsprosesser som utvikles nedenfra og opp, hvor deltakelsen fra partene er maksimal, og en prosess som alle skal få et eierforhold til. Samtidig som vi ønsker å sikre en bred forankring for endringsarbeidet blant arbeidstakerne, er det av avgjørende betydning at prosessen har en solid forankring i kommunens sentrale ledelse. (Jan Davidsen, 1997) En modellkommuneperiode har normalt vært på tre år, og har i prinsippet omfattet alle virksomhetsområdene i kommunen. De første modellkommunene ble definert som forsøkskommuner. Deres arbeid ble evaluert på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet. Evalueringen ble gjennomført høsten 2002 i et samarbeid mellom Norsk Institutt for By- og Regionsforskning (NIBR) og Asplan Viak ved Asplan Analyse. Evalueringen gjaldt kommunene Sørum, Steinkjer og Porsgrunn. Dette notatet bygger på erfaringer fra alle modellkommunene, også fra de kommunene som er aktive i dag. 1 Jan Davidsen er leder for Fagforbundet

6 6 Plattformen Perspektiver på forandring MKM handler om å forandre. Det handler om endringer på systemnivå (kommunen som tjenesteprodusent), endringer på organisasjonsnivå (det enkelte tjenestested) og endringer på individnivå (ledere og ansatte i kommunesektoren). Hovedfokus har vært på organisasjonsnivået der målet har vært å bedre det enkelte tjenestesteds evne til å realisere oppsatte mål. Innen organisasjonslitteraturen finnes det en rekke ulike retninger som prøver å forstå hvordan organisasjoner arbeider. Disse vektlegger ulikt avhengig av verdigrunnlag og hva som prioriteres som viktig. Bolman og Deal (1991) lister opp fire ulike rammer eller perspektiver for en slik forståelse: 1. Det strukturelle perspektiv, som betrakter organisasjoner som rasjonelle systemer med det mål å realisere definerte mål gjennom systematisk arbeid (effektive systemer og prosedyrer). 2. Det humanistiske perspektiv, som fokuserer på menneskers bidrag i organisasjonen og på samspillet mellom menneskene som utgjør organisasjonen. Her står menneskelige behov og behovstilfredsstillelse sentralt. 3. Det politiske perspektiv, som ser på organisasjoner som skueplass for interessekamper. Det vil være kamp om ressurser og motsetninger knyttet til ulike gruppers verdier og interesser. 4. Det symbolske perspektiv, som ikke primært er opptatt av å beskrive hva som hender i en organisasjon, men hva som er meningen med det som hender. Dette perspektivet vektlegger den symbolverdi deltakerne i en organisasjon legger i hendelsene. MKM bygger på et humanistisk perspektiv, og på et humanistisk menneskesyn. Helt grunnleggende i metodikken er å forstå hva som motiverer ansatte i en organisasjon til innsats og å bygge på dette i endringsarbeidet. Det avgjørende spørsmålet blir da: Hva stimulerer ansatte til å utvikle en god tjenesteproduksjon? Det handler selvsagt om lønn og karrieremuligheter, men også om å stimulere til innsats gjennom å utvikle gode arbeidsplasser og å gjøre arbeidet meningsfylt. Da må det fokuseres på forhold som klima, normer for samspill, lederskap og muligheter for innflytelse for den enkelte... Bolman og Deal lister også opp noen kjennetegn på det humanistiske perspektivet. De hevder at denne forståelsen for endringsprosesser bygger på følgende premisser: Organisasjoner eksisterer for å tilfredsstille menneskelige behov (og mennesker eksisterer ikke for å tjene organisasjoners behov). Organisasjoner og mennesker trenger hverandre. Organisasjoner trenger ideene, energien og talentene som mennesker har, mens mennesker har behov for karrieren, lønnen og arbeidsmulighetene som organisasjoner kan tilby. Når det er dårlig overensstemmelse mellom behovene til de enkelte og organisasjonen, vil den ene eller begge lide. Individet vil enten bli utnyttet eller vil forsøke å utnytte organisasjonen. Når det er god sammenheng mellom individet og organisasjonen, vil begge tjene på det. Mennesker er i stand til å utføre meningsfylt og tilfredsstillende arbeid, og dermed tilføre de ressurser organisasjonen trenger for å kunne oppfylle sine oppgaver.

7 7 Det humanistiske perspektivet er ifølge Bolman og Deal bygget på tre viktige forutsetninger til konflikter og interessemotsetninger: At det er mulig å redusere avstanden mellom ellers uforenlige standpunkter - og at det lar seg gjøre å finne løsninger som alle parter tjener på. At noen løsninger er bedre enn andre - for eksempel fordi de bygger på en bedre analyse av situasjonen, eller fordi de gir bedre løsninger for alle. At partene kan lære å finne bedre løsninger gjennom en mer eksperimentell atferd og en åpen dialog. (Nytt perspektiv på organisasjon og ledelse, Bolman og Deal, 1991) Peter Senge med sine teorier om lærende organisasjoner bygger på en humanistisk orientering, men går ut over denne. Han vektlegger et systemisk perspektiv på organisasjoner og hevder at endringer vanskeliggjøres av at våre etablerte mentale bilder stenger for fornyelse. Dessuten vil ofte deltakerne i en organisasjon mangle forståelse for de langsiktige virkninger av det som skjer. I dette perspektivet blir det viktig å påpeke at MKM både må handle om å utfordre ansatte (tenke alternativt), og å involvere dem slik at det kan skapes en dypere forståelse av sammenhenger og langsiktige virkninger. Om å eie begrepene Begreper som fornyende, utviklende og framtidsrettede er positivt ladede begreper og bruks ofte tendensiøst i debatten om omstilling i offentlig sektor. For den som vil vinne fram med sitt syn blir det viktig å få koplet slike begreper til sine initiativ. For den som vil forstå en innovasjon er det imidlertid viktigere å få tydeliggjort verdigrunnlaget for innovasjonen. Det handler om å definere hva man vil utvikle, og for hvem dette er viktig. Det handler også om å avklare om det nye representerer et brudd med etablert praksis, og hva det eventuelt vil få som konsekvenser for de involverte. Ønsker man ut fra gitte kriterier å fornye innen eksisterende rammer og gjeldende målsettinger, eller ønsker man noe helt nytt basert på andre mål og verdier? Ut fra dette kan man skille mellom to typer omstilling (Tangerud og Wallen, 1983): Endringer som finner sted innenfor eksisterende mål uten å forandre de grunnleggende verdiene. Slike endringer retter seg mot å øke effektiviteten og kvaliteten på et arbeid ved for eksempel å ta i bruk nye metoder og teknikker, organisere på en annen måte og lignende. Endringer som vil endre eksisterende mål og betingelser, og som bygger på et annet verdigrunnlag. Det er særlig i forhold til slike initiativ at en verdiavklaring er viktig for å få vite hva det nye innebærer. Utviklingsarbeid handler derfor om å spørre: Hva er formålet? og For hvem er dette formålet viktig? I dette ligger at en innovasjon må legitimere seg ved å tydeliggjøre hva den vil. I dette ligger også en erkjennelse av at det er variabelt hva som oppleves som godt og hvem som opplever det som godt.

8 8 Noen klargjøringer Vi bruker ord og begreper i dette notatet som det kan være greit å presisere meningen med. Modellkommunemetodikk (MKM) brukes som et samlebegrep på en måte å tenke endring på. Den er et verktøy for å involvere og engasjere de ansatte og for å initiere endringer som går nedenfra og opp. MKM er ingen oppskrift, men bygger på en hypotese om hva som må ligge til grunn for å involvere og myndiggjøre ansatte i forhold til endring. Endring blir brukt om planlagte forandringer mot definerte mål. Alternative begreper som brukes er utvikling, fornyelse og omstilling. De oppleves noe mer verdiladede. Utvikling og fornyelse fordi de normalt blir brukt om endringer som definerer noe som bedre. Omstilling fordi dette begrepet av mange i offentlig sektor oppleves som selve kjennetegnet på toppstyrte prosesser. Vi har i noen sammenhenger brukt forsøk som betegnelse på en planlagt og målrettet utprøving av praksis. Ordet bruker vil gå igjen og anvendes normalt om dem som etterspør en tjeneste. Det er et begrep som begrenser. Her kunne alternativet vært innbygger eller borger for å signalisere at mennesker har andre behov enn å være brukere, og for å markere en distanse til New Public Management. Vi anvender likevel ordet bruker fordi hovedfokus i MKM-arbeidet til nå har vært å bedre tjenestetilbud. I en slik sammenheng er begrepet bruker innarbeidet. Mot slutten av dokumentet vil vi drøfte evaluering i betydningen formativ evaluering. Det er en form for evaluering som følger et endringsarbeid fra starten av, og som legger opp til aktive tilbakemeldinger under hele prosessen med det mål å skape prosjektlæring. Også begrepet forandringskapasitet blir benyttet, her forstått som den interne kapasitet (kompetanse, økonomi, holdninger ) som finnes i en organisasjon til å møte nye utfordringer. Hva er modellkommunemetodikk? Forenklet kan man si at modellkommunemetodikk er å endre den kommunale balansen. Det er å gi de ansatte større innflytelse over hva som skal omstilles og hvordan dette skal skje. Kritikerne har hevdet at MKM tar makt fra rådhuset. På en måte er dette riktig, i hvert fall om man opplever at beslutninger tradisjonelt har blitt fattet ovenfra og ned med liten innflytelse fra de ansatte. Hva kjennetegner MKM som endrings- og omstillingsinitiativ? Her er noen av de sentrale elementene slik de er beskrevet av IMTEC i en egen publikasjon om forsøket (Stranden og Dalby, 2004): Partssamarbeid Hovedideen ved initiativet til NKF 2 var partssamarbeidet. Det betyr at partene i kommunesektoren skal stå samlet bak utviklingsoppgavene og gjensidig støtte opp om gjennomføringen. For i partssamarbeidet ligger et aktivt og likeverdig samarbeid mellom politikere, administrasjon og tillitsvalgte. Dette samarbeidet skal gjelde i forhold til så vel sentrale som lokale beslutninger. Konsensusprinsippet ligger til grunn for samarbeidet, det vil 2 Vi bruker i dette avsnittet NKF, og ikke Fagforbundet, fordi det var NKF som startet det hele.

9 9 si at man gjennom dialog kommer fram til felles beslutninger som alle står bak og forplikter seg på. Noen vil innvende at man gjennom medbestemmelsesavtaler også tidligere har hatt muligheten til dialog om viktige vedtak, og at dette derfor ikke er noe nytt. De har et poeng, også tidligere har de tre partene diskutert omstilling og endring. Det nye ligger i likeverdigheten. Her skal ikke noen inviteres inn når andre har tenkt ferdig. Her skal idéer og visjoner så vel som forslag til konkrete tiltak være et resultat av prosesser der alle har vært bidragsytere. En annen innvending er at dette representerer en maktforskyvning der en etablert maktbalanse forstyrres. Det gjelder særlig en forskyvning av makt fra politikerne til fagbevegelsen. Noen hevder at fagbevegelsen har fått vetorett overfor politikerne. Modellkommunemetodikken representerer ikke noe ønske om å ta fra politikerne styringsretten, eller avskaffe vanlige politiske beslutningsprosesser. Konsensus kan ikke gjelde som et prinsipp for arbeidet til et kommunestyre eller et bystyre. Det er i arbeidet til en styringsgruppe for et modellkommuneforsøk, eller i forholdet mellom ansatte og ledere ute på en arbeidsplass at konsensus kan anvendes. Det har vært ulike erfaringer rundt partssamarbeidet. Styringsgruppa for modellbydelen Åsane har praktisert partssamarbeidet etter konsensusprinsippet. I gruppa satt politikere som både var i posisjon og opposisjon. I dette tilfellet Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Fremskrittspartiet. En av politikerne uttalte følgende: Noe av det mest positive ved arbeidet i styringsgruppa har vært et felles ønske om å sette i gang gode utviklingsprosjekter til beste for borgerne i bydelen. Vi har lagt igjen motsetningene utenfor idet vi har gått inn til møtene, og brukt den tiden som har vært nødvendig for å komme til enighet. Det at vi har forskjellig bakgrunn og ulike oppfatninger har vi brukt som en ressurs i samtalene og diskusjonene. Dette har vært en god erfaring som jeg gjerne bringer videre. (FrP-politiker) Involvering av ansatte En logisk konsekvens av partssamarbeidet er at de ansatte blir sett på som en ressurs en mulighet. Ordføreren i Sørum sa ved en anledning i løpet av forsøksperioden: Å satse på modellkommuneforsøk var å satse på de ansatte. For meg som ordfører var det viktig å sende det signalet til alle som jobber i kommunen. Det har skjedd mye spennende i modellkommunene som følge av idéer og initiativ fra ansatte. Men det står ikke til å nekte at ønsket om mobilisering av de ansatte har støtt på utfordringer. Vi skal gi noen eksempler: Da vår enhet fikk henvendelsen om å delta i modellkommuneprosjektet, reagerte vi negativt. Jeg tror ikke vi helt skjønte at dette var en invitasjon til å komme med egne idéer og forslag. Vi er så vant til det motsatte. Vi møter krav om endring, men blir stort sett fortalt hvordan det skal være. Sjelden får vi noen begrunnelser og enda sjeldnere noen påvirkningsmuligheter. Derfor trodde vi ikke helt på modellkommuneinitiativet. Og da vi skjønte at dette var noe annet, tok det tid før vi kom i gang med eget ide-arbeid. Vi trengte hjelp til å komme i gang. Vi har ingen tradisjon i vår sektor for internt ide-arbeid og for å initiere egne utviklingsprosjekter. (En kommuneansatt)

10 10 Selv om vi har besluttet å innføre en ny turnusordning, har noen av våre kolleger den oppfatning at vedtaket ikke gjelder. Noen enheter har gjennomført turnusen som vedtatt, mens andre enheter fortsetter slik det alltid har vært. Jeg skjønner ikke dette. En lokal beslutning må da telle like mye som et sentralt pålegg? Og vi som trodde at en lokal utviklingsprosess vil øke engasjement og forpliktelse. (En kommuneansatt) Dette er to sitater som rommer mye erfaring. For det første at mange i kommunesektoren føler seg overkjørt og lite involvert i kommunale endringsprosesser. For det andre at de har liten kompetanse i å drive lokalt initiert endringsarbeid og for det tredje at beslutninger fattet lokalt ikke garanterer for engasjement og motivasjon hos de ansatte. Også lokale vedtak kan saboteres når noen føler sine interesser truet. For Norsk Kommuneforbund var involvering av ansatte i omstillingsarbeidet noe av selve begrunnelsen for MKM. Deres argument var at det man har vært med på å skape, det støtter man. Den som kjenner seg delaktig i en beslutning, vil med økt engasjementet kunne gjennomføre beslutningen. Involvering av ansatte skulle frigjøre kreativitet, bidra til endringsvilje og øke forpliktelsen til beslutninger. Erfaringene fra modellkommunene underbygger at det kan være slik. Men det må legges til rette for en slik involvering og det må være et reelt ønske fra alle om at det skjer. Det er nemlig ingen automatikk i at involvering av ansatte gir en ønsket gevinst. Brukerfokus En vanlig innvending mot fagforeningene er at de ofte setter de ansattes interesser foran brukerbehov. Gjennom endrings- og omstillingsarbeid etter modellkommunemetodikk ønsket NKF å vise at de tok brukerne på alvor. Det lar seg ikke nekte at mange brukere ønsker mer konkurranse fordi offentlige tjenestetilbud ikke oppleves som gode. Modellkommuneforsøket var et initiativ fra NKF for å vise at det offentlige kunne stå for kvalitet og være opptatt av brukerbehov. Egge ungdomsskole i Steinkjer var en del av Modellkommuneforsøket i kommunen. De planla en større organisatorisk endring av læringsarbeidet og ville ha mer elevmedvirkning og en sterkere foreldreinvolvering som en del av prosjektet. På et foreldremøte for 8. og 9. klasse ble planene for høsten presentert. En fullsatt gymnastikksal indikerte interessen hos foreldrene. Det gjorde også de mange spørsmålene som kom underveis i møtet. Og da rektor avsluttet med å takke for frammøtet, fikk han følgende spontane reaksjon fra en far: Jeg har hatt flere barn på skolen. De foreldremøtene jeg har vært på har vært kjedelige. Og alltid har dere fortalt oss hva dere vil, men aldri spurt oss hva vi ønsker. Dette møtet har vært annerledes. Nå gleder jeg meg til fortsettelsen. Og jeg lover at jeg skal være en aktiv far. Innspillet fikk rungende applaus. Ressursbruk Et argument for økt konkurranse er en opplevelse av det offentlige som et rigid og tungrodd system, og dermed som lite kostnadseffektivt. Dette ønsket Norsk Kommuneforbund også å motbevise. De håpet gjennom en forsøksperiode å finne fram til prosjekter som kunne dokumentere at det offentlige driver kostnadseffektivt. Ressursforvaltning handler ikke bare om cost-benefit i forhold til enkeltvirksomheter eller prosjekter. Det handler også om å se ressursbruk i et helhetsperspektiv. NKF ønsket å holde fram at det offentlige forvalter betydelig kompetanse og ressurser og at man

11 11 forvalter dette best gjennom aktivt samarbeid og helhetstenkning. Her bryter man med den markedstenkning som mange kommuner i dag ønsker å utvikle ned på virksomhetsnivå. I markedstenkning blir valgfrihet og konkurranse mellom enheter viktig. I modellkommunetenkningen gjelder samarbeid på tvers av sektorer og fag. Ikke minst tverrfaglighet i forhold til omsorgs- og oppvekstoppgaver synes for lite utnyttet. Gjennom konkrete prosjekter håpet man å få fram eksempler på en god offentlig husholdning der sektorenes betydelige kompetanse ble tatt i bruk gjennom samarbeid og helhetsforståelse. Styringsstruktur MKM er en måte å tenke omstilling på der målet er bedring av arbeidsmiljø, mer effektiv bruk av ressurser (penger og kompetanse) og ikke minst bedring av tjenestetilbud. Verktøyene er myndiggjøring av ansatte og ikke minst et aktivt partssamarbeid. Hva slags ledelse og styring krever MKM-prosjekter? Det handler om å avklare hvilken autoritet prosjektorganisasjonen skal ha. Skal den ha full faglig autoritet og en egen styringsstruktur, eller skal den faglige autoriteten deles mellom linjeorganisasjonen og prosjektorganisasjonen? Slike spørsmål representerer klassiske dilemmaer i alt utviklingsarbeid av et visst omfang, og er ikke spesielt for MKM-prosjekter. Modellkommunene har valgt å ha sin egen styringsstruktur med relativ høy grad av faglig autonomi i forhold til basisorganisasjonen. En partssammensatt styringsgruppe er øverste organ. Her sitter ledelsen for de tre partene. I noen kommuner har man valgt et AU til å ta seg av fortløpende saker. Alle modellkommunene har hatt en utøvende leder i form av en prosjektleder med myndighet innen prosjektorganisasjonen (se figur 1). Partssammensatt styringsgruppe Rådmann Utviklingsveiledere Arbeidsutvalg Stab Kommunestyre Prosjektleder Virksomhet Virksomhet Prosjekt I Prosjekt II Prosjekt III Avd. Avd. LINJEORGANISASJONEN PROSJEKTORGANISASJONEN Figur 1: Styringsmodell for MKM Styringsstrukturen forutsetter at modellkommunene initierer store prosjekter med behov for å bygge opp en helt ny og selvhjulpen organisasjon. Hvis ikke kan styringsgruppa og prosjektleder lett bli keisere uten land. Farene ved en slik organisering er for det første at de utøvende i prosjektet får to sjefer å rapportere til - linjeleder og prosjektleder. En

12 12 nøkkelfaktor er her partssamarbeidet. Det skal ikke bare gjelde i prosjektorganisasjonen, men også i det daglige arbeidet i linjeorganisasjonen. For det andre at prosjektorganisasjonen lett får en status og et omfang som gjør at den begynner å leve sitt eget liv, og dermed får vansker med å være et verktøy for radikale omlegginger i linjeorganisasjonen. Styringsstrukturen i MKM har både sterke og svake sider. De sterke sidene synes å være at deltakerne lett identifiserer seg med ideene og oppgavene til MKM-prosjektet og at prosjektorganisasjonen har høy mottakelighet for ideer og nye måter å gjøre ting på. Svakhetene synes å være at svært mye avhenger av av prosjektlederen, at den interne økonomien lett blir svak og at beslutningsprosessene ofte blir uklare. Arbeidsmetoder og framdrift NKF hadde i starten en forestilling om at endringsarbeidet kunne følge noen felles mønstre. Det viste seg å være vanskelig. Skal ansatte og brukere involveres må lokale forutsetninger tas hensyn til. Det handler om å endre kulturer. Da må hver enkelt virksomhet betraktes som unik og at det blir lite som kan standardiseres. Det betyr ikke at man ikke kan lære av hverandre og at erfaring ikke kan overføres. Noen forhold som med fordel kan kopieres : Styringsstruktur. Alle modellkommunene har, som påpekt foran, hatt en styringsstruktur med en partssammensatt styringsgruppe, og en prosjektleder som den utøvende. Styringsgruppa skal ikke være et konkurrerende alternativ til den ordinære styringsstrukturen, men et verktøy for å understøtte de konkrete omstillingsinitiativene. Målet må være å legge til rette for selvfornyelse på virksomhetsnivå gjennom opplæring, prosesshjelp, tilbakemelding og dialog rundt praksis, problemløsing, strukturelle endringer og samarbeid på tvers. Utviklingsveiledning. Alle modellkommunene har etablert et korps av utviklingsveiledere. Disse er prosesshjelpere, inspiratorer og samtalepartnere for de som er aktivt involvert i endringene. Målet med denne assistansen er at den skal være en hjelp til selvhjelp og redusere kommunens behov for ekstern assistanse. Pilotfase. Det handler om å starte opp arbeidet etter noen standardiserte grep innen en begrenset tidsramme og med et begrenset antall aktører. Noen spørsmål kan illustrere utfordringene i startfasen: Hvordan etablere et partssamarbeid? Hvordan ta tak i reelle behov for forandring? Hvordan drive idearbeid og hvordan forankre ideene i lokale gjennomføringsenheter? Hvordan få i gang en god dialog mellom ledelse og ansatte? Hva skal til for å få en innsats på tvers av fag og etater? Hvordan involvere brukere.? Noen dilemmaer MKM som endringsinitiativ strever med noen dilemmaer. For det første forholdet mellom brukere og ansatte. Det er lett å hevde at man har et brukerfokus. Men hvordan gjøre dette til reell praksis? Her ser vi at det ikke alltid er like enkelt. Ambisjonene er å gjøre innbyggerne i en kommune til medspillere i forhold til utvikling av tjenestetilbudene, ikke bare til brukere. Det er ambisiøst, og noen ganger ser vi at ambisjonene rammes av interessemotsetninger. Vi kan for eksempel se at arbeidstidsavtaler kan komme i konflikt med brukerbehov. Utfordringen er å finne måter å etablere en dialog mellom ansatte og innbyggere om hva som

13 13 skal endres og hvordan, der målet er en vinn-vinn situasjon. Det andre dilemmaet handler om partssamarbeid. Utfordringen er dels at fagforeningene må endre fokus, fra motpart til medspiller. Og dels at partene må kunne takle reelle interesse- og verdimotsetninger. Hvor langt skal man for eksempel gå i forhold til å bestrebe konsensus? Det tredje dilemmaet er forholdet mellom lokale initiativ og sentrale beslutninger. Medarbeiderinitiering betyr ikke at behovet for lederskap underkjennes, men det betyr at normene for lederskap må gjennomdrøftes og revurderes. MKM søker å finne balansepunktet mellom lokale initiativ (tatt av ansatte og virksomhetens ledere) og den sentrale beslutningsprosessen. Dette har i praksis vist seg krevende. Vi har illustrert disse dilemmaene gjennom figur 2. Sentrale beslutninger Innflytelse for ansatte De kommunale beslutningsprosessene Innflytelse for brukere Lokale initiativ Teorigrunnlaget Stiftelsen IMTEC har som grunnlag for arbeidet med omstillingsprosessene etter MKM anvendt skoleforskeren Matthew B. Miles som referanse. Han arbeidet til sin død (i 1996) ved Center for Policy Research i New York. I tillegg til å arbeide i Nord-Amerika har han også deltatt i en rekke internasjonale forskningsprosjekter. Hva kan forskningen til Miles lære oss om omstilling og utvikling, ikke bare for skoler? Hovedideen til Miles er det han kaller local strategic grounding. Det betyr at selv sentralistiske reformer eller toppstyrte forandringsinitiativ er helt avhengig av grasrota og det vil si alle de lokale enheter der initiativene skal gjennomføres. I de tilfeller der for eksempel en nasjonal reform eller et toppstyrt initiativ ikke førte til reelle endringer av praksis, påviste Miles at virkelighetsoppfattelsen var svært forskjellig mellom det sentrale og det lokale nivå. Av dette kan man utlede at reelle endringer av praksis må ha rot i en felles virkelighetsoppfatning og må av lokale aktører oppleves som egne initiativ. I sitt arbeide skiller Miles mellom utvikling av en innovasjon og institusjonalisering av den. Å utvikle er å prøve ut, å eksperimentere. Først når noe nytt har blitt daglig praksis, er initiativet realisert. Forskere som har fulgt i Matthew Miles fotspor er opptatt av implementering. Implementering vil her defineres som det som reelt skjer i praksis. En av etterfølgerne til Miles er professor Michael Fullan. Han definerer implementering som endringer av

14 14 eksisterende praksis mot en ny praksis (Fullan, 1993). Og skal en implementering lykkes, må flere forhold positivt samspille. Det handler om hva som kjennetegner innovasjonen, hvilken kontekst den skal gjennomføres innenfor og hva som kjennetegner den lokale enheten (virksomheten) der implementeringen finner sted (kompetanse, ledelse, organisering ). Fullan er opptatt av at implementering er en prosess og ikke en enkeltstående hendelse. De viktigste kjennetegnene ved denne prosessen er at den blir en mulighet for læring for de som deltar, at aktørene må sikres assistanse (opplæring, veiledning ) underveis og at prosessen relateres til de realiteter som gjelder der endringsprosessene finner sted. Vi skal i det følgende utdype dette. Vi har utviklet en modell for MKM inspirert av arbeidene til Matthew Miles og andre. En viktig kilde er studien Innovation Up Close (Huberman og Miles, 1984). En modell for endringsarbeid Utvikling av en modell Vi skal i det følgende beskrive gjennomføring av endringsprosesser gjennom ulike modeller. Vi vil gå fra noen enkle modeller til noen mer sammensatte, og fra delmodeller til en overordnet modell for endringsarbeid. Slike modeller er idealiserte framstillinger av virkeligheten, idealiserte fordi de bygger på noen hypoteser om hva som positivt må samspille for at faktiske endringer skal finne sted. Figur 3 viser en slik modell og de tre hovedvariabler et endringsarbeid normalt vil bygge på: Et programs forutsetninger, de prosesser som initieres for å nå mellomliggende mål og for at programmet skal nå resultater. FORUTSETNINGER PROSESSER RESULTATER Figur 3: En forsøks- og utviklingsmodell Programforutsetninger Et endringsarbeid bygger på en rekke forutsetninger eller innsatser. En forutsetning er noe som i utgangspunktet er til stede eller som i løpet av en periode kan komme på plass som grunnlag for en ønsket praksis (måloppnåelse). Hver forutsetning beskrives som en forutsetning fordi den har en hensikt i programmet. Den skal føre til noe. Nå er det ikke slik at

15 15 selve tilstedeværelsen av en forutsetning (for eksempel økonomiske ressurser) automatisk fører til oppfyllelsen av ønskede mål. For at måloppnåelse skal skje, må det underveis gjennomføres tiltak som er rettet mot måloppnåelse. En oppfylt forutsetning vil ideelt føre til at noen foreløpige (eller mellomliggende) mål blir oppfylt. Et godt ledet endringsinitiativ vil tilpasse forutsetningene til det som faktisk skjer underveis for slik å øke sannsynligheten for å nå de oppsatte målene. Prosess og resultater De implementeringstiltakene som settes inn underveis har som hensikt å styrke forutsetningene for måloppnåelse. Det er kvaliteten på disse som avgjør om en endring blir vellykket. Det kan for eksempel tenkes at et tiltak er kompetanseutvikling. Det vil ikke være likegyldig hvordan denne kompetanseutviklingen foregår. Gjennomføres den med god kvalitet og med høy relevans til praksis, fører den til kompetanseheving og bidrar til måloppnåelse. Implementeringstiltakene må bygge på en hypotese om hva som fører til hva. Her blir kunnskap om gode prosesser avgjørende for om tiltakene kan forventes å føre fram mot måloppnåelse. En vellykket prosess (det vil si den som fører til måloppnåelse) kjennetegnes ved et positivt samspill mellom en rekke tiltak. Det er ofte samspillet mellom tiltakene som avgjør resultatet. Vellykkede samspill krever en aktiv ledelse med vilje og evne til å koordinere arbeidet. Det handler både om en overordnet ledelse (for eksempel en styringsgruppe) og en operativ ledelse (for eksempel prosjektledelse) og ikke minsts den ledelse som utøves der det faktiske endringsarbeidet gjennomføres (for eksempel virksomhetsledelse). En prosess der mellomliggende mål blir nådd relativt raskt, vil øke sannsynligheten for å nå de endelige målene, eller resultatene Måloppnåelsen vil gjerne utløse positive holdninger og skape en medvind. Samtidig vil det også underveis i et endringsarbeid lett kunne bli motvind. I starten er det betydelig entusiasme, men den vil kunne avta når hverdagene begynner å bli mange. Noen vil se at endringene ikke tjener deres interesser og vil derfor legge hindringer i veien. Et endringsarbeid kan dessuten vokse i omfang, og opplevelsen av overload melder seg hos de involverte. Det skjer rett og slett for mange ting på en gang. Noen ganger er det motstridende interesser blant også blant de involverte og konflikter oppstår. Og sist, men ikke minst er det viktig å påpeke at endring i offentlig sektor handler om å utvikle en praksis der ikke alt lar seg måle. Det gjelder både de mellomliggende målene og resultatene. Hvordan måle en kvalitetsforbedring på et pleie- og omsorgstilbud, barnehagetilbud eller skoletilbud? Det er ikke alltid like lett. Derfor kan det også oppstå usikkerhet om hvorvidt mål virkelig blir nådd. Vi skal i det følgende se nærmere på forutsetningene, prosessen og resultatene i MKM. Vi vil vise delmodeller for hver av de trehovedvariablene og avslutte dokumentet med en overordnet modell for MKM (se figur 11). Forutsetningene i MKM Forutsetningene i modellen er viktige for å etablere prinsippene for et endringsarbeid som går nedenfra og opp (se figur 4). Følgende variabler bør da bygges inn i forutsetningene: Kontekst, eller det som er kjennetegn ved kommunen Assistanse, det vil si den hjelp og støtte som gis til enkeltprosjekter

16 16 Innovasjonskarakteristika, eller det som spesielt kjennetegner MKM som innovasjon Lokal mobilisering, det vil si den igangsetting som må skje på virksomhetsnivå Organisasjonskarakteristika, eller det som kjennetegner de virksomhetene som deltar Deltakelse og planlegging, det vil si hvordan planene konkret blir utformet og hvem som deltar i planarbeidet KONTEKST Kommunale visjoner og mål Kommunale forhold Nasjonale krav ASSISTANSE Bruke intern kompetanse Søke ekstern hjelp INNOVASJONSKARAKTERISTIKA Omfang og rammer Verdier Framdrift ORGANISASJONS- KARAKTERISTIKA Kompetanse Ledelse Klima/kultur Organisering av arbeidet problemløsningsstil Forsøkserfaring Verdier Idearbeid LOKAL MOBILISERING DELTAKELSE OG PLANLEGGING Behov for forandring FORSØKS- OG UTVIKLINGSPROSESSEN Interne beslutninger Psykologisk kontrakt Gjensidig tilpasning og utvikling Figur 4: Forutsetningene i MKM Kontekst er i modellen omgivelsene til endringsarbeidet, det vil si de elementene som særlig har betydning for å forstå hva som er unikt for den enkelte kommune. Det betyr at endringene må bygge på kommune-spesifikke forhold. Det handler om de visjoner og mål som gjelder for den aktuelle kommunen, om forhold som demografi, kommunestruktur, økonomi og lignende. I kontekst ligger også kommunens evne til å realisere lovpålagte tjenester (nasjonale mål). Medarbeiderinitiering og prosesser nedenfra og opp kan bety at målene for den kommunale tjenesteproduksjon utfordres, men det er ingen forutsetning at det skjer. MKM handler først og fremst om å ha en hypotese om noen måter å initiere fornyelse på som kan øke sannsynligheten for å nå de ønskede resultater (måloppnåelse). Ringerike kommune (modellkommune fra sommeren 2006) har følgende mål for helse og omsorg: Kommunen skal ved hele sin virksomhet legge forholdne slik til rette for befolkningen at trivsel og helse fremmes. Forhold som kan true helsen skal reduseres mest mulig.

17 17 Barn, unge og funksjonshemmedes behov skal spesielt ivaretas. Kommunen skal oppfylle myndighetskrav til enhver tid. Kommunens helse- og omsorgstjenester oppleves av befolkningen som rettferdige, målrettede og tilstrekkelige. (Ringerike kommune, kommuneplan ) Målene er tatt med som en illustrasjon. For en ny modellkommune forplikter slike mål. Hvordan definere konkrete prosjekter med involvering av ansatte og brukere for å nå disse målene? I dette perspektivet blir det å bruke modellkommunemetodikken å ta i bruk noen virkemidler som øker sannsynligheten for varige og reelle endringer ved å legge til rette for at de som skal realisere målene også blir innovatørene. Assistanse er her forstått som den støtte som gis de enkelte delprosjektene i forhold til gjennomføring. Assistansen har både en intern og en ekstern side. Den interne refererer til en mobilisering av kommunens egen kompetanse, særlig ved å bruke kompetanse på tvers av faggrupper og virksomhetsområder. Det forutsetter en kartlegging av hva som finnes av kompetanse i kommunen (kompetansebeholdning) og hvilke krav som ligger til grunn for en vellykket gjennomføring (kompetansekrav) og hvilke behov som finnes for å få tilført ny kompetanse til de enkelte prosjektene (kompetansebehov). Den interne dimensjonen refererer også til bruk av utviklingsveiledere, det vil si bruk av et korps av kommunale veiledere som understøtter prosessene. Utviklingsveilederne er kommunalt ansatte som gjennom opplæring kvalifiseres til å være prosessveiledere for de enkelte prosjektene. Den eksterne assistansen refererer til kjøp av tjenester for å øke handlingsberedskapen på virksomhetsnivå. I kartleggingen av kompetansebehov vil man se om dette er kompetanse som finnes lokalt, eller om den må tilføres eksternt. I MKM referer den eksterne dimensjonen også til den støtte som kommunen og prosjektene har gjennom faglig assistanse fra IMTEC (opplæring, veiledning og hjelp til formativ evaluering). Bruk av utviklingsveiledere og kjøp av ulike former for ekstern assistanse (kurs, konsulenthjelp ) må ha hjelp til selvhjelp som mål. Det må i denne sammenheng handle om å bygge opp en lokal endringskapasitet, det vil si å øke evnen til å ta tak i behov for endring og å gjennomføre gode endringsprosesser. Innovasjonskarakteristika har vi referert til foran ved å beskrive elementene i MKM. Her skal vi utdype med noen særlige kjennetegn ved MKM som innovasjon. 1. Kompleksiteten Det er ambisiøst i den forstand at man innen eksisterende økonomiske rammer søker å utvikle både mer effektive tjenestetilbud (jobbe smartere) og få hevet kvaliteten (jobbe bedre). Programmet søker dessuten å nå alle sider ved tjenestetilbudene, fra tekniske tjenester til helse, omsorg og oppvekst. For å nå bedre løsninger må endringene berøre virksomhetenes sentrale oppgaver. Det handler om innhold, arbeidsmetoder, roller og oppgaver, planer, ledelse og organisering. Det må berøre virksomhetenes grunnleggende verdier, og dermed stille det avgjørende spørsmålet: Hva er et godt tjenestetilbud?

18 18 2. Verdiene Med fare for å gjenta det som er sagt foran, vil vi poengtere følgende verdier: Endringsarbeidet skal utvikles nedenfra og opp, med en aktiv mobilisering av de enkelte tjenestestedene De ansatte skal involveres som idebærere og gjennom partssamarbeidet bli medspillere i forhold til planlegging, gjennomføring og vurdering av omstillingene. Brukere skal involveres, ikke bare ved å respondere på hvilke tilbud de foretrekker, men som partnere i å skape levende lokalmiljøer med gode tjenestetilbud. For Fagforbundet gjelder at det i avtaleperioden ikke skal være konkurranseutsetting og privatisering. Det er de offentlige tjenestetilbudene som skal utvikles, gjerne i samarbeid med frivillige organisasjoner. 3. Rammebetingelsene MKM organiseres som et kommunalt prosjekt. Noen ganger som grunnlaget for alt omstillingsarbeid i kommunen, andre ganger sidestilt med andre kommunale prosjekter. Noen rammebetingelser som er blitt vektlagt: At det ikke skal være konkurranseutsetting i forsøksperioden. At lover og avtaleverk skal gjelde. At nasjonale mål for tjenesteyting skal realiseres. At aktørene skal sikres veiledning i gjennomføringen av konkrete prosjekter. At kompetanseutvikling skal sikres for å nå en god tjenesteproduksjon. At forsøkene skal ledes av en styringsgruppe som er partssammensatt At en prosjektleder har det daglige forsøksansvar At prosjektleder og et korps av utviklingsledere sikres frikjøp for å understøtte endringsarbeidet. Prosjektleder bør om mulig ha full stilling. At det er kompetente fagforeninger som deltar aktivt. Gjør vi en generalisering, kan vi si at de mest grunnleggende forutsetningene er: a) Målet for programmet er bedrede tjenestetilbud. b) Ressursene til gjennomføring hentes innenfor kommunens egne rammer. c) Styrings- og utviklingsmodellen baserer seg på et aktivt partssamarbeid. d) Metodikken for gjennomføring handler om medarbeiderinvolvering og forankring i de lokale enhetene som skal stå for tjenesteproduksjonen. 4. Framdriften Forutsetningene handler ikke bare om hva man har, men hva som i en tidlig fase må skapes for at reelle endringer skal bli mulig. Slike styrkingstiltak preges av et ønske om å få i gang gode prosesser i de enkelte delprosjektene, kompetanseheving hos alle sentrale grupper, få styringsmodellen til å fungere, etablere egnede samarbeidsmønstre innen prosjektene og mellom dem, knytte utviklingsveilederne til konkrete prosjekter, spre erfaringer etter hvert som noe kommer i gang, bruke den etablerte styringsstrukturen og knytte til seg eksterne ressurspersoner. I sum preges styrkingstiltakene av a) Et ønske om å få i gang systematisk endringsarbeid på virksomhetsnivå. b) En overordnet prosjektutvikling, det vil si få i gang det totale prosjektet. c) Kompetanseutvikling både i forhold til fag og i forhold til å initiere, gjennomføre og evaluere endringsarbeid.

19 19 d) Organisatoriske endringer på virksomhetsnivå for å øke sannsynligheten av måloppnåelse. Lokal mobilisering er en spesielt viktig faktor i en endring nedenfra og opp. Den lokale mobilisering relaterer seg til myndiggjøring av ansatte, til lokalt idearbeid og til å forplikte virksomhetsnivået i forhold til gjennomføring. 1. Myndiggjøring av ansatte Dette er et slagord i mange kommuner. Hva betyr det? Nordlandsforskning har i et forskningsprosjekt om myndiggjøring av ansatte i pleie- og omsorgssektoren i 12 norske kommuner funnet følgende faktorer som viktige: Får nok informasjon til å gjøre en god jobb Opplever kommunikasjonen mellom nærmeste leder og ansatte som god Vet hvilke krav som stilles til arbeidstakerne Opplever at brukernes ønsker blir kommunisert og gjort noe med Har klar formening om hva en god nok tjeneste er Har reell medvirkning og innflytelse Opptrer i et arbeidsmiljø preget av tillit, trygghet, trivsel og toleranse, med en åpen og inkluderende kommunikasjon Opplever høyt faglig fokus på arbeidsplassen og har god mulighet til kompetanseutvikling Tar initiativ og ansvar, og er bevisst egne kvalifikasjoner Har en inkluderende, støttende og tydelig leder Erfaringer viser at arbeid med myndiggjøring gir: Mer fornøyde og engasjerte medarbeidere Reduksjon i sykefravær og turnover Mer fleksible organisasjoner Økt kompetansenivå og faglig fokus Økt kvalitet og brukertilpasning på tjenesten Kommuner som tar utgangspunkt i de ansattes ståsted og involverer dem i en aktiv problemløsningsprosess og som samtidig har en ledelse som er tydelig, tilgjengelig og delaktig og der tiltakene er preget av de små skritts tilnærming, hvor kommunikasjon, mestring og læring er viktige stikkord (en relasjonell tilnærming), er de kommuner som lykkes best i sin myndiggjøringsprosess. Nordlandsforskning: Myndiggjorte medarbeidere gir bedre pleie- og omsorgstjenester: KS-FoU 2005 Arbeidsforskningsinstituttet har på oppdrag fra NHO (2004) gjennomgått relevant forskning om omstilling i Norge, både i privat og offentlig sektor. Rapporten skulle konsentrere seg om etablert kunnskap om omstillinger, typer omstillinger og konsekvenser for arbeidstakerne. Rapporten konkluderer med tre viktige områder for gode omstillingsprosesser:

20 20 Prosesskongruensprinsippet handler om at det kreves en god prosess for å få godt resultat. Prosessen må speile de prinsippene den nye organisasjonen ønsker å uttrykke. Hvis målet for eksempel er bedre samarbeid, må samarbeid også prege måten omstillingsprosessen gjennomføre på. Informasjon går igjen som en av de mest sentrale tiltakene for å gjennomføre gode omstillinger. Informasjon handler om å skape trygghet og oppheve ansattes følelse av hjelpeløshet og usikkerhet. Delt informasjon virker positivt, selv når innholdet i informasjonen er at man ikke vet noe sikkert. Mange ledere ser ut til å vente med å informere til de har noe konkret og sikkert å informere om, men for de ansatte er all informasjon som deles trygghetsskapende og er med på å forhindre opplevelsen av at noen andre vet mer enn en selv. Medvirkning i prosessen er sentralt for å få til en god omstilling. Medvirkning betyr at de ansatte tas med i prosessen, og ikke bare inviteres til å diskutere løsningen når den er på plass. Arbeidsforskningsinstituttet Notat 3/04 IMTEC vektlegger følgende i en myndiggjøringsprosess: Betingelsene. Inviteres ansatte til idearbeid og aktiv medvirkning i planarbeid? Blir de tatt med i beslutningsprosessene? Blir de sett på som en mulighet, eller er de bare en utgiftspost? Myndiggjøring forutsetter at ansatte blir tatt på alvor, og at deres medvirkning er reell. Prosessene. Hvilke strategier preges planarbeidet av? Tar planarbeid og gjennomføring høyde for at praktikere trenger tid til å lære av det som skjer og gradvis gjøre tilpasninger? Skal ansatte føle involvering, må endringsarbeidet bli en læringsprosess for de involverte. De må gå gjennom en prosess hvor kunnskaper, ferdigheter, holdninger og atferd gradvis endres. Beslutningene. Hva er beslutningsgrunnlaget? Blir beslutningene fattet på grunnlag av gode interne samtaler, eller er det styringsretten som gjelder? Gode beslutninger må gi tid for dialog, de må bygge på de ansattes erfaringer og profesjonelle viten. Og de må tydeliggjøre ulike verdier og interesser. Ønsker om raskt å nå resultater vil ofte stå i sterk motsetning til den tiden det tar å sikre gode beslutninger. Målet med gode prosesser er å ende opp i kvalifiserte vedtak. Har den forutgående prosessen vært god og alle har følt at de har blitt involvert, bør grunnlaget være lagt for en god beslutning. Ledelse. Hva betyr ledelse i et forandringsperspektiv? Hva er ledelsens oppgaver der prosessene skjer nedenfra og opp? At en beslutningsprosess blir ført fram til et godt resultat, er et lederansvar. Ledelsen er de eneste som er ansatt med et ansvar for å sette beslutninger ut i livet. De må se beslutningene i et helhetsperspektiv, forankre dem i virksomheten og følge opp det som er vedtatt. Offentliggjøring. Et vedtak må offentliggjøres innad i eget system og ut til brukerne. Det er først da at en beslutning gjelder og forplikter. Og det må etableres gode prosesser ved at det også skjer en involvering av alle berørte parter i gjennomføringen. 2. Ide-arbeid

21 21 Et viktig element i MKM er systematisk idearbeid. Skal vi snakke om idéer som har avgjørende betydning for utvikling av et tjenestetilbud, vil det være nødvendig å stille spørsmål som dette: Hva er umulig å få til i vår virksomhet nå, men som hvis det var mulig, ville forandre tjenestetilbudet fundamentalt til det bedre? For at en ideprosess skal lykkes, må noen betingelser være til stede. Det er betingelser som samspiller med det som er sagt foran om myndiggjøring av ansatte: Behov for forandring. Helt avgjørende for at et idearbeid skal gi mening er at det internt i den virksomheten som skal initiere ny praksis er et erkjent gap mellom en faktisk og ønsket praksis. Det er i forhold til denne erkjennelsen at idearbeid kan være et nyttig verktøy. Hva må vi gjøre for å komme fra der vi er nå til det vi ønsker å være? Kulturen. Idearbeid skal inngå som en del av virksomhetskulturen. En kultur som stimulerer til idearbeid stimulerer evnen til å være i utvikling. Da må virksomheten (og for den del kommunen som eier) ønske kreative medarbeider og verdsette ideer til forbedringer. Læring på tvers. Idearbeid stimuleres ved at man er åpen for å lære av andre (internt og eksternt). I mange tilfeller kan man oppleve ide-tørke. Da er det viktig med inspirasjon enten ved at man reiser ut (studiebesøk), eller ved å få besøk av noen som kan være inspirator. Lederskap. Ingen vil involvere seg i idéarbeid uten sikkerhet for at idéene vil bli brukt (eller seriøst vurdert) og at et prosjekt basert på forslagene vil få oppfølging og støtte. Idéarbeid handler om å skape motivasjon for endring og å få til en samling om det man er motivert for. Det er en viktig lederoppgave. Prosedyrer. Virksomhetene må ha prosedyrer for systematisk idevurdering. Ikke alle ideer lar seg gjennomføre, men alle idebærere fortjener en seriøs behandling. 3. Forplikte for gjennomføring Den enkelte virksomhets beredskap til å drive systematisk endringsarbeid baserer seg etter IMTECs vurdering på noen viktige forutsetninger, det vi kunne kalle minimumsforutsetningene for en vellykket mobilisering (Dalin, 1987). Disse kan oppsummeres i den såkalte Reelle behovs-modellen (se figur 5). En virksomhets beredskap øker når endringsinitiativene møter behov som oppleves som sentrale for ansatte og brukere, når de ansatte har den nødvendige kompetansen til å gjennomføre endringene (utviklingskompetanse, fagkompetanse), når de som skal utføre arbeidet har et personlig eierforhold til det som skjer og når de som leder virksomheten (og prosjektet) tilpasser sin lederstil til de krav som endringsarbeidet stiller.

22 22 Lederskap REELLE BEHOV Eierforhold Kompetanse Figur 5: Den reelle behovs-modellen (Dalin, 1987) Organisasjonskarakteristika handler om hva som kjennetegner den enkelte virksomhet som organisasjon og dens forandringskapasitet. Med begrepet forandringskapasitet mener vi en organisasjons evne til å respondere både på eksterne krav (normalt fra brukere og myndigheter) og interne behov (normalt fra egne ansatte). Det er store variasjoner mellom virksomheter når det gjelder kunnskapene om seg selv. I noen virksomheter pågår jevnlige interne samtaler om hva de gjør og den evnen de har til å realisere mål. Andre har lav egenforståelse, og dermed også en lav handlingsberedskap for å gjøre noe nytt. Resultatene av et endringsinitiativ avhenger av kvaliteten på implementeringen. Den igjen avhenger av de forutsetninger den enkelte enhet har for gjennomføring. Det handler om faktorer som ledelse (formell ledelse og støtteledelse), organisasjonskultur, klima, intern kompetanse, holdninger i personalet til endring, evnen som grupper eller personalet samlet har til å løse problemer og ikke minst om den forståelsen som eksisterer om hvilke behov brukerne har. Det høres kanskje ikke spesielt originalt ut, men organisasjoner er like forskjellige som individer er. Det er derfor vanskelig å finne noen oppskrift på hvordan praksis endres og formes. IMTEC har erfaring for at vellykkede endringer forutsetter kunnskap om (kartlegging av) den enkelte gjennomføringsinstans. Hva kjennetegner virksomheten og hvordan møter den nye utfordringer? For bedre å forstå hvordan en organisasjon møter krav om forandringer, har IMTEC (Dalin, 1987) utviklet en organisasjonsmodell. Denne modellen bygger på at enhver organisasjon kan beskrives gjennom fem hoveddimensjoner som er gjensidig avhengig av hverandre. Det betyr at endringer av en dimensjon får konsekvenser også for de andre (se for øvrig figur 6). Omgivelser det er hvordan den enkelte virksomhet forholder seg til omverdenen, vertikalt (til det formelle styringssystemet i kommunen) og horisontalt (mot brukere og nærmiljø). Verdier det er hva som kjennetegner organisasjonen, både i forhold til overordnede mål (offisielle mål) og de verdier som nedfeller seg i daglige normer og kommer til uttrykk i virksomhetens kultur. Avgjørende er om det er harmoni eller spenning mellom offisielle mål og daglig praksis, mellom verdiene til de ansatte og verdiene hos brukergrupper. Strukturer det er hvordan arbeidet organiseres og hvordan oppgaver fordeles, hva slags ansvars- og myndighetsstruktur som finnes, og hvordan beslutninger blir fattet. Relasjoner det er hvordan de mellommenneskelige relasjonene er. Det vil si relasjoner mellom individer og grupper slik disse kommer til uttrykk i klima,

23 23 samarbeidsmønstre og mellommenneskelige forbindelser. Denne dimensjonen refererer til relasjoner både mellom ansatte, og mellom ansatte og brukere. Strategier det er hvordan organisasjonens ledelse håndterer forholdet mellom dimensjonene som her er listet opp, særlig at den ser at variablene er avhengige av hverandre. Det er også hvordan ledelsen helt konkret løser konflikter, tar beslutninger, bidrar til fornyelse, styrker kompetansen, evaluerer arbeidet og tilsvarende forhold. Ledelse er en avgjørende faktor i alle organisasjoner. OMGIVELSER Verdier og mål OMGIVELSER Relasjoner Strukturer OMGIVELSER Strategier OMGIVELSER Figur 6: En organisasjonsmodell (Dalin, 1987) Deltakelse og planlegging Hvordan komme i gang med konkrete handlinger? Og hvordan forplikte til innsats? Vi har foran listet opp de forutsetningene som bør kjennetegne MKM og som i sum skal bidra til handling. Forut for handling ligger gjerne en plan. I prosesser nedenfra og opp er det viktig at ansatte også involveres i planarbeidet. Planer som utvikles må derfor være et resultat av en dialog mellom det sentrale og det utførende nivået. Intensjonen er å etablere en dialog som kan være en bærebjelke i det videre arbeid, mellom de virksomhetsbaserte initiativ på den ene siden og sentralt oppsatte mål på den andre. Dette kan formaliseres, men er vel best betegnet som en psykologisk kontrakt som forplikter gjensidig i det videre arbeid. Skal ansatte myndiggjøres (og ta ansvar) må de være involvert i hele omstillingsprosessen, fra plan til gjennomføring. Og ikke bare være med, planarbeidet må tilpasses deres hverdag. Her er begrepet evolusjonær planlegging viktig. Det står i motsetning til den lineære planleggingen. I begrepet evolusjonær planlegging ligger muligheter til prøving og feiling og læring underveis i forhold til det som skjer. Forskere (blant annet Louis og Miles, 1990) hevder dessuten at gode og virksomme planer for endringsarbeid krever at planene må ha legitimitet i forhold til det arbeidet som skal utføres. En god plan skal engasjere og skape grunnlag for å løse problemer underveis ( problem coping ). Det handler om å legge

24 24 forholdene til rette for at deltakerne tør å forlate det gamle til fordel for å arbeide mot det nye. Da må deltakerne eie planene og prosessen, noe som vil påvirke evnen og viljen til å ta ansvar (empowerment). Dette krever at man ikke skiller mellom dem som planlegger og beslutter på den ene siden og de som utfører på den andre. Tradisjonelt er kommunen relativt hierarkisk oppbygd med en klar over- og underordning. Et bærende prinsipp i modellkommunemetodikken har vært å bryte med den hierarkiske tenkemåten. Ønsket er å ta i bruk de ansattes ressurser i idéarbeid og planlegging, og gjennom det øke mobiliseringen i forhold til gjennomføring. Inspirasjonen er hentet fra teorien om en lærende organisasjon (Senge, 1990). I denne teorien står systemisk tenkning sentralt. Skal ansatte bli aktive medspillere i omstilling må de forstå sammenhengene i helheten, både på kommunenivå og på organisasjonsnivå. De må forstå det fulle mønster og ikke bare brokker av helheten. Det er når ansatte har denne forståelsen at de kan medvirke til meningsfulle endringer. Senge begrunner hvorfor organisasjonslæring er viktig kunnskap for endringer. For ham handler organisasjonslæring om å forstå seg selv og sine omgivelser, det vil si som individer og som organisasjoner. I et slikt perspektiv blir det viktig at man får til et aktivt samspill mellom planarbeid og utføring. Med bakgrunn i en lærende organisasjon må intensjonene være at alle skal involveres i idéarbeid og at visjonene for omstillingene skal utvikles i fellesskap. I en lærende organisasjon styrkes de ansattes personlige mestring gjennom en aktiv kompetanseutvikling og det utvikles arenaer på tvers i organisasjonen for felles læring og erfaringsdeling. I beslutningsprosessene søkes det mot konsensus, og ledere og ansatte makter å tenke sammen om gjennomføringen av oppgavene (se figur 7). Planlegge, beslutte, utføre, lære Figur 7: Den lærende organisasjonen Utviklingsprosessen i MKM Utviklingsprosesser handler om å gå fra plan til handling. Før vi ser nærmere på kjennetegnene ved denne fasen, kan det være naturlig å spørre: Hva slags endringer har vi registrert i MKM? rent prinsipielt kan vi skille mellom fem ulike typer endringsinitiativ, alle representert i MKM:

25 25 1. Teknologiske endringer Det er endringer knyttet til bygninger og utstyr. Det er endringer som ofte krever store ressurser og som derfor ikke har vært typiske for MKM. Vi har sett noen medarbeiderinitierte prosjekter der samarbeid er satt på dagsordenen i forbindelse med ombygging eller samlokalisering av tjenester. 2. Nasjonale reformer Det er endringer av overordnede mål (for eksempel en ny læreplan), arbeidsmåter og metoder, evalueringsformer og tilsvarende. Dette vil normalt også være omfattende og ressurskrevende endringer initiert fra et nasjonalt nivå, slik som Kunnskapsløftet. Slike prosjekter har vært sjeldne. De synes vanskelige å kople til MKM da de i sin karakter ofte er sentralistiske. Unntakene er naturlig nok noen skoleprosjekter. 3. Atferdsendringer Det er endringer som krever nye handlinger av enkeltmennesker og av grupper, både ansatte og brukere. Her har vi flere eksempler på prosjekter. 4. Organisasjonsendringer Det er endringer rettet mot strukturer og prosesser, og som i sin karakter berører mange mennesker. Her finner vi de fleste og mest typiske MKM-prosjektene. 5. Sosiale endringer Det er endringer som betyr omfordeling av makt (for eksempel mellom faggrupper) og omfordeling av ressurser (for eksempel for å gjøre nye prioriteringer). Her er det tatt mange initiativ, her er det behov for å tenke nytt og her har vi de flste eksemplene på mislykkede MKM-prosjekter. De færreste prosjektene er rendyrket det ene eller det andre. Samtidig er bevisstheten om en slik oppdeling viktig for den som skal hjelpe fram prosjektene, enten det er som leder eller som veileder. Strategiene for å lykkes vil være ulike avhengig av typen prosjekt. Det vil være naturlig å gjøre andre valg dersom prosjektet handler om å endre holdninger og atferd på individnivå enn om prosjektet handler om å endre strukturelle forhold. Vi har i MKM sette enkle og ukompliserte prosjekter, og vi har sette endringer som har vært komplekse, som har utfordret normer og verdier hos mange og som har hatt stor visibilitet. Vi går ikke inn på konkrete prosjektbeskrivelser her. I det følgende skal vi se nærmere på prosessvariablene i MKM (se figur 8). I delmodellen for forutsetningene var det mange variabler. Det er ikke like mange prosessvariabler. De to vi tar fram er imidlertid viktige for at et endringsinitiativ skal bli til fornyelse. Det handler om å lære av det man gjør, og det handler om å våge å eksperimentere med praksis. De to variablene er: Prosjektlæring, det vil si gjennom formativ evaluering å legge til rette for å lære av et man gjør. Formativ evaluering er her definert som et verktøy for læring og utvikling Forsøks- og utviklingsarbeidet, det vil si en periode med utprøving der man tar steget fra det etablerte til det nye. Ordet forsøk er krevende. Vi bruker ordet for å vise at MKM kan handle om radikale endringsprosesser der også en vilje til å prøve ut ny praksis kan være nødvendig. Prosjektlæring MKM avhenger av at det legges til rette for læring inn i de konkrete prosjektene. Formativ evaluering, eller underveisevaluering, blir derfor en nødvendig hjelp for å lykkes med gode

26 26 endringsprosesser. Målet med en slik evaluering er ikke å dokumentere endelige resultater, ei heller å sikre en såkalt objektiv (gjerne ekstern) tilnærming. Her er målet å involvere innovatørene som datainnsamlere og brukere av evalueringsdata. Det handler om å gjøre evaluering til et verktøy for uvikling. Da må den gi kunnskap om det som skjer gjennom systematiske datainnsamlinger og jevnlige datatilbakeføringer der målet er læring. Også for prosjektledelsen er formativ evaluering viktig. Ikke først og fremst for å kontrollere det som skjer, men for å få data som kan danne grunnlaget for en styringsdialog med de som er utførende og for å få en felles prosjektlæring. ORGANISASJONS- KARAKTERISTIKA DELTAKELSE OG PLANLEGGING Interne beslutninger Psykologisk kontrakt Gjensidig tilpasning og utvikling FORSØKS- OG UTVIKLINGSARBEID Implementere ny praksis PROSJEKTLÆRING Samle inn data om... Organisasjonsutvikling Drøfte, reflektere, lære... RESULTATER Figur 8: Utviklingsprosessen i MKM Den formative evalueringen må være handlingsorientert og fokusert på kortsiktige prosjektmål. Slik sett vil den lett få en instrumentell tilnærming. Det er derfor viktig å supplere den formative tilnærmingen med en summativ (og mer overordnet) evaluering. Den bør reise fundamentale spørsmål og slik sett ha en mer prinsipiell tilnærming. Evaluering som utføres av innovatørene har lett for å bli underkjent. De fleste kjenner utsagnet om bukken og havresekken. Det er ikke først og fremst en ekstern rolle som er avgjørende for om evalueringen holder mål. Skal en formativ evaluering virke og bidra til utvikling må den holde faglig mål (evalueringsfaglig) være relevant (oppleves som nyttig)

27 27 legge grunnen for reell dialog internt i prosjektet (prosjektlæring) ha et kritisk perspektiv (våge å stille nærgående spørsmål) Evaluering er ikke noe trylleformular som automatisk bidrar til utvikling. I mange sammenhenger kan evaluering virke truende på de som er aktive i endringen. Og vi vet at desto mer stress det er i et prosjekt og desto mindre handlingsrom en prosjektledelse har, jo mindre er sjansene for at evalueringen vil få gjennomslagskraft. Skal evaluering bli et effektivt verktøy, må det forutsettes at det internt i prosjektene settes av tid til dialog, erfaringsdeling, kritisk analyse og læring. Det er når et endringsinitiativ legger opp til aktive læringsprosesser med involvering av alle berørte at evaluering kan bli et verktøy for utvikling. Formativ evaluering handler om å legge til rette for slik læring. Forsøks- og utviklingsarbeidet er den avgjørende variabelen, her forstått som utprøving og utvikling av praksis. Vi vil hevde at en god modellkommuneprosess berører de mest sentrale sider ved arbeidet til en kommune. Den analyserer brukerbehov, utfordrer forestillinger om kvalitet, setter krav til ny kompetanse og stiller spørsmål ved etablert kunnskap. Den krever tverrfaglig og tverretatlig samarbeid, forutsetter nært samarbeid mellom sentrale planer og lokale idégrupper, og gir både ansatte og ledere nye utviklingsmuligheter. Den har en uredd holdning til kriser og nye problemstillinger, har utviklingsorienterte ledere som støtter forandringsinitiativ, og fagforeninger som tror på og bidrar til utvikling. Og framfor alt har den politikere og toppledere som forutsetter at endring krever tid og anledning til prøving og feiling. Det finnes ikke noen oppskrift på gode utviklingsprosesser, et trylleformular, eller noe som kan plugges inn i en kontakt og uten videre harmonisk knyttes til den daglige virkeligheten. Studier av endring viser at de mest kritiske faktorene er at de som skal endre praksis har evne til å leve med det uferdige, til å mestre nye situasjoner, evne til å løse problemer og konflikter og til å mestre utviklingsprosesser. I MKM har vi sett at endringsarbeidet på virksomhetsnivå avhenger av to motsatte prosesser. På den ene siden tilpasning til eksterne krav og på den andre siden intern kreativitet. Tilpasningen gjelder i forhold til de ytre krav som endringen stiller. De virksomhetene som skal gjennomføre innovasjonen er avhengige av aksept og legitimitet fra brukerne, av overordnede mål og faglige krav, av de ressurser som de blir tildelt og av at det blir tilført ny kompetanse. En endring på virksomhetsnivå vil alltid avhenge av den enkelte enhets evne til å tilpasse seg endring, slike som for eksempel endrede brukerforventninger, endrede rammebetingelser og lignende. Skal en virksomhet fornye sin praksis må det ikke bare skje en tilpasning, men også skapes et grunnlag for kreative prosesser. De interne prosessene må preges av at det skapes økt forståelse, ny innsikt, nye holdninger og ny atferd. Slike læringsprosesser er først og fremst avhengig av mulighetene for å være kreative. Det er her begrepet evolusjonær planlegging gir mening. Når MKM holder fram aktiv involvering av de ansatte, er det for at det lokalt (og hos den enkelte) skal frigjøres energi for egen utvikling. Det handler om at de ansatte må forstå behovene for endring, få anledning til å styre sin egen læringsprosess, danne seg et bilde av egne muligheter, løse problemer som kan oppstå, bygge ned interessemotsetninger og takle konflikter. I sum kan vi si at en sunn virksomhet legger til rette for deltakelse fra de ansatte, den makter å utvikle interne læringsprosesser og den utvikler et klima som fremmer den enkeltes optimale muligheter.

28 28 Det var Miles som etablerte begrepet en sunn organisasjon ( organisation health ). I det begrepet ligger organisasjoner som har evne til å utvikle seg gjennom opplæring, prosesskonsultasjoner, evaluering med datatilbakeføringer, problemløsing og strukturelle endringer. Skal vi få til gode prosesser og godt samspill mellom alle de faktorene som er nødvendige for at endringer skal skje, må noen lede. Her er forandringsledelse et nøkkelord. Per Dalin (Oslo, 1994) refererer i sin bok Skoleutvikling. Teorier for forandring til en guide utviklet av Matthew Miles for hva som er en effektiv forandringsledelse, det vil si en ledelse som makter å legge til rette for at medarbeidere skal ta spranget fra en nåværende situasjon og over i noe som er nytt. Vi har nedenfor (se figur 9) illustrert elementene i et slikt lederskap. I sum kan vi si at et slikt lederskap preges av det som ofte kalles evolusjonær planlegging med høy grad av involvering og muligheter til prøving og feiling. Noen underveisindikatorer på at en ønsket prosess er i gang kan være: at det dokumenteres en reell praksisendring at det utvikles en forpliktelse hos ledelse og ansatte i forhold til gjennomføring at nye ferdigheter og nye kunnskaper utvikles som følge av endringene at det skjer aktive underveisvurderinger og at disse bidrar til revurderinger og dermed til en prosjektutvikling at endringsarbeidet utløser behov for organisasjonsutvikling Tap Forpliktelse FORLATE DET GAMLE Avlæring Usikkerhet (og angst) Ny læring Stabilisering, ny helhet GÅ INN I DET NYE Bygge visjoner Presse, ta initiativ Myndiggjøre Overføre ressurser Gi assistanse Løse problemer Evolusjonær planlegging Figur 9: Sentrale dimensjoner i forandringsledelse (Louis og Miles, 1990) I forhold til forsøks- og utviklingsarbeidet kan to presiseringer være nødvendige: 1. Skille mellom implementering og institusjonalisering. Sluttproduktet for en endring er institusjonalisert praksis, det vil si at det nye er tatt i bruk som en del av det daglige arbeidet. Poenget med MKM er å gi tid til implementering, det vil si om nødvendig en

29 29 forsøks- og utviklingsperiode med muligheter til å prøve ut noe nytt. Skal en endring gi mening, er det viktig å ha tid til å prøve og feile. Noe nytt skal vellykket koples på det man allerede gjør, og det vil alltid være en krevende prosess. 2. Forhindre overload. Det er mye som skjer, og slitsomme perioder er ikke til å unngå. Noen ganger hører man at endringsarbeidet kommer på toppen av hva som ellers må gjøres. Da er det fare for at endringene er betydningsløse, eller at man ikke tydelig nok har tatt tak i at ny praksis skal erstatte etablert praksis. Det er ikke bare noe nytt som skal inn, men noe gammelt som skal ut. Samtidig er det viktig å påpeke at ikke for mye nytt må skje på en gang. utvikling av ny praksis krever evne til å prioritere og til å fullføre. Da kan det være at noen gode ideer må ligge på vent. Det er mange som er utviklingstrøtte i offentlig sektor. For mange initiativ uten skikkelige muligheter til å fullføre kan være en forklaring. Resultatene i MKM Hva kan være resultatene av en periode med MKM? Her er det flere forhold, og det kan være viktig å skille fra hverandre: 1. Bedre tjenestetilbud Det betyr mer fornøyde brukere og innbyggere. Her vil vi se på noen resultatindikatorer, eller kjennetegn på at endringen er varig og at en fornyelse har funnet sted. Slike indikatorer kan være: at man kan dokumentere oppnåelse av ønskede resultater at endringen er grunnleggende og omfatter mange sider ved den virksomheten som står for tjenestetilbudet at det nye er blitt en del av dagliglivet. Det er blitt institusjonalisert. at brukerne reelt opplever at en endring har funnet sted og at de positivt slutter opp om den 2. Økt forandringskapasitet Det betyr økt evne til å møte nye utfordringer. Det handler om evne til å møte interne behov (oftest formulert av ansatte), og om evne til å møte eksterne krav (både fra myndigheter og brukere.). 3. Forståelse av MKM Det betyr at det er etablert en evne til å gjøre verdiene i MKM til virkelighet også etter en periode med forsøks- og utviklingsarbeid. Det handler ikke nødvendigvis om å være modellkommune, men å se nødvendigheten av å skape forutsetninger for at de ansatte kan bli innovatører på egen arbeidsplass. Vi har beskrevet en endring gjennom variablene forutsetninger, prosesser og resultater. Som det framgår av våre illustrasjoner kan det være vanskelig å vite hva som er hva. Figur 10 viser resultatvariablene i MKM, men også noen prosessvariabler. Som i virkelighetens verden griper variablene inn i hverandre, og skjematiske framstillinger kan gi et fortegnet bilde av det som reelt skjer.

30 30 FORSØKS- OG UTVIKLINGSARBEID PROSJEKT- LÆRING Institusjonalisere ny praksis RESULTATER Øke forandringskapasiteten BEDRE TJENESTE- TILBUD Figur 10: Resultatene i MKM Fornyelse Når blir en endring fornyelse? Det er et krevende spørsmål. Vi har i dette notatet vært opptatt av hvordan endringer kan initieres og mener å ha dekning for at MKM representerer en fornyelsesorientering i motsetning til en produkt-orientering. Produktorienteringen i endringsarbeid er opptatt av selve innovasjonen og om den får fram optimale produkter. Fornyelsesorienteringen er ikke så fokusert på innovasjonen i seg selv, men av innovasjonen i en bestemt sammenheng. Med denne orienteringen blir man opptatt av mål, karakteristika ved kommunen og de enkelte virksomhetene, brukerbehov, hvilken mening og hvilke verdier innovasjonen representerer i bruk. I denne orienteringen erkjennes det at begge partene i en innovasjon (og brukerne av den) kan ha høyst ulike interesser. Derfor må premissene klargjøres og enighet oppnås gjennom forhandlinger. Dette siste er helt sentralt i MKM. Vår erfaring er at det er strevsomt og kan være konfliktfylt, men at det lønner seg i lengden. MKM har også et kulturelt syn på endringer, det vil si at det er de enkelte virksomhetene i en kommune som er enhetene for fornyelse. Det er i forhold til den enkelte enhet (eller i samspillet mellom dem) at brukerne møter et tjenestetilbud. Derfor blir arbeid med verdier, holdninger, strukturer og kompetanse på dette nivået helt sentralt for at en endring virkelig skal bety fornyelse. Utfordringene i MKM Modellkommunemetodikken er ikke ferdig utviklet, mye kan fortsatt bi bedre. Men spennende prosesser er satt i gang mange steder og konkrete prosjekter er fullført etter metodikken. Her er noen av de utfordringene som vi mener aktørene i MKM må arbeide videre med for å få en fortsatt utvikling:

31 31 1. Modellkommunemetodikken oppleves av aktørene som krevende. Den er omfattende, og den tar tid. Det gjelder særlig krav om involvering og dialog, om idearbeid og lokal forankring. De fleste modellkommunene har følt seg usikre i en oppstart. Ting har tatt tid og det har vært mye prøving og feiling. Det er viktig at denne fasen ikke blir for lang. Vi har sett at her kan forsøket ha nytte av en viss formalisering med noen faste metodiske grep, definert som en pilotfase. Det handler om å ha opplegg for idearbeid å gi aktiv assistanse til prosjektformulering å kartlegge interne forutsetninger (der prosjektene skal gjennomføres) å bidra til dialog mellom ansatte og ledelsen som ledd i en forankring å legge til rette for bruk av planleggingsverktøyer I denne pilotfasen vil ekstern hjelp ofte være helt nødvendig, og ikke minst en aktiv og synlig prosjektleder. Denne må synliggjøre de metodiske grep som endringene nedenfra og opp er avhengige av. 2. En nøkkel til suksess for MKM er å få til en lokal mobilisering. Vi har påpekt at den enkelte virksomhets beredskap til å drive endringsarbeid er den faktoren som best kan forklare suksesser (og mangel på sådanne). Virksomhetene må derfor som ledd i modellkommunearbeidet gis muligheten til å arbeide med visjoner og mål, klima, normer for ledelse og samarbeid, strategier for kompetanseutvikling, forutsetninger for å anvende formativ evaluering, etablering av arenaer for brukerdialog. 3. Endringsprosesser beskrives av og til som en reise, og da helst en spennende sådan. Endringsarbeid er å leve med det ukjente, lære underveis, ta sjanser, lære av feil, gradvis bli klar over muligheter, utvikle egen kompetanse, bli mer bevisst hva behovene for forandring er, og om nødvendig revurdere mål på basis av erfaring. Det er dette som er utvikling nedenfra og opp. Slike prosesser er først og fremst læring og etablering av arenaer der både ansatte, ledere og brukere kan gi bidrag. Modellkommunene har ikke vært flinke nok til å skape slike arenaer. Travelheten og krav på effektivitet dreper slike behov. Og da er det fare for at mulighetene for fornyelse av praksis også reduseres. 4. Vi har foran påpekt behovet for å ha et eierforhold til de endringer som finner sted. Skal endringen også bli til fornyelse er det helt avgjørende. Den er også avhengig av å skape prosesser av høy kvalitet. Slike prosesser omfatter to variabler for involvering av ansatte. For det første at prosessene har en høy grad av interaksjon og kommunikasjon, og en kombinasjon av press og støtte både fra horisontale og vertikale nivåer i kommunen. For det andre at prosessene representerer et samarbeid mellom ledere og ansatte både i planlegging og implementering. 5. Endringsarbeid krever assistanse. Det er viktig å erkjenne at alle til tider (og mer i enkelte faser enn andre) trenger assistanse. Det er både assistanse i forhold til gjennomføringen av forsøket og i forhold til å definere et innhold. En av intensjonene med MKM var ønsket å mobilisere kommunens egne ressurser. Det er en viktig premiss, men kan ikke alltid etterleves. Kommuner trenger også å få tilført kompetanse. Det er vår erfaring at den assistanse som gis (intern eller ekstern) må karakteriseres ved At den preges av dialog mellom interne og eksterne interesser

32 32 At den baserer seg på behov og skreddersys til den problemløsningsprosess som er aktuell At den er tilgjengelig når det er behov for den 6. Spredning av erfaring er også et viktig element i MKM. Det er både viktig og riktig at gode erfaringer må gjøres tilgjengelig for andre, men det er ikke en automatisk og enkel prosess. Internt i virksomheten (mellom for eksempel avdelinger på et sykehjem) er den avhengig av klima og ledelse. Spredning mellom prosjekter internt i kommunen er avhengig av at det sentralt legges til rette for det og at de virksomhetene som skal være gjenstand for spredning har en nødvendig mottakelighet. Det kan være høye faglige murer i mange norske kommuner. Også spredning mellom kommunene er viktig. Her skjer spredning oftest tjenestevei. Det er normalt begrenset læring mellom virksomheter på tvers av kommunegrenser. Spredning skjer når kommuneledelsen engasjerer seg eller når noen spør etter erfaringer fra andre steder fordi de selv vil i gang med noe nytt. 7. MKM har nådd gode resultater. Programmet har maktet å bryte med en hierarkisk tradisjon og vist at det er mulig å utvikle nedenfra og opp. Men fortsatt er brukerperspektivet for svakt. MKM handler om å utvikle en forståelse av hva som kjennetegner gode prosesser, hva som skaper et eierforhold og hva som sikrer en god dialog. Dette er forhold som også bør kunne overføres til en involvering av brukere. Det vil variere sterkt fra virksomhetsområde til virksomhetsområde hvordan og hvor langt en slik involvering er mulig og ønskelig. Det er for eksempel forskjell mellom skoler og barnehager på den ene siden og sykehjem på den andre når det gjelder muligheter for en aktiv involvering. Men umulig bør det ikke være. Her ligger mange spennende muligheter og utfordringer som framtidige modellkommuner bør ta aktivt tak i. Endringsmodellen for MKM Til slutt tar vi med en overordnet modell for en endringsprosess etter MKM (se figur 11). Den er en syntese av de delmodellene vi har vist foran (se figurene 4, 8 og 10) og de samme utdypningene av de tre hovedvariablene for et endringsarbeid som i delmodellene. Modellen er inspirert av arbeidene til Matthew Miles og andre og tilpasset erfaringene fra forsøks- og utviklingsarbeidene i modellkommunene. Modellen er basert både på konkrete erfaringer og på forskning. Den viser hvilke variabler som aktivt må samspille med hverandre for at det skal skje en endring nedenfra og opp. Den viser også det viktige samspillet mellom det lokale og sentrale nivået i kommunen. Slik sett retter ikke MKM noen brodd mot det kommunale lederskap. Den utfordrer lederskapet og påviser behovet for et fornyet lederskap der formålet er samspill mot felles mål.

33 33 KONTEKST Kommunale visjoner og mål Kommunale forhold Nasjonale krav ORGANISASJONS- KARAKTERISTIKA FORSØKS- OG UTVIKLINGARBEID RESULTATER ASSISTANSE Bruke intern kompetanse Søke ekstern hjelp LOKAL MOBILISERING Ide-arbeid Behov for forandring Kompetanse Ledelse Klima/kultur Organisering av arbeidet Problemløsningsstil Forsøkserfaring Verdier Implementere ny praksis Øke forandringskapasiteten Organisasjonsutvikling Institusjonalisere ny praksis INNOVASJONS- KARAKTERISTIKA DELTAKELSE OG PLANLEGGING BEDRE TJENESTETILBUD Omfang og rammer Verdier Framdrift Interne beslutninger Psykologisk kontrakt Gjensidig tilpasning og utvikling PROSJEKTLÆRING Samle inn data om... Drøfte, reflektere, lære... ETABLERE FORUTSETNINGER PROSESS OG RESULTATER Figur 11: Endringsmodellen for MKM

34 34 Litteratur Arbeidsforskningsinstituttet: Notat 3 (2004) Bolman, L. og Deal, T. Nytt perspektiv på organisasjon og ledelse. (Ad notat Gyldendal, 1991) Dalin, Per: Skoleutvikling. Teorier for forandring (Oslo, 1994) Dalin, Per: Handlingsprogrammet - en systemstudie (Oslo, 1987) Davidsen, Jan: Notat til Sørum kommune (Oslo, 1997) Fullan, Michael: Change Forces (London, 1993) Huberman, M.A. og Miles, M.: Innovation Up Close (New York, 1984) Louis, K.S. og Miles, M.: Improving the Urban High School: What works and why (New York, 1990) Ringerike kommune: Kommuneplan Senge, Peter: The Fifth Discipline. The Art and Practice of the Learning Organization (New York, 1990) Stiftelsen IMTEC: Diverse notater i MKM (Oslo, ) Stranden, K. (red.) og Dalby, K.: Modellkommuneforsøk (Oslo, 2004) Tangerud, H. og Wallen, E.: Values and Contextual Factors in School Improvement (CERI, OECD Paris, 1983)

35 35 omtanke solidaritet samhold KVALITETSKOMMUNER Hva er kvalitetskommuneprogrammet? AV Kristen Dalby

36 36 Kvalitetskommuner HVORFOR KVALITETSKOMMUNEPROGRAMMET? Programmet Kvalitetskommuner er en omfattende satsning i arbeidet med å realisere kommunalministerens visjon for kommunesektoren: Kommunene skal være en levende demokratisk arena hvor folk ønsker å delta Kommunene skal gi tjenester av høy kvalitet. Kommunene skal være en dynamisk samfunnsutvikler som legger til rette for samarbeid mellom offentlige myndigheter og frivillige krefter. Kommunene skal være en god arbeidsplass for sine ansatte. Høy etisk standard skal prege den kommunale hverdagen. Programmet skal gjennomføres i samarbeid mellom staten, KS og arbeidstakerorganisasjonene, og skal bidra til å styrke kommunesektorens omdømme. Målet med samarbeidet: Å øke kvaliteten og effektiviteten på det kommunale tjenestetilbudet gjennom en konstruktiv samhandling mellom de folkevalgte, lederne og de ansatte slik at innbyggeren merker en forbedring. Det er et særskilt mål å redusere sykefraværet i kommunesektoren. Mange kommuner arbeider godt med kvalitetsarbeid og sykefraværsforbygging. Dette arbeidet legges til grunn for videreutvikling av kvalitetsinnsatsen. I dette notatet skisseres det samlede opplegget for kvalitetskommuneprogrammet. Arbeidet innebærer blant annet at: Aktiviteten skal bygge på arbeid som allerede gjøres eller er gjort, og utfyller og forsterker eksisterende arbeid. Det vises i denne sammenheng blant annet til de bilaterale kvalitetsavtalene mellom KS og regjeringen. Fokus rettes mot pleie- og omsorgssektoren og oppvekstsektoren. Samarbeidet lokalt må spesielt involvere medarbeiderne som møter innbyggerne. Kommunene skal i all hovedsak trekke på egne krefter, med bistand fra prosjektets innsatsteam og ressursmiljøer. Det lokale arbeidet må ha god forankring hos de folkevalgte. De deltakende kommunene må forplikte seg på konkrete mål når det gjelder nedgang i sykefravær. Arbeidet skjer innenfor kommunens vedtatte økonomiske ramme. Intensjonene i Hovedavtalen skal ivaretas. Hovedfase - bedre kvalitet for innbyggerne Effekter av arbeidet skal være: At innbyggerne opplever en forbedring i kvaliteten i sin kontakt med kommunen. At sykefraværet i kommunesektoren reduseres. Kvalitet

37 37 Det er et mål for prosjektet at innbyggere og de som mottar kommunale tjenester skal merke at kvaliteten på tjenestene blir bedre når kommunen deltar i programmet Kvalitetskommuner. Den direkte kontakten, dialogen og samhandlingen mellom medarbeider og innbygger er valgt som det sentrale kvalitetsfokus i programmet. Det finnes en rekke definisjoner og begreper som beskriver hva kvalitet er, også innenfor hvert kommunalt tjenesteområde. Det er viktig i dette prosjektet at vi ikke gjør kvalitetsbegrepet for komplekst og fragmentert. Det er også et hensyn i denne satsingen at kvalitetsforståelsen skal knyttes til den daglige praksis i kommunene på det enkelte tjenestested og i kontakten mellom tjenesteyter og tjenestemottaker. Kvalitet handler om å tilgodese behov og innfri forventninger. Dette innebærer at kvalitetsforbedring har to innfallsvinkler: Å skape realistiske forventninger gjennom god informasjon Å forbedre resultater Ut fra dette kan vi i vår sammenheng oppfatte kvalitet som: hva innbyggerne vil kunne forvente seg i kontakten, dialogen og samhandlingen med kommunen opplevd kvalitet i kontakten mellom medarbeider og innbygger Oppsummert handler alt dette om kvalitet i utføring og overlevering av tjenester. Både innholdet i tjenesten, de vilkår tjenesten gis på og måten tjenesten utføres på må ha fokus i arbeid med kvalitet. Vilkår som tjenesten gis på kan være tilgjengelighet, regularitet og kontinuitet, forutsigbarhet og punktlighet, riktighet og tydelighet, fleksibilitet og tilpasning. Ingenting vil imidlertid oppleves som kvalitet om det ikke settes fokus på måten tjenesten gis på. Hvordan tjenesten gis, handler om kontakten, dialogen og samhandlingen mellom tjenesteyter og tjenestemottaker. Innbyggerne forventer med rette å bli sett, hørt, møtt med respekt og tatt på alvor. Dette er utgangspunktet for å utvikle praksis i møtet mellom ansatt og den som mottar tjenesten, og må være hovedfokus i prosjektet. Hver kommune og hver tjeneste i kommunen må drøfte og reflektere over kvalitetsbegrepet og kvalitetskjennetegn ved egen virksomhet ut fra siktemålet med satsingen. Å vurdere egen kvalitet og sette egne kvalitetsmål skal stå sentralt i prosjektet, sammen med å identifisere kommunens forbedringsområder og iverksette tiltak. Kvalitetsbestemmelser i gjeldende lover og forskrifter og føringene i kvalitetsavtalene mellom stat og kommunesektor legges til grunn, bl.a. forskriften for kvalitet i pleie og omsorg. Kvalitetsarbeidet i dette prosjektet skal foregå innenfor eksisterende ressursrammer. Kvalitetsforbedrende tiltak som skal gjøre innbyggerne mer fornøyd, har ventelig også en effekt for reduksjon av sykefraværet. Tillitsvalgte og fagbevegelsens rolle i utviklingsarbeid Å delta i utvikling og endring, er en viktig og vesentlig del av fagbevegelsens funksjon. Gjennom et slikt arbeid vil fagbevegelsen bidra til å sikre arbeidsplasser og å utvikle mer utfordrende og interessante arbeidsoppgaver. Gjennom å arbeide med prosjekter som forutsetter stor grad av medarbeiderdeltagelse, vil ansatte få utviklet egen kompetanse og bli

38 38 aktører mer enn brikker, på egen arbeidsplass. For at fagbevegelsen skal bli en motor i endring og utviklingsarbeid må den klare å spille på flere strenger. Ivareta de tradisjonelle oppgavene Selv om fagbevegelsen og tillitsvalgte går inn i et aktivt utviklingsarbeid, er de viktig at de tradisjonelle fagforeningsoppgavene blir ivaretatt. Hvis ikke fagbevegelsen framstår som en forvarer av medlemmenes interesser, vil den fort miste både legitimitet og medlemmer. Det er derfor viktig at man drøfter nøye igjennom hvordan man både kan aktivt delta i utviklingsarbeid og samtidig skjøtte de tradisjonelle oppgaver. Dette kan skje ved at man styrker bemanningen en periode, ved at man effektiviserer driften og/eller gjennom kompetanseutvikling. Etablere møteplasser Det er viktig at fagforeninger åpner dører og skaper arenaer for samarbeid, både formelt og uformelt. Man må utnytte de formelle arenaene til å utvide og utvikle samarbeidsrelasjonene. Ut av et forsterket formelt samarbeid vil det vokse fram uformelle situasjoner og møter, som vil forsterke samarbeidet ytterligere. Fagforeningen må komme i en posisjon der de oppfattes som en medspiller av kommunen. Dette samarbeidet handler dels om gode relasjoner, behov for hyppige samtaler, fortrolighet som utvikles på uformelle arenaer, en likeverdighet i samspillet og en respekt for andres posisjon og argumenter. Skape trygghet og tillit Det er viktig å skape trygghet og tillit, både i egne rekker og i forhold til den kommunale organisasjon. Mange tillitsvalgte kan være usikre på: hva kvalitetsprogrammet egentlig består i om de er kompetente til dette om de vil dette om de har tid til dette Det er også viktig å arbeide med å skape trygghet i hele kommunen i forhold til fagforeningens arbeid. En slik trygghet og tillit er avhengig av: Mange og sammensatte møteplasser Åpenhet i kommunikasjon Ærlighet Entusiasme Drive motivasjonsarbeid Mange offentlig ansatte har negative erfaringer fra omstillingsarbeid. Dette har vi sett også i modellkommuneforsøket. Selv om dette var initiert fra fagbevegelsen, var det mange som var kritiske. Skal fagforeningen bli en motor i omstillingsarbeid, der målet er

39 39 at de ansatte skal være viktige premissleverandører, må det arbeides målrettet og over tid. Erfaringene fra modellkommuneforsøket viser at fagforeningene kan være viktige katalysatorer for motivasjonsarbeid. De har andre motiver for å fremme dette og de har andre kanaler. Men uansett må man alltid være klar over at et ytre press, enten dette er fra fagforeningen eller kommunen, må møtes av et indre behov i virksomheten. I motivasjonsarbeid er det derfor viktig at de tillitsvalgte bruker tid ute i organisasjonen i samtale med de ansatte for å få fram deres behov, ønsker osv. Gi støtte Tillitsvalgte og fagforeningen kan være en viktig støttespiller og initiativtaker. De tillitsvalgte har en stor oversikt over organisasjonen og god kontakt med de ansatte. De vil derfor i mange situasjoner kunne ta initiativ til endringer. Tilsvarende vil tillitsvalgte kunne være en støttespiller for ansatte som har en ide om forbedring eller omstilling på sin arbeidsplass. Denne støttespillerfunksjonen kan eksempelvis være å gi muntlig støtte til ideen, å hjelpe den ansatte i utforming av ideen, å hjelpe den ansatte med å fremme ideen overfor ledelsen og lignende. Vi så i modellkommuneforsøket at en del iderike personer manglet evne til skriftlighet. Å hjelpe fram gode idéer ved å kompensere for manglende skriveferdigheter kan i seg selv være en viktig oppgave. Vi vet at forandring kan virke truende for ansatte. Spre erfaring Tillitsvalgte har et bredt nettverk, både på egen arbeidsplass, i kommunen og regionalt. Spredning av resultater bør derfor kunne skje gjennom disse kanalene. Modellkommuneforsøket er forsøkt spredt utover hele landet, gjennom Fagforbundets tillitsmannsapparat. Få medlemmene til å våge Tillitsvalgte kan ha en sentral funksjon i forhold til å dempe angsten for det ukjente og synliggjøre mulighetene som finnes i et prosjekt. Et viktig mål i modellkommuneforsøket har vært å utvikle og utnytte de ansattes egen kreativitet. Tillitsvalgte kan være en viktig pådriver i en organisasjon for at de ansattes egen kreativitet blir tatt i bruk. Gjennom dette kan endringer skje på andre måter, enn de tradisjonelt lederstyrte omstillingsprogrammer. Skal fagbevegelsen utvikle seg til en forandringsorientert bevegelse er det noen premisser som må være til stede. Man må vite hvor man vil. Å komme fram til enighet om en utviklingsstrategi og mål, er en prosess som bør innbefatte flest mulig Det må avsettes tid til dette arbeidet Det bør være et kollektivt ansvar for styret, og ikke settes bort Man bør arbeide for å utvikle styret til et team, der alle tar og får ansvar Man bør lage en kompetanseutviklingsplan for egne medlemmer/tillitsvalgte Man bør initiere egne prosjekter/forsøk i foreningens regi Tillitsvalgte bør være i en kontinuerlig dialog med medlemmene for å fange opp ideer Man bør etablere formelle arenaer, der fagforeningene kan møte både administrasjon og det politiske system

40 40 Man bør etablere nettverk mellom hovedtillitsvalgte, eksempelvis regionvis, som en læringsarena Man bør gi plass for entreprenørene og våge å mislykkes Partssamarbeid Partssamarbeid har lange tradisjoner i norsk arbeidsliv og i offentlig sektor. Dette er regulert både gjennom lover og i avtaleverk. Allerede tidlig på 1960-tallet startet forsøk med større grad av deltakelse og demokrati på arbeidsplassen. Partssamarbeid, bedriftsdemokrati og deltakelse har blitt betegnet som et vesentlig konkurransefortrinn for Norge som stat. Det har bidratt til færre arbeidskonflikter, større tilhørighet til arbeidsplassen og en utvidelse av demokratibegrepet på arbeidsplassene. Tradisjonelt har partssamarbeid både i privat og offentlig sektor vært et formalisert samarbeid mellom arbeidsgiverne (ledelse) og de ansatte (tillitsvalgte). Det spesielle med modellkommunemetodikken er at dette partssamarbeidet på kommunalt plan er et trepartssamarbeid mellom politikere, administrasjon og tillitsvalgte. Et annet viktig kjennetegn ved dette samarbeidet er at man samarbeider om et helhetlig prosjekt, over tid (3 år) og som har hele kommunen som sitt utviklingsområde. Gjennom en slik prosjektorganisering hviler det altså et kollektivt ansvar på partene i forhold til at prosjektet skal lykkes. På mange måter representerer dette trepartssamarbeidet noe helt nytt innenfor kommunal sektor, og det utfordrer både partenes roller og oppgaver og kommunenes tradisjonelle organisering. Trepartssamarbeidet er en utvidelse av det tradisjonelle partssamarbeid innenfor arbeidslivet. Kommuner er ikke bare tjenesteprodusenter, de har mange andre vitale samfunnsoppgaver. Viktige oppgaver for kommunene er å være samfunnsutviklere, næringsutviklere, demokratiske bastioner og å skape identitet og tilhørighet hos innbyggerne. Et trepartssamarbeid mellom politikere, administrasjon og tillitsvalgte vil derfor involvere flere parter og samtidig medføre et samarbeid om vesentlig bredere felter enn i det tradisjonelle partssamarbeid i arbeidslivet. Kvalitetskommuneprogrammet, som er et samarbeid mellom departementer, KS og arbeidstakerorganisasjonene har trepartssamarbeid som et av grunnelementene. Trepartssamarbeidet hviler på følgende bærebjelker: Prinsippet om konsensus Likeverdighet mellom partene Dialogpreget kommunikasjon Kollektivt ansvar Disse bærebjelkene er en utfordring for de ulike partene, og evnen til å mestre disse utfordringene er avgjørende for hvor vellykket metodikken og prosjektet faktisk blir. Hva er trepartssamarbeid? Felles, gjensidig forpliktelse for å skape suksess for prosjekter Felles anstrengelse for å skape gjensidig tillit både intern og eksternt Forsøk på å forene målet om jobbtrygghet med fleksibilitet Kompetanseutviklingstiltak Informasjonsdeling og felles problemløsning med politikere, ledelse og ansatte i fellesskap, formelt og/eller uformelt

41 41 Hva kan trepartssamarbeid bety for ansatte og fagbevegelsen? Større jobbsikkerhet Mer deltakelse i beslutninger Større forståelse og innblikk i den kommunale virkelighet Mer kvalitet i arbeidet Større investeringer i ferdigheter og trening Større innflytelse på organisasjon, ledelse og styring Større anerkjennelse, flere og dyktigere medlemmer Større forståelse for de andre parters virkelighet Hva kan trepartssamarbeid bety for den administrative ledelsen? Mindre tid brukt på klager, misnøye og konflikter Bedre beslutningsprosesser Bedre kvalifiserte medarbeidere Større forståelse og innblikk i den kommunale virkelighet Medarbeiderne føler større forpliktelse for arbeidet Bedre moral Større grad av fleksibilitet i forhold til arbeidsorganisering. Større effektivitet Større forståelse for de andre parters virkelighet Hva kan trepartssamarbeid bety for politikere? Større forståelse og innblikk i den kommunale virkelighet Bedre beslutningsgrunnlag i de politiske organer Større forståelse for de andre parters virkelighet Styrker politikernes ombudsrolle Konsensusprinsippet Et viktig prinsipp i partssamarbeidstenkningen har vært konsensusprinsippet. Konsensus defineres som en generell enighet mellom medlemmer av en gitt gruppe eller fellesskap, og forutsetter en indre fortrolighet i forhold til hvordan man blir enige, og i forhold til hva som videre må gjøres. Dette betyr at når man går inn i et trepartssamarbeid, eksempelvis mellom fagbevegelse, politikere og administrasjon er det et gjeldende prinsipp at man skal oppnå enighet gjennom dialog. For at det skal lykkes må det etableres en kommunikasjon preget av åpenhet og evne til å lytte på den andres argumenter. Målet er ikke å vinne en diskusjon, men å komme fram til en omforent enighet. Målet med konsensus er at alle skal føle delaktighet og eierforhold til de konklusjoner som trekkes, og ingen skal føle seg som vinnere eller tapere. Enighet kan enten ha preg av et kompromiss mellom partene eller at man gjennom trepartssamarbeidet overskrider tidligere oppfatninger og kommer fram til nye, kreative løsninger. Konsensusprinsippet gjelder ikke all samhandling. I mange sammenhenger har arbeidstakere og arbeidsgivere ulike interesser. I slike sammenhenger skal selvsagt både tillitsvalgte og arbeidsgivere forholde seg til sine tradisjonelle roller. Tillitsvalgte har en plikt

42 42 til å forvare egne medlemmers individuelle og kollektive interesser. Konsensusprinsippet i trepartssamarbeidet er en utfordring for alle tre parter, fordi de her må fylle andre roller og legge til rette for andre beslutningsprosesser enn de tradisjonelle. Erfaringer fra alle modellkommuner viser at viktige elementer for å utvikle konsensusforståelsen er: Å utvikle gjensidig tillit mellom partene Å ha både et eksternt og internt fokus Å utvikle uformelle møteplasser Å være lyttende og deltakende Likeverdighet Skal et trepartssamarbeid fungere tilfredsstillende krever dette at det er en virkelig likeverdighet mellom partene og deltakerne. For å skape en slik likeverdighet er det viktig at alle har lik adgang til alle dokumenter, at sakene legges fram for det partssammensatte utvalget slik at alle har omtrent samme innsikt i saken, og at alle oppfatter at vedtakene reelt fattes i de partssammensatte utvalg. Hensikten med trepartssamarbeid er blant annet å hente ut en synergieffekt. Partene sitter med hver sin kunnskap, innsikt og virkelighetsforståelse, og når denne deles i et likeverdig samarbeid vil effekten bli større enn summen av partenes bidrag. Likeverdighet må utvikles, den gir seg ikke selv. Særlig tillitsvalgte vil kunne føle seg som lettvektere i møtet med en administrasjon som kjenner kommunen ut og inn og med drevne politikere med betydelig politisk makt. Selve begrunnelsen for å etablere et trepartssamarbeid er ulikhet, fordi det er denne ulikheten som kan skape den synergieffekten man faktisk er ute etter. Det er altså de unike perspektiver og erfaringer som de ulike partene eier som står i sentrum. Og i dette ligger likeverdet. Mine erfaringer og perspektiver er annerledes enn dine, men de er like viktige og verdifulle. Likeverdighet oppnås når vi viser respekt for den andre og samtidig har evne til selvforståelse og selvrefleksjon. I dette møtet med mennesker som har ulike perspektiver og erfaringer får man et innblikk i andres verden og samtidig forstår man sin egen bedre. Dialogpreget kommunikasjon Dialogen karakteriseres blant annet ved (Gustavsen, B. 1985, her i Fischer, G. og Sortland, N. 1994): At dialogen er en form for utveksling, der poenger og argumenter går fram og tilbake mellom deltakerne At alle involverte parter må ha mulighet til å delta. Men muligheten for å delta er imidlertid ikke nok; alle må involveres aktivt At alle deltakere stiller på like fot At arbeidserfaring er grunnlaget for deltakelse; i det minste må deler av den erfaring den enkelte deltaker har, oppfattes som legitim At det må være mulig for alle å utvikle en forståelse for det som er temaet for diskusjonen At alle argumentene som har med saken å gjøre, i utgangspunktet er legitime

43 43 At det i dialogen kontinuerlig må oppnås enighet som kan gi en plattform for enten undersøkelser eller praktisk samhandling Å få til gode dialoger er et viktig virkemiddel i trepartssamarbeid og i forhold til å komme fram til konsensus. Samtidig er dette ofte en vanskelig prosess. Den er vanskelig blant annet fordi deltakerne ofte har en sterk tradisjon i forhold til å være parter med sterke meninger og klare oppfatninger om egen rolle og standpunkt. For det andre krever en dialogpreget samtale tid, noe som ofte betraktes som et svært begrenset gode. IMTECs erfaringer fra styringsgruppene i modellkommunene har vært ulike. I noen kommuner har man klart å omstille seg og dermed fått til en god dialog i møtene, mens andre kommuner har strevet mer med dette. Hva kreves for at trepartssamarbeidet skal preges av en aktiv, deltakende dialog? For det første må alle partene utvikle en forståelse av at rollen i et trepartssamarbeid er en annen enn den man har til vanlig. Man må altså lære seg en ny rolle, der en i større grad er opptatt av å lytte til andre og å komme fram til en kollektiv enighet enn å stå på egne meninger og oppfatninger. For det andre er det viktig at man involver alle i prosessene. Dette er også krevende fordi særlig politikere og tillitsvalgte har lang erfaring i å sole seg i egen glans. Alle deltakere har et kollektivt ansvar for at alle deltar. Men dette ansvaret er også individuelt. Man har et ansvar for å legge til rette for og oppmuntre til at alle deltar, samtidig som man som part også har et individuelt ansvar for egen, aktiv deltakelse. God ledelse av trepartssamarbeidet er særlig viktig for at alle skal være involvert. For det tredje krever dialogen tid. Ofte er deltakerne svært opptatte mennesker med lite tid. Hvordan kan man løse dette dilemmaet? God planlegging er et tiltak. Lag en møteplan som strekker seg ut i tid og dermed skaper oversikt og forutsigbarhet. Det er fornuftig at man relativt tidlig i prosessen setter av tid til et heldagsmøte eller et lunsjmøte der man drøfter hvordan man etablerer og driver et godt trepartssamarbeid. Det er også viktig at man har avsatt tid på de ordinære møter slik at man får en reell dialog om de viktige tingene. Det er bedre å ha litt færre og lengre møter, enn hyppige og korte. Å være godt forberedt til møtene er en viktig forutsetning for at møtene skal bli effektive. Kollektivt ansvar Et reelt partssamarbeid krever at alle partene og deltakerne føler et kollektivt ansvar for at prosjektet skal lykkes og at målene skal nås. Deltakerne i et trepartssamarbeid velges ofte ut fra posisjon, og dette er selvsagt viktig. Men det er også viktig at de som deltar har motivasjon og et sterkt ønske om å delta. Å delta av plikt eller mot egen overbevisning fører sjelden fram. I det kollektive ansvar ligger ikke bare ansvar for de vedtak som fattes, men også for oppfølging av disse. Trepartssamarbeidet etableres ikke for medlemmenes egen del, men for at de sammen skal nå noen mål som ville vært vanskelig å nå uten et trepartssamarbeid. Erfaringene fra modellkommunene viser at noen faktorer er viktige for å utvikle et kollektivt ansvar. For det første er stabilitet i gruppa viktig. Ansvar er nært knyttet til mellommenneskelige relasjoner og tillit, og disse utvikles mellom individer. Blir det mange utskiftinger i gruppa svekkes denne tillitsdanningen og dermed også ansvarsfølelsen. For det andre er det viktig å arbeide med eierskapet til prosjektet under hele prosjektperioden. Oftest er prosjektet initiert fra det politiske system eller fra fagbevegelsen. Eierskapet er ofte svakere i administrasjonen, som må være med på et prosjekt som de ikke har initiert, men som berører dem sterkt. Å utvikle et administrativt eierskap til prosjektet er derfor svært viktig. For det tredje vet vi at ekstern profilering ofte styrker det indre samholdet. Jo mer eksternt og

44 44 offentlig trepartssamarbeidet framstår, jo sterkere vil det kollektive ansvaret bli. For det fjerde må man kontinuerlig arbeide med legitimitet i egne rekker. Trepartssamarbeidet må bli et offentlig anliggende som drøftes i politiske fora, som er tema i ledersamlinger og som drøftes og anvendes ute i de enkelte virksomheter. Myndiggjorte ansatte Lokal mobilisering er en spesielt viktig faktor i en endring nedenfra og opp. Den lokale mobilisering relaterer seg til myndiggjøring av ansatte, til lokalt idearbeid og til å forplikte virksomhetsnivået i forhold til gjennomføring. Myndiggjøring av ansatte Dette er et slagord i mange kommuner. Hva betyr det? Nordlandsforskning har i et forskningsprosjekt om myndiggjøring av ansatte i pleie- og omsorgssektoren i 12 norske kommuner funnet følgende faktorer som viktige: Får nok informasjon til å gjøre en god jobb Opplever kommunikasjonen mellom nærmeste leder og ansatte som god Vet hvilke krav som stilles til arbeidstakerne Opplever at brukernes ønsker blir kommunisert og gjort noe med Har klar formening om hva en god nok tjeneste er Har reell medvirkning og innflytelse Opptrer i et arbeidsmiljø preget av tillit, trygghet, trivsel og toleranse, med en åpen og inkluderende kommunikasjon Opplever høyt faglig fokus på arbeidsplassen og har god mulighet til kompetanseutvikling Tar initiativ og ansvar, og er bevisst egne kvalifikasjoner Har en inkluderende, støttende og tydelig leder Erfaringer viser at arbeid med myndiggjøring gir: Mer fornøyde og engasjerte medarbeidere Reduksjon i sykefravær og turnover Mer fleksible organisasjoner Økt kompetansenivå og faglig fokus Økt kvalitet og brukertilpasning på tjenesten Kommuner som tar utgangspunkt i de ansattes ståsted og involverer dem i en aktiv problemløsningsprosess og som samtidig har en ledelse som er tydelig, tilgjengelig og delaktig og der tiltakene er preget av de små skritts tilnærming, hvor kommunikasjon, mestring og læring er viktige stikkord (en relasjonell tilnærming), er de kommuner som lykkes best i sin myndiggjøringsprosess. Arbeidsforskningsinstituttet har på oppdrag fra NHO (2004) gjennomgått relevant forskning om omstilling i Norge, både i privat og offentlig sektor. Rapporten skulle konsentrere seg om etablert kunnskap om omstillinger, typer omstillinger og

45 45 konsekvenser for arbeidstakerne. Rapporten konkluderer med tre viktige områder for gode omstillingsprosesser: Prosesskongruensprinsippet handler om at det kreves en god prosess for å få godt resultat. Prosessen må speile de prinsippene den nye organisasjonen ønsker å uttrykke. Hvis målet for eksempel er bedre samarbeid, må samarbeid også prege måten omstillingsprosessen gjennomføre på. Informasjon går igjen som en av de mest sentrale tiltakene for å gjennomføre gode omstillinger. Informasjon handler om å skape trygghet og oppheve ansattes følelse av hjelpeløshet og usikkerhet. Delt informasjon virker positivt, selv når innholdet i informasjonen er at man ikke vet noe sikkert. Mange ledere ser ut til å vente med å informere til de har noe konkret og sikkert å informere om, men for de ansatte er all informasjon som deles trygghetsskapende og er med på å forhindre opplevelsen av at noen andre vet mer enn en selv. Medvirkning i prosessen er sentralt for å få til en god omstilling. Medvirkning betyr at de ansatte tas med i prosessen, og ikke bare inviteres til å diskutere løsningen når den er på plass. Noen spørsmål knyttet til myndiggjøring: Betingelsene. Inviteres ansatte til idearbeid og aktiv medvirkning i planarbeid? Blir de tatt med i beslutningsprosessene? Blir de sett på som en mulighet, eller er de bare en utgiftspost? Myndiggjøring forutsetter at ansatte blir tatt på alvor, og at deres medvirkning er reell. Prosessene. Hvilke strategier preges utviklingsprosessene av? Tar planarbeid og gjennomføring høyde for at praktikere trenger tid til å lære av det som skjer og gradvis gjøre tilpasninger? Skal ansatte føle involvering, må endringsarbeidet bli en læringsprosess for dem. De må gå gjennom en prosess hvor kunnskaper, ferdigheter, holdninger og atferd gradvis endres. Beslutningene. Hva er beslutningsgrunnlaget? Blir beslutningene fattet på grunnlag av gode interne samtaler, eller er det styringsretten som gjelder? Gode beslutninger må gi tid for dialog, de må bygge på de ansattes erfaringer og profesjonelle viten. Og de må tydeliggjøre ulike verdier og interesser. Ønsker om raskt å nå resultater vil ofte stå i sterk motsetning til den tiden det tar å sikre gode beslutninger. Målet med gode prosesser er å ende opp i kvalifiserte vedtak som alle lojalt følger opp. Da må også alle ha følt at de har blitt involvert. Ledelse. Hva betyr ledelse i et forandringsperspektiv? Hva er ledelsens oppgaver der prosessene skjer nedenfra og opp? At en prosess blir ført fram til et godt resultat, er et lederansvar. Ledelsen er de eneste som er ansatt med et ansvar for å sette beslutninger ut i livet. De må se beslutningene i et helhetsperspektiv, forankre dem i virksomheten blant de det gjelder. Offentliggjøring. Et vedtak må offentliggjøres innad i eget system og ut til brukerne. Det er først da at en beslutning gjelder og forplikter. Og det må synliggjøres utad at det skjer en involvering av alle berørte parter i gjennomføringen. Ide-arbeid For at en ideprosess skal lykkes, må noen betingelser være til stede. Det er betingelser som samspiller med det som er sagt foran om myndiggjøring av ansatte:

46 46 Behov for forandring. Helt avgjørende for at et idearbeid skal gi mening er at det internt i den virksomheten som skal initiere ny praksis er et erkjent gap mellom en faktisk og ønsket praksis. Det er i forhold til denne erkjennelsen at idearbeid kan være et nyttig verktøy. Hva må vi gjøre for å komme fra der vi er nå til det vi ønsker å være? Kulturen. Idearbeid skal inngå som en del av virksomhetskulturen. En kultur som stimulerer til idearbeid stimulerer evnen til å være i utvikling. Da må virksomheten (og for den del kommunen som eier) ønske kreative medarbeider og verdsette ideer til forbedringer. Læring på tvers. Idearbeid stimuleres ved at man er åpen for å lære av andre (internt og eksternt). I mange tilfeller kan man oppleve ide-tørke. Da er det viktig med inspirasjon enten ved at man reiser ut (studiebesøk), eller ved å få besøk av noen som kan inspirere. Lederskap. Ingen vil involvere seg i idéarbeid uten sikkerhet for at idéene vil bli brukt (eller seriøst vurdert) og at et prosjekt basert på forslagene vil få oppfølging og støtte. Idéarbeid handler om å skape motivasjon for endring og å få til en samling om det man er motivert for. Det er en viktig lederoppgave. Prosedyrer. Virksomhetene må ha prosedyrer for systematisk idevurdering. Ikke alle ideer lar seg gjennomføre, men alle idebærere fortjener en seriøs behandling. Forplikte for gjennomføring Den enkelte virksomhets beredskap til å drive systematisk endringsarbeid baserer seg på noen viktige forutsetninger, det vi kunne kalle minimumsforutsetningene for en vellykket mobilisering. Disse kan oppsummeres i den såkalte Reelle behovsmodellen. En virksomhets beredskap øker når endringsinitiativene møter behov som oppleves som sentrale for ansatte og brukere, når de ansatte har den nødvendige kompetansen til å gjennomføre endringene (utviklingskompetanse, fagkompetanse) når de som skal utføre arbeidet har et personlig eierforhold til det som skjer når de som leder virksomheten (og/eller prosjektarbeidet) tilpasser sin lederstil til de krav som endringsarbeidet stiller.

47 47 omtanke solidaritet samhold KOMMUNALE UTVIKLINGSVEILEDERE EN HJELP TIL SELVHJELP av Kristen Dalby

48 48 Innledning Norsk kommuneforbund initierte i 1997 et forsøk i norske kommuner, som fikk navnet modellkommuneforsøket. Hensikten var å vise at gjennom gode grep var kommunal sektor både omstillingsdyktig og effektiv, og i stand til å møte de utfordringer som samtiden gir. Modellkommuneforsøket var også et alternativ til New Public Management, som sto sentralt i mange kommunale omstillingsprosesser. Forsøkets første kommuner var Sørum, Steinkjer og Porsgrunn. Senere har andre kommuner gjort avtaler med Fagforbundet om en forsøksperiode. Dette gjelder Åsane bydel i Bergen, Moss kommune, Holmestrand kommune og Ringerike kommune. Flere andre kommuner har satt i gang omstillings- og utviklingsprosjekter basert på modellkommunemetodikken, blant annet Trondheim kommune. Kvalitetskommuneprogrammet, initiert av Kommunal- og regionaldepartementet, bygger på mange av de sentrale elementer og erfaringer som modellkommunemetodikken har gitt. Modellkommunemetodikken bygger på tre sentrale og bærende elementer: Likeverdig trepartssamarbeid mellom politikere, administrasjon og tillitsvalgte Myndiggjøring av ansatte gjennom kreativt idearbeid ute i den enkelte virksomhet og gjennom bred mobilisering og deltakelse i ulike delprosjekter Opplæring av utviklingsveiledere som en ressurs for kommunens utviklingsarbeid IMTEC har stått ansvarlig for opplæringen av utviklingsveiledere i Sørum, Steinkjer, Porsgrunn, Moss og i en forkortet versjon i Åsane bydel i Bergen. Dette notatet gir en nærmere beskrivelse av opplæringsprogrammet for utviklingsveiledere. Mål for opplæringen Opplæringen skal bidra til at utviklingsveiledere kan delta i initiering, planlegging, gjennomføring og evaluering av omstillings- og utviklingsarbeid, og samtidig bidra til å utvikle en intern forandringsevne på virksomhetsnivå. Opplæringens mål er å gi deltakerne forståelse, kunnskaper og praktiske ferdigheter i forhold til: å definere behov for omstilling å forandre og fornye virksomheter (organisasjonsutvikling) å assistere og veilede i forhold til forandringsprosesser å utvikle og gjennomføre konkrete prosjekter, herunder prosjektledelse å evaluere arbeid på virksomhetsnivå (både utviklingsoppgaver og vanlige driftsoppgaver) å etablere funksjonsdyktige grupper og team (lagbygging) å løse problemer og konflikter, herunder gjøre verdiavklaringer

49 49 Opplæringsprogrammet skal gi opplæringsveilederne en kompetanse som gjør at de kan fungere i ulike roller i omstillingsarbeidene. Hvilke roller og oppgaver som kan være aktuelle kan variere fra situasjon til situasjon. Det kan blant annet handle om å være pådriver (være forandringsagent) å være prosessveileder å være datainnsamler (gjøre kartlegginger og evalueringer) å gi opplæring å være en prosjektutvikler Opplæringen vil bli knyttet til de mål som kommunen og de enkelte virksomhetene har, de konkrete prosjekter som ønskes gjennomført og de innsatsområder eller temaer som virksomheten har satt. Opplæringen bygger på forskning og mange års erfaring og utprøving, både i forhold til fornyelse, organisasjonsutvikling og evaluering. IMTECs opplæringsprogram er ikke et tradisjonelt program med formidling av teori gjennom forelesninger, men et program der deltakerne settes i fokus gjennom praksisorientering, øvelser, demonstrasjon og utvikling av ferdigheter. Målet er varige atferdsendringer i forhold til opplæringsområdene. Prinsipper for opplæringen IMTEC bygger opplæringen på følgende prinsipper: 1. Teoriformidling, det vil si at vi presenterer relevant teori om ledelse, kvalitetsutvikling, forandringsarbeid, veiledning, organisasjonsutvikling (herunder teamutvikling, konfliktarbeid, problemløsning, planlegging, prosjektarbeid og lignende) og vurdering. Deltakerne vil få utdelt relevant lesestoff i forkant av samlingene og en referanseliste på aktuell litteratur 2. Ferdighetsorientering, det vil si at arbeidet sikter mot praksis. IMTEC har utviklet et materiale som muliggjør egenutvikling gjennom øvelser, rollespill, simuleringer, veiledning og lignende. 3. Praksisorientering, det vil si at alle deltakere må ha praksisarena for utprøving av sine kunnskaper og ferdigheter parallelt med seminarene. 4. Veiledning, det vil si at deltakerne arbeider sammen med andre deltakere i nettverk, og under veiledning av en IMTEC-konsulent 5. Evaluering, det vil si underveis i programmet å kunne justere på bakgrunn av tilbakemeldinger. Det gir kursdeltakerne mulighet til å influere på oppleggene for å sikre relevans. Vi vil i dette prosjektet tilby evaluering, ikke bare i forhold til opplæringen, men til det totale programmet.

50 50 Innhold Normalt har følgende elementer inngått i opplæringen: Forandringsteori. Denne koples sammen med arbeidsmåter, øvelser og materiell som kan anvendes i omstillings- og utviklingsarbeid. Veiledningsteori. Også her koples teori til praktiske tilnærminger og øvelser. Evalueringsteori og praktiske opplegg for å kunne bistå virksomheter og prosjekter med krav om dokumentasjoner på praksis. Problem- og konfliktløsing. Vi presenterer øvelser, materiell og teori knyttet til slikt arbeid. Teori og praktiske opplegg for gruppeutvikling og lagbygging. Organisasjonsteori og konkrete verktøy for analyse og utvikling av egen organisasjon. Drøfte roller og oppgaver i forhold til å assistere i omstillings- og utviklingsarbeid Opplæringen vil veksle mellom teoriformidling, gruppearbeid, kreative verksteder for arbeid med øvelser og materiell og case-presentasjoner for analyse av konkrete utviklingsprosjekter. Vi ønsker med opplegget å utvikle både kunnskaper og ferdigheter. De ferdighetene vi ønsker å utvikle, har vi gruppert innenfor kategoriene: A. Mellommenneskelige ferdigheter med vekt på selvforståelse, kommunikasjon, problemløsningsevne og prosessferdigheter B. Veilederferdigheter med vekt på trening i ulike veilederroller, arbeid med grupper, bruk av øvelser, simulering og rollespill, og prosesstrening i grupper C. Organisasjonsutviklingsferdigheter med vekt på kartlegging, modellbygging, trening i intervensjonsteknikker, tilbakeføring av data fra undersøkelse, lagbygging, arbeid med lederutvikling og lignende. Skal en kommune investere i opplæring av utviklingsveiledere, må disse bli ressurspersoner som kan bidra til faktisk utvikling. Kvaliteten på en opplæring kan måles gjennom den overføringsverdi den har til det praktiske arbeid og hva som kommer til uttrykk som endringer internt. Arbeid med egen praksis vil derfor være et viktig element i opplæringen. Organisering og arbeidsmåter Opplæringen vil veksle mellom Seminarer, fordelt over et gitt tidsrom. Seminarene vil blant annet bestå av teoriformidling, demonstrasjoner, øvelser og dialog. Målgruppen er deltakerne i programmet. Arbeid i kollegapar under og mellom samlingene. Arbeid i nettverksgrupper mellom samlingene med veiledning fra IMTEC. Nettverksmøtene kan benyttes til supervisjon, erfaringsdeling, bearbeiding av kursopplegg, drøfting av litteratur og lignende. Nettverksgruppene vil bestå av inntil 3 par (6 deltakere). Praksis for utprøving av kursopplegg eller andre relevante praksisoppgaver. Individuelt leseprogram med anbefalt litteratur.

51 51 Policysamlinger arrangeres to ganger i opplæringsforløpet. Målet er å gjøre opp status i forhold til opplæringen og vurdere veien videre. Normalt har selve opplæringen hatt følgende omfang: 12 dager kurssamling (6 samlinger) Halvdagssamling i nettverksgrupper mellom kurssamlingene 2 dager policysamlinger Opplæringen har normalt gått over 18 måneder. Bakgrunnen for å strekke opplæringen ut over så lang tid er knyttet til at opplæringen er i stor grad basert på ferdighetsutvikling og at dette skjer best i et intimt samspill mellom teori og praksis. Deltakelsen har variert noe fra kommune til kommune, men ut fra IMTECs erfaringer og selve organiseringen av opplæringen anbefaler vi 24 deltakere (4 nettverksgrupper og 12 par). Programmet tilpasses etter behovet i den enkelte kommune og etter den bakgrunn som den enkelte kursdeltaker har. Programmet vil skjematisk bestå av følgende komponenter (se figur 1): Leseprogram Arbeid i kollegapar Utviklingsveiledning Praksisarena Figur 1 Kurssamlinger Nettverk med veiledning Rekruttering Opplæringen har blitt gitt som et tilbud til alle kommunalt ansatte. Kommunen har selv stått for utvelgelsen av deltakere, med noe bistand fra IMTEC. En slik rekruttering gjør at deltakernes formelle utdanning og yrkeserfaring vil variere sterkt. Det er likevel vår erfaring at dette har vært vellykket, ikke minst fordi man gjennom dette får hele kommunen representert i veilederkorpset. Det er to andre, viktige begrunnelser for å velge en slik rekrutteringsstrategi: Modellkommunemetodikken bygger på en nedenfra og opp strategi. Det er derfor viktig at også veilederkorpset gjenspeiler denne strategien

52 52 Noen av de dyktigste veilederne, som har gått gjennom denne opplæringen, har ikke hatt høyere utdanning eller noe form for formell veilederkompetanse. Evaluering av opplæringen Opplæringen har blitt løpende evaluert i hver kommune, både etter hver samling og som en sluttevaluering. Gjennomgående har evalueringene vært svært positive både i forhold til den enkelte samling og i forhold til sluttevalueringen I Moss kommune startet opplæringen høsten 2004 og ble formelt avsluttet våren I forbindelse med avslutningen av opplæringen ble alle veiledere invitert til en samtale om opplæringen og egne forventinger til å være utviklingsveileder. 25 personer deltok i samtalene. Utviklingsveilederne gav følgende utrykk for sine opplevelser: Alle som deltok i samtalene ønsker å fortsette som utviklingsveiledere. Alle synes det har vært spennende og interessant. Alle ønsker å forsette med nettverk, ser at de selv må organisere og ta ansvar for dette Ønsker og trenger anerkjennelse for den jobben de gjør Viktig med organisering og tilrettelegging etter at prosjektet er avsluttet Opplæring og praksis Alle har opplevd opplæringen og praksisen som veileder som spennende og interessant. Utsagn som går igjen er: Morsomt, inspirerende, engasjerende, positivt for meg selv, at jeg får anerkjennelse. Generelt kan man si at veilederne opplever sin funksjon som en viktig personlig berikelse, der man får mulighet til å bruke andre sider av seg selv. Jeg er privilegert som har fått mulighet til å delta i dette. (Utsagn fra en veileder). En viktig ferdighet for veilederopplæringen er egenutvikling og selvforståelse. Utsagnene bekrefter at dette har skjedd. Utsagnene bekrefter også at veilederne i denne perioden har utviklet en sterk indre motivasjon for å utøve veiledning. Dette er viktig ikke minst i forhold til videre arbeid som veileder. De fleste gir utrykk for at man har fått en viktig kompetanseutvikling gjennom opplæringen og praksis. De opplever veiledning som lærerikt, som noe som stadig gir ny kompetanse, som gir mange og nye erfaringer, men som også er utfordrende og krevende. Mange ga uttrykk for at opplæringen de hadde fått var god. De opplevde den som grundig, utfordrende,. lærerik, variert og spennende, men også som utfordrende. Alle opplevde organiseringen av opplæringen som viktig, med par, nettverk, seminarer og en praksisarena. Det at opplæringen var så praksisorientert ble av mange påpekt som viktig. Mange opplevde møtet med praksisarenaen som lærerik og utfordrende. Man møter mange mennesker, man får et utvidet perspektiv på kommunen, man møter andre virksomhetsområder som utvider eget perspektiv. To utfordringer ble særlig nevnt: Manglende praksis. 6 utviklingsveiledere følte at de hadde fått lite praksiserfaring, og at dette var et savn.

53 53 Rolleavklaring. Det er viktig å avklare roller i en tidlig fase. Mange idemakere har hatt forventninger til at veilederne nærmest skulle drifte prosjekter og at dette har skapt uklarheter i oppstartsfasen. På den andre siden har mange veiledere opplevd at ideer og prosjekter vil trenge mye hjelp i oppstartsfasen, og at pådriverrollen kan være viktig. De fleste veiledere ønsker å fortsette i par. Dette gir støtte og trygghet, er en viktig læringsarena, man kan se ting på ulikt vis, speile seg, få korreksjon og det er en sikring ved eventuell sykdom. 9 veiledere sier eksplisitt at de også kan arbeide alene, men at dette vil være avhengig av prosjektets egenart og omfang. Noen påpeker at det tar mer tid å arbeide to sammen. Alle utviklingsveilederne ønsket å videreføre nettverkene. Nettverkssamlingene er blitt sett på som viktige, verdifulle og gode fora. Det kom mange innspill, både på organisering og innhold. Noen veiledere ønsket å se på muligheten for å rokere litt på medlemmene i nettverkene (nye mennesker, nye perspektiv). Flere vektla at deltakelse i nettverkene måtte være gjensidig forpliktende og at alle deltakere/par sendte et veiledningsnotat i forkant. Når det gjelder innhold, kom det mange forslag, men det store flertall samlet seg om følende innhold: Presentere egne prosjekter og egne erfaringer. Dele erfaringer Få og gi veiledning i nettverkene. Andre forslag til innhold var: Lage situasjoner (rollespill), foredrag/øvelser i ulike metoder, repetere fra opplæringen, løfte fram gode eksempler, informasjon, dilemmaer, framdrift i prosjekter, underveisevaluering. Flere veiledere var opptatt av at nettverkene er et viktig treffpunkt der man kan dyrke gruppefølelsen og holde engasjementet oppe. Veiledning og ordinær jobb De fleste veilederne opplevde det ikke som noe stort problem å kombinere veiledning med ordinær jobb. Men noen unntak finnes. Særlig ledere har opplevd både opplæringen og praksis som konkurrerende til egen lederjobb. Det er primært tid som er problemet, ikke rollekonflikter. Noen få veiledere påpekte også at det var problematisk i forhold til arbeidsbelastningen i ordinær jobb, eller at det var vanskelig å komme fra av og til. Noen få veiledere opplevde også usikkerhet i forhold til støtte fra egen leder i utøvelse av veiledning. Mange veiledere opplevde også de ferdigheter og kompetanse som de har fått, som viktige i forhold til den ordinære jobben. Inspirer meg i hverdagen og på jobb (Utsagn fra en veileder) Hva må til for å fortsette? Alle veiledere ønsker i utgangspunktet å fortsette, men noen tar forbehold i forhold til ordinær arbeidssituasjon, særlig ledere. På spørsmål om hva som må til for at de skal fortsette er dette knyttet til følgende faktorer: Støtte og legitimering fra leder Oppdrag/prosjekter Tid til veiledning

54 54 At vi er en gruppe Organisering Alle veiledere er opptatt av at den ressurs de representerer må ivaretas også i framtida. Det store flertall mener at den må være en stilling som er øremerket til oppfølging av utviklingsveilederne. Flertallet mener at en slik stilling bør knyttes til personal- og organisasjonsavdelingen, mens noen mener at dette mer naturlig hører inn under plan- og utviklingsavdelingen. Utviklingsveilederne ser for seg følgende oppfølgingsoppgaver: Koordinere bruk av veiledere Opprettholde nettverk Samlinger av og til (2 ganger i året) Være en kontaktperson Sørge for faglig påfyll Drive markedsføring De fleste er også opptatt av at det må lages en type frikjøpsordning for veilederne. Tre modeller for frikjøp kan være aktuelle. 1. Bank. Den virksomheten som veilederne knyttes til, har en ressurs til frikjøp av veilederne. Denne virksomheten er også ansvarlig for koordinering av bruken. 2. Individuell ressurs. Alle utviklingsveiledere er frikjøpt fra sin stilling i et visst antall prosent. Bruken evalueres årlig. En person er ansvarlig for koordinering av bruk, alternativt at virksomheter som har behov for veileder, bestiller dette direkte. 3. Bestillersystem. Den virksomhet som har behov for veiledning, bestiller dette fra den virksomheten som veilederen arbeider i, og betaler for utførte tjenester. Status og utfordringer Utviklingsveilederopplæringen må beskrives som en suksess så langt. Alle deltakerne har opplevd både opplæringen og praksisen som spennende og utfordrende. Det at alle i prinsippet ønsker å fortsette er en understreking av dette. Mange veiledere har også opplevd gode tilbakemeldinger fra praksisfeltet. Det blir derfor viktig for Moss kommune å ta hånd om og videreutvikle denne ressursen og kompetansen. Utviklingsveilederne har gitt mange og konstruktive innspill til dette. Styringsgruppa må ta stilling til noen utfordringer videre: Spesialisering. Med så mange veiledere vil det være fornuftig å tenke ulike typer for spesialisering, for eksempel konfliktløsning, prosjektledelse, prosessveiledning, vurdering og teamutvikling. I slutten av prosjektperioden bør man drøfte med veilederne ønsker og muligheter for en type spesialisering. Dette bør baseres både på veiledernes egne ønsker og kompetanse og kommunens egne behov. Organisering. Hva slags organisatorisk tilknytning skal veilederne ha? Hva ligger i en slik organisatorisk tilknytning? Skal veilederne knyttes til en bestemt person i organisasjonen? Hva slags oppfølging skal kommunen gi veilederne framover? Hva slags frikjøpsordning vil være mest funksjonell i kommunen?

55 55 omtanke solidaritet samhold TREPARTSSAMARBEID I KOMMUNESEKTOREN Muligheter og utfordringer av Kristen Dalby

56 56 Innledning Partssamarbeid har lange tradisjoner i norsk arbeidsliv og i offentlig sektor. Dette er regulert både gjennom lover og i avtaleverk. Allerede tidlig på 1960-tallet startet forsøk med større grad av deltakelse og demokrati på arbeidsplassen. Partssamarbeid, bedriftsdemokrati og deltakelse har blitt betegnet som et vesentlig konkurransefortrinn for Norge som stat. Det har bidratt til færre arbeidskonflikter, større tilhørighet til arbeidsplassen og en utvidelse av demokratibegrepet på arbeidsplassene. Tradisjonelt har partssamarbeid både i privat og offentlig sektor vært et formalisert samarbeid mellom arbeidsgiverne (ledelse) og de ansatte (tillitsvalgte). Det spesielle med modellkommunemetodikken er at dette partssamarbeidet på kommunalt plan er et trepartssamarbeid mellom politikere, administrasjon og tillitsvalgte. Et annet viktig kjennetegn ved dette samarbeidet er at man samarbeider om et helhetlig prosjekt, over tid (3 år) og som har hele kommunen som sitt utviklingsområde. Gjennom en slik prosjektorganisering hviler det altså et kollektivt ansvar på partene i forhold til at prosjektet skal lykkes. På mange måter representerer dette trepartssamarbeidet noe helt nytt innenfor kommunal sektor, og det utfordrer både partenes roller og oppgaver og kommunenes tradisjonelle organisering. Trepartssamarbeidet er en utvidelse av det tradisjonelle partssamarbeid innenfor arbeidslivet. Kommuner er ikke bare tjenesteprodusenter, de har mange andre vitale samfunnsoppgaver. Viktige oppgaver for kommunene er å være samfunnsutviklere, næringsutviklere, demokratiske bastioner og å skape identitet og tilhørighet hos innbyggerne. Et trepartssamarbeid mellom politikere, administrasjon og tillitsvalgte vil derfor involvere flere parter og samtidig medføre et samarbeid om vesentlig bredere felter enn i det tradisjonelle partssamarbeid i arbeidslivet. Kvalitetskommuneprogrammet, som er et samarbeid mellom departementer, KS og arbeidstakerorganisasjonene har trepartssamarbeid som et av grunnelementene. Trepartssamarbeidet i modellkommunemetodikken hviler på følgende bærebjelker: Prinsippet om konsensus Likeverdighet mellom partene Dialogpreget kommunikasjon Kollektivt ansvar Disse bærebjelkene er en utfordring for de ulike partene, og evnen til å mestre disse utfordringene er avgjørende for hvor vellykket metodikken og prosjektet faktisk blir. Hva er trepartssamarbeid? Felles, gjensidig forpliktelse for å skape suksess for prosjekter Felles anstrengelse for å skape gjensidig tillit både intern og eksternt Forsøk på å forene målet om jobbtrygghet med fleksibilitet Kompetanseutviklingstiltak Informasjonsdeling og felles problemløsning med politikere, ledelse og ansatte i fellesskap, formelt og/eller uformelt

57 57 Hva kan trepartssamarbeid bety for ansatte og fagbevegelsen? Større jobbsikkerhet Mer deltakelse i beslutninger Større forståelse og innblikk i den kommunale virkelighet Mer kvalitet i arbeidet Større investeringer i ferdigheter og trening Større innflytelse på organisasjon, ledelse og styring Større anerkjennelse, flere og dyktigere medlemmer Større forståelse for de andre parters virkelighet Hva kan trepartssamarbeid bety for den administrative ledelsen? Mindre tid brukt på klager, misnøye og konflikter Bedre beslutningsprosesser Bedre kvalifiserte medarbeidere Større forståelse og innblikk i den kommunale virkelighet Medarbeiderne føler større forpliktelse for arbeidet Bedre moral Større grad av fleksibilitet i forhold til arbeidsorganisering. Større effektivitet Større forståelse for de andre parters virkelighet Hva kan trepartssamarbeid bety for politikere? Større forståelse og innblikk i den kommunale virkelighet Bedre beslutningsgrunnlag i de politiske organer Større forståelse for de andre parters virkelighet Styrker politikernes ombudsrolle Konsensusprinsippet Et viktig prinsipp i partssamarbeidstenkningen har vært konsensusprinsippet. Konsensus defineres som en generell enighet mellom medlemmer av en gitt gruppe eller fellesskap, og forutsetter en indre fortrolighet i forhold til hvordan man blir enige, og i forhold til hva som videre må gjøres. Dette betyr at når man går inn i et trepartssamarbeid, eksempelvis mellom fagbevegelse, politikere og administrasjon er det et gjeldende prinsipp at man skal oppnå enighet gjennom dialog. For at det skal lykkes må det etableres en kommunikasjon preget av åpenhet og evne til å lytte på den andres argumenter. Målet er ikke å vinne en diskusjon, men å komme fram til en omforent enighet. Målet med konsensus er at alle skal føle delaktighet og eierforhold til de konklusjoner som trekkes, og ingen skal føle seg som vinnere eller tapere. Enighet kan enten ha preg av et kompromiss mellom partene eller at man gjennom trepartssamarbeidet overskrider tidligere oppfatninger og kommer fram til nye, kreative løsninger. Konsensusprinsippet gjelder ikke all samhandling. I mange sammenhenger har arbeidstakere og arbeidsgivere ulike interesser. I slike sammenhenger skal selvsagt både

58 58 tillitsvalgte og arbeidsgivere forholde seg til sine tradisjonelle roller. Tillitsvalgte har en plikt til å forvare egne medlemmers individuelle og kollektive interesser. Konsensusprinsippet i trepartssamarbeidet er en utfordring for alle tre parter, fordi de her må fylle andre roller og legge til rette for andre beslutningsprosesser enn de tradisjonelle. Hvordan fungerer konsensusprinsippet i praksis? NIBR/ASPLAN peker i sin evaluering av modellkommuneforsøkene i Sørum, Steinkjer og Porsgrunn på noen vesentlige faktorer: Fagforeningene var skeptiske i utgangspunktet, men både fagforeningene og de andre partene opplevde et system der man måtte gi og ta. Uenighet blir ikke borte, men uenighet kom mer fram enn før Man unngikk skjulte agendaer ved at dette var et åpent forum med stor grad av fortrolighet Man utviklet forståelse for hverandres roller Ledelsen opplevde at de ansatte tok mer ansvar Tillitsvalgte opplevde at administrasjonen tok dem mer på alvor I Steinkjer la deltakerne vekt på at det ble etablert et trepartssamarbeid der dialog, ros, oppmuntring og trygghet var viktige elementer. Modellkommuneforsøket i Sørum førte til at Kommuneforbundet lokalt gjennomførte en intern utviklingsprosess kalt Den moderne fagforening for å tilpasse seg arbeidsformen i forsøket. Fagforeningene er gjennom forsøkene blitt mer tydelige på sine oppgaver i forhold til samarbeid og konflikter, og konfliktene er blitt mer ryddige. Fagforeningene er også blitt mer profesjonelle på å skille rollen som utviklingsaktør og som tillitsvalgt for medlemmene. Porsgrunn hadde en egen følgeevaluering av modellkommuneforsøket i Porsgrunn, gjennomført av Telemarksforskning. De fulgte blant annet arbeidet i styringsgruppa og enkelte delprosjekter tett. De konkluderer blant annet med at: Når for eksempel rådmannen, etatssjefer, sentrale folkevalgte og fagforeningsrepresentanter sammen har diskutert prosjektene i forsøket, har dette ført til at den kommunale virkelighet i alt sitt mangfold har kommet tydeligere fram. Styringsgruppas bidrag til å styrke kommunens interne offentlighet kan tenkes å være betydelig, selv om dette er vanskelig å måle. I våre tidligere arbeid i norske kommuner,.., har vi erfart at arenaer som kan oversette mellom ulike erfaringer i organisasjonshierarkiet ofte mangler, eller at de ikke er robuste nok. Styringsgruppa styrket organisasjonens evne til å gjøre intern misnøye offentlig og tilgjengelig.

59 59 Erfaringer fra alle modellkommuner viser at viktige elementer for å utvikle konsensusforståelsen er: Å utvikle gjensidig tillit mellom partene Å ha både et eksternt og internt fokus Å utvikle uformelle møteplasser Å være lyttende og deltakende Likeverdighet Skal et trepartssamarbeid fungere tilfredsstillende krever dette at det er en virkelig likeverdighet mellom partene og deltakerne. For å skape en slik likeverdighet er det viktig at alle har lik adgang til alle dokumenter, at sakene legges fram for det partssammensatte utvalget slik at alle har omtrent samme innsikt i saken, og at alle oppfatter at vedtakene reelt fattes i de partssammensatte utvalg. Hensikten med trepartssamarbeid er blant annet å hente ut en synergieffekt. Partene sitter med hver sin kunnskap, innsikt og virkelighetsforståelse, og når denne deles i et likeverdig samarbeid vil effekten bli større enn summen av partenes bidrag. Likeverdighet må utvikles, den gir seg ikke selv. Særlig tillitsvalgte vil kunne føle seg som lettvektere i møtet med en administrasjon som kjenner kommunen ut og inn og med drevne politikere med betydelig politisk makt. Selve begrunnelsen for å etablere et trepartssamarbeid er ulikhet, fordi det er denne ulikheten som kan skape den synergieffekten man faktisk er ute etter. Det er altså de unike perspektiver og erfaringer som de ulike partene eier som står i sentrum. Og i dette ligger likeverdet. Mine erfaringer og perspektiver er annerledes enn dine, men de er like viktige og verdifulle. Likeverdighet oppnås når vi viser respekt for den andre og samtidig har evne til selvforståelse og selvrefleksjon. I dette møtet med mennesker som har ulike perspektiver og erfaringer får man et innblikk i andres verden og samtidig forstår man sin egen bedre. Dialogpreget kommunikasjon Dialogen karakteriseres blant annet ved (Gustavsen, B. 1985, her i Fischer, G. og Sortland, N. 1994): At dialogen er en form for utveksling, der poenger og argumenter går fram og tilbake mellom deltakerne At alle involverte parter må ha mulighet til å delta. Men muligheten for å delta er imidlertid ikke nok; alle må involveres aktivt At alle deltakere stiller på like fot At arbeidserfaring er grunnlaget for deltakelse; i det minste må deler av den erfaring den enkelte deltaker har, oppfattes som legitim At det må være mulig for alle å utvikle en forståelse for det som er temaet for diskusjonen

60 60 At alle argumentene som har med saken å gjøre, i utgangspunktet er legitime At det i dialogen kontinuerlig må oppnås enighet som kan gi en plattform for enten undersøkelser eller praktisk samhandling Å få til gode dialoger er et viktig virkemiddel i trepartssamarbeid og i forhold til å komme fram til konsensus. Samtidig er dette ofte en vanskelig prosess. Den er vanskelig blant annet fordi deltakerne ofte har en sterk tradisjon i forhold til å være parter med sterke meninger og klare oppfatninger om egen rolle og standpunkt. For det andre krever en dialogpreget samtale tid, noe som ofte betraktes som et svært begrenset gode. IMTECs erfaringer fra styringsgruppene i modellkommunene har vært ulike. I noen kommuner har man klart å omstille seg og dermed fått til en god dialog i møtene, mens andre kommuner har strevet mer med dette. Hva kreves for at trepartssamarbeidet skal preges av en aktiv, deltakende dialog? For det første må alle partene utvikle en forståelse av at rollen i et trepartssamarbeid er en annen enn den man har til vanlig. Man må altså lære seg en ny rolle, der en i større grad er opptatt av å lytte til andre og å komme fram til en kollektiv enighet enn å stå på egne meninger og oppfatninger. En uttalelse fra en FrP-politiker som satt i styringsgruppa i Åsane bydel i Bergen illustrer dette: Noe av det mest positive ved arbeidet i styringsgruppa har vært et felles ønske om å sette i gang gode utviklingsprosjekter til beste for borgerne i bydelen. Vi har lagt igjen motsetningene utenfor idet vi har gått inn til møtene, og brukt den tiden som har vært nødvendig for å komme til enighet. Det at vi har forskjellig bakgrunn og ulike oppfatninger har vi brukt som en ressurs i samtalene og diskusjonene. Dette har vært en god erfaring som jeg gjerne bringer videre. (FrP-politiker) For det andre er det viktig at man involver alle i prosessene. Dette er også krevende fordi særlig politikere og tillitsvalgte har lang erfaring i å sole seg i egen glans. Alle deltakere har et kollektivt ansvar for at alle deltar. Men dette ansvaret er også individuelt. Man har et ansvar for å legge til rette for og oppmuntre til at alle deltar, samtidig som man som part også har et individuelt ansvar for egen, aktiv deltakelse. God ledelse av trepartssamarbeidet er særlig viktig for at alle skal være involvert. For det tredje krever dialogen tid. Ofte er deltakerne svært opptatte mennesker med lite tid. Hvordan kan man løse dette dilemmaet? God planlegging er et tiltak. Lag en møteplan som strekker seg ut i tid og dermed skaper oversikt og forutsigbarhet. Det er fornuftig at man relativt tidlig i prosessen setter av tid til et heldagsmøte eller et lunsjmøte der man drøfter hvordan man etablerer og driver et godt trepartssamarbeid. Det er også viktig at man har avsatt tid på de ordinære møter slik at man får en reell dialog om de viktige tingene. Det er bedre å ha litt færre og lengre møter, enn hyppige og korte. Å være godt forberedt til møtene er en viktig forutsetning for at møtene skal bli effektive. Kollektivt ansvar Et reelt partssamarbeid krever at alle partene og deltakerne føler et kollektivt ansvar for at prosjektet skal lykkes og at målene skal nås. Deltakerne i et trepartssamarbeid velges ofte ut fra posisjon, og dette er selvsagt viktig. Men det er også viktig at de som deltar har motivasjon

61 61 og et sterkt ønske om å delta. Å delta av plikt eller mot egen overbevisning fører sjelden fram. I det kollektive ansvar ligger ikke bare ansvar for de vedtak som fattes, men også for oppfølging av disse. Trepartssamarbeidet etableres ikke for medlemmenes egen del, men for at de sammen skal nå noen mål som ville vært vanskelig å nå uten et trepartssamarbeid. Erfaringene fra modellkommunene viser at noen faktorer er viktige for å utvikle et kollektivt ansvar. For det første er stabilitet i gruppa viktig. Ansvar er nært knyttet til mellommenneskelige relasjoner og tillit, og disse utvikles mellom individer. Blir det mange utskiftinger i gruppa svekkes denne tillitsdanningen og dermed også ansvarsfølelsen. For det andre er det viktig å arbeide med eierskapet til prosjektet under hele prosjektperioden. Oftest er prosjektet initiert fra det politiske system eller fra fagbevegelsen. Eierskapet er ofte svakere i administrasjonen, som må være med på et prosjekt som de ikke har initiert, men som berører dem sterkt. Å utvikle et administrativt eierskap til prosjektet er derfor svært viktig. For det tredje vet vi at ekstern profilering ofte styrker det indre samholdet. Jo mer eksternt og offentlig trepartssamarbeidet framstår, jo sterkere vil det kollektive ansvaret bli. For det fjerde må man kontinuerlig arbeide med legitimitet i egne rekker. Trepartssamarbeidet må bli et offentlig anliggende som drøftes i politiske fora, som er tema i ledersamlinger og som drøftes og anvendes ute i de enkelte virksomheter.

62 62 Litteratur Gustavsen, B.: Haukelien, H. og Vike, H.: Skålsnes, S., Askim, J., Dønnum, H. og Fløtre, A.: Stranden, K.(red) og Dalby, K.: Workplace Reform and Democratic Dialogue. I Fischer, G. og Sortland,N.:Innføring i organisasjonspsykologi. Tano. Oslo 1994 Modellkommunen Porsgrunn. Telemarksforskning, Bø 2002 Evaluering av modellkommuneforsøket. NIBR-rapport Oslo Modellkommuneforsøk. Kommunale omstillinger med ansatte som motorer og brukere som medspillere. Fagforbundet. Oslo 2004

63 63 omtanke solidaritet samhold MEDARBEIDERINVOLVERING I ENDRINGSARBEID Noen situasjonsbilder av Knut Stranden

64 64

65 65

66 66

67 67