Møteinnkalling Kontrollutvalget Moss

Transkript

1 Møteinnkalling Kontrollutvalget Moss Møtested: Rådhuset, møterom Formannskapssalen Tidspunkt: kl Eventuelle forfall meldes til Anita Dahl Aannerød, telefon , e-post Varamedlemmer møter etter nærmere avtale. Moss, Tage Pettersen Leder 1

2 Kontrollutvalget Moss møte Sakliste PS 19/43 Godkjenning av innkalling og saksliste 3 PS 19/44 Godkjenning av protokoll fra møte PS 19/45 Forvaltningsrevisjonsrapport "Tilpasset opplæring" 11 PS 19/46 Statusrapportering etter utført forvaltningsrevisjon 1. halvår PS 19/47 Oppfølging forvaltningsrevisjon Moss Havn 81 PS 19/48 Behandling av prosjektplan forvaltningsrevisjon 86 PS 19/49 Workshop risiko- og vesentlighetsvurderinger 98 PS 19/50 Overordnet revisjonstrategi for Regnskapsrevisjon 100 PS 19/51 Revisjonsrapport: Avslutning av byggeregnskap EPC-Prosjekt 112 PS 19/52 Moss Drift og Anlegg KF - Oppfølging av revisjonsbrev nr. 1/ PS 19/53 Rådmannens oppfølging av revisjonsbrev nr. 3/ PS 19/54 Justering av plan for selskapskontrollen samarbeid IUA - utgår 128 PS 19/55 Referater og meldinger 134 PS 19/56 Eventuelt 142 2

3 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2019/81 Dokumentnr.: 66 Løpenr.: /2019 Klassering: Saksbehandler: Bjørn Gulbrandsen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Moss /43 Godkjenning av innkalling og saksliste Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. (saken legges frem uten forslag til innstilling) Fredrikstad,

4 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2019/81 Dokumentnr.: 67 Løpenr.: /2019 Klassering: Saksbehandler: Bjørn Gulbrandsen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Moss /44 Godkjenning av protokoll fra møte Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Protokoll fra møte , godkjennes Fredrikstad, Vedlegg Protokoll fra møte Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger Ingen Vurdering Protokoll fra møte , kan godkjennes 4

5 Møteprotokoll Kontrollutvalget Moss Møtedato: , Tidspunkt: fra kl til kl Møtested: Rådhuset, møterom Formannskapssalen Fra til saksnr.: 19/33 19/42 Frammøteliste Medlemmer Møtt Varamedlemmer Tage Pettersen, leder X (til og med sak 19/36) Ikke møtt Dag Robertsen, nestleder X Ole Podhorny Meldt forfall Gaute Hetland Gunn Salbuvik X Caroline Haaland X Helene Eriksen Meldt forfall Kirsti Grimsmo Rodin Geir Hovland X Antall stemmeberettigede fremmøtte: 7 av 7 Leder Tage Pettersen fratrådte etter sak 19/36 og Dag Robertsen ledet møte fra sak 19/37 til og med 19/42 Møtende fra sekretariatet: Anita Dahl Aannerød og Bjørn Gulbrandsen. Møtende fra revisjonen: konst. daglig leder Jolanta Betker og konst. oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor Lene Brudal. Møtende fra administrasjonen: Kommunesjef Johanne Lervik og konst. barnevernsleder Lise Ødegård Andre: Nestleder i styret til Østfold kommunerevisjon IKS, Thomas Colin Archer til sak 19/41 Merknader: Dagorden: Kontrollutvalgets møter er åpne. Dersom utvalget bestemmer at et møte, eller deler av et møte likevel skal holdes for lukkede dører, da skal avgjørelsen føres i møteboken og hjemmelen for avgjørelsen skal framgå (jf. Kl. 30 pkt. 4) Hvis møtelederen eller kontrollutvalget krever det, skal debatten om lukking av et møte holdes i lukket møte. Til sak 19/35 ble utvalget kontrollutvalget enige om at behandlingen av saken skulle holdes for lukkede dører jf. Kl 30 pkt. 2, jf. Off.offl 13, jf fvl. 13 (1). 5

6 Kontrollutvalget Moss møte Sakliste PS 19/33 Godkjenning av innkallingen og saksliste PS 19/34 Godkjenning av protokoll fra møte PS 19/35 PS 19/36 PS 19/37 PS 19/38 2. gangs behandling av "Varsling angående forvaltningen i Moss barnevern" Barnevern - Notat KS konsulent og fylkesmannens halvårsrapport Forvaltningsrevisjonsrapport "Kommunens ansettelsesprosesser" Rapportering etter utført regnskapsrevisjon for Moss kommune og kommunale foretak PS 19/39 Revisjonsbrev nr. 1/2019 Moss Drift og Anlegg KF - Kontrollutvalgets oppfølging PS 19/40 PS 19/41 PS 19/42 Revisjonsbrev nr. 3/ Kontrollutvalgets oppfølging Referater og meldinger Eventuelt PS 19/33 Godkjenning av innkallingen og saksliste Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: (saken legges frem uten forslag til innstilling) Kontrollutvalget Moss behandling : Det var ingen kommentarer til innkallingen eller saksliste. Kontrollutvalget Moss vedtak : Innkalling og sakslisten godkjennes. PS 19/34 Godkjenning av protokoll fra møte Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Protokoll fra møte , godkjennes Kontrollutvalget Moss behandling : Som innstillingen. Kontrollutvalget Moss vedtak : 1. Protokoll fra møte , godkjennes 6

7 PS 19/35 2. gangs behandling av "Varsling angående forvaltningen i Moss barnevern" Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Kontrollutvalget lukker varselet og velger å ikke gå videre med enkeltsaken. 2. I forbindelse med risiko- og vesentlighetsvurdering i forkant av plan for forvaltningsrevisjon , gjør kontrollutvalget en vurdering på hvorvidt det skal gjennomføres forvaltningsrevisjoner av kommunens oppfølging av fosterhjemsforskriften, og kommunens oppfølging av forvaltningslovens kapittel 6. Kontrollutvalget Moss behandling : Kontrollutvalget vedtok i åpent møte at behandlingen av saken skulle holdes for lukkede dører jf. Kl 30 pkt. 2, jf. Off.offl 13, jf fvl. 13 (1). I møte ble tidligere oversendt materiale fra privatperson utdelt. Kontrollutvalget ønsket å endre sekretariatets innstilling i punkt 1 til at «kontrollutvalget velger ikke å gå videre med enkeltsaken». I punkt 2 i forslaget ønsket utvalget å endre «I forbindelse med risiko- og vesentlighetsvurdering i forkant av plan for forvaltningsrevisjon , til å anbefale at det skal gjennomføres forvaltningsrevisjon av kommunens oppfølging av fosterhjemsforskriften, og kommunens oppfølging av forvaltningslovens kapittel 6. Kontrollutvalget Moss vedtak : 1. Kontrollutvalget velger ikke å gå videre med enkeltsaken. 2. I forbindelse med risiko- og vesentlighetsvurdering i forkant av plan for forvaltningsrevisjon , anbefaler kontrollutvalget at det skal gjennomføres forvaltningsrevisjon av kommunens oppfølging av fosterhjemsforskriften, og kommunens oppfølging av forvaltningslovens kapittel 6. PS 19/36 Barnevern - Notat KS konsulent og fylkesmannens halvårsrapport Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Kontrollutvalget tar saken til informasjon. 2. Halvårige rapporter fra fylkesmann sendes fortløpende til kontrollutvalget. 3. Kontrollutvalget gjør vurderinger på risiko og vesentlighet i forkant av utarbeidelsen av plan for forvaltningsrevisjon Kontrollutvalget Moss behandling : Vedtaket ble som innstillingen. Kontrollutvalget Moss vedtak : 1. Kontrollutvalget tar saken til informasjon. 2. Halvårige rapporter fra fylkesmann sendes fortløpende til kontrollutvalget. 3. Kontrollutvalget gjør vurderinger på risiko og vesentlighet i forkant av utarbeidelsen av plan for forvaltningsrevisjon

8 PS 19/37 Forvaltningsrevisjonsrapport "Kommunens ansettelsesprosesser" Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Kontrollutvalget tar forvaltningsrevisjonsrapport «Kommunens ansettelsesprosesser», samt rådmannens uttalelse til rapporten til etterretning, og slutter seg til revisjonens anbefalinger. 2. Kontrollutvalgets innstilling til bystyret: 1: Bystyret tar forvaltningsrevisjonsrapport «Kommunens ansettelsesprosesser» til etterretning, og ber administrasjonen følge opp de fire anbefalinger som fremkommer av rapporten. Herunder skal administrasjonen: Sørge for at det dokumenteres at politiattest som ikke er eldre enn tre måneder er forelagt. Sørge for at kontroll av autorisasjon dokumenteres. Vurdere behov for ytterligere kontroll av språkkunnskaper. Sikre at referansesjekk dokumenteres. 2: Bystyret ber forvaltningsrevisjonen om å utarbeide en oppfølgingsrapport ett år etter bystyrets vedtak. Forvaltningsrevisjonen skal rapportere til kontrollutvalget i Nye Moss kommune høsten 2020 om hvordan administrasjonen har fulgt opp rapportens anbefalinger. Samt hvordan de konkrete tiltak rådmann selv redegjør for i sin uttalelse til rapporten er fulgt opp. Bystyret viser for øvrig til kontrollutvalgets ansvar for å påse at bystyrets vedtak i forbindelse med forvaltningsrevisjon blir fulgt opp. Kontrollutvalget Moss behandling : Revisjonen orienterte om rapporten og hvilke funn og anbefalinger som er gitt. Kontrollutvalget uttrykte bekymring på de påpekte mangler ved kommunens praksis. Vedtaket punkt 1 ble endret med denne merknad. Kontrollutvalget Moss vedtak : 1. Kontrollutvalget tar forvaltningsrevisjonsrapport «Kommunens ansettelsesprosesser», samt rådmannens uttalelse til rapporten til etterretning. Kontrollutvalget ser med bekymring på de påpekte mangler ved kommunens praksis og slutter seg til revisjonens anbefalinger. 2. Kontrollutvalgets innstilling til bystyret: 1: Bystyret tar forvaltningsrevisjonsrapport «Kommunens ansettelsesprosesser» til etterretning, og ber administrasjonen følge opp de fire anbefalinger som fremkommer av rapporten. Herunder skal administrasjonen: Sørge for at det dokumenteres at politiattest som ikke er eldre enn tre måneder er forelagt. Sørge for at kontroll av autorisasjon dokumenteres. Vurdere behov for ytterligere kontroll av språkkunnskaper. Sikre at referansesjekk dokumenteres. 8

9 2: Bystyret ber forvaltningsrevisjonen om å utarbeide en oppfølgingsrapport ett år etter bystyrets vedtak. Forvaltningsrevisjonen skal rapportere til kontrollutvalget i Nye Moss kommune høsten 2020 om hvordan administrasjonen har fulgt opp rapportens anbefalinger. Samt hvordan de konkrete tiltak rådmann selv redegjør for i sin uttalelse til rapporten er fulgt opp. Bystyret viser for øvrig til kontrollutvalgets ansvar for å påse at bystyrets vedtak i forbindelse med forvaltningsrevisjon blir fulgt opp. PS 19/38 Rapportering etter utført regnskapsrevisjon for Moss kommune og kommunale foretak Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Revisors informasjon om utført regnskapsrevisjon for regnskapsåret 2018, tas til orientering Kontrollutvalget Moss behandling : Vedtak som innstillingen. Kontrollutvalget Moss vedtak : 1. Revisors informasjon om utført regnskapsrevisjon for regnskapsåret 2018, tas til orientering PS 19/39 Revisjonsbrev nr. 1/2019 Moss Drift og Anlegg KF - Kontrollutvalgets oppfølging Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Revisjonsbrev nr. 1/2019 Moss Drift og Anlegg KF, tas til etterretning 2. Daglig leder bes fremlegge skriftlig redegjørelse til neste møte for hvordan forholdet revisor har omtalt i revisjonsbrev nr. 1/2019, best vil bli fulgt opp. Kontrollutvalget Moss behandling : Ordet best i innstillingen fjernes. Vedtak ble som innstilling med denne endring. Kontrollutvalget Moss vedtak : 1. Revisjonsbrev nr. 1/2019 Moss Drift og Anlegg KF, tas til etterretning 2. Daglig leder bes fremlegge skriftlig redegjørelse til neste møte for hvordan forholdet revisor har omtalt i revisjonsbrev nr. 1/2019, vil bli fulgt opp. 9

10 PS 19/40 Revisjonsbrev nr. 3/ Kontrollutvalgets oppfølging Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Revisjonsbrev nr. 3/2019, tas til etterretning 2. Rådmann bes fremlegge skriftlig redegjørelse til neste møte for hvordan forholdet revisor har omtalt i revisjonsbrev nr. 3/2019, best vil bli fulgt opp. Kontrollutvalget Moss behandling : Ordet best i innstillingen fjernes. Vedtak ble som innstilling med denne endring. Kontrollutvalget Moss vedtak : 1. Revisjonsbrev nr. 3/2019, tas til etterretning 2. Rådmann bes fremlegge skriftlig redegjørelse til neste møte for hvordan forholdet revisor har omtalt i revisjonsbrev nr. 3/2019, vil bli fulgt opp. PS 19/41 Referater og meldinger Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Referater og meldinger tas til orientering Kontrollutvalget Moss behandling : Nestleder i styret til Østfold kommunerevisjon IKS, Thomas Collin Archer informerte om driftssituasjonen i ØKR IKS. Sekretariatet orienterte kort om eiermøte i ØKUS. Vedtak som innstilling. Kontrollutvalget Moss vedtak : 1. Referater og meldinger tas til orientering PS 19/42 Eventuelt Kontrollutvalget Moss behandling : Ingen saker. 10

11 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2019/78 Dokumentnr.: 65 Løpenr.: /2019 Klassering: Saksbehandler: Anita Dahl Aannerød Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Moss /45 Forvaltningsrevisjonsrapport "Tilpasset opplæring" Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Kontrollutvalget tar forvaltningsrevisjonsrapport «Tilpasset opplæring», samt rådmannens uttalelse til rapporten til etterretning, og slutter seg til revisjonens anbefalinger. 2. Kontrollutvalgets innstilling til bystyret: 1: Bystyret tar forvaltningsrevisjonsrapport «Tilpasset opplæring» til etterretning, og ber administrasjonen følge opp de fire anbefalinger som fremkommer av rapporten. Herunder skal administrasjonen sikre at skolene: sørger for å etablere en felles forståelse av hvordan de skal jobbe med læreplanene og kompetansemålene i henhold til regelverket - dette bør være sentralt i arbeidet med implementering av nye læreplaner, jf. forskrift til opplæringsloven 3-1, 3-3, 3-11, 3-12 og 3-13 i større grad sikrer en tilpasset opplæringen for elever med stort læringspotensial og involverer elevene i eget læringsarbeid på alle trinn, jf. opplæringsloven 1-3 og forskriften 3-11 og 3-12 i større grad gir intensiv opplæring når de har vurdert at en elev på trinn står i fare for å henge etter i lesing og skriving, og regning, jf. opplæringsloven 1-3 og 1-4 gjennomfører en skolebasert vurdering som gjør at skolen lærer og utvikler seg slik at elevene i enda større grad kan nå bredden av mål i læreplanverket, jf. forskrift til opplæringsloven 2-1. Herunder o velger tema basert på en bred og samlet vurdering av om elevene når målene i læreplanverket (LK06) o vurderer om endringer i organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen kan bidra til økt måloppnåelse hos elevene i det valgte temaet o involverer elevene i den skolebasert vurderingen o følger opp de endringer som de eventuelt kom frem til i den skolebaserte vurderingen o gjennomfører skolebasert vurdering jevnlig 2: Bystyret ber forvaltningsrevisjonen om å utarbeide en oppfølgingsrapport ett år etter bystyrets vedtak. Forvaltningsrevisjonen skal rapportere til kontrollutvalget i Nye Moss kommune høsten 2020 om hvordan administrasjonen har fulgt opp rapportens anbefalinger. 11

12 Bystyret viser for øvrig til kontrollutvalgets ansvar for å påse at bystyrets vedtak i forbindelse med forvaltningsrevisjon blir fulgt opp. Fredrikstad, Vedlegg Vedlegg 1: Forvaltningsrevisjonsrapport «Tilpasset opplæring», datert 21. juni Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) 1. KU-sak 18/46, den (Referat og meldinger (tilsynsrapport fylkesmann Hoppern og Verket skole) 2. KU-sak 18/29, den (Prosjektplan) 3. Bystyresak 003/18, (Forvaltningsrevisjonsplan ) 4. KU-sak 18/3, (Forvaltningsrevisjonsplan ) Saksopplysninger Prosjektets bakgrunn: Det fremgår følgende av plan for forvaltningsrevisjon : «Likeverdig, inkluderende og tilpasset opplæring er overordnede prinsipper for opplæringen i grunnskolen, og retten til tilpasset opplæring er forankret både i lov og i læreplan. Tilpasset opplæring handler om skolens arbeid for at elevene skal få best mulig utbytte av opplæringen. Lov- og læreplanverket inneholder en rekke føringer og sentrale verdier for tilpasset opplæring som skal gjenspeiles i opplæringen. Tilpasset opplæring gjelder for alle elever, både elever som følger ordinær opplæring og for elever som har spesialundervisning. I opplæringen skal skolen ta utgangspunkt i elevenes evner og forutsetninger, og verdsette et læringsmiljø som tar hensyn til variasjoner. Det er viktig at alle elever møter utfordringer de kan mestre og utvikle seg etter. Av generell del av læreplanverket fremkommer det at skolen skal ha rom for alle, og at lærerne derfor må ha blikk for den enkelte elev. Undervisningen må tilpasses ikke bare til fag og stoff, men også til alderstrinn og utviklingsnivå, til den enkelte elev og den sammensatte klasse. Det er viktig at lærere legger til rette for elever med stort læringspotensial. Hvis enkelte elever som har spesielle evner og talent innenfor et fag eller felt ikke får den oppfølgingen de trenger, kan de bli lei, umotiverte eller utvikle negativ adferd 1. Ifølge Jøsendalutvalget 2 finnes det mange elever som lærer raskere og mer enn andre, som ikke får nok utfordringer i skolen. Skolen har et langt større handlingsrom enn det den i dag benytter for å imøtekomme elever med stort læringspotensial. Norge har mer å hente for å sikre at elevene møter en skolehverdag som tar deres faglige potensial på alvor. I henhold til KOSTRA-tall for 2016 skårer Moss noe lavere enn landsgjennomsnittet på nasjonale prøver for regning og lesning på 8. trinn. Samtidig fremkommer det av «Folkehelseprofil 2017» at Moss har en noe høyere andel elever på laveste mestringsnivå i lesning i 5. klasse, dette er derimot minimale forskjeller (25 prosent for Moss, kontra 24 prosent for landet som helhet). Moss har lik andel elever på laveste mestringsnivå i regning i 5. klasse (25 prosent for Moss og landet som helhet). Ut over dette er det ingen tydelige indikasjoner på at risikoen for en svekket tilpasset opplæring er høyere i Moss kommune, sammenlignet med andre kommuner. Samtidig er det flere kommuner som har, gjennom 1 Jf. Udir.no 2 NOU 2016: 14 Mer å hente Bedre læring for elever med stort læringspotensial. 12

13 arbeidet med overordnet analyse, uttrykt at tilpasset opplæring kan være et utfordrende felt som inneholder risiko. At kommunen lykkes med å gi elevene grunnleggende ferdigheter er i flere perspektiver svært viktig. En god skole er av avgjørende betydning for samfunnsperspektivet. Dagens samfunn er avhengig av høyt utdannet arbeidskraft. Konsekvensen sett i et brukerperspektiv er at mangelfulle eller fraværet av grunnleggende ferdigheter vil kunne være av stor betydning for den enkelte elev. Tilfredsstillende opplæring vil være viktig både for å forebygge behovet for spesialundervisning, men også for å optimalisere undervisningen for elever med stort læringspotensial. Overnevnte vil kunne minske behovet for mer omfattende tjenester på et senere tidspunkt. På denne måten blir dette området også vesentlig for kommunens økonomi i et langsiktig perspektiv. Kontrollutvalget bemerket at prosjektet også skal omhandle elever med spesielle behov, herunder elever med hørselshemming og dysleksi.» Prosjektets problemstillinger: I prosjektplanen ble følgende problemstillinger vedtatt: I hvilken grad har kommunen etablert et system og rutiner som bidrar til å sikre at elever i grunnskolen får en opplæring som er tilpasset deres evner og forutsetninger? I hvilken grad samsvarer kommunens praksis med gjeldende regelverk og rutiner? Revisjonskriterier: For å kontrollere og besvare problemstillingene har revisjonen utledet revisjonskriterier (kontrollkriterier). Revisjonskriteriene skal bli utledet av autoritative kilder. Følgende kilder er benyttet i utledningen: Lov og forskrift Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) Forskrifter til opplæringslova Læreplanverket Ot. prp. nr. 55 ( ) Prop. 52 L ( ) og Innst. 290 L ( ) Sentrale føringer St.meld. nr. 18 ( ) Læring og fellesskap St.meld. nr. 21 ( ) Lærelyst tidlig innsats og kvalitet i skolen Tolkningsuttalelser RefLex, artikler og rundskriv fra Utdanningsdirektoratet Tilsynsrapporter fra Fylkesmannen på temaet elevenes utbytte av opplæringen og skolebasert vurdering Tilsynsrapport fra Fylkesmannen på temaet skoleeiers system for å sikre etterlevelse av regelverket De utledede kontrollkriteriene fremkommer i sin helhet på side 12, 24 og 26 i rapporten. Revisjonens konklusjon: Til problemstilling 1 konkluderer revisjonen blant annet med følgende: «Det er vår konklusjon at kommunens/skolenes praksis når det gjelder å gi elever i grunnskolen en opplæring som er tilpasset deres evner og forutsetninger i ulik grad er i henhold til gjeldende regelverk og rutiner. Det er et forbedringspotensial på noen områder.» Til problemstilling 2 konkluderer revisjonen blant annet med følgende: «Det er vår konklusjon at skolene i kommunen i ulik grad har etablert et system og rutiner som bidrar til å sikre at elever i grunnskolen får en opplæring som er tilpasset deres evner og forutsetninger. Den ene skolen vi har vurdert i revisjonen, har i stor grad ivaretatt dette. Den 13

14 andre skolen vi har vurdert, har i mindre grad ivaretatt dette. Når det gjelder system og rutiner på kommunalt nivå tar vi forbehold om Fylkesmannens tilbakemelding til kommunen etter tilsynet.» Revisjonens konklusjoner på problemstillingene, sett opp mot kontroll og vurdering av revisjonskriteriene, fremkommer i sin helhet på side i rapporten. Revisjonens anbefalinger: Med bakgrunn i sine konklusjoner gir revisjonen fire anbefalinger til kommunen. Revisjonen skriver at kommunen bør se til at skolene sørger for å etablere en felles forståelse av hvordan de skal jobbe med læreplanene og kompetansemålene i henhold til regelverket - dette bør være sentralt i arbeidet med implementering av nye læreplaner, jf. forskrift til opplæringsloven 3-1, 3-3, 3-11, 3-12 og 3-13 i større grad sikrer en tilpasset opplæringen for elever med stort læringspotensial og involverer elevene i eget læringsarbeid på alle trinn, jf. opplæringsloven 1-3 og forskriften 3-11 og 3-12 i større grad gir intensiv opplæring når de har vurdert at en elev på trinn står i fare for å henge etter i lesing og skriving, og regning, jf. opplæringsloven 1-3 og 1-4 gjennomfører en skolebasert vurdering som gjør at skolen lærer og utvikler seg slik at elevene i enda større grad kan nå bredden av mål i læreplanverket, jf. forskrift til opplæringsloven 2-1. Herunder: o velger tema basert på en bred og samlet vurdering av om elevene når målene i læreplanverket (LK06) o vurderer om endringer i organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen kan bidra til økt måloppnåelse hos elevene i det valgte temaet o involverer elevene i den skolebasert vurderingen o følger opp de endringer som de eventuelt kom frem til i den skolebaserte vurderingen o gjennomfører skolebasert vurdering jevnlig Rådmannens høringsuttalelse: Rådmannen har gitt sine kommentarer til rapporten og revisjonens anbefalinger. Dette fremkommer i sin helhet på side 35 i rapporten. Rådmannen skriver blant annet: «Revisjonens funn, konklusjoner og anbefalinger er et viktig bidrag inn i arbeidet med å videreutvikle hensiktsmessige strukturer og systemer for skoleeiers kvalitetssikring av Mosseskolen.» Rådmann skriver at rapporten og dens funn vil bli benyttet i det videre arbeidet for mosseskolene. Vurdering Det ligger til kontrollutvalget å forsikre seg om at revisors gjennomføring og rapportering skjer i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området. Rapportens utforming, innhold, vurderinger og konklusjoner faller imidlertid inn under revisors selvstendige, faglige ansvar. Revisjonen oppgir at prosjektet er gjennomført i tråd med «Standard for forvaltningsrevisjon» (RSK 001). Sekretariatet vurderer at rapporten gir svar på problemstillingene og kontrollutvalgets bestilling via prosjektplan. Videre vurderer sekretariatet at valg av revisjonskriterier er relevante for å kunne besvare problemstillingen. Vi finner at undersøkelsen bygger på data innsamlet ved hjelp av flere 14

15 metoder, herunder dokumentanalyse og intervjuer. Gjennom bruk av ulike metoder sikrer revisjonen rapportens validitet (gyldighet) og reliabilitet (pålitelighet). Samlet sett anser også sekretariatet at dataene som er benyttet er tilstrekkelig som grunnlag for rapportens vurderinger, konklusjoner og anbefalinger. Revisors vurderinger er basert på innsamlet materiale, revisjonskriterier og de metodiske avgrensingene. Sekretariatet vurderer at rådmannen slutter seg til revisjonens anbefalinger og viser til at anbefalingene vil bli fulgt opp. Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å ta rapporten og rådmannens uttalelse til rapporten til etterretning. Sekretariatet anbefaler at kontrollutvalget legger revisjonens vurderinger og anbefalinger til grunn i sitt forslag til vedtak i bystyret, og videre at kontrollutvalget innstiller til bystyret at rapportens anbefalinger skal tas til følge og gjennomføres. 15

16 Tilpasset opplæring Moss kommune Forvaltningsrevisjonsrapport Rolvsøy juni 2019 østfold kommunerevisjon iks 1 16

17 INNHOLDSFORTEGNELSE SAMMENDRAG INNLEDNING Bakgrunn for prosjektet Begreper og definisjoner Problemstilling og avgrensing av undersøkelsen METODE Dokumentanalyse Intervjuer Egenvurderinger Validitet og reliabilitet REVISJONSKRITERIER TILPASSET OPPLÆRING Revisjonskriterier Fakta og vurderinger Fakta Melløs skole Vurderinger Melløs skole Fakta Ramberg skole Vurderinger Ramberg skole KOMMUNENS OG SKOLENES SYSTEM Skoleeier Revisjonskriterier Fakta Vurderinger Skolene Revisjonskriterier Fakta Melløs skole Vurderinger Melløs skole Fakta Ramberg skole Vurderinger Ramberg skole KONKLUSJONER/ANBEFALINGER Østfold kommunerevisjon iks 2 17

18 7 RÅDMANNENS UTTALELSE VEDLEGG Vedlegg 1 - Utledning av revisjonskriterier Vedlegg 2 - Litteratur- og dokumentliste Vedlegg 3 Prosjektplan Vedlegg 4 Fylkesmannens tilsynsrapport Østfold kommunerevisjon iks 3 18

19 SAMMENDRAG Østfold kommunerevisjon fikk i oppdrag å gjennomføre forvaltningsrevisjon på området - kommunens plikt til å gi tilpasset opplæring til elever i grunnskolen i Moss kommune. Vi har da undersøkt - I hvilken grad samsvarer kommunens praksis med gjeldende regelverk og rutiner? Og i hvilken grad har kommunen etablert et system og rutiner som bidrar til å sikre at elever i grunnskolen får en opplæring som er tilpasset deres evner og forutsetninger? Tilpasset opplæring er viktig både for å forebygge behovet for spesialundervisning og for å optimalisere opplæringen for elevene. Revisjonen omfatter tidlig innsats trinn, opplæringen i fag, underveisvurdering og skolebaserte vurderingen som bidrag til økt måloppnåelse for elevene. Fylkesmannens tilsyn etter opplæringsloven med Moss kommune i 2018 har kontrollert deler av problemstilling to. Moss kommune hadde frist til 3. juni for å rette opp manglene som fremkom i rapporten. Vi har derfor ikke gjennomført kontroll av det samme området i denne revisjonen. Fylkesmannens tilsyn omfattet et utvalg av én trinn skole og én trinn skole. Kontrollutvalget i Moss ønsket derfor å følge opp med en revisjon av et utvalg barnetrinnskoler. Vi har gjennomført revisjonen på skolenivå med et utvalg som består av de to største barneskolene i Moss kommune. Til sammen har disse to skolene 46 % av elevene i trinn skolene i Moss kommune. Revisjonen bygger på data innhentet gjennom intervjuer med ledere og ansatte på skolene og samtaler med elever. Det er gjennomført 17 intervjuer. Rapporten bygger også på dokumenter fra kommunen og skolene, egenvurderinger gjennomført av ledere og lærere på skolene og statistikk og data fra blant annet Skoleporten (udir.no) og grunnskolens informasjonssystem (GSI). I intervjuene forteller lærere på begge skolene at de opplever at skolen har et godt arbeidsmiljø. De elevene vi hadde samtaler med sa at de trivdes godt på skolen. De to skolene vi vurderte er ellers ulike på mange områder. Den ene skolen har i lang tid jobbet med rammer og struktur for opplæringen. Skolen har hatt samme leder i mange år og det har gitt muligheter for langsiktig og kontinuerlig arbeid med rammer og struktur. Det er vår konklusjon at denne skolen har en felles praksis, tydelige rutiner og rammer som gjør at de i stor grad etterlever regelverket på de områdene vi har kontrollert. Det er imidlertid enkelte forbedringsområder, som at skolen i større grad bør tilpasse opplæringen til elever med stort læringspotensial, sørge for tidlig innsats i regning på trinn og involvere elevene i den skolebaserte vurderingen. På den andre skolen er det stor forskjell fra trinn til trinn på hvordan lærerne jobber med kompetansemålene og hvordan de organiseringer opplæringen. Skolen har en leder som kun har vært der i to år, og som ser at skolen har noen områder de må jobbe med. Det er ulik forståelse internt på hvordan de skal jobbe med Læreplanverket og kompetansemålene. Skolen har ulike rammer og strukturer for opplæringen på de forskjellige trinnene. Skolen bør i større grad etablere en felles praksis på hvordan de jobber med Læreplanverket, for å sikre at opplæringen dekker alle kompetansemålene på hovedtrinnet i alle fag. Skolen bør på alle trinn og typer opplæring sørge for at elevene får veiledning i hva som er formålet med opplæringen og i større grad involvere elevene i eget læringsarbeid. Skolen bør tydeliggjøre de tiltakene og felles strukturene som skal eller kan benyttes i arbeidet med å tilpasse den ordinære opplæringen på de ulike trinn, dette omfatter også tilpassing av opplæringen for elever med stort læringspotensial. De bør ha større fokus på mulighetene og kravet om intensiv opplæring i regelverket om tidlig i innsats trinn i lesing, skriving og regning. Østfold kommunerevisjon iks 4 19

20 Våre anbefalinger: Kommunen bør se til at skolene sørger for å etablere en felles forståelse av hvordan de skal jobbe med læreplanene og kompetansemålene i henhold til regelverket - dette bør være sentralt i arbeidet med implementering av nye læreplaner i større grad sikrer en tilpasset opplæringen for elever med stort læringspotensial og involverer elevene i eget læringsarbeid på alle trinn i større grad gir intensiv opplæring når de har vurdert at en elev på trinn står i fare for å henge etter i lesing og skriving, og regning gjennomfører en skolebasert vurdering som gjør at skolen lærer og utvikler seg slik at elevene i enda større grad kan nå bredden av mål i læreplanverket o velger tema basert på en bred og samlet vurdering av om elevene når målene i læreplanverket (LK06) o vurderer om endringer i organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen kan bidra til økt måloppnåelse hos elevene i det valgte temaet o involverer elevene i den skolebasert vurderingen o følger opp de endringer som de eventuelt kom frem til i den skolebaserte vurderingen o gjennomfører skolebasert vurdering jevnlig Vi takker Moss kommune og skolene for samarbeidet, og god tilrettelegging for gjennomføring av revisjonen. Østfold kommunerevisjon iks 5 20

21 1 INNLEDNING 1.1 Bakgrunn for prosjektet Østfold kommunerevisjon utfører forvaltningsrevisjon, jfr. kommunelovens 78 og forskrift om revisjon kapittel 3. Forvaltningsrevisjon innebærer blant annet å kontrollere at forvaltningens aktiviteter foregår i samsvar med gjeldende regelverk og kommunestyrets vedtak. Bystyret i Moss fastsatte 27. februar 2018, forvaltningsrevisjon plan for Kontrollutvalget i Moss godkjente prosjektplanen «Tilpasset opplæring» i sak 18/28, 18. juni Se vedlagt prosjektplan (vedlegg 3). Oppstartsmøtet ble gjennomført 26. april Arbeidsutkastet til rapporten ble sendt til Moss kommune 6. juni Høringsmøtet ble gjennomført 13. juni Endelig rapport ble sendt på offisiell høring til kommunen Vi mottok rådmannens høringsuttalelse xx.xx.xx. Rådmannens høringsuttalelse er å finne i kapittel 7 i denne rapporten. 1.2 Begreper og definisjoner Tilpasset opplæring Tilpasset opplæringen betyr en skolen som har rom for alle. Lærerne må derfor ha blikk for den enkelte. Undervisningen må tilpasses ikke bare til fag og stoff, men også til alderstrinn og utviklingsnivået til den enkelte eleven og til klassen. Det pedagogiske opplegget må være på en slik måte at læreren på en enkel måte kan møte ulikheten i klassen når det gjelder evner og utviklingshastighet. Læreren må bruke både evnene til eleven, variasjonen i klassen og bredden i skolen som ressurs for all utvikling. En god skole og en god klasse skal gi rom nok til at alle får tilstrekkelig med utfordringer og mestringsopplevelser. Opplæringen må tilpasses slik at barn og unge får smaken på oppdagergleden. Læring og opplevelser må henge sammen. Læringsmiljøet skal være trygt og godt 1. Skolebasert vurdering Skolene skal gjennomføre en skolebasert vurdering jevnlig. Skolebasert vurdering er skolens vurdering av organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen på skolen. Skolen skal vurdere i hvilken grad disse faktorene medvirker til at elevene når målene i Læreplanverket. Måloppnåelsen sikter her til alle målene i læreplanverket som inngår i det valgte temaet, ikke bare faglige mål. I kravet ligger det at skolen må vurdere endringer innenfor ulike rammebetingelser for opplæringen og ikke i utgangspunktet bare se på én type tiltak. Når enkeltlærere isolert vurderer endringer i en klasse/gruppe eller for en elev, er ikke dette skolebasert vurdering. Ved skolebasert vurdering må lærernes vurderinger ses på samlet og helhetlig, selv om konsekvensene av endringene i noen tilfeller primært vil vise seg for enkelte klasser/grupper eller for enkelte fag. Den skolebaserte vurderingen kan også være egnet som en kilde til den informasjon skoleeier trenger for å vurdere og følge opp at skolene etterlever regelverket. Tidlig innsats trinn Skolen har en plikt til å tilby intensiv opplæring for elever fra trinn. Skolens plikt til å tilby intensiv opplæring blir utløst når en elev står i fare for å bli hengende etter i lesing, skriving eller regning. I forarbeidene står det at det er en lav terskel for å følge opp elever. Skolens intensive 1 Østfold kommunerevisjon iks 6 21

22 opplæring skal ta sikte på at eleven oppnår forventet progresjon i lesing, skriving eller regning. Hva som er forventet progresjon, må vurderes ut fra faglig skjønn. Lærerne må se til kompetansemålene i læreplanverket og måloppnåelsen i lys av hvor langt man har kommet i undervisningen av klassen. Det faglige skjønnet til den enkelte læreren og dialogen innen profesjonsfellesskapet ved skolene er det viktigste for å få til god praksis. Kompetansemål I denne rapporten er et kompetansemål, et mål for elevenes kompetanse slik det fremkommer i læreplanen. I læreplanen for Kunnskapsløftet er målene for opplæringen definert gjennom slike kompetansemål i alle fag. Læringsmål Der det er hensiktsmessig kan skolen utarbeide læringsmål. Læringsmålene skal være utledet av kompetansemålene i Læreplanen. Læringsmålene kan for eksempel være satt i lokalt utviklede læreplaner og kan brukes som utgangspunkt når lærerne skal velge innhold, aktiviteter og arbeidsmåter i opplæringen. 1.3 Problemstilling og avgrensing av undersøkelsen Østfold kommunerevisjon fikk i oppdrag å gjennomføre forvaltningsrevisjon på området - kommunens plikt til å gi tilpasset opplæring til elever i grunnskolen i Moss kommune, jf. vedlagt prosjektplan. Vi skal undersøke: I hvilken grad samsvarer kommunens praksis gi elevene i grunnskolen en opplæring som er tilpasset deres evner og forutsetninger - med gjeldende regelverk og rutiner? I hvilken grad har kommunen etablert et system og rutiner som bidrar til å sikre at elever i grunnskolen får en opplæring som er tilpasset deres evner og forutsetninger? I vedtatt forvaltningsrevisjonsplan for Moss kommune sier kontrollutvalget at tilpasset opplæring er viktig både for å forebygge behovet for spesialundervisning og for å optimalisere undervisningen for elever med stort læringspotensial. Kontrollutvalget bemerker at prosjektet også skal omhandle elever med spesielle behov, herunder elever med hørselshemming og dysleksi. I prosjektplanen, vedtatt 18. juni 2018 fremkommer det at spesialundervisning ikke skal være en del av prosjektet. Fylkesmannen førte tilsyn etter opplæringsloven med Moss kommune i Tilsynet tok utgangspunkt i en ungdomsskole og en barne- og ungdomsskole. Temaet på tilsynet var elevenes utbytte av opplæringen og skolebasert vurdering. Elevens utbytte av opplæringen omfatter også tilpasset opplæring. Kontrollutvalget besluttet derfor å avgrense revisjonen til kun å omhandle barneskoler i Moss kommune. Dette ble besluttet i møte 24. september 2018, sak PS 18/46. Fylkesmannens tilsyn ble utvidet til også å omfatte kommunens system for å vurdere og følge opp skolenes arbeid med elevenes utbytte og skolebasert vurdering. Revisjonen vil derfor ikke gjennomføre en ny kontroll på det samme temaet, som det nylig har vært gjennomført tilsyn på. Vi vil derfor ikke inkludere forsvarlig system etter opplæringsloven i denne revisjonen. Vi vil imidlertid ta resultatene fra Fylkesmannens tilsyn på området med i denne rapporten. På bakgrunn av de rammene som er lagt til grunn, vil prosjektet omhandle tilpasset opplæring i den ordinære opplæringen med tanke på å redusere behovet for spesialundervisning. Revisjonen vil da vurdere om elever med et stort behov for å få en tilpasset opplæring, blir oppdaget tidlig og om Østfold kommunerevisjon iks 7 22

23 skolen gir en tilpasset opplæring for disse elevene. Vi vil videre vurdere om skolen også gir tilpasset opplæring for elever med stort læringspotensial. Det er, etter vår vurdering, naturlig å ta tidlig innsats trinn jf. opplæringsloven 1-4 inn i revisjonen. Det vil være sentralt å vurdere hvordan skolen arbeider med underveisvurdering og skolebaserte vurderingen som bidrag til økt måloppnåelse for de nevnte gruppene elever. Moss kommune har elleve kommunale grunnskoler. Av disse er det tre 1-10 skoler, seks barneskoler, en ungdomsskole og en skole med tilbud til elever som trenger tilrettelagt spesialpedagogisk opplæring i små grupper. Det er totalt elever i grunnskoleopplæringen i Moss kommune, skoleåret Moss kommune er i en omstillingsprosess. Moss og Rygge kommuner slår seg sammen fra og med 1. januar 2020 og danner nye Moss kommune. Det er totalt seks barneskoler (1-7 skoler) i Moss kommune, med til sammen elever. I tillegg er det barneskoleelever på de tre 1-10 skolene. Da det er gjennomført tilsyn fra Fylkesmannen med en 8-10 skole og en 1-10 skole, ble utvalget gjort blant de seks 1-7 skolene jf. beslutning i kontrollutvalget 24. september Vi har i samarbeid med kommunen valgt ut de to største barneskolene som eksempler på Mosseskolen i denne revisjonen. Skolene er geografisk plasser på hver sin side av kommunen, Melløs skole med elever og Ramberg skole med 405 elever. Til sammen har disse to skolene 46 % av eleven i 1-7 skolene i Moss kommune. 2 Tall hentet fra grunnskolens informasjonssystem for skoleåret Østfold kommunerevisjon iks 8 23

24 2 METODE Østfold kommunerevisjon IKS gjennomfører all forvaltningsrevisjon i tråd med «Standard for forvaltningsrevisjon» (RSK 001). Dette innebærer blant annet at rapporten skal skille klart mellom fakta, revisjonens vurderinger og konklusjoner. Fakta er en gjengivelse av informasjon som revisjonen har fått tilgang til gjennom datainnsamlingen. Informasjonen er hentet fra dokumenter og verifiserte intervjuer. Vi gjør oppmerksom på at fakta i noen tilfeller kan gjengi kommunens egenvurdering eller opplevelse av en gitt tilstand. Fakta kan også være personers meninger, erfaringer eller holdninger. Der vi konkluderer vil alltid vurderingene bygge på skriftlig dokumentasjon eller informasjon som kommer fra mer enn én kilde. Metodene som er benyttet i gjennomføringen av denne revisjonen er en egenvurdering i RefLex 3 gjennomført av skoleledelsen og lærere, intervju med ansatte på skolenivå, samtaler med elever og dokumentanalyse. 2.1 Dokumentanalyse Dokumentanalysen bygger på dokumenter som vi har mottatt fra skolene og kommunen, og på dokumenter og data som vi har innhentet fra grunnskolens informasjonssystem (GSI) og skoleporten blant annet elevundersøkelsen. Se for øvrig vedlagt dokumentliste (vedlegg 2). 2.2 Intervjuer Det er gjennomført samtaler med to grupper elever på hver skole. Samtalene er gjennomført for at elevene skal kunne få si sin mening om hvordan de opplever opplæringen på de områdene som denne revisjonen omhandler jf. grunnloven 104 og barnekonvensjonen artikkel 12. Informasjon fra samtalene med elevene er fulgt opp i intervjuene med de ansatte og ledelsen ved skolene. Det er gjennomført totalt 17 intervjuer med ansatte ved de to skolene i Moss kommune: rektor avdelingsledere kontaktlærere og faglærere i fagene norsk og matematikk. Referatene er skrevet under intervjuet, og oversendt den enkelte i etterkant for verifisering. Det følger av revisjonens metodikk at verifiserte referater er fakta på lik linje med annen skriftlig dokumentasjon. 2.3 Egenvurderinger Skolenes ledelse og lærere har gjennomført en egenvurdering i RefLex. RefLex er et verktøy utviklet av Utdanningsdirektoratet. Verktøyet er til for barnehager og skoler, som hjelp til å vurdere og reflektere rundt hvordan virksomhetene jobber med regelverket. RefLex brukes også som en del av et tilsyn. I RefLex har skolenes ledere og lærere svart på spørsmål og begrunnet svarene. Svarene er en del av grunnlaget for våre vurderinger. 3 RefLex er et verktøy for egenvurdering, utviklet av Utdanningsdirektoratet Østfold kommunerevisjon iks 9 24

25 2.4 Validitet og reliabilitet Vi har benyttet data fra ulike kilder, og brukt ulike innsamlingsmetoder for å sikre et faktagrunnlag med høyest mulig grad av gyldighet og pålitelighet. Utfordringer og begrensninger i rapportens faktagrunnlag er beskrevet ovenfor, sammen med beskrivelsen av de ulike metodene som er benyttet. Vi tar også hensyn til metodens begrensninger i vurderingene. På denne bakgrunn mener vi at rapporten fremstiller kommunen og skolene på en mest mulig riktig måte, og at vi har et godt grunnlag for våre konklusjoner og anbefalinger. Undersøkelsen er gjennomført av Anne Widnes og Unn Elisabeth West i perioden 26. april 2019 til 6. juni 2019 Østfold kommunerevisjon iks 10 25

26 3 REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier er en samlebetegnelse for krav og forventninger som blir brukt til å vurdere ulike sider av kommunens virksomhet og tjenester. Kriteriene blir blant annet utledet av regelverket, politiske vedtak og føringer eller kommunens egne retningslinjer på det området som prosjektet tar for seg. I denne rapporten er følgende kilder benyttet til å utleder revisjonskriteriene Lov og forskrift Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) Forskrifter til opplæringslova Læreplanverket Ot. prp. nr. 55 ( ) Prop. 52 L ( ) og Innst. 290 L ( ) Sentrale føringer St.meld. nr. 18 ( ) Læring og fellesskap St.meld. nr. 21 ( ) Lærelyst tidlig innsats og kvalitet i skolen Tolkningsuttalelser RefLex, artikler og rundskriv fra Utdanningsdirektoratet Tilsynsrapporter fra Fylkesmannen på temaet elevenes utbytte av opplæringen og skolebasert vurdering Tilsynsrapport fra Fylkesmannen på temaet skoleeiers system for å sikre etterlevelse av regelverket For utledningen av revisjonskriteriene, se vedlegg 1. Revisjonskriteriene fremkommer punktvis under hvert tema. Revisjonskriterier ble også oversendt kommunen i forkant av oppstartsmøtet 26. april Østfold kommunerevisjon iks 11 26

27 4 TILPASSET OPPLÆRING I hvilken grad samsvarer kommunens praksis med gjeldende regelverk og rutiner? 4.1 Revisjonskriterier Skolen skal tilpasse opplæringen for å sikre at alle elever får best mulig utbytte av opplæringen. Skolens arbeid med opplæringen i fag o Skolen skal gi elevene opplæring i alle kompetansemålene på hovedtrinnet i det enkelte fag. Underveisvurdering for å øke elevenes læringsutbytte o Skolen skal gi elevene veiledning i hvilke kompetansemål fra læreplanverket som opplæringen er knyttet til. o Skolen skal gi veiledning til elevene om hva det legges vekt på i vurderingen i faget o Skolen skal gi elevene tilbakemeldinger på hva de mestrer, og hva de må gjøre for å øke sin kompetanse. o Skolen skal se til at elevene blir involvert i vurderingen av eget læringsarbeid. Underveisvurdering som grunnlag for tilpasset opplæring o Skolen må ha en innarbeidet fremgangsmåte som sikrer at lærerne systematisk og løpende vurderer om alle elever har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Dette inkluderer elever med behov for spesiell tilrettelegging i den ordinære opplæringen elever med stort læringspotensial o Skolen må ha en innarbeidet fremgangsmåte som sikrer at arbeidsmåter, vurderingspraksis og læringsmiljø blir vurdert for elever som ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen, og basert på vurderingen må skolen eventuelt gjennomføre tiltak innenfor tilpasset opplæring. o Skolen må ha en innarbeidet fremgangsmåte for å vurdere om elevene har behov for spesialundervisning og sikre at lærerne melder behov for spesialundervisning til rektor. Tidlig innsats på trinn o Skolen må ha en innarbeidet fremgangsmåte for å fange opp elever som står i fare for å henge etter i lesing, skriving og regning på 1. til 4. trinn. o Skolen skal sette i gang intensiv opplæring så snart en lærer får mistanke om at en elev står i fare for å henge etter. 4.2 Fakta og vurderinger Om skolen Fakta Melløs skole Skolen har 368 elever, hvorav ca. 9 % av elevene har vedtak om særskilt språkopplæring og ca. 5 % av elevene har vedtak om spesialundervisning jf. data fra GSI for skoleåret 2018/2019. Hvert trinn er delt i to klasse. Skolen er organisert med trinnteam og 3 avdelinger SFO trinn, trinn og trinn. Det er 4 18,7 elever per lærer i ordinær undervisning for trinn og 25,5 elever per lærer på trinn. Skolens rektor har ledet skolen i to år. 4 Østfold kommunerevisjon iks 12 27

28 Skolen har innført ipad til bruk i opplæringen på trinn dette skoleåret og PC til bruk i opplæringen på trinn. Det er to elever per PC på skolen. PC og ipad brukes også i spesialundervisningen. Melløs skole har fått opplæring i bruk av ipad fra Ramberg skole. I intervjuene forteller lærere at de opplever at det er en skole med et godt arbeidsmiljø. De elevene vi hadde samtaler med sa at de trivdes godt på skolen. Skolens arbeid med opplæringen i fag Det fremkommer av dokumentasjonen at det er tre kontaktlærere på hvert trinn. 5. trinn har fire kontaktlærere. I tillegg er det assistenter på alle trinn, bortsett fra 7. trinn. I intervjuene sier lærerne at de samarbeider tett på trinnteamet, og at det er forskjell fra trinn til trinn hvordan lærerne organiserer opplæringen. De sier at de har et stort handlingsrom og mange mener at det er nødvendig. Noen lærere sier at det burde vært en mer enhetlig praksis på skolen. Det fremkommer av intervjuene at lærerne på de ulike trinnene jobber med kompetansemålene på ulik måte. På noen trinn jobber de blant annet temabasert og sier at de knytter temaene opp mot kompetansemålene. På andre trinn sier de at de tar utgangspunkt i kompetansemålene og henter oppgaver fra de ulike kilder som passer inn. Der de ikke finner oppgaver som passer, lager de oppgaver selv. I egenvurderingen sier lærerne på noen trinn at rektor sjekker læringsplaner, helårsplaner, fagplaner og halvårsplaner som lærerne bruker, men lærerne på andre trinn sier at de ikke vet. Skolens ledelse sier i intervjuene at de ville tatt tak i og jobbet med læreplanforståelse, dersom det nå ikke hadde kommet nye fagplaner 5. Skolens ledelse sier videre at slik situasjonen er nå så kan de ikke prioritere dette. Læreplanforståelse settes derfor litt på vent i og med at det kommer ny læringsplan. Underveisvurdering for å øke elevenes læringsutbytte I dokumentet «å lede elevenes læring slik gjør vi det på Melløs» er det beskrevet hvordan lærerne skal skape orden og arbeidsro i timene og hvordan de skal motivere og se elevene. I intervjuene sier lærerne at de gir elevene informasjon om hvilke kompetansemål opplæringen er knyttet til. Noen gir det skriftlig på ukeplaner, i OneNote, andre sier at de også skriver det på tavla, og noen sier at de bruker lang tid på å snakke om hva de skal lære hver mandag. Lærerne sier at de har felles mal for ukeplan på skolen, og læringsmål er inkludert i denne. I egenvurderingene sier lærere på noen trinn at de ikke veileder elevene i hvilke kompetansemål opplæringen er knyttet til, men i intervjuene sier de at læringsmålene blir formidlet skriftlig. Alle elevene har en individuell utviklingsplan som ligger i Skooler 6. Når det gjelder underveisvurdering, så sier flere lærere i intervjuene, at de går rundt i klasserommet og gir elevene tilbakemeldinger når de jobber med ulike oppgaver. De har også avsatt en time i uken til samtaler med enkeltelever eller grupper med elever. De forsøker å fordele det likt blant elevene, men det er noen elever som ofte trenger mer tid enn andre. De gir også tilbakemeldinger i Skooler. Det er litt 5 Nye fagplaner og ny overordnet del for grunnskole og videregående skole skal gjelde fra høsten Skooler er en lærings- og kommunikasjons plattform mellom lærer og elev / skole og hjem Østfold kommunerevisjon iks 13 28

29 ulikt hvor ofte det blir gitt tilbakemeldinger der. Lærerne på noen trinn sier at de også bruker lang tid på fredagene til å oppsummer og gi tilbakemeldinger på hva elevene har lært. I egenvurderingene sier noen lærere at det er opp til den enkelte lærer å avgjøre hva som skal formidles i halvårsvurderingene. Noen lærer sier at de ikke gir elevene tilbakemelding på hva som er elevens kompetanse i faget på halvårsvurderingene, men de gir en tilbakemelding på kompetansen i deler av faget. Intervjuene viser at noen trinn mener at uketester er viktig, mens andre trinn har sluttet med det. De som ikke lenger bruker uketester sier at det er meningsløst å gi fremovermelding når en allikevel er ferdig med opplæringen på området. De som bruker uketester mener det er nyttig for elevene å få vurderingene tett inn mot opplæringsperioden. I periodeplaner og intervjuene kommer det frem at alle elevene har en læringsvenn, og at de bytter læringsvenn med jevne mellomrom. Det kommer frem at elevene får vurdere hverandre i noen fag. Det er imidlertid ulikt om egenvurdering er en del av underveisvurderingen. Elever og lærere på noen trinn sier at de jobber systematisk med egenvurdering, mens andre bruker det i liten grad. Underveisvurdering som grunnlag for tilpasset opplæring Gjennom intervjuene fremkommer det at skolens ledelse og lærere mener at de er på god vei til å få til et godt utbytte av opplæring for de fleste elevene. De mener også at det er en utfordring at det er så mange elever med spesialundervisning på noen av trinnene. Skolen gjennomfører mange kartlegginger på alle trinn i lesing og skriving, matematikk og sosial kompetanse. I dokumentene mottatt fra skolen ligger en oversikt over alle kartleggingene som skolen gjennomfører. Skolen bruker stasjonsundervisning i norskopplæringen og har da en fast lesestasjon hvor elevene får veiledet lesing 7. Dersom det er mistanke om dysleksi hos en elev, blir eleven meldt til PPT for utredning. Det kommer frem av intervjuene og samtalene med elevene at elever med dysleksi blant annet får egen PC som hjelpemiddel i opplæringen og ekstra støtte i opplæringen. Flere lærere sier i egenvurderingene at skolen ikke har en innarbeidet fremgangsmåte for å sikre at det for elever som ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, gjennomføres vurdering av arbeidsmåter, vurderingspraksis og læringsmiljøet. De opplyser om at dette er noe den enkelte lærer må vurdere og at de tilpasser så godt de kan. Det fremkommer av intervjuene at både lærerne og ledelsen ser at det å tilpasse opplæringen har blitt mer utfordrende på grunn av endringene i elevgrunnlaget de siste årene. Skolen opplever at stadig flere elever sliter med sin psykiske helse. De har i dag mange elever med som sliter med traumer og utagering, et økende antall elever fra familier som har ulike utfordringer, fattige familier og fremmedspråklige familier. Lærerne informerer om at dette gjør at mye tid og ressurser går til å ivareta disse elevene. De sier at skolen har for lite ressurser og for lite kompetanse til å klare å 7 Veiledet lesing handler om at lærer og elev leser og diskuterer seg gjennom en tekst som er valgt på forhånd. Valg av tekst blir gjort ut fra hvilket nivå elevene er på. Østfold kommunerevisjon iks 14 29

30 ivareta den store gruppen elever med utfordringer som de har i dag. De har nå helsesykepleier i 100 % stilling og sier at det er en ressurs, men at det ikke er tilstrekkelig. Skolens ledelse sier at de har store utfordringer på noen av trinnene. De har i en periode hentet inn ekstern kompetanse som blant annet PPT og miljøterapeut. Videre sier skolens ledelse at skolen ikke har tatt helt innover seg den store endringen i elevgrunnlaget og at dette er noe de vil jobbe mer med fremover. I egenvurderingene svarer lærerne at de gir elevene veiledning i hvordan elevene skal øke sin kompetanse i faget. Noen sier at de har tydelige kriterier på ukeplanene og andre sier at de formidler dette ved oppstart på nytt tema og underveis i opplæringen. Skolen har elever med nedsatt hørsel. Det kommer frem av intervjuene at det er litt ulikt hvordan dette blir oppdaget. Som regel foreligger det informasjon om dette før eleven begynner på skolen, blant annet informasjonsoverføring fra barnehagen eller informasjon fra foreldrene. Skolen informerer om at de også har avdekket elever med nedsatt hørsel gjennom endring i adferd. Elever som blir meldt til PTT skal få både hørsels- og synstest. I intervjuene sier lærere og ledere at de tilpasser opplæringen for elever med nedsatt hørsel. Hvordan de tilpasser opplæringen, avhenger av behovet til den enkelte elev. Skolen har i dag to klasserom som er tilrettelagt for de elevene som har behov for hjelpeutstyr, som blant mikrofoner og høyttaleranlegg. Det fremkommer av intervjuene at dette utstyret fungerer godt for disse elevene. Det fremkommer av intervjuene og samtalene med elevene at det er ulik mellom trinnene hvordan opplæringen tilpasses elever med stort læringspotensial. På noen trinn får elevene oppgaver på et høyere nivå, andre trinn gir elevene flere oppgaver, men ikke så mye å strekke seg etter og noen mener at det å bruke elevene som ressurs for svakere elever gir mye læring for den sterke eleven. Det blir sagt i intervjuene at skolen ikke har jobbet systematisk nok med det å få de flinke elevene til å strekke seg. Elevundersøkelsen viser at årets 7. trinn opplever god støtte fra lærerne, høy grad av trivsel og god underveisvurdering. Fjorårets 7. trinn hadde lavere skår på disse områdene. Det fremkommer av intervjuene at flere lærere opplever mye fravær fra ledelsen som utfordrende i inneværende skoleår. Fraværet skyldes både sykdom og arbeidet med omorganiseringen i kommunen. Det har blant annet ført til at de på noen trinn ikke har hatt trinnmøter og avdelingsmøter i samme grad som tidligere år. Moss kommune har i den desentraliserte ordningen for kompetanseutvikling i skolen valgt å jobbe med læringsmiljø Læringsmiljøprosjektet. Av dokumentasjon fremkommer de punktene Melløs skole skal jobbe med fremover. Skolebidragsindikatoren 8 for , publisert , viser at skolen bidrar høyere enn forventet for elever på trinn. Skolens bidrag er over landsgjennomsnittet, også sammenlignet med året før. I Østfold er bidraget til elever på trinn omtrent som gjennomsnittet. 8 og trinn/melloes-skole/indikatorveiledning Østfold kommunerevisjon iks 15 30

31 Tidlig innsats på trinn I intervjuene blir det sagt at de fleste elever med lese- og skrivevansker blir fanget opp innen 4. trinn, og at innføringen av ipad på 1. og 2. trinn har medført at flere elver blir fanget opp tidligere, da det er vanskeligere for de med lesevansker å lese på skjerm. I intervjuene sier lærere at de jobber med å fange opp elever med lese- og skrivevansker så tidlig som mulig, og at de ofte ikke er overrasket over resultatene på kartleggingsprøvene når de er gjennomført. Det kommer frem av intervjuene at da tidlig innsats trinn ble tydeliggjort i lovverket så vurderte skolen at måten de allerede jobbet med disse trinnene på, var innenfor regelverket. Det kommer frem av intervjuene at skolen har en bokstavprogresjonsplan som lærerne jobber etter. Der elevene som ikke henger med, får ekstra trening og innøving. I intervjuene blir det også sagt at de bruker veiledet lesing og at de gjennomfører lesekurs et par ganger i året. Skolebidragsindikatoren for viser at skolen bidrar noe over det som er forventet for trinn. Skolens bidrag er omtrent som landsgjennomsnittet for trinn. Indikatoren viser at bidraget har vært omtrent på samme nivå de siste årene. I Østfold er bidraget til elever trinn noe under landsgjennomsnittet Vurderinger Melløs skole Skolens arbeid med opplæringen i fag Skolen skal sikre at elevene får opplæring i alle kompetansemålene i faget på hovedtrinnet, gjennom opplæringsløpet. Skolens ledelse må derfor ha kunnskap om undervisningen planlegges og gjennomføres på en slik måte at dette blir ivaretatt. Vi ser av intervjuene og egenvurderingene at lærerne ved skolen har ulik metode for hvordan de skal jobbe med kompetansemålene. Noen jobber temabasert og knytter temaene opp mot kompetansemålene, andre tar utgangspunkt i kompetansemålene og henter oppgaver fra ulike kilder for å oppfylle kompetansemålet. Når det ikke er etablert en felles måte å jobbe med kompetansemålene på skolen, er det vår vurdering at det er vanskelig for skolens ledelse å sikre at elevene får opplæring i alle kompetansemålene i faget på hovedtrinnet, gjennom opplæringsløpet. Vi mener imidlertid at siden skolens ledelse allerede har skaffet seg kunnskap om hvordan lærerne jobber med kompetansemålene på de ulike trinn, har skolen et godt utgangspunkt for å rette opp dette. Skolens ledelse har i revisjonen konkludert med at skolen vil jobbe mer med dette området for å få en felles læreplanforståelse som er i tråd med regelverket. Underveisvurdering for å øke elevenes læringsutbytte Lærerne gir ulik grad av informasjon om hvilke kompetansemål og læringsmål som opplæringen er knyttet til. I egenvurderingene sier lærere på noen trinn at de ikke veileder elevene i hvilke kompetansemål opplæringen er knyttet til, men i intervjuene sier de at læringsmålene blir formidlet skriftlig. Noen lærere sier også at de forteller elevene om målene for opplæringen ved oppstarten av hver læringsøkt. Det er vår vurdering at ikke alle lærerne ved skolen veileder elevene på en sånn måte at de blir gjort i stand til å forstå hva de skal lære, og hva som er formålet med opplæringen. Vurderingen underveis i opplæringen skal gi god tilbakemelding og rettledning til eleven og være et redskap i læreprosessen. Det fremkommer at lærerne på de ulike trinnene jobber med underveisvurdering både i undervisningen, i elevsamtaler og i de individuelle utviklingsplanene. Det er derfor vår vurdering at lærerne på alle trinn jobber med underveisvurdering for å bidra til at eleven øker sin kompetanse i fag. Skolen har etablert et system der elevene har læringsvenner og vurderer hverandre. Elevene skal delta aktivt i vurderingen av eget arbeid, egen kompetanse og egen faglig utvikling. Elevens egenvurdering skal være en del av underveisvurderingen. Det fremkommer at noen trinn har implementert egenvurdering som en fast del av underveisvurderingen, mens andre trinn bruker Østfold kommunerevisjon iks 16 31

32 egenvurdering i liten grad. Det er derfor vår vurdering at skolen ikke i tilstrekkelig grad har implementert elevens egenvurdering som en del av underveisvurderingen på alle trinn. Underveisvurdering som grunnlag for tilpasset opplæring Læreren skal, som en del av underveisvurderingen, vurdere om den enkelte eleven har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Skolen må ha en kjent og innarbeidet fremgangsmåte slik at lærerne vurderer systematisk og løpende om elevene har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Det er vår vurdering at lærerne gjør vurderinger av om den enkelte eleven har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Lærerne gjennomfører en rekke kartlegginger av elevene. De er godt kjent med hvilke kartlegginger som er tilgjengelig og når de skal eller kan gjennomføres. Det er vår oppfatning at lærerne bruker sitt faglige skjønn til også å gjøre vurderinger løpende i opplæringssituasjonen. På grunnlag av dette er det vår vurdering at skolen har en kjent og innarbeidet fremgangsmåte, slik at lærerne vurderer systematisk og løpende om elevene har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. På bakgrunn av informasjon som fremkommer i intervjuer og dokumentasjon ser vi at dersom en elev ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen, gjør lærerne vurderinger og prøver ut tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet. De opplyser imidlertid at dette er noe den enkelte lærer må vurdere og at de tilpasser så godt de kan. Det er imidlertid vår vurdering at det i stor grad er opp til det enkelte trinn å vurdere handlingsrommet og hvilke tiltak som kan benyttes. Det er i liten grad en innarbeidet fremgangsmåte ved skolen, som sikrer at det for elever som ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, gjennomføres vurdering av arbeidsmåter, vurderingspraksis og læringsmiljøet. Vi ser samtidig at lærerne jobber mye med skolemiljøet på de enkelte trinn og at arbeidet med elevenes skolemiljø og enkeltelevers psykiske helse og adferd kan ta svært mye oppmerksomhet og ressurser på noen av trinnene. Det er vår vurdering at skolen gjør mange tilpasninger i opplæringen for elever med lese- og skrivevansker. Det er videre vår oppfatning at skolen utreder elever for dysleksi når de ser at eleven ikke følger normal progresjon i norskfaget, og tilpasser opplæringen ytterligere. Det er også vår vurdering at skolen tilpasser undervisningen for elever med nedsatt hørsel. I intervjuene blir det opplyst om at skolen har informasjon om de fleste elever som har nedsatt hørsel, før de begynner ved skolen. Skolen har fått på plass utstyr til de elevene som trenger ekstra hjelpemidler og de følger opp elevene i underveisvurderingen spesielt. Skolen har også avdekket elever med nedsatt hørsel underveis i opplæringsløpet og satt inn tiltak for å tilpasse opplæringen på en bedre måte for disse elevene. Det kommer frem av intervjuene at det er svært ulikt fra trinn til trinn i hvilken grad elever med stort læringspotensial får tilpasset sin opplæring. Noen gir elevene oppgaver på et høyere nivå, andre gir elevene flere oppgaver, men ikke så mye å strekke seg etter og noen lærere mener at det å bruke elevene som ressurs for svakere elever gir mye læring for elever med stort læringspotensial. Det er vår vurdering at dette området i for liten grad har vært et tema på skolen, og at skolen ikke i tilstrekkelig grad har systematisert og diskutert hvordan de skal tilpasse opplæringen for disse elevene i skoletiden. Vi ser av dokumentasjonen og i intervjuene at der skolen vurderer at elever ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen, blir det også vurdert om en elev trenger spesialundervisning. Lærerne drøfter på trinnet og melder fra til rektor når de vurderer at det er behov for noe mer enn tilpasning av den ordinære opplæringen. Det er derfor vår vurdering at skolen har en fremgangsmåte som er kjent og innarbeidet blant lærerne slik at de vurderer og melder behov for spesialundervisning. Østfold kommunerevisjon iks 17 32

33 Tidlig innsats på trinn Skolen skal sørge for at elever på 1. til 4. årstrinn som står i fare for å bli hengende etter i lesing, skriving eller regning, raskt får egnet intensiv opplæring slik at forventet progresjon blir nådd. Skolen bruker mange kartleggingsprøver. Resultatene fra kartleggingsprøver kan tilsi at en elev må følges opp av skolen. I intervjuene sier lærere at de nå fanger opp elever med lese- og skrivevansker tidligere enn før. Dette begrunner de med innføringen av ipad på 1. og 2. trinn, og det at elever med lese og skrivevansker leser dårligere på skjerm. Det er derfor vår vurdering at skolen jobber for å fange opp elever med lese- og skrivevansker så tidlig som mulig. Den intensive opplæringen må settes i gang så snart en lærer får mistanke om at en elev står i fare for å henge etter. Det skal være en lav terskel for å følge opp disse elevene. I intervjuene sier lærerne at de gjennomfører veiledet lesing for elevene, og elever med lesevansker får tekster tilpasset sitt nivå. Det er vår vurdering at dette er å tilpasse opplæringen til eleven, men det er nødvendigvis ikke en intensiv opplæring. Vi ser av intervjuene at skolen tidlig jobber med bokstavprogresjon slik at elever som har behov for mer oppfølging på dette området, får en intensiv opplæring. På spørsmål om tidlig innsats i lesing, skriving og regning svarer lærerne kun med at de iverksetter tiltak på lesing. Skolen gjennomfører lesekurs et par ganger i året. I regelverket står det at den intensive opplæringen må settes i gang så snart en får mistanke om at en elev står i fare for å henge etter. Det er vår vurdering at skolen i for liten grad benytter seg av muligheten til å gi intensiv opplæring i lesing, skriving eller regning Fakta Ramberg skole Om skolen Skolen har 405 elever, hvorav ca. 6 % av elevene har vedtak om særskilt språkopplæring og ca. 2 % av elevene har vedtak om spesialundervisning jf. data fra GSI for skoleåret 2018/2019. Det er 16,8 elever per lærer i ordinær undervisning på trinn og 17,9 elever per lærer på trinn. Skolen er organisert i landskap på trinnene og har vært en landskapsskole siden Det vil si at alle elevene på hvert av trinnene hører til samme klasserom, men med minst 3 kontaktlærere på hvert trinn. De er organisert med trinnteam og 3 avdelinger SFO trinn, trinn og trinn. Skolens rektor har vært leder for skolen i 23 år. Skolen begynte med ipad i opplæringen for fire år siden. De bruker nå ipad i alle fag og på alle trinn. Alle elevene har derfor hver sin ipad. Alle ansatte på skolen har fått opplæring i hvordan de kan bruke ipad og app er i undervisningen. Opplæringer er gitt av en ekstern virksomhet, som har spesialisert seg på digitale verktøy til skoler og barnehager. Skoleåret har skolen prøvd ut det å være en leksefri skole. I intervjuene forteller lærere at de opplever at det er en skole med et godt arbeidsmiljø. De elevene vi hadde samtaler med sa at de trivdes godt på skolen. Skolens arbeid med opplæringen i fag Det fremkommer av intervjuene med lærerne at de opplever at kompetansemålene er blitt mye mer synlige i opplæringen etter at de gikk bort fra lærebøker og begynte med ipad som verktøy. Skolen har lagt frem dokumentasjon på et ukebrev for 7. trinn som viser at det blir gitt læringsmål i alle fag. Østfold kommunerevisjon iks 18 33

34 Skolens ledelse informerer om de at har jobbet med rammer og struktur for opplæringen over lang tid, og mener at det er viktig med rammer. Det kommer frem av intervjuene med lærere og ledelse at de jobber etter en modellen «den gode økta»/ 9 «den gode timen», som omhandler klasseledelse og strukturering av opplæringsøkta. Alle lærerne bruker en mal ithoughts, som er en tankekart-app. Malen brukes til planlegging av opplæringen for en periode eller en opplæringsøkt. Her legger de inn kompetansemålene, læringsmålene, kriterier og aktiviteter. Dette blir gjort tilgjengelig for elevene. Lærerne opplever at dette gir tydelige rammer og struktur for opplæringen og er gjenkjennbart for elevene. De har en standard for hvordan de starter og avslutter timen. I intervjuene fremkommer det at skolen har en praksis på å dele mye. Lærere og ledere sier at de har en åpenhet for å lære av hverandre. Det fremkommer av dokumentasjon at skolen våren 2019 har evaluert ordningen med leksefri skole. Det ble foretatt en undersøkelse blant foreldrene som viste at 62 % av foreldrene ønsket å fortsette ordningen, mens 38 % ville ha leksene tilbake. Av de foreldrene som ønsker å fortsette en leksefri skole har skolen fått tilbakemelding om at barna virker mer motivert for skolen og er generelt blitt gladere barn. Av de foreldrene som ønsker leksene tilbake, blir det gitt tilbakemelding om at de synes det er vanskelig å følge med på hva elevene lærer og de er bekymret for reduksjonen i repetisjon og øving, spesielt i matematikk faget. I intervjuene med lærerne kommer det frem at ved at de nå ikke får repetert eller gitt elevene mengdetrening gjennom lekser, så må de jobbe mer med det i timene. Underveisvurdering for å øke elevenes læringsutbytte I intervjuene forteller lærerne at de bruker ipad i opplæringen i alle fag. De informerer om at det er et krav fra skoleledelsen at alle skal gi minst to underveisvurderinger i systemet Skooler i alle fag hvert halvår. Dette er i tillegg til halvårsvurderingene. Skolen bruker også app en Showbie. Med Showbie kan lærere opprette digitale klasserom og dele oppgaver, planer og vurderinger med elevene. Lærerne informerer om at de gir både skriftlige og muntlige tilbakemeldinger til elevene i denne app en. I intervjuene sier lærerne at ved at oppgavene i de ulike fag blir gitt via ipad opplever de nå at de har mer tid til å gå rundt i klasserommet og gi underveisvurdering til enkeltelever. Alle lærere har avsatt en time per uke til læringssamtale med elevene. Samtalene blir gjennomført med elevene i små grupper. Det kommer frem av intervjuene med lærerne at det ofte er disse timene som forsvinner når det er fravær blant lærerne på trinnet. I intervjuene kommer det frem at elevene ofte vurderer seg selv i læringsøktene. Det kan enten være alene sammen med læreren eller i læringssamtalen, i liten gruppe. De bruker også egenvurdering i utviklingssamtalene med lærer og foreldre. Elevene informerer om at de skriver i en loggbok. Der kan de gi tilbakemelding til læreren om hvordan de opplever læringsmiljøet og om hva de mener om opplæringen. Elevene har også en privatpostkasse som er anonym. Elevundersøkelsen viser at årets 7. trinn opplever god støtte fra lærerne, høy grad av trivsel og god underveisvurdering. Underveisvurdering som grunnlag for tilpasset opplæring Gjennom intervjuene kommer det frem at lærerne opplever at innføringen av ipad har medført at det er lettere å tilpasse opplæringen til alle. Ved bruk av ipad er det ikke lenger så tydelig at noen får oppgaver på et annet nivå enn andre. Alle ser like ut og alle har noe å vise frem. De opplever at dette verktøyet gir en mer inkluderende opplæring. 9 Østfold kommunerevisjon iks 19 34

35 Skolens ledelse og lærere sier at i utgangspunktet skal all opplæring gis i fellesskap i gruppa. Dette gjelder også for elever som har spesialundervisning og dermed en individuell opplæringsplan. Det skal være høy terskel for at noen skal tas ut av gruppa over lengere tid. Alle elever har en læringspartner som de samarbeider med i opplæringen. Læringspartnere blir byttet jevnlig. Lærerne sier i intervjuene at en landskapsskole har nok flere muligheter til å tilpasse opplæringen. Det er flere voksne inne i undervisningen og det er dermed muligheter til å ha ulike gruppesammensetninger og ta ut grupper i kortere perioder. Det er flere elever med nedsatt hørsel ved skolen. Noen har blitt vurdert til at de har behov for hjelpeutstyr og har fått det. Skolen bruker da mikrofon i opplæringen. Andre elever har blitt vurdert til ikke å trenge hjelpeutstyr, men her sier lærerne at de er bevisste på at elevene skal sitte lengst frem i klasserommet og at de følger opp elevene fortløpende ved at lærer sjekker ut om de har fått med seg det som er sagt i klassen. I intervjuene sier lærerne at de gir oppgaver på ulike lesenivå for å tilpasse for elevene. For elever som har lesevansker blir det satt inn lesestøtte. I Showbie kan elevene blant annet lese inn lekser og få tilbakemelding fra læreren. For elever med skrivevansker tilpasser de opplæringen ved at elevene skriver i Skoleskrift som er en app der elevene får lyd når de skriver slik at de kan lytte seg frem til rettskriving. Av dokumentasjon fremkommer det at skolen har en rutinebeskrivelse for oppfølging og igangsetting av lesekurs for elever med lese- og skrivevansker trinn. Det fremkommer av rutinen at oppfølgingen av disse elevene gjøres i samarbeid med PPT. Skolen gjennomfører også skrivekurs for elevene ved at de tar ut en gruppe elever og jobber med skriving på ulike måter. Lærerne mener at de fanger opp elever med lese- og skrivevansker tidlig. Skolens ledelse sier i intervjuene at de har jobbet målrettet for at flere elever skal ta del i den ordinære opplæringen og at færre skal behøve å få spesialundervisning. Det er noe hele Moss kommune har jobbet for. I intervjuene svarer lærerne ulikt på spørsmål om hvordan de tilpasser opplæringen til elever med stort læringspotensial. På 7. trinn får disse elevene blant annet oppgaver i matematikk på 8. og 9. trinns nivå. I intervjuene sier noen av lærere at de opplever at det er enklere å gi tilpasninger i matematikk enn i for eksempel norskfaget. Skolen bruker blant annet Multi smart øving, som tilpasser seg elevenes nivå. Flere lærere sier at i og med at de bruker ipad i opplæringen, så er det mulig for disse elevene å velge vanskeligere oppgaver. Noen sier også at lærerne forventer mer av disse elevene og sier at de for eksempel utfordres til å utvikle seg. Flere lærere sier at de opplever det å gi sterke elever mer å strekke seg etter som utfordrende, og at dette nok er et område skolen kunne jobbet enda mer strukturert med. Noen av elevene vi snakket med synes at de kunne hatt mer variert læring og at det er kjedelig å holde på med de samme tingene så lenge. Elevundersøkelsen på 7. trinn for skoleåret viser at skolen skårer lavest på faglige utfordringer for elevene, under snittet i Østfold og landet for øvrig. Ledelsen sier i intervjuene at de har fått flere elever med fremmedspråklig bakgrunn og at de opplever å ha litt lite erfaring med hvordan møte eleven og foreldre med annet språk. De mener selv at de nok kan bli bedre på begrepstrening og særskilt norskopplæring for disse elevene. For flere av elevene bruker skolen tospråklig lærer i undervisningen noen timer pr. uke. De er i ferd med å Østfold kommunerevisjon iks 20 35

36 utarbeide en rutine for denne opplæringen. Ledelsen informerer at de har en lærer som tar videreutdanning innen opplæring for fremmedspråklige elever, da de trenger mer kompetanse på dette på skolen. I arbeidet med å tilpasse opplæringen til elevene sier skolens ledelse at det ikke alltid er så enkelt å få tak i elevens opplevelse og meninger i opplæringen. De er blant annet derfor opptatt av å bygge god relasjonskompetanse hos lærerne, for i større grad å kunne få frem elevenes syn og ikke hva lærerne tror at er elevens syn. Skolebidragsindikatoren for , viser at skolen bidrar høyere enn forventet for elever på trinn på denne skolen. Skolens bidrag er over landsgjennomsnittet. Indikatoren viser en positiv utvikling de siste årene. I Østfold er bidraget til elever på trinn omtrent som landsgjennomsnittet. Tidlig innsats på trinn trinn er organisert i to grupper på hvert av trinnene. I intervjuene sier lærerne at det alltid er to lærere på hver gruppe, i tillegg er det i perioder en assistent. Det kommer frem av intervjuene at skolen de siste årene har jobbet med styrking av opplæringen på de lavere trinnene. Skolen har en lærer som jobber kun med tidlig innsats 3 dager i uken på trinn. De har også en lærer som jobber med tidlig innsats på trinn. Lærerne som jobber med tidlig innsats kartlegger elever som ser ut til å trenge noe ekstra og har utarbeidet en leseplan for elevene. De jobber tett med kontaktlærerne på trinnet. Lærerne sier de har jobbet tett sammen med PPT på systemsiden og at tidlig innsats medfører at de nå setter inn ressurser tidligere enn før. Av dokumentasjonen fremkommer det i Leseplanen at skolen på 1. trinn blant annet benytter STL (skrive seg til lesing med lydstøtte). Planen inneholder en oversikt over de ulike verktøyene som lærerne kan bruke i lese- og skriveopplæringen, på hvilke områder de ulike verktøyene er nyttige og en årsplan for leseopplæringen. Det fremkommer av dokumentasjon at skolen har utarbeidet en egen rutinebeskrivelse for arbeidet med tidlig innsats på skolen. Skolens ledelse informerer om at de fortløpende holder lesekurs for elever som har lesevansker. De sier at de har koblet PPT tett på lærerne i dette arbeidet, men at de også har god internkompetanse på området. I skoleporten fremkommer det at skolebidragsindikatoren for viser at skolen bidrar over det som er forventet for trinn på denne skolen. Skolens bidrag er over landsgjennomsnittet på dette området. Indikatoren viser en jevn positiv utvikling de siste årene, sett i forhold til landsgjennomsnittet. I Østfold er bidraget til elever trinn under landsgjennomsnittet Vurderinger Ramberg skole Skolens arbeid med opplæringen i fag Det fremkommer av intervjuene at skolen har jobbet mye med rammer og struktur rundt opplæringen. Lærerne jobber etter felles maler og har en felles måte å arbeide med kompetansemålene i Læreplanverket. Skolen arbeider med kompetansemålene, læringsmålene, kriterier og aktiviteter på en felles og strukturert måte. Alle lærerne bruker et felles planleggingsverktøy, som gjør planleggingen ensartet og strukturert. Lærerne tar utgangspunkt i og formidler målene for opplæringen på en felles måte og det er vår vurdering at det gjør det mer forutsigbart og gjenkjennelig for elevene på de ulike trinnene. Det derfor vår oppfatning at skolens Østfold kommunerevisjon iks 21 36

37 ledelse har kunnskap om at undervisningen planlegges og gjennomføres på en slik måte at skolen sikrer at elevene får opplæring i alle kompetansemålene. Elevene skal bli gjort kjent med målene for opplæringen. Dette gjelder for alle årstrinn. Elevene skal gjøres i stand til å forstå hva de skal lære, og hva som er formålet med opplæringen. Det fremkommer i intervjuene og egenvurderingene at lærerne følger skolens etablerte rammer og struktur for opplæringen. De strukturerer opplæringen etter det som kalles den gode opplæringsøkta. De gir da elevene veiledning i hva som er målene for opplæringen. Det er vår vurdering at de på denne måten sikrer at elevene blir gjort i stand til å forstå hva de skal lære og hva som er formålet med opplæringen. Vi ser at skolen har lagt mye ressurser i å gi personalet en grundig opplæring i bruk av ipad og de ulike app ene, og det er vår vurdering at det har vært en viktig faktor for å lykkes med digitalisering av opplæringen. Vi oppfatter imidlertid at skolen også hadde felles rammer og struktur for opplæringen før de innførte de digitale verktøyene. Det har sannsynligvis ført til at skolen var godt forberedt på å ta i bruk felles digitale verktøy for alle ansatte på skolen. Underveisvurdering for å øke elevenes læringsutbytte Eleven skal kjenne til hva som vektlegges i vurderingen av hans eller hennes kompetanse. Det betyr at elevene skal kjenne til hva som kjennetegner ulik grad av kompetanse, og hva det legges vekt på i vurderingen av en prestasjon. Kravet til at det skal være kjent for eleven, innebærer at det ikke holder at informasjonen ligger på Internett eller kan fås ved å spørre læreren. Det er vår vurdering at lærerne snakker med elevene om hva som vektlegges i vurderingen av kompetanse ved at de følger rammene de har lagt for opplæringsøktene. Der blir kriteriene knyttet opp mot læringsmålene i begynnelsen av opplæringsøkta og oppsummert på slutten av opplæringsøkta. Underveisvurderingen skal gis løpende og systematisk, den kan både være skriftlig og muntlig, skal inneholde begrunnet informasjon om kompetansen til eleven og skal gis med sikte på faglig utvikling. Det er vår oppfatning at underveisvurderingen er løpende og systematisk ved at lærerne fortløpende gir elevene tilbakemeldinger og fremovermelding på hva som er kompetansen til elevene og hva de må gjøre for å utvikle seg i faget. De gir denne informasjonen til elevene både muntlig underveis, muntlig eller skriftlig i app er på ipad, og skriftlig seks ganger i året i alle fag i Skooler. Elevene skal delta aktivt i vurderingen av eget arbeid, egen kompetanse og egen faglig utvikling. Ved at elevene blant annet vurderer seg selv i oppsummeringen av hver læringsøkt og i en egen bok til dette formålet, er det vår vurdering at elevens egenvurdering er en del av underveisvurderingen ved skolen. Underveisvurdering som grunnlag for tilpasset opplæring Av intervjuer og dokumentasjon fremkommer det at lærerne, som en del av underveisvurderingen, vurderer om den enkelte eleven har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Det er vår vurdering at skolen har en kjent og innarbeidet fremgangsmåte, slik at lærerne vurderer systematisk og løpende om elevene har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Intervjuene og dokumentasjonen viser at lærerne gjør disse vurderingene både løpende i opplæringssituasjonen og gjennom ulike kartlegginger. Intervjuene og dokumentasjonen viser at dersom en elev ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen, så gjør lærerne vurderinger og prøver ut tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet. Gjennom bruk av ulike digitale verktøy, lese- og skrivekurs og uttalte alternative måter å organisere og tilrettelegge opplæringen for enkeltelever og gruppene på, er det vår oppfatning at skolen har et felles system som er kjent og innarbeidet ved skolen. Østfold kommunerevisjon iks 22 37

38 Det er videre vår vurdering at skolen gir mange tilpasninger i opplæringen, i tillegg til lese- og skrivekurs for elever med lese- og skrivevansker. Intervjuene og samtalene viser at skolen utreder elever for dysleksi når de ser at eleven ikke følger normal progresjon, på tross av intensivering av opplæringen. Skolen tilpasser da opplæringen for eleven ytterligere. Det er vår vurdering at skolen har et system for å avdekke og tilpasse opplæringen for elever med nedsatt hørsel. Skolen har fått på plass utstyr til de elevene som trenger hjelpemidler i opplæringen, og følger opp elevene i underveisvurderingen spesielt. Skolen har også elever med nedsatt hørsel som det er vurdert at ikke har behov for hjelpemidler, som skolen sørger for at får tilpasning av opplæringen. Når det gjelder hvordan elever med stort læringspotensial får tilpasset sin opplæring, er det vår oppfatning at skolen i størst grad har tilpasset opplæringen i matematikkfaget. Intervjuene viser at skolen ikke i tilstrekkelig grad har diskutert og systematisert hvordan lærerne kan tilpasse opplæringen for elever med stort læringspotensial i alle fag. Flere elever opplever at opplæringen er for lite variert og at de ikke får nok faglige utfordringer. I noen tilfeller vil skolens vurdering og eventuelle utprøving av tiltak konkludere med at eleven ikke kan få tilfredsstillende utbytte av opplæringen innenfor det ordinære opplæringstilbudet. Eleven har da krav på spesialundervisning. Det er viktig at prosessen for å kunne gi spesialundervisning blir startet så snart som mulig etter at behovet for dette er avdekket. Det er vår vurdering at lærerne vurderer om en elev trenger spesialundervisning og melder fra til rektor når det er behov for det. Det er vår vurdering at skolen har en fremgangsmåte som er kjent og innarbeidet blant lærerne på dette området. Tidlig innsats på trinn Skolen skal sørge for at elever på 1. til 4. årstrinn som står i fare for å bli hengende etter i lesing, skriving eller regning, raskt får egnet intensiv opplæring slik at forventet progresjon blir nådd. Skolen bruker mange kartleggingsprøver. Resultatene fra kartleggingsprøver kan tilsi at en elev må følges opp av skolen. Kartleggingsprøver vil imidlertid ikke alltid være egnet til å fange opp om en elev har behov for ekstra oppfølging. Ved at skolen blant annet har lærere på 1. til 4. trinn som kun jobber med tidlig innsats, er det vår vurdering at skolen har en klar prioritering av arbeidet med tidlig innsats. Ved at de tidlig jobber med både bokstavprogresjon og leseprogresjon jf. egen leseplan, er det vår vurdering sannsynliggjort at skolen følger opp elever som henger etter i faget. Den intensive opplæringen må settes i gang så snart en lærer får mistanke om at en elev står i fare for å henge etter. Det skal være en lav terskel for å følge opp elever. Det er vår vurdering at elever som står i fare for å henge etter i lesing og skriving får egnet intensiv opplæring. Det er imidlertid vår oppfatning at skolen ikke i like stor grad har ivaretatt dette i regning. Østfold kommunerevisjon iks 23 38

39 5 KOMMUNENS OG SKOLENES SYSTEM I hvilken grad har kommunen etablert et system og rutiner som bidrar til å sikre at elever i grunnskolen får en opplæring som er tilpasset deres evner og forutsetninger? 5.1 Skoleeier Revisjonskriterier Skoleeiers forsvarlige system Kommunen må innhente relevant informasjon om skolenes praksis ofte nok. Kommunen må bruke informasjonen om skolenes praksis til å vurdere om skolene oppfyller kravene i regelverket. Kommunen må sørge for at skolene endrer praksis hvis de vurderer at kravene i regelverket ikke er oppfylt. Resultatene fra Fylkesmannens tilsyn med skoleeiers forsvarlige system er tatt inn i vurderingsdelen Fakta Revisjonen viser til tilsynsrapporter fra Fylkesmannen om «kommunens system for å vurdere og følge opp skolenes arbeid med elevenes utbytte og skolebasert vurdering» fra Vi vil ikke legge frem innholdet i denne rapporten i faktadelen. Vi vil imidlertid legge Fylkesmannens vurdering til grunn når det gjelder skoleeiers forsvarlige system (vedlegg 4) Moss kommune har oversendt dokumenter til oss i forbindelse med revisjonen. Vi vil kort omtale de delene av dokumentasjonen som omhandler revisjonens tema. Kommunen opplyser i sin oversendelse til oss at arbeidet med å bygge Nye Moss vil føre til at det vil bli gjort endringer på en rekke områder i kommunen. Dokumentasjon som denne revisjonen bygger på, baserer seg på skoleeiers rolle og rutiner per 1. mai Det fremkommer i dokumentasjonen at skoleeier har gitt føringer for hvordan skolene i kommunen skal arbeide med spesialundervisning og tilpasset opplæring, dokument godkjent 21. februar I følge dokumentene har skoleeier gjennom flere år hatt fokus på å avklare hva som er til enkeltelevenes beste og hva skolene og PPT skal og kan gjøre for å best tilrettelegge i opplæringen. Skoleeier har hatt som mål at elever som mottar spesialundervisning skal ligge på 5 % eller lavere. De har ønsket å redusere antall elever som har behov for spesialundervisning på bakgrunn av at undersøkelser viser at spesialundervisning ikke alltid er til det beste for elevene. De sier at skolene skal gjøre en grundig vurdering og tilpasning innenfor ordinær undervisning og normalt læringsmiljø, før man vurderer spesialundervisning. Dokumentet gir føringer for hva tilpasset opplæring er, hvordan skolene skal gå frem i arbeidet med å tilpasse opplæringen til elevene på et generelt grunnlag. Skoleeier viser i dokumentet til utviklingsarbeidet knyttet til vurdering og spesielt underveisvurdering som grunnlag for å tilpasse opplæringen (Vurdering for læring). I dokumentasjonen fremkommer det at skoleeier har et forsvarlig system og at områdene som denne revisjonen omhandler er omfattet av systemet. Det kommer frem at skoleeier tar utgangspunktet i to tilsyn på hver skole årlig. Dokumentasjon fra skolene viser at skoleeier har gjennomført tilsyn ved Østfold kommunerevisjon iks 24 39

40 skolene. Skoleeier har også oversendt et eksempel på tilbakemelding etter skolebesøk på en annen skole. Det foreligger også et felles årshjul for kommunen som helhet på opplæringsområdet. Der fremkommer det at skoleeier blant annet går gjennom resultatene fra nasjonale prøver med rektorene årlig, utarbeider tilstandsrapport om skolene i kommunen, sender ut informasjon til skolene om å gjennomføre ståsteds- og organisasjonsanalysen årlig og gjennomfører samlinger og møter knyttet til den pedagogiske virksomheten i skolene. Skoleeier har utarbeidet en strategiplan for utvikling av Mosseskolen Der fremkommer det flere utviklingsområder som kommunen setter fokus på med tiltak for hvert område. Flere av disse områdene omhandler arbeidet med elevenes utbytte av opplæringen. Dokumentet omhandler også enkeltområder i den skolebaserte vurderingen, uten at forskrift til opplæringsloven 2-1 er nevnt i dokumentet. Overordnet i dokumentet sier skoleeier: «Både gjeldende og ny strategiplan setter fokus på behovet for å utvikle en mer enhetlig og helhetlig skole med en felles pedagogisk plattform. Med dette menes at opplæringstilbudet som gis ved skolene i Moss er gjenkjennelig uavhengig av hvilken skole eleven mottar opplæring ved». I tilstandsrapporten for grunnskolene i Moss fremkommer det at Moss kommune har lavere lærerdekning i grunnskolene enn landsgjennomsnittet. I rapporten har skoleeier oppsummert resultatene fra nasjonale prøver og eksamensresultatene i norsk, matematikk og engelsk. Oppsummeringen viser at resultatene i Mosseskolen er på rett vei, men at det er et gjennomgående forbedringspotensial i lesing og i regning. Skoleeier sier avslutningsvis at Moss kommune deltar i realfagssatsningen i regi av Utdanningsdirektoratet frem til og at nye-moss kommune, i den desentraliserte ordningen for kompetanseutvikling i skolen skal ha elevenes læringsmiljø som utviklingsområde Vurderinger Vi ser at Fylkesmannens tilsyn har omfattet de områdene av kommunens system og rutiner, som det ville vært naturlig for revisjonen å inkludere i dette prosjektet. Vi legger i utgangspunktet Fylkesmannens vurderinger til grunn når det gjelder skoleeiers system for å se til at regelverket etterleves på revisjonens områder. I tilsynsrapporten fra Fylkesmannen, udatert, er det konkludert med følgende: «Etter den informasjonen som har kommet frem gjennom tilsynet, er det Fylkesmannens konklusjon at Moss kommune som skoleeier skaffer seg informasjon om skolenes arbeid med elevenes utbytte og skolebasert vurdering. Det er også vår konklusjon at skoleeier innhenter informasjon ofte nok til å vurdere og følge opp praksis. Det er imidlertid også vår konklusjon at skoleeier ikke bruker vurderingen av skolenes praksis til å sørge for at den er i samsvar med opplæringsloven med forskrift, på alle områdene vi har undersøkt. I tillegg sikrer ikke skoleeier i tilstrekkelig grad at identifiserte regelverksbrudd blir lukket.» Moss kommunen hadde frist for å lukke regelverksbruddet 3. juni Revisjonen legger til at det forsvarlige systemet ikke er oppdatert på området skolebasert vurdering, når det gjelder presiseringen av at elevene skal involveres i den skolebaserte vurderingen. Denne presiseringen ble tatt inn i forskrift til opplæringsloven 2-1, 17. august Østfold kommunerevisjon iks 25 40

41 Vi ser av dokumentasjon at skoleeier har hatt fokus på tilpasset opplæring og skolebasert vurdering over lang tid. De har laget føringer og planer som bør være et godt grunnlag for skolene i deres arbeid. Samtidig ser vi i denne revisjonen at det er stor forskjell på skolene hvor godt dette arbeidet har blitt implementert. Det er derfor vår vurdering at skoleeier i tillegg til å følge opp at skolene etterlever regelverket gjennom sitt forsvarlige system, i større grad bør sørge for å følge opp at skolene følger opp kommunens egne planer og retningslinjer. Vi ser i denne revisjonen at skoleeier fremdeles må jobbe videre med sitt overordnede fokus i strategiplanen: «Både gjeldende og ny strategiplan setter fokus på behovet for å utvikle en mer enhetlig og helhetlig skole med en felles pedagogisk plattform. Med dette menes at opplæringstilbudet som gis ved skolene i Moss er gjenkjennelig uavhengig av hvilken skole eleven mottar opplæring ved». I den forbindelse bør skoleeier være tettere på skolene i den skolebaserte vurderingen og det ville vært naturlig at forskrift til opplæringsloven 2-1 om skolebasert vurdering hadde vært en sentral del av kapittel 3 i kommunens strategiplan. Vi antar at dette vil være et sentralt tema inn i arbeidet med nye Moss kommune. 5.2 Skolene Revisjonskriterier Skolebasert vurdering Valg av tema og medvirkning i den skolebaserte vurderingen o Skolen skal velge tema for den skolebaserte vurderingen basert på en bred og samlet vurdering av om elevene når målene i læreplanverket (LK06). o Skolen skal ha en bred og representativ medvirkning i arbeidet med skolebasert vurdering o Skolen skal involvere elevene i den skolebasert vurderingen. Vurdere, gjennomføre og evaluere endringer i organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen jevnlig for økt måloppnåelse hos elevene o Skolen skal vurdere om endringer i organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen kan bidra til økt måloppnåelse hos elevene i det valgte temaet. o Skolen skal følge opp de endringer som de eventuelt kom frem til i den skolebaserte vurderingen. o Skolen skal gjennomføre skolebasert vurdering jevnlig Fakta Melløs skole Valg av tema og medvirkning i den skolebaserte vurderingen På spørsmålet om hvordan skolen jobber med skolebasert vurdering i RefLex, svarer flere av lærerne på hvordan de vurderer og jobber på trinnet for å tilpasse opplæringen for elevene. De svarer ikke på hvordan de jobber med skolen som organisasjon eller felles utviklingspotensial. Av intervjuer og dokumentasjon fremkommer det imidlertid at skolen har gjennomført cafedialog 10 med personalet. I arbeidet med Læringsmiljøprosjektet ved skolen blir det vist til arbeidet fra cafedialogen året før som utgangspunkt for valg av tiltak inn i prosjektet og da den skolebaserte vurderingen jf. dokumentet «Pedagogisk utviklingsarbeid ». Dokumentet er ikke ferdigstilt. Det mangler mål og tiltak på flere områder. Dokumentet «Inkluderende læringsmiljø», datert er et resultat av cafedialogen i skoleåret 2017/2018. Her fremkommer de områdene som lærerne mener skolen bør utvikle og forslag til tiltak på flere områder. 10 Cafedialog er en metode hvor en kan hente innspill fra store eller små grupper. Østfold kommunerevisjon iks 26 41

42 Vurdere, gjennomføre og evaluere endringer i organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen jevnlig for økt måloppnåelse hos elevene Av intervjuene fremkommer det at lærerne opplever at de får medvirke til utvikling, de mener de er gode på å se hva som kan bli bedre på skolen. De ansatte opplever at det blir laget planer, men at det er vanskelig å få planene iverksatt. De sier at utfordringen er at de aldri kommer helt i mål med det som er planlagt. De opplever ikke at utviklingsarbeidet skjer systematisk. Mange mener at det kommer av at arbeidsmengden har blitt mye større og det skjer for mange endringer i rammebetingelsene, som endringer i elevgrunnlaget, sykefravær blant ansatte, nye fagplaner og omorganisering. Det fremkommer av intervjuene at skolens ledelse har vurdert at med det store antallet fremmedspråklige elever som skolen har nå, må de vurdere å endre organiseringen av opplæringen for fremmedspråklige elever. De planlegger å lage språkgrupper og arbeide mer på tvers av trinn med denne gruppen elever fra neste skoleår. Det fremkommer av intervjuene at noen lærere mener de har for lite kompetanse til å kunne ivareta elever med ulike utfordringer. Noen lærere mener at utfordringen på skolen er at de har for få ressurser, mens andre lærer mener at mer systematisering og vurdering av organiseringen av opplæringen ville kunne løse deler av utfordringsbildet Vurderinger Melløs skole Valg av tema og medvirkning i den skolebaserte vurderingen Skolen skal jevnlig vurdere i hvilken grad organisering, tilrettelegging og gjennomføring av opplæringen bidrar til å nå målene i Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Som første del av å gjennomføre en skolebasert vurdering må skolen etablere et kunnskapsgrunnlag som reflekterer bredden av mål i læreplanverket. Kunnskapsgrunnlaget må bygge på kilder som gir resultater fra faglige mål, og fra mål som omfatter elevenes trivsel og utvikling på andre områder enn de faglige. I ordet «skolebasert» ligger det at vurderingen må involvere alle berørte parter på skolen i både analysen og i arbeidet med endringer og tiltak på bakgrunn av analysen. Etter gjeldende rett har skolen plikt til å legge til rette for elevmedvirkning som gjør at elevene skal kunne delta i vurdering av opplæringen. Elevene er en viktig ressurs når skolen skal vurdere sin egen virksomhet og gjennomføre skolebasert vurdering av opplæringen. Hvordan skolen involverer elevene er det opp til skolen å velge. På bakgrunn av dokumentasjon, intervjuer og egenvurderingene er det vår vurdering at elevene i liten grad er involvert i den skolebaserte vurderingen. Det er etter vår vurdering ikke tilstrekkelig å kun bruke elevundersøkelsen som elevenes stemme inn i den skolebaserte vurderingen. Det er vår vurdering at lærerne er med på å medvirke i den skolebaserte vurderingen, gjennom blant annet cafedialogen. Når skolen har fått et bredt kunnskapsgrunnlag, må de bruke dette til å foreta en samlet vurdering av i hvilken grad elevene når målene for opplæringen på ulike områder. Basert på denne refleksjonen må skolen velge tema for den skolebaserte vurderingen. Vi ser at skolen har valgt noen temaer i den skolebaserte vurderingen. Noen av punktene som ble løftet frem i cafedialogen er videreført i skolens dokument for pedagogisk utviklingsarbeid Det mangler imidlertid mål på flere områder og det er ikke sagt noe om hvordan skolen skal jobbe for å nå målene på alle områder. Intervjuene viser også at det er behov for Østfold kommunerevisjon iks 27 42

43 å vurdere andre områder enn det som fremkommer i skolens dokument for pedagogisk utviklingsarbeid Det er derfor vår vurdering at skolen ikke har et bredt nok utgangspunkt for valg av tema i den skolebaserte vurderingen. Vurdere, gjennomføre og evaluere endringer i organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen jevnlig for økt måloppnåelse hos elevene Det å vurdere endringer betyr at skolen må se på hva som best kan bidra til at elevene når målene i læreplanverket. Det kan være at skolen må iverksette nye tiltak, utviklingsarbeid eller videreføre det de allerede gjør. Skolen må vurdere dette for skolen som helhet på systemnivå. Når enkeltlærere isolert vurderer endringer i en klasse/gruppe eller for en elev, er ikke dette skolebasert vurdering. Ved skolebasert vurdering må lærernes vurderinger ses på samlet og helhetlig, selv om konsekvensene av endringene i noen tilfeller primært vil vise seg for enkelte klasser/grupper eller for enkelte fag. Det er vår vurdering at skolen gjør en vurdering av organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen for økt måloppnåelse hos elevene. Det ser imidlertid ut til at skolen ikke alltid klarer å gjennomføre de endringene de har blitt enige om og at mye foreløpig er på planstadiet. Det er dermed også vår oppfatning at skolen ikke får evaluert tiltakene. Skolen skal gjennomføre slik skolebasert vurdering jevnlig. I utgangspunktet bør vurderingen gjennomføres årlig, men det må anvendes skjønn hvor tidsbruk vurderes opp mot det forsvarlige. På bakgrunn av det vi har sett i denne revisjonen er det vår vurdering at skolen opplever endringen i elevgrunnlaget som en utfordring. Vi ser at lærerne må ha mye fokus på å arbeide med elevenes skolemiljø og ivaretakelse av elever med store utfordringer. Samtidig som det nå også skjer endringer i rammebetingelsene med arbeidet med ny kommune, har dette medført at skolen ikke har prioritert arbeidet med den skolebaserte vurderingen i like stor grad. Vi vil legge til at skolen har startet et arbeid for å få på plass en skolebasert vurdering, og at dersom skolen arbeider videre med det de har startet på, vil dette kunne være egnet til å være et utviklingsverktøy for økt måloppnåelse hos elevene og en tydeligere VI-skole, noe skolen har satt som et eget mål Fakta Ramberg skole Valg av tema og medvirkning i den skolebaserte vurderingen Det kommer frem av intervjuene og egenvurderingene at skolen bruker ståstedsanalysen 11. Ståstedsanalysen gjennomføres ca. hvert 2. år, den siste var i Analysen har ikke blitt gjennomført i 2018 på grunn av arbeidet med nye-moss kommune. I intervjuene og egenvurderingene sier skolens lærere og ledelse at arbeidet med tilpasset opplæring og veiledning av nyutdannede lærere var en av tiltakene de kom frem til etter forrige ståstedsanalyse. Det blir opplyst om at alle lærerne er involvert i arbeidet med analysen. Egenvurderingene og intervjuene viser at skolen også bruker elevundersøkelsen og nasjonale prøver. Det blir opplyst om at lærerne er med å diskutere resultatene på prøver og undersøkelser for å vurdere hvordan de skal jobbe videre. I intervjuene sier ledelsen at de etter forrige elevundersøkelsen så at de skåret lavt på elevenes medvirkning og ville jobbe mer bevisst med det. Det kommer frem at lærerne sier at elevene får medvirke ved at de bruker elevundersøkelsen. Videre at de har elevråd og klasseråd der elevene kan ta opp ting som opptar dem. 11 Ståstedsanalysen er et refleksjons- og prosessverktøy til bruk i skolebasert vurdering. Østfold kommunerevisjon iks 28 43

44 Skolen har i inneværende skoleår vært med på prosjektet «leksefri skole». Initiativet til dette prosjektet kommer fra kommunen og det fremkommer av dokumentasjon at tiltaket ikke er et resultatet av den skolebaserte vurderingen på skolen. Skolen involverte imidlertid både foreldre, elever og ansatte i beslutningen om å delta. Vurdere, gjennomføre og evaluere endringer i organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen jevnlig for økt måloppnåelse hos elevene Dokumentasjon og intervjuer viser at skolens oppfølging av resultatene fra de nasjonale prøvene har blitt mer systematisk. De har rettet en systemhenvisning til PPT for å arbeide mer med disse resultatene. Skolens ledelse og lærere informerer om at skolen nå skal i gang med et arbeid knyttet til læringsmiljøet i Nye Moss kommune. Dette utviklingsarbeidet skal de gjøre i samarbeid med høgskolen Innlandet. I dokumentet «Evaluering av prosjektet leksefri og veien videre for Ramberg skole», datert , fremkommer det at skolen har evaluert resultatene av prosjektet «leksefri skole». Både foreldre, elever og lærere har deltatt i evalueringen av prosjektet. Resultatet er at skolen ser mer motiverte elever, en mer inkluderende skole og mer tid på skolen til opplæring i stedet for leksegjennomgang. De vil justere på kommunikasjonen til foreldrene med mer informasjon om opplæringen i ukebrevene. Det fremkommer av egenvurderingene og intervjuene at skolen evaluerer hvordan tiltakene de har satt i gang etter ståstedsanalysen har virket. Dette har de evaluert på personalmøtene og kommet frem til hvordan de skal jobbe for å komme videre i utviklingen. I dokumentet «Ramberg skole boka om oss» har skolen laget en beskrivelse av hvordan de har jobbet med utvikling og skolebasert vurdering i de siste årene. Det kommer klart frem av dokumentet hva som var målene for utviklingen. Det kommer frem av intervjuene og egenvurderingene at skolen har drøftet resultatene av utviklingen i personalet. Ved spørsmål om hvordan skolen jobber med utvikling til lærerne, så viser de hele tiden til ledelsen. De opplever å ha en svært utviklingsorientert rektor som tør å gå foran og prøve ut nye verktøy og metoder. De mener at arbeidet med utvikling er så godt innarbeidet på Ramberg skole, at selv om det hadde kommet inn en ny skoleledelse så ville dette arbeidet fortsette fordi det er så godt implementert i måten skolen arbeider på Vurderinger Ramberg skole Valg av tema og medvirkning i den skolebaserte vurderingen Skolen skal jevnlig vurdere i hvilken grad organisering, tilrettelegging og gjennomføring av opplæringen bidrar til å nå målene i Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Som første del av å gjennomføre en skolebasert vurdering må skolen etablere et kunnskapsgrunnlag som reflekterer bredden av mål i læreplanverket. Kunnskapsgrunnlaget må bygge på kilder som gir resultater fra faglige mål, og fra mål som omfatter elevenes trivsel og utvikling på andre områder enn de faglige. Vi oppfatter skolen som svært utviklingsorientert. Intervjuene viser en skole som er samstemt og ivrige til å prøve ut nye måter å organisere og tilrettelegge opplæringen på. Det er vår vurdering at skolen har en implementert fremgangsmåte for den skolebaserte vurderingen og at den er en naturlig del av det arbeidet skolen gjør i fellesskap. Det er vår vurdering at skolen velger tema i den skolebaserte vurderingen for å øke måloppnåelsen hos elevene. Østfold kommunerevisjon iks 29 44

45 I ordet «skolebasert» ligger det at vurderingen må involvere alle berørte parter på skolen i både analysen og i arbeidet med endringer og tiltak på bakgrunn av analysen. Intervjuene viser at lærerne er involvert i arbeidet med den skolebaserte vurderingen. Etter gjeldende rett har skolen plikt til å legge til rette for elevmedvirkning som gjør at elevene skal kunne delta i vurdering av opplæringen. Elevene er en viktig ressurs når skolen skal vurdere sin egen virksomhet og gjennomføre skolebasert vurdering av opplæringen. Hvordan skolen involverer elevene er det opp til skolen å velge. Bruk av elevundersøkelsen er ikke tilstrekkelig til at skolen kan si de har lagt til rette for elevmedvirkning i denne sammenheng. Det er vår vurdering at elevene i for liten grad er involvert i den skolebaserte vurderingen. Skolens ledelse viser imidlertid til at dette er noe de vil jobbe mer med, slik at de i større grad søker hva elevene mener og ikke hva lærerne eller ledelsen tror elevene mener. Vi ser at skolen har involvert elevene i evalueringen av leksefri skole. Vurdere, gjennomføre og evaluere endringer i organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen jevnlig for økt måloppnåelse hos elevene Den skolebaserte vurderingen skal identifisere hvilke endringer som best kan øke måloppnåelsen for elevene innenfor det skolen har valgt å se på i vurderingen. Det er vår vurdering at skolen ved å benytte ståstedsanalysen, nasjonale prøver og elevundersøkelsen og se disse i sammenheng vurderer hvilke endringer skolen må gjøre for å øke måloppnåelsen hos elevene. I kravet ligger det at skolen må vurdere endringer innenfor ulike rammebetingelser for opplæringen, og i utgangspunktet ikke bare velge å se på én type tiltak. Endringer skolen kan vurderer, er nye tiltak som for eksempel oppstart av et utviklingsarbeid. Det er vår vurdering at skolen vurdere endringene for skolen som helhet. Hensikten med den skolebaserte vurderingen er å sørge for at skolen lærer og utvikler seg slik at elevene i enda større grad kan nå bredden av mål i læreplanverket. Det er vår vurdering at skolen iverksetter tiltak og evaluerer tiltakene jevnlig når de avdekker forbedringsområder. I dokumentet «Ramberg skole boka om oss» har skolen laget en beskrivelse av hvordan de har jobbet med utvikling og skolebasert vurdering i de siste årene. Det er en beskrivelse av en prosess de har gjennomført. Det er ikke et krav om at det skolebaserte vurderingssystemet skal være skriftlig. Det er imidlertid vår vurdering at skolen bør etablere noe dokumentasjon, som plan, et årshjul, flytskjema, rutiner el. for skolebasert vurdering. Dette for i større grad å sikre at det gode arbeidet skolen gjør blir videreført uavhengig av hvem som jobber i eller leder virksomheten. Østfold kommunerevisjon iks 30 45

46 6 KONKLUSJONER/ANBEFALINGER Problemstilling - I hvilken grad samsvarer kommunens praksis - gi elever i grunnskolen en opplæring som er tilpasset deres evner og forutsetninger - med gjeldende regelverk og rutiner? Den ene skolen (Ramberg), som vi valgte som eksempel på Mosseskolen i denne revisjonen, har i lang tid jobbet med rammer og struktur for opplæringen. Skolen har hatt samme leder i mange år og det har gitt muligheter for langsiktig og kontinuerlig arbeid med rammer og struktur. Det er vår konklusjon at skolen har system og rutiner som er egnet til å sikre at elevene får opplæring i alle kompetansemålene på hovedtrinnet i det enkelte fag gir elevene veiledning i hvilke kompetansemål fra læreplanverket som opplæringen er knyttet til og hva det legges vekt på i vurderingen i faget gir elevene tilbakemeldinger på hva de mestrer, og hva de må gjøre for å øke sin kompetanse ser til at elevene blir involvert i vurderingen av eget læringsarbeid har en innarbeidet fremgangsmåte som sikrer at lærerne systematisk og løpende vurderer om alle elever har tilfredsstillende utbytte av opplæringen har en innarbeidet fremgangsmåte som sikrer at arbeidsmåter, vurderingspraksis og læringsmiljø blir vurdert for elever som ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen, og basert på vurderingen må skolen eventuelt gjennomføre tiltak innenfor tilpasset opplæring. har en innarbeidet fremgangsmåte for å vurdere om elevene har behov for spesialundervisning og sikre at lærerne melder behov for spesialundervisning til rektor har en innarbeidet fremgangsmåte for å fange opp elever som står i fare for å henge etter i lesing, skriving og regning på 1. til 4. trinn. setter i gang intensiv opplæring så snart en lærer får mistanke om at en elev står i fare for å henge etter i lesing og skriving på 1. til 4. trinn Det er også vår konklusjon at skolen ikke i tilstrekkelig grad vurderer tiltak innenfor tilpasset opplæring for elever med stort læringspotensial setter i gang intensiv opplæring så snart en lærer får mistanke om at en elev står i fare for å henge etter i regning på 1. til 4. trinn Den andre skolen (Melløs), som vi valgte som eksempel på Mosseskolen, har flere ulike interne måter å jobbe på. Det er her stor forskjell fra trinn til trinn på hvordan lærerne jobber med kompetansemålene og hvordan de organiseringer opplæringen. Skolen har en leder som kun har vært der i to år, og som ser at skolen har noen områder de må jobbe med. Det er vår konklusjon at skolen veileder elevene i hva det legges vekt på i vurderingen i faget gir elevene tilbakemeldinger på hva de mestrer, og hva de må gjøre for å øke sin kompetanse har en innarbeidet fremgangsmåte som sikrer at lærerne systematisk og løpende vurderer om alle elever har tilfredsstillende utbytte av opplæringen har en innarbeidet fremgangsmåte som sikrer at arbeidsmåter, vurderingspraksis og læringsmiljø blir vurdert for elever som ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen, og basert på vurderingen må skolen eventuelt gjennomføre tiltak innenfor tilpasset opplæring. har en innarbeidet fremgangsmåte for å vurdere om elevene har behov for spesialundervisning og sikre at lærerne melder behov for spesialundervisning til rektor har en innarbeidet fremgangsmåte for å fange opp elever som står i fare for å henge etter i lesing, skriving og regning på 1. til 4. trinn Østfold kommunerevisjon iks 31 46

47 Det er også vår konklusjon at skolen Ikke har system og rutiner som er egnet til å sikre at elevene får opplæring i alle kompetansemålene på hovedtrinnet i det enkelte fag i ulik grad gir elevene veiledning i hvilke kompetansemål fra læreplanverket som opplæringen er knyttet til i for liten grad vurderer tiltak innenfor tilpasset opplæring for elever med stort læringspotensial i ulik grad ser til at elevene blir involvert i vurderingen av eget læringsarbeid. i for liten grad sette i gang intensiv opplæring så snart en lærer får mistanke om at en elev står i fare for å henge etter i lesing, skriving og regning på 1. til 4. trinn Vi viser til fakta og våre vurderinger i kapittel 4.2. Det er vår vurdering at skolen jobber mye med elevenes skolemiljø. Det er også vår vurdering at dette nok er en skole som er mer sårbar for endringer i rammefaktorene, som blant annet fravær i ledergruppa og endring i elevgrunnlaget. Det er vår konklusjon at kommunens/skolenes praksis når det gjelder å gi elever i grunnskolen en opplæring som er tilpasset deres evner og forutsetninger i ulik grad er i henhold til gjeldende regelverk og rutiner. Det er et forbedringspotensial på noen områder. Problemstilling - I hvilken grad har kommunen etablert et system og rutiner som bidrar til å sikre at elever i grunnskolen får en opplæring som er tilpasset deres evner og forutsetninger? Vi har konkludert med at Fylkesmannens tilsyn og kommunens oppfølging av tilsynet ivaretar kontrollen på om kommunen har rutiner og system for å sikre at elevene i grunnskolen får en opplæring tilpasset deres evner og forutsetninger. Konklusjonene på dette området vil dermed komme i Fylkesmannens svar på kommunens tilbakemelding etter tilsynet. Revisjonen vil imidlertid påpeke at i tilsynet var ikke regelverket oppdatert på området skolebasert vurdering når det gjelder presiseringen av at elevene skal involveres i den skolebaserte vurderingen. Denne presiseringen ble tatt inn i forskrift til opplæringsloven 2-1, 17. august Det er vår konklusjon at ingen av skolene har involvert elevene i den skolebaserte vurderingen i tilstrekkelig grad. Skoleeier bør derfor oppdatere sitt system etter opplæringsloven andre ledd, til også å vurdere om skolene etterlever regelverket på dette området. Vi ser at den ene skolen (Ramberg) i stor grad har implementert en systematisk skolebasert vurdering, som bidrar til å sikre at elever får en opplæring som er tilpasset deres evner og forutsetninger. Det er vår konklusjon at skolen o o o o o velger tema for den skolebaserte vurderingen basert på en bred og samlet vurdering av om elevene når målene i læreplanverket (LK06) har en bred og representativ medvirkning i arbeidet med skolebasert vurdering vurderer om endringer i organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen bidrar til økt måloppnåelse hos elevene i det valgte temaet. følger opp de endringer som de kom frem til i den skolebaserte vurderingen. gjennomfører skolebasert vurdering jevnlig. Denne skolen har en felles praksis, tydelige rutiner og rammer som gjør at de i stor grad etterlever regelverket på de områdene vi har kontrollert. Det er imidlertid enkelte forbedringsområder. Skolen bør i større grad o involvere elevene i den skolebaserte vurderingen Østfold kommunerevisjon iks 32 47

48 Vi ser at den andre skolen (Melløs) har startet opp et arbeid knyttet til skolebasert vurdering, men at de ennå ikke fullt ut har implementert det. Det er vår konklusjon at skolen o har en bred og representativ medvirkning i arbeidet med skolebasert vurdering Samtidig er det vår konklusjon at skolen i større grad bør o velger tema for den skolebaserte vurderingen basert på en bred og samlet vurdering av om elevene når målene i læreplanverket (LK06) o vurdere om endringer i organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen kan bidra til økt måloppnåelse hos elevene i det valgte temaet o involvere elevene i den skolebasert vurderingen o følge opp de endringer som de eventuelt kom frem til i den skolebaserte vurderingen o gjennomføre skolebasert vurdering jevnlig Se for øvrig fakta og vurderinger i kapittel 5.2. I strategiplan for utvikling av Mosseskolen , sier kommunen at de har som mål å sette fokus på behovet for å utvikle en mer enhetlig og helhetlig skole med en felles pedagogisk plattform. Med dette mener de at opplæringstilbudet som gis ved skolene i Moss er gjenkjennelig uavhengig av hvilken skole eleven mottar opplæring ved. På bakgrunn av det vi har kommet frem til i denne revisjonen er det vår konklusjon at dette målet ennå ikke er nådd, og at det også er ulikhet internt på noen skoler. Dersom dette er et mål videre i nye Moss kommune mener vi at kommunen i større grad bør fulgt opp skolene i denne målsetting. Avslutningsvis vil vi legge til at resultatene fra nasjonale prøver og eksamensresultatene i norsk, matematikk og engelsk viser at Mosseskolen er på rett vei, men at det er et gjennomgående forbedringspotensial i lesing og i regning. Det er vår konklusjon at skolene i kommunen i ulik grad har etablert et system og rutiner som bidrar til å sikre at elever i grunnskolen får en opplæring som er tilpasset deres evner og forutsetninger. Den ene skolen vi har vurdert i revisjonen, har i stor grad ivaretatt dette. Den andre skolen vi har vurdert, har i mindre grad ivaretatt dette. Når det gjelder system og rutiner på kommunalt nivå tar vi forbehold om Fylkesmannens tilbakemelding til kommunen etter tilsynet. Våre anbefalinger: Kommunen bør se til at skolene sørger for å etablere en felles forståelse av hvordan de skal jobbe med læreplanene og kompetansemålene i henhold til regelverket - dette bør være sentralt i arbeidet med implementering av nye læreplaner, jf. forskrift til opplæringsloven 3-1, 3-3, 3-11, 3-12 og 3-13 i større grad sikrer en tilpasset opplæringen for elever med stort læringspotensial og involverer elevene i eget læringsarbeid på alle trinn, jf. opplæringsloven 1-3 og forskriften 3-11 og 3-12 i større grad gir intensiv opplæring når de har vurdert at en elev på trinn står i fare for å henge etter i lesing og skriving, og regning, jf. opplæringsloven 1-3 og 1-4 gjennomfører en skolebasert vurdering som gjør at skolen lærer og utvikler seg slik at elevene i enda større grad kan nå bredden av mål i læreplanverket, jf. forskrift til opplæringsloven 2-1. Herunder o velger tema basert på en bred og samlet vurdering av om elevene når målene i læreplanverket (LK06) o vurderer om endringer i organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen kan bidra til økt måloppnåelse hos elevene i det valgte temaet Østfold kommunerevisjon iks 33 48

49 o o o involverer elevene i den skolebasert vurderingen følger opp de endringer som de eventuelt kom frem til i den skolebaserte vurderingen gjennomfører skolebasert vurdering jevnlig Rolvsøy Unn Elisabeth West (sign.) forvaltningsrevisor Lene Brudal (sign.) oppdragsansvarlig revisor Østfold kommunerevisjon iks 34 49

50 7 RÅDMANNENS UTTALELSE Revisjonen konkluderer med at kommunens / skolenes praksis når det gjelder å gi elever i grunnskolen en opplæring som er tilpasset deres evner og forutsetninger i ulik grad er ivaretatt i henhold til gjeldende regelverk. Det er gledelig at revisjonen konkluderer med at en av de to skolene i stor grad oppfyller lovkrav og har systemer som sikrer både elevenes læring og ivaretar skolebasert vurdering på en hensiktsmessig måte. Kommunen vil bruke revisjonsrapporten til å spre denne gode praksisen til andre skoler. Rådmannen erkjenner behov for å forbedre praksisen på Melløs skole i tråd med revisjonens rapport. Skoleeiernivå vil gjennom tett oppfølging og veiledning sørge for at denne skolen nærmer seg standarden som er forventet, og som er oppnådd av andre skoler. Moss kommune har over tid arbeidet systematisk for å nå målsettingen om å utvikle Mosseskolen til en enhetlig og helhetlig skole. Rådmannen kjenner seg igjen i at det er et langsiktig og krevende arbeid for å oppnå målet i strategiplanen. Målsettingen vil videreføres i nye Mosseskolen og kapasiteten til å ivareta skoleeieroppgaver er styrket i den nye kommunen. Revisjonens funn, konklusjoner og anbefalinger er et viktig bidrag inn i arbeidet med å videreutvikle hensiktsmessige strukturer og systemer for skoleeiers kvalitetssikring av Mosseskolen. Å sikre at skolebasert vurdering gjennomføres slik at kvaliteten på opplæringen i Mosseskolen i enda større grad fører til økt læringsutbytte for våre elever vil fortsatt være en prioritert oppgave. Rådmannen vurderer det som spesielt verdifullt å ta med seg revisjonens anbefalinger inn i arbeidet med nye læreplaner. Kommunen vil også raskt utarbeide gode systemer for å sikre at det gis intensivopplæring på alle barneskolene når elever på 1.-4.trinn står i fare for å henge etter i lesing, skriving og regning. Arbeidet med å sikre elever med stort læringspotensial tilpasset opplæring skal prioriteres i nye Mosseskolen. Moss Østfold kommunerevisjon iks 35 50

51 8 VEDLEGG 1. Utledning av revisjonskriterier 2. Litteratur- og dokumentliste 3. Prosjektplan 4. Tilsynsrapport Fylkesmannens tilsyn med skoleeiers system Østfold kommunerevisjon iks 36 51

52 Vedlegg 1 - Utledning av revisjonskriterier Tilpasset opplæring Det fremkommer av opplæringsloven 1-3 at opplæringen skal tilpasses den enkelte elevs evner og forutsetninger. Tilpasset opplæring er ikke en individuell rett, men det er et krav til kommunene og skolene om å gi tilpasset opplæring for at elevene skal oppleve et økt læringsutbytte. Tilpasset opplæring gjelder for alle elever. Tilpasset opplæring er de tiltakene som skolen setter inn for å sikre at alle elevene får best mulig utbytte av opplæringen. De kan være knyttet til organiseringen av opplæringen, pedagogiske metoder og progresjon. Tilpasset opplæring er ikke et mål i seg selv, men et virkemiddel for at elevene skal oppleve økt læringsutbytte. Viktige kjennetegn på tilpasset opplæring er variasjon, vurdering, inkludering og medvirkning (Læreplanen for Kunnskapsløftet) Godt læringsmiljø og gode systemer for lokalt arbeid med læreplan, vurdering og tilbakemelding er viktige forutsetninger for å fremme en opplæring som er tilpasset elevenes evner og forutsetninger. Skolens arbeid med opplæringen i fag Skolen må sikre at elevene får opplæring i alle kompetansemålene (LK06) i faget, på hovedtrinnet, gjennom opplæringsløpet. Skolens ledelse må derfor ha kunnskap om undervisningen planlegges og gjennomføres på en slik måte at dette blir ivaretatt. Elevene skal bli gjort kjent med målene for opplæringen, jf. forskrift til opplæringsloven 3-1. Dette gjelder for alle årstrinn. Elevene skal gjøres i stand til å forstå hva de skal lære, og hva som er formålet med opplæringen. Underveisvurdering for å øke elevenes utbytte av opplæringen Eleven skal kjenne til hva som vektlegges i vurderingen av hans eller hennes kompetanse, jf. forskrift til opplæringsloven 3-1. Det betyr at elevene skal kjenne til hva som kjennetegner ulik grad av kompetanse, og hva det legges vekt på i vurderingen av en prestasjon. Kravet til at det skal være kjent for eleven, innebærer at det ikke holder at informasjonen ligger på Internett eller kan fås ved å spørre læreren. Vurderingen underveis i opplæringen skal gi god tilbakemelding og rettledning til eleven og være et redskap i læreprosessen, jf. forskrift til opplæringsloven 3-2 og Underveisvurdering skal bidra til at eleven øker sin kompetanse i fag, jf. forskriftene Underveisvurderingen skal gis løpende og systematisk, den kan både være skriftlig og muntlig, skal inneholde begrunnet informasjon om kompetansen til eleven og skal gis med sikte på faglig utvikling. Elevene skal delta aktivt i vurderingen av eget arbeid, egen kompetanse og egen faglig utvikling, jf. forskrift til opplæringsloven Lærerne må sørge for dette. Elevens egenvurdering skal være en del av underveisvurderingen. Østfold kommunerevisjon iks 37 52

53 Underveisvurdering som grunnlag for tilpasset opplæring Læreren skal, som en del av underveisvurderingen, vurdere om den enkelte eleven har tilfredsstillende utbytte av opplæringen, jf. forskrift til opplæringsloven Skolen må ha en kjent og innarbeidet fremgangsmåte slik at lærerne vurderer systematisk og løpende om elevene har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Alle elever skal få tilpasset opplæring, jf. opplæringsloven 1-3. Dersom en elev ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen, skal skolen først vurdere og eventuelt prøve ut tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet, jf. opplæringsloven 5-4. Skolen må se på om tiltak knyttet til arbeidsmåter, vurderingspraksis og arbeidsmiljø kan bidra til at eleven får tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Fremgangsmåten for dette må være kjent og innarbeidet. Dette skal skolen gjøre før eleven eventuelt blir henvist til PPT for en sakkyndig vurdering med tanke på spesialundervisning. I noen tilfeller vil skolens vurdering og eventuelle utprøving av tiltak etter opplæringsloven 5-4 konkludere med at eleven ikke kan få tilfredsstillende utbytte av opplæringen innenfor det ordinære opplæringstilbudet. Eleven har da krav på spesialundervisning, jf. opplæringsloven 5-1. Det er viktig at prosessen for å kunne gi spesialundervisning blir startet så snart som mulig etter at behovet for dette er avdekket. Undervisningspersonalet har derfor både plikt til å vurdere om en elev trenger spesialundervisning og å melde fra til rektor når det er behov for det, jf. opplæringsloven 5-4. Skolen må ha en fremgangsmåte som er kjent og innarbeidet blant lærerne slik at de vurderer og melder behov for spesialundervisning. Tidlig innsats på trinn Skolen skal sørge for at elever på 1. til 4. trinn som står i fare for å bli hengende etter i lesing, skriving eller regning, raskt får egnet intensiv opplæring slik at forventet progresjon blir nådd jf. opplæringsloven 1-4. Resultatene fra kartleggingsprøver kan tilsi at en elev må følges opp av skolen. Kartleggingsprøver vil imidlertid ikke alltid vil være egnet til å fange opp om en elev har behov for ekstra oppfølging. Skolen kan derfor ikke bare legge vekt på slike prøver. Det kan føre til en uheldig vente-og-se-holdning som gjør at det går for lang tid før eleven får oppfølging. Den intensive opplæringen må settes i gang så snart en lærer får mistanke om at en elev står i fare for å henge etter. Dette må ses i sammenheng med den lave terskelen for å følge opp elever. Dersom hensynet til elevens beste tilsier det, kan den intensive opplæringen i en kort periode gis som eneundervisning. Formålet med intensiv opplæring er at elever raskt skal få egnet støtte og opplæring når problemet oppstår, slik at problemet ikke skal få mulighet til å utvikle seg videre. Det er derfor viktig å unngå tidkrevende saksbehandlingskrav som kan bidra til å forsinke innsatsen for å hjelpe elever som trenger det. Intensiv opplæring er en plikt for skolen, men den gir ikke en korresponderende rettighet til eleven. Dette betyr blant annet at det ved intensiv opplæring ikke skal gjøres en sakkyndig vurdering som skal munne ut i et enkeltvedtak. Det skal være en lav terskel for å følge opp elever. Tidlig innsats handler om å fange opp og gi en innsats uansett hvor i opplæringsløpet en utfordring oppstår. Lærereffekten er en ordning som skal sette kommunene i stand til å øke lærertettheten på trinn. Utdanningsdirektoratets tilskudd er øremerket lærerstillinger til undervisning. Tilskuddet Østfold kommunerevisjon iks 38 53

54 er en del av 0-24-samarbeidet mellom direktoratene, for tiltak til barn og unge mellom 0-24 år som av ulike årsaker har behov for ekstra støtte for å bedre gjennomføring utdanning. Revisjonskriteriene punktvis oppsummert I hvilken grad samsvarer kommunens praksis med gjeldende regelverk og rutiner på området tilpasset opplæring? Skolen skal tilpasse opplæringen for å sikre at alle elever får best mulig utbytte av opplæringen Skolens arbeid med opplæringen i fag o Skolen skal gi elevene opplæring i alle kompetansemålene på hovedtrinnet i det enkelte fag Underveisvurdering for å øke elevenes læringsutbytte o o o o Skolen skal gi elevene veiledning i hvilke kompetansemål fra læreplanverket som opplæringen er knyttet til. Skolen skal gi veiledning til elevene om hva det legges vekt på i vurderingen i faget Skolen skal gi elevene tilbakemeldinger på hva de mestrer, og hva de må gjøre for å øke sin kompetanse. Skolen skal se til at elevene blir involvert i vurderingen av eget læringsarbeid Underveisvurdering som grunnlag for tilpasset opplæring o Skolen må ha en innarbeidet fremgangsmåte som sikrer at lærerne systematisk og løpende vurderer om alle elever har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Elever med behov for spesiell tilrettelegging i den ordinære opplæringen Elever med stort læringspotensial o Skolen må ha en innarbeidet fremgangsmåte som sikrer at arbeidsmåter, vurderingspraksis og læringsmiljø blir vurdert for elever som ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen, og basert på vurderingen må skolen eventuelt gjennomføre tiltak innenfor tilpasset opplæring. o Skolen må ha en innarbeidet fremgangsmåte for å vurdere om elevene har behov for spesialundervisning og sikre at lærerne melder behov for spesialundervisning til rektor. Tidlig innsats på trinn o o Skolen må ha en innarbeidet fremgangsmåte for å fange opp elever som står i fare for å henge etter i lesing, skriving og regning på 1. til 4. trinn Skolen skal sette i gang intensiv opplæring så snart en lærer får mistanke om at en elev står i fare for å henge etter. Østfold kommunerevisjon iks 39 54

55 Kommunens system og rutiner for å sikre at elever får tilpasset opplæring Skolebasert vurdering Valg av tema og medvirkning i den skolebaserte vurderingen Skolen skal jevnlig vurdere i hvilken grad organisering, tilrettelegging og gjennomføring av opplæringen bidrar til å nå målene i Læreplanverket for Kunnskapsløftet (LK06), jf. forskrift til opplæringsloven 2-1. I vurderingen må derfor skolen sammenholde resultatet av opplæringen med de mål og prinsipper som er formulert i læreplanverket. Denne vurderingen skal alltid, direkte eller indirekte, sikte mot å fremme elevenes utvikling og utbytte av læringen. Som første del av å gjennomføre en skolebasert vurdering må skolen etablere et kunnskapsgrunnlag som reflekterer bredden av mål i læreplanverket. Kunnskapsgrunnlaget må bygge på kilder som gir resultater fra faglige mål, og fra mål som omfatter elevenes trivsel og utvikling på andre områder enn de faglige. I tillegg til egne kilder har skolene tilgang til flere nasjonale kilder i Skoleporten, for eksempel Elevundersøkelsen. I ordet «skolebasert» ligger det at vurderingen må involvere alle berørte parter på skolen i både analysen og i arbeidet med endringer og tiltak på bakgrunn av analysen. Gjennom vurderingen blir personalet bevisstgjort på sammenhengen mellom hvordan opplæringen gjennomføres, og i hvilken grad elevene når målene. Lærerne vil også være sentrale i å gjennomføre de fleste endringstiltakene. Å involvere lærerne er derfor viktig for at eventuelle tiltak skal lykkes. Elevene skal involveres i den skolebaserte vurderingen. Dette kommer frem etter endring av forskriften 2-1, som trådte i kraft i august Bakgrunnen til at dette nå kommer tydeligere frem er arbeidet med implementering av barnekonvensjonen i saksbehandlingen. Arbeidet med skolebasert vurdering gjelder elevene, og elevene har rett til å bli hørt i saker som angår dem. Det er opplæringen som sådan som skal diskuteres og utvikles. Det vil derfor ikke være tilstrekkelig å kun bruke elevundersøkelsen i dette arbeidet. Det vil for eksempel være aktuelt å finne frem til hva elevene mener er bakgrunnen for resultatet av undersøkelsen på noen områder, slik at skolen bedre kan finne egnede tiltak. Skolen vil ha et stort handlingsrom når det gjelder hvordan involvering av elevene skal innrettes, men samtidig ha en klar plikt til å gjennomføre og involvere elevene. Skolen kan eksempelvis bruke elevrådet i noen sammenhenger. Når skolen har fått et bredt kunnskapsgrunnlag, må de bruke dette til å foreta en samlet vurdering av i hvilken grad elevene når målene for opplæringen på ulike områder. Dette skal gi skolen et grunnlag til å reflektere og analysere helhetlig i hvor stor grad skolens elever har nådd målene i læreplanverket. Basert på denne refleksjonen må skolen velge tema for den skolebaserte vurderingen. Skolen skal se på områder hvor skolen vurderer at endringer i skolens organisering, tilrettelegging og gjennomføring av opplæringen kan fremme elevenes utvikling og utbytte av opplæringen. Det vil si endringer som kan øke elevenes måloppnåelse. Valg av tema må over tid ivareta bredden av mål for opplæringen. Vurdere, gjennomføre og evaluere endringer i organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen jevnlig for økt måloppnåelse hos elevene Den skolebaserte vurderingen skal identifisere hvilke endringer som best kan øke måloppnåelsen for elevene innenfor det skolen har valgt å se på i vurderingen. Måloppnåelsen sikter her til alle målene i læreplanverket som inngår i det valgte temaet, og ikke bare faglige mål. Østfold kommunerevisjon iks 40 55

56 I kravet ligger det at skolen må vurdere endringer innenfor ulike rammebetingelser for opplæringen, og i utgangspunktet ikke bare velge å se på én type tiltak. Endringer skolen kan vurdere, er nye tiltak som for eksempel oppstart av et utviklingsarbeid. Skolen kan også vurdere om videreføring av det som skolen allerede gjør, er det beste. Skolen må vurdere endringene for skolen som helhet på systemnivå, selv om eventuelt konsekvensene av endringene i noen tilfeller primært vil vise seg for enkelte klasser eller for enkelte fag. Hensikten med den skolebaserte vurderingen er å sørge for at skolen lærer og utvikler seg slik at elevene i enda større grad kan nå bredden av mål i læreplanverket. Når skolen gjennom vurderingen avdekker forbedringsområder, må skolen derfor følge opp dette videre. Endringene kan både være at skolen iverksetter nye enkelttiltak, eller at de starter et utviklingsarbeid. Skolen kan også komme frem til at de kun vil opprettholde og eventuelt forsterke det de allerede gjør. I noen tilfeller kan foreslåtte endringer eller tiltak være slik at det er nødvendig med en dialog med skoleeier før tiltakene eventuelt iverksettes. Den skolebaserte vurderingen må utføres i samsvar med forutsetningen, jf. de foregående kravene til gjennomføringen av vurderingen. Skolen må gjennomføre slik skolebasert vurdering jevnlig, jf. forskrift til opplæringsloven 2-1. I utgangspunktet bør vurderingen gjennomføres årlig, men det må anvendes skjønn hvor tidsbruk vurderes opp mot det forsvarlige. Revisjonskriteriene punktvis oppsummert Skolebasert vurdering Valg av tema og medvirkning i den skolebaserte vurderingen Skolen skal velge tema for den skolebaserte vurderingen basert på en bred og samlet vurdering av om elevene når målene i læreplanverket (LK06). o Skolen skal ha en bred og representativ medvirkning i arbeidet med skolebasert vurdering Skolen skal involvere elevene i den skolebasert vurderingen. Vurdere, gjennomføre og evaluere endringer i organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen jevnlig for økt måloppnåelse hos elevene Skolen skal vurdere om endringer i organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen kan bidra til økt måloppnåelse hos elevene i det valgte temaet. o Skolen skal følge opp de endringer som de eventuelt kom frem til i den skolebaserte vurderingen. o Skolen skal gjennomføre skolebasert vurdering jevnlig. Skoleeiers forsvarlige system Revisjonskriteriene som følger under er vurdert i tilsynet fra Fylkesmannen. Skoleeier skal ha et forsvarlig system for å se til at opplæringsloven med forskrifter etterleves Kommunen som skoleeier skal ha et forsvarlig system for å vurdere om skolene oppfyller kravene i opplæringsloven med forskrifter, og for å følge opp resultatene fra disse vurderingene, jf. opplæringsloven andre ledd. Kravet til et forsvarlig system innebærer at kommunen må innhente informasjon om hvordan skolene ivaretar kravene i regelverket. Østfold kommunerevisjon iks 41 56

57 Informasjonen kommunen innhenter må være relevant og tilstrekkelig til å kunne gi et riktig bilde av hva som er skolenes praksis. Kommunen skal alltid innhente informasjon om elevenes synspunkter, jf. barnekonvensjonen artikkel 12. For at systemet skal være forsvarlig, må kommunen som skoleeier innhente og vurdere informasjon om skolenes praksis jevnlig. Samtidig må systemet være fleksibelt, slik at det er mulig å innhente og vurdere informasjon når risikoen tilsier det. Hva som er ofte nok og hvor inngående kommunen må undersøke skolenes praksis, vil variere ut fra kommunens kjennskap til skolene. I en risikovurdering er sannsynligheten for brudd på regelverket og hvor alvorlige konsekvenser det kan ha for elevene sentrale vurderinger, og vil være avgjørende for hvor ofte og hvor inngående kommunen må undersøke skolenes praksis. Hvis brudd på regelverket kan foregå over lang tid uten å bli avdekket, er ikke systemet forsvarlig. Kommunen må bruke informasjonen de har innhentet om skolenes praksis, til å vurdere om skolene oppfyller kravene i regelverket. For å kunne vurdere dette må kommunen ha en overordnet kunnskap til hvilke krav som følger av regelverket og hva som skal til for å oppfylle dem. Dersom kommunen kommer frem til at skolenes praksis ikke er i samsvar med regelverket, må de sørge for at skolene endrer praksis. For at systemet skal være forsvarlig, må kommunen være kjent med hva som er passende rettetiltak og være i stand til å gjennomføre disse tiltakene. Hva som skal til for at arbeidet med rettetiltak skal være forsvarlig, vil variere ut fra kommunens kunnskap om skolene. Hvis brudd på regelverket kan foregå over lang tid uten å bli rettet, er ikke systemet forsvarlig. Revisjonskriteriene punktvis oppsummert Kommunen må innhente relevant informasjon om skolenes praksis Kommunen må bruke informasjonen om skolenes praksis til å vurdere om skolene oppfyller kravene i regelverket Kommunen må sørge for at skolene endrer praksis hvis de vurderer at kravene i regelverket ikke er oppfylt. Østfold kommunerevisjon iks 42 57

58 Vedlegg 2 - Litteratur- og dokumentliste Følgende dokumenter ligger til grunn for faktafremstillingen: Fra skoleeier Oversendelsesbrev Nåværende organisasjonskart Skoleeiers avklaring av tilpasset opplæring Skoleeiers forsvarlige system Årshjul kommunalavdeling kultur og oppvekst PowerPoint fra skolesjefens årlige gjennomgang av temaet tilpasset opplæring for rektorer. Eksempel på saksliste og et referat fra fagmøter mellom skoleeier, skolenes avdelingsledere og PPT om «spesialundervisning vers tilpasset opplæring». Eksempel på referat fra skolebesøk/tilsyn ved skolene. Strategiplan for perioden , administrativt forlenget inntil ny blir utarbeidet for nye Moss Tilstandsrapport for Fra Melløs skole Oversendelsesbrev Organisasjonskart Oversikt over lærere og assistenter Stillingsbeskrivelse lærer og avdelingsleder Eks på referat 2016 Eks på referat 2018 MESK utviklingsmål og tiltak Strategi for utviklingsarbeid Arbeid med læringsmiljø Inkluderende læringsmiljø- bevare og utvikle Pedagogiske utfordringer Karleggingsrutiner Rutine MORO møte Mal avdelingsmøter Årsplan- halvårsplan Oversikt over kompetanse mål som skal vurderes Eks. Uke/ læringsplan Skolens samlede årshjul Førtilmeldingsarbeid IOP-rutine Egenvurdering fra skolens lærere og ledelse i RefLex på Skolebasert vurdering Egenvurdering fra skolens lærere og ledelse i RefLex på Skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen Fra Ramberg skole En skolehistorie Boka om Ramberg skole. Årshjul (PDF-vedlegg av interaktivt årshjul i OneNote). Oversikt over arbeidsfordeling for ledelsen ved Ramberg skole. Eksempel på ukebrev til foresatte. Sosial læreplan Ramberg skole. Leseplanen ved Ramberg skole ithoughts tankekart, mal for planlegging og gjennomføring av «den gode økta». Østfold kommunerevisjon iks 43 58

59 Eksempel på IOP-skjema. Eksempel på vurderinger (løpende gjennom året og grunnlag for IUP Eksempel på IUP Eksempel på IOP. Rutinebeskrivelse IOP Kommunalavdeling for kultur og oppvekst, Moss kommune. Rutinebeskrivelse IOP Ramberg skole Kartleggingsplan Rutiner for gjennomføring og oppfølging av elevundersøkelsen. Rutiner for gjennomføring og oppfølging av Nasjonale Prøver Ukeoversikt Oversikt over temaer på trinnmøter, avdelingsmøter og personalmøter. Rutinebeskrivelse - Tidlig innsats. Rutinebeskrivelse Lesekurs og elever med Dysleksi Rutinebeskrivelse Forberedelse til drøfting i rutinemøte (skolens arbeid i bekymringsfasen) Rutiner for gjennomføring og oppfølging av NP. Rutiner for gjennomføring og oppfølging av Elevundersøkelsen Skolebesøk (paragraf 13-10) ved Ramberg skole Egenvurdering fra skolens lærere og ledelse i RefLex på Skolebasert vurdering Egenvurdering fra skolens lærere og ledelse i RefLex på Skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen Data og informasjon fra: Skolenes nettsider Kommunens nettsider Elevundersøkelsen resultater for skolene i Moss kommune Grunnskolens informasjonssystem Intervjuer med lærere og ledelse ved skolene Rapport fra Fylkesmannens tilsyn med elevens utbytte og skolebasert vurdering i Moss kommune Rapport fra Fylkesmannens tilsyn med skoleeiers system for å se til at regelverket etterleves på overnevnte områder. Kommunestatistikk - Folkehelseprofilen Østfold kommunerevisjon iks 44 59

60 Vedlegg 3 Prosjektplan Vedlegg 4 Fylkesmannens tilsynsrapport Østfold kommunerevisjon iks 45 60

61 TILPASSET OPPLÆRING Moss kommune Prosjektplan Rolvsøy 04. juni

62 1. BAKGRUNN FOR PROSJEKTET I henhold til kommuneloven 78 nr. 2 og forskrift om revisjon kapittel 3, skal det gjennomføres forvaltningsrevisjon. Dette innebærer tilsyn med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater. Det vises til vedtak i bystyret 27. februar 2018, hvor forvaltningsrevisjonplan ble fastsatt. I vedtatt plan fremkommer det: «Likeverdig, inkluderende og tilpasset opplæring er overordnede prinsipper for opplæringen i grunnskolen, og retten til tilpasset opplæring er forankret både i lov og i læreplan. Tilpasset opplæring handler om skolens arbeid for at elevene skal få best mulig utbytte av opplæringen. Lovog læreplanverket inneholder en rekke føringer og sentrale verdier for tilpasset opplæring som skal gjenspeiles i opplæringen. Tilpasset opplæring gjelder for alle elever, både elever som følger ordinær opplæring og for elever som har spesialundervisning. I opplæringen skal skolen ta utgangspunkt i elevenes evner og forutsetninger, og verdsette et læringsmiljø som tar hensyn til variasjoner. Det er viktig at alle elever møter utfordringer de kan mestre og utvikle seg etter. Av generell del av læreplanverket fremkommer det at skolen skal ha rom for alle, og at lærerne derfor må ha blikk for den enkelte elev. Undervisningen må tilpasses ikke bare til fag og stoff, men også til alderstrinn og utviklingsnivå, til den enkelte elev og den sammensatte klasse. Det er viktig at lærere legger til rette for elever med stort læringspotensial. Hvis enkelte elever som har spesielle evner og talent innenfor et fag eller felt ikke får den oppfølgingen de trenger, kan de bli lei, umotiverte eller utvikle negativ adferd 1. Ifølge Jøsendalutvalget 2 finnes det mange elever som lærer raskere og mer enn andre, som ikke får nok utfordringer i skolen. Skolen har et langt større handlingsrom enn det den i dag benytter for å imøtekomme elever med stort læringspotensial. Norge har mer å hente for å sikre at elevene møter en skolehverdag som tar deres faglige potensial på alvor. I henhold til KOSTRA-tall for 2016 skårer Moss noe lavere enn landsgjennomsnittet på nasjonale prøver for regning og lesning på 8. trinn. Samtidig fremkommer det av «Folkehelseprofil 2017» at Moss har en noe høyere andel elever på laveste mestringsnivå i lesning i 5. klasse, dette er derimot minimale forskjeller (25 prosent for Moss, kontra 24 prosent for landet som helhet). Moss har lik andel elever på laveste mestringsnivå i regning i 5. klasse (25 prosent for Moss og landet som helhet). Ut over dette er det ingen tydelige indikasjoner på at risikoen for en svekket tilpasset opplæring er høyere i Moss kommune, sammenlignet med andre kommuner. Samtidig er det flere kommuner som har, gjennom arbeidet med overordnet analyse, uttrykt at tilpasset opplæring kan være et utfordrende felt som inneholder risiko. At kommunen lykkes med å gi elevene grunnleggende ferdigheter er i flere perspektiver svært viktig. En god skole er av avgjørende betydning for samfunnsperspektivet. Dagens samfunn er avhengig av høyt utdannet arbeidskraft. Konsekvensen sett i et brukerperspektiv er at mangelfulle eller fraværet av grunnleggende ferdigheter vil kunne være av stor betydning for den enkelte elev. Tilfredsstillende opplæring vil være viktig både for å forebygge behovet for spesialundervisning, men også for å optimalisere undervisningen for elever med stort læringspotensial. Overnevnte vil kunne minske behovet for mer omfattende tjenester på et senere tidspunkt. På denne måten blir dette området også vesentlig for kommunens økonomi i et langsiktig perspektiv. 1 Jf. Udir.no 2 NOU 2016: 14 Mer å hente Bedre læring for elever med stort læringspotensial. østfold kommunerevisjon iks 2 62

63 Kontrollutvalget bemerket at prosjektet også skal omhandle elever med spesielle behov, herunder elever med hørselshemming og dysleksi.» 2. PREMISSER FOR PROSJEKTARBEIDET Kontrollutvalgets vedtak legges til grunn for revisjonens videre arbeide med prosjektet. Revisjonen delegeres myndighet til å foreta mindre endringer i problemstillinger og avgrensninger hvis det oppstår uforutsette forhold som har betydning for prosjektet. Større endringer tas med med sekretariatet som avklarer disse med kontrollutvalget. Rapporten oversendes kontrollutvalget etter vanlige rutiner. 3. PROBLEMSTILLINGER OG AVGRENSNINGER I hvilken grad har kommunen etablert et system og rutiner som bidrar til å sikre at elever i grunnskolen får en opplæring som er tilpasset deres evner og forutsetninger? I hvilken grad samsvarer kommunens praksis med gjeldende regelverk og rutiner? Opplæringsloven med tilhørende forskrifter krever at kommunen etablerer forsvarlige vurderingsog oppfølgingssystemer som sikrer at kravet om tilpasset opplæring overholdes. Et forsvarlig system for vurdering og oppfølging vil avdekke forhold som er i strid med lovverket, og skal sikre at det blir satt i verk nødvendige tiltak. I tilknytning til problemstilling 1 legger revisjonen opp til en systemrevisjon av kommunens retningslinjer, rutiner og regelverk for å undersøke om kommunen har etablert et tilfredsstillende system som ivaretar kravene som følger av opplæringslov og forskrift. I tilknytning til problemstilling 2 legger revisjonen opp til å undersøke hvorvidt systemet er implementert i organisasjonen. I tillegg legger vi opp til å gjennomgå et tilfeldig utvalg saker for å belyse kommunens praksis. Revisjonen vil undersøke praksis i tilknytning til tilpasset opplæring for både sterke og svake elever. Etter kontrollutvalgets ønske vil kommunens oppfølging knyttet til elever med hørselshemming og dysleksi også undersøkes. Revisjonen avgrenses til tilpasset opplæring og vil ikke omfatte spesialundervisning. 4. REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier, også kalt «foretrukket praksis», er en samlebetegnelse for de krav eller forventninger som brukes som grunnlag for å vurdere kommunens virksomhet. Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i en eller flere autoritative kilder og ut fra trinnhøydeprinsippet 3. Også kommunens egne retningslinjer kan utgjøre revisjonskriterier. Revisjonskriteriene er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik/svakheter. Kriteriene holdt sammen med faktagrunnlaget danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. I dette prosjektet er følgende kilder benyttet for å utlede revisjonskriterier: Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) Forskrift til opplæringslova Ot.prp.nr.55 ( ) Læreplanverket St.meld. nr. 16 ( )... og ingen sto igjen. Tidlig innsats for livslang læring St.meld. nr. 18 ( ) Læring og fellesskap St.meld. nr. 21 ( ) Lærelyst tidlig innsats og kvalitet i skolen 3 Trinnhøydeprinsippet (også kalt Lex Superior) er et rettslig prinsipp som innebærer at rettsregler av høyere rang går foran regler av lavere rang dersom det er motstrid mellom reglene. østfold kommunerevisjon iks 3 63

64 5. METODISK TILNÆRMING OG GJENNOMFØRING Databehov og hvordan forvaltningsrevisjonen tenkes gjennomført (metode), fremgår av analyseskjemaet nedenfor: Problemstillinger Revisjonskriterier Databehov Innhentings-/analyse metode Problemstilling 1 I hvilken grad har kommunen etablert et system og rutiner som bidrar til å sikre at elever i grunnskolen får en opplæring som er tilpasset deres evner og forutsetninger? Problemstilling 2 I hvilken grad samsvarer kommunens praksis med gjeldende regelverk og rutiner? Opplæringsloven Forskrift til opplæringsloven Opplæringsloven Forskrift til opplæringsloven Informasjon om kommunens system, herunder kommunens prosedyrer og retningslinjer Informasjon fra ledere og ansatte Informasjon fra kommunens journalsystem Informasjon fra ledere og ansatte Dokumentanalyse Intervju Dokumentanalyse Intervju 6. PROSJEKTORGANISERING, RESSURSBEHOV OG FREMDRIFTSPLAN Prosjektdeltakere Forvaltningsrevisor avklares senere Bjørnar Buvig Holmedahl - oppdragsansvarlig revisor Prosjektperiode Sommer/Høst 2018 Vinter/Vår 2019 Antall timer 350 +/- 10 % timer Vedtaksorgan: Kontrollutvalget i Moss kommune Fremdrift Ferdig Når prosjektplan er godkjent i KU 18. juni 2018 Når rapport er sendt til rådmannen Vinter/Vår 2019 Når rapport er sendt til ØKUS Vinter/Vår 2019 østfold kommunerevisjon iks 4 64

65 TILSYNSRAPPORT Kommunes system for å vurdere og følge opp kravene til skolens arbeid med elevenes utbytte og skolebasert vurdering Moss kommune 1 65

66 Innholdsfortegnelse Sammendrag Innledning Om tilsynet med Moss kommune Fylkesmannen fører tilsyn med skoleeiere Tema for tilsynet Om gjennomføringen av tilsynet Forsvarlig system for å vurdere og følge opp at kravene blir etterlevd Rettslige krav til skolens arbeid med elevenes utbytte og skolebasert vurdering Rettslige krav til et forsvarlig system Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Frist for retting av brudd på regelverket Skoleeiers frist til å rette...12 Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget

67 Sammendrag Tema for dette tilsynet er skoleeiers forsvarlige system på områdene skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og skolebasert vurdering. Det overordnede formålet med tilsynet er å bidra til at alle elever får et godt utbytte av opplæringen. Det er gjennomført tilsyn med om Moss kommune som skoleeier oppfyller de kravene i opplæringsloven med forskrifter som skal sikre dette. Fylkesmannens vurdering og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon, skoleeiers egenvurdering i Reflex, og opplysninger fra intervju. Informasjon fra Fylkesmannens tilsyn med Hoppern skole og Verket skole er også brukt. Moss kommune har en god oppfølging av kvalitetsutviklingen ved skolene i kommunen, men når det gjelder skoleeiers oppfølging av skolenes regelverksetterlevelse har det gjennom tilsynet blitt identifisert elementer som ikke er helt på plass i kommunens dokumentere system. De delene av systemet som ikke er godt nok dokumentert, dreier seg om hvordan skoleeier ser minimumskravene i regelverket, og hvordan skoleeier følger opp identifiserte regelverksbrudd og sikrer at disse er lukket. Det er altså i denne rapporten konkludert med regelverksbrudd. Fristen til kommunen for å lukke bruddet er 3. juni

68 1. Innledning Fylkesmannen åpnet tilsyn med Moss kommune sitt system for å vurdere og følge opp kravene i skolens arbeid med elevenes utbytte og skolebasert vurdering. Undersøkelsene har vært på skoleeiernivå og skolenivå. Felles nasjonalt tilsyn med Moss kommune handler om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og består av tre områder: Skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen, skolebasert vurdering og kommunens forsvarlige system. Utdanningsdirektoratet har utarbeidet veiledningsmateriell 1 knyttet til tilsynet, og Fylkesmannen har gjennomført informasjons- og veiledningssamlinger. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av brudd på regelverket som er avdekket under tilsynet. Fristen er 3. juni Dersom brudd på regelverket ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Oslo og Viken vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 2. Om tilsynet med Moss kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med skoleeiere Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som skoleeier, jf. opplæringsloven 14-1 første ledd, jf. kommuneloven kap. 10 A. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som brudd på regelverket, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsynet Det overordnede formålet med tilsynet er å bidra til at alle elever får et godt utbytte av opplæringen. Vi har i dette tilsynet sett nærmere på skoleeiers system for å sørge for at skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og skolebasert vurdering er i samsvar med regelverket. Tilsynet skal bidra til at skoleeier har et system som sikrer at skolene - gir elevene kjennskap til og opplæring i samsvar med målene for opplæringen - gir elevene tilbakemeldinger og involverer dem i eget læringsarbeid for å øke deres utbytte av opplæringen - vurderer kontinuerlig elevenes utbytte av opplæringen - følger opp og gir elevene nødvendig tilrettelegging når utbyttet av opplæringen ikke er tilfredsstillende - velger tema basert på en bred og samlet vurdering av om elevene når målene i læreplanverket - vurderer ulike endringer som bidrar til økt måloppnåelse og følger opp disse

69 - sikrer en bred medvirkning i gjennomføringen - gjennomfører vurderingen jevnlig I tilsynet vurderer vi om skoleeier har et forsvarlig system for å vurdere og følge opp at skolene gjør dette på alle skoleeiers skoler. Vi ser på om skoleeier - skaffer seg informasjon om situasjonen på skolene - vurderer om skolene følger regelverket - setter inn tiltak dersom de ikke gjør dette Vi vurderer om skoleeier gjør dette tilstrekkelig og ofte nok til å sikre at skolene følger regelverket. Dersom mangler i skoleeiers system gjør at skolene ikke følger regelverket, kan dette medføre at elevene ikke får realisert sine muligheter eller får lite utbytte av opplæringen. Skoleeiers system skal sikre at elevenes rettigheter ivaretas. Systemet skal også sikre at det blir iverksatt endringer i de tilfellene skolens praksis er i strid med kravene i regelverket. Mangler i skoleeiers system kan gjøre at skolene ikke gjennomfører skolebasert vurdering jevnlig i samsvar med regelverket. Manglende eller mangelfull gjennomføring av skolebasert vurdering kan føre til at skolen ikke forbedrer sin organisering, tilrettelegging eller gjennomføring av opplæringen for å øke elevenes måloppnåelse. Elevene får dermed ikke det utbyttet av opplæringen som de ellers kunne fått. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Moss kommune ble åpnet gjennom brev Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju, se vedlegg. 3. Forsvarlig system for å vurdere og følge opp at kravene blir etterlevd 3.1 Rettslige krav til skolens arbeid med elevenes utbytte og skolebasert vurdering Kommunen skal ha et forsvarlig system for å vurdere og kontrollere at kravene til skolens arbeid med elevenes utbytte og skolebasert vurdering er oppfylt. Nedenfor gjengir vi disse kravene og hvilke bestemmelser i opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven kravene er knyttet til. Dere kan lese en utdypning av kravene i veiledning til tilsynet på udir.no

70 - Det lokale arbeidet med læreplaner ved skolene må være i samsvar opplæringsloven 2-3, jf. forskrift til opplæringsloven 1-1, 3-1 og Skolenes arbeidet med individuelle opplæringsplaner må være i samsvar med opplæringsloven 5-1 og Skolenes individuelle underveisvurderinger må bidrar til at elevene får realisert sine muligheter til å nå målene for opplæringen, jf. opplæringsloven 5-5 og forskrift til opplæringsloven 3-1, 3-2, 3-11, 3-12 og Skolene må sikre at den enkelte elevs utbytte av opplæringen blir systematisk vurdert og fulgt opp, jf. opplæringsloven 1-3, 5-1, 5-4 og 5-5 og forskrift til opplæringsloven Skolene må sikre at elever som ikke har norsk eller samisk som morsmål, får vurdert sitt behov for særskilt språkopplæring, jf. opplæringsloven Skolene må jevnlig vurderer i hvilken grad organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen medvirker til å nå de målene som er fastsatt i Læreplanverket for Kunnskapsløftet, jf. forskrift til opplæringsloven Rettslige krav til et forsvarlig system Som skoleeier skal kommunen ha et forsvarlig system for å vurdere om skolene oppfyller kravene i regelverket og for å følge opp resultatene fra disse vurderingene, jf. opplæringsloven andre ledd. Kravet til et forsvarlig system innebærer at dere må innhente informasjon om hvordan skolene ivaretar - kravene til skolenes arbeid med elevenes utbytte av opplæringen - kravene til å gjennomføre en skolebasert vurdering Informasjonen skoleeier innhenter må være relevant og tilstrekkelig til å kunne gi dere et riktig bilde av hva som er skolenes praksis. For å få et riktig bilde er det som regel nødvendig at dere baserer dere på informasjon fra flere kilder. Dere skal alltid innhente informasjon om elevenes synspunkter, jf. barnekonvensjonen artikkel 12. For at systemet skal være forsvarlig, må dere innhente og vurdere informasjon om skolenes praksis jevnlig. Samtidig må systemet være fleksibelt, slik at dere har anledning til å innhente og vurdere informasjon når risikoen tilsier det. Hva som er ofte nok og hvor inngående dere må undersøke skolenes praksis, vil variere ut fra deres kjennskap til skolene. Sannsynligheten for brudd på regelverket og hvor alvorlige konsekvenser det kan ha for elevene, har også betydning for hvor ofte og inngående dere må undersøke skolenes praksis. Hvis brudd på regelverket kan foregå over lang tid uten å bli avdekket, er ikke systemet forsvarlig. Dere må bruke informasjonen dere har innhentet om skolenes praksis til å vurdere om skolene oppfyller kravene i regelverket. For å kunne vurdere dette må dere ha en overordnet kjennskap til hvilke krav som følger av regelverket og hva som skal til for å oppfylle dem. 6 70

71 Hvis dere har avdekket at skolenes praksis ikke er i samsvar med regelverket, må dere sørge for at skolene endrer praksis. For at systemet skal være forsvarlig, må dere være kjent med hva som er passende rettetiltak og være i stand til å gjennomføre disse tiltakene. Samtidig må systemet være fleksibelt, slik at dere kan tilpasse hvordan dere følger opp skolene ut fra risiko. Hva som skal til for at arbeidet med rettetiltak skal være forsvarlig, vil variere ut fra deres kjennskap til skolene. Hvis brudd på regelverket kan foregå over lang tid uten å bli rettet, er ikke systemet forsvarlig. På finner dere mer informasjon om kravene til et forsvarlig system. 3.3 Fylkesmannens undersøkelser I tilsynet med skoleeiers forsvarlige system har Moss kommune sendt inn egenvurdering gjennom Reflex, og dokumentasjon på det forsvarlige systemet. Gjennom egenvurderingen kommer det frem at skoleeier har en tett kontakt med skolene i kommunen, gjennom jevnlige møter, tilsyn og oppfølginger. Det kommer frem gjennom egenvurderingen at kommunen legger vekt på å hente inn mye informasjon fra skolene, både gjennom møter med ledelsen og gjennom besøk i klasserommene hvor skoleeier får førstehånds kjennskap til skolenes praksis. Skoleeier har i sin dokumentasjon send inn dokumentet «Vurderingsarbeid, dokumentasjon og bruk av Skooler». Dokumentet er delt inn i overskriftene «Endringsbeskrivelse», «Innledning», «Ansvar», «Formål», «Muntlig og skriftlig vurdering», og «Krav om skriftlig vurdering i mosseskolen». Skooler er kommunens digitale læringsplattform, og det nevnte dokumentet gir føringer for hvordan plattformen skal brukes. Formålet med dokumentet er å gi føringer for lærere og skoleledere på elevvurdering og bruk av Skooler, i tillegg til å sikre at elever og foresatte vet hva som kan forventes av vurdering i mosseskolen. Dokumentet er knyttet til kapittel 3 i forskrift til opplæringsloven, om individuell vurdering i grunnskolen og i videregående opplæring. Under overskriften «Krav om skriftlig vurdering i mosseskolen» spesifiseres krav til underveisvurdering, jf. forskrift til opplæringsloven 3-11 og Her spesifiseres kravene både med hensyn til innhold, form (skriftlig eller muntlig), og tidspunkt underveisvurderingen skal gis. Videre har skoleeier sendt inn dokumentet «Føringer for arbeidet med spesialundervisning og tilpasset opplæring». Dokumentet er delt inn i hovedoverskriftene «Bakgrunn», «Mål», «Spesialundervisning og tilpasset opplæring», «Læringsmiljø og inkludering», og «Hva må skolen gjøre før det gjøres henvisning til PPT?». Dokumentet spesifiserer skoleeiers krav til skolenes praksis, etter opplæringsloven kapittel 5. I dokumentet gjøres det rede for hvordan begrepet tilfredsstillende utbytte skal forstås, hvordan tilpasset opplæring skal forstås, og hvilke tiltak skolen må prøve ut før skolen melder elever til utredning hos PPT. Dokumentet refererer til stortingsmeldinger og forskning på dette området, og redegjør gjennom dette for skoleeiers føringer. Dokumentet «Årshjul for skoleavdelingen ved kommunalavdeling kultur og oppvekst» redegjør for aktiviteter som skal gjennomføres av skoleavdelingen i løpet av året, angivelse av hvilken uke de forskjellige aktivitetene skal gjennomføres, og knyttet til ansvarlig person ved skoleavdelingen. Eksempler på aktiviteter, er gjennomføring av nasjonale prøver, sjekk av skjemaer for spes.ped., varsle og gjennomføre skolebesøk, og arbeid med strategiplan. 7 71

72 I dokumentet «Skoleeiers forsvarlige system» kommer det frem at skoleeier gjennomføre tilsyn med skolene i kommunen. Tilsynsbesøkene ved skolene foregår to ganger i året, i uke og uke I skoleåret 2017/18 hadde skoleeier valgt ut skolebasert vurdering som tema i uke I uke var temaene blant annet læringsmiljø og arbeidsmiljø. Skolene er fordelt mellom medarbeiderne i kommunalavdeling kultur og oppvekst, slik at alle har ansvaret for å følge opp «sine» skoler. Skoleeiers metodikk på tilsynsområdet baserer seg på noen spesifikke trinn. De to årlige tilsynene på hver skole varsels i god tid, med informasjon om hvilke temaer eller områder skoleeier har valgt ut. Dette er et møte mellom skoleeier og skolens ledelse. Hvordan ledelsen og skolen som sådan jobber med læringsmiljø, gjennomføring av eksamen og skolenes årshjul var blant temaene i disse møtene skoleåret 2017/18. Gjennom intervjuene kommer det frem at temaene som velges ut er basert på den informasjonen skoleeier har om den enkelte skole, slik at risikovurderingen fører frem til et tema som den spesifikke skolen trenger å jobbe mer med. Når dette møtet er gjennomført, gjør skoleeier en vurdering av den informasjonen som er gitt. Er skoleeier usikker på skolens forståelse eller praksis innenfor et konkret område, utvider skoleeier tilsynet til også å omfatte intervjuer av lærer og elever. I dokumentasjonen skoleeier har oversendt, ligger det eksempler på referater fra møtene med skoleledelsen. Her finnes en oppsummering av de punktene møtet har inneholdt, og informasjon om temaer for neste besøk. Også gjennom intervjuene med skoleeier, kommer det frem at skoleeier legger vekt på å ha en tett oppfølging av skolene. Det kommer videre frem gjennom intervjuene at skoleeier enda ikke har operasjonalisert alle bestemmelsene i opplæringsloven i dokuments form, men at dette formidles mer dialogbasert til skolene. Det kommer videre frem gjennom intervjuene at skoleeier, som en del av det forsvarlige systemet, har begynt å bygge opp en større kompetanse i skolene, når det gjelder lovverket. Som en del av dette legger skoleeier vekt på å bygge opp en enhetlig og felles kultur, rundt skolens praksis sett opp mot regelverket. Dette for å «binde» praksisen på skolen bedre, slik at den enkelte lærer i mindre grad selv kan velge å ha en praksis som er i strid med regelverket. Intervjuene viser også at skoleeier, i tillegg til tilsynsmøtene med skolene, har 4-6 fagmøter med skolene hvert år. Disse møtene initieres av skoleeier, og både skoleeier og skoler melder temaer hit. Skoleeier formidler videre at det forsvarlige systemet i kommunen har struktur og praksis på plass, men ser også at dette ikke kommer tydelig frem gjennom dokumentene. Etter foreløpig rapport Moss kommune har i sin tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport kommentert rapporten, og sendt inn noe ny dokumentasjon. Som ny dokumentasjon har kommunen sendt inn skoleeiers tilbakemelding til fire skoler etter skolebesøk våren Temaene for skolebesøkene var skolens arbeid med elevenes psykososiale miljø (etter oppll. 9A-3 i daværende lovverk), og skolens arbeid med særskilt språkopplæring (etter oppll. 2-8). Alle fire tilbakemeldingene følger den samme malen, hvor skoleeier har en kort vurdering av skolens tilstand på de to 8 72

73 områdene, hva som er felles for alle skolene, og hva som er særskilt for den skolen tilbakemeldingen gjelder. Tilbakemeldingene inneholder videre informasjon om utviklingsområder som skal gjelde alle skoler, og informasjon om utviklingsområder for den skolen tilbakemeldingen er rettet til. Dokumentet inneholder også en oppsummering, både av tiltak som skal settes inn for alle skolene og tiltak den enkelte skolen skal jobbe med. 3.4 Fylkesmannens vurderinger Skoleeier har gjennom tilsynet lagt frem dokumentasjon på hvordan det forsvarlige systemet fungerer. Gjennom både den formelle og den uformelle kommunikasjonen skoleeier har med skolene, er det tydelig at skoleeier får mye informasjon om hvordan tilstanden er ved den enkelte skole. Både møtene mellom skoleeier og skoleledelsene, besøkene skoleeier har gjennomført i klasserommene, og tilsynsmøtene skoleeier gjennomfører jevnlig, bidrar til at skoleeier er i en posisjon hvor skolenes praksis kan vurderes konkret, og på et solid grunnlag. Videre har skoleeier sendt inn dokumenter, redegjort for i kapitlet over. Dokumentene gir en fyldig beskrivelse av de føringene skoleeier legger på praksisen til skolen, og gir mye informasjon om både bakgrunnen for skoleeiers føringer og hva føringene skal bidra til ved den enkelte skole. Dokumentene inneholder informasjon både om krav i regelverket, og funn fra forskningen på områdene dokumentet beskriver. Imidlertid er ikke alle bestemmelsene Fylkesmannen undersøker i dette tilsynet, operasjonalisert som sjekkpunkter i skoleeiers system. Gjennom dokumentet «Skoleeiers forsvarlige system» kommer det frem hvilke bestemmelser som faller inn under temaer som skolens arbeid med opplæringen i fag, individuell underveisvurdering, spesialundervisning osv. Dette dokumentet sier imidlertid ikke noe om hvordan de forskjellige bestemmelsene skal kontrolleres fra skoleeier sin side, altså hva som er sjekkpunktene for de forskjellige lov- og forskriftskravene. Gjennom intervjuene kom det frem at skoleeier ikke enda har laget operasjonaliseringer av alle lovkravene, men at skoleeier ser at dette er nødvendig. I dokumentasjonen fra skoleeier ligger også eksempler på referater fra tilsynsmøtene med skolene. I disse summeres opp de punktene møtet har inneholdt, og gir også informasjon om hvilke temaer som vil være aktuelle ved neste besøk. Det er vår vurdering at disse møtene, gjennomført konsekvent to ganger i året på hver skole, er gode tiltak i oppfølgingen av skolene. Det kommer frem gjennom intervjuene at det er skoleeier om velger ut temaer for disse tilsynene, på bakgrunn av en risikovurdering. Metodikken i Moss kommune sitt forsvarlige system, bygger på at skoleeier etter disse møtene gjør en ytterligere risikovurdering. Viser risikovurderingen at det er tvil om praksis eller regelverksforståelse ved skolene, utvider skoleeier tilsynet til også å omfatte lærere, elever og foreldre. Imidlertid inneholder referatene fra tilsynsmøtene få konkrete vurderinger av skolens regelverksetterlevelse. Referatene redegjør i noen grad for hvordan skolene jobber med de forskjellige områdene som er diskutert, men det er altså ikke tilstrekkelig tydelig at skoleeier konkret har vurdert i hvilken grad skolenes praksis er i tråd med regelverket. Dette er nødvendig for at et forsvarlig system skal fylle kravene i opplæringsloven

74 Gjennom dokumentasjonen samlet sett er det tydelig at Moss kommune jobber konkret og kontinuerlig med kvalitetsforbedring, og har et system som gjør det mulig for skoleeier å ha god kjennskap til og tett oppfølging av skolene på dette området. Det er vår vurdering at strukturen i kommunens system er god, og at skoleeier innhenter mye informasjon om hver enkelt skole. Det er imidlertid også vår vurdering at den informasjonen som samles inn, ikke tydelig nok brukes til å vurdere skolenes regelverksetterlevelse. Selv om det forsvarlige systemet i sine styringsdokumenter henviser til krav i regelverket, viser dokumentasjonen samlet sett at systemet i sin skriftlige form - utøves mer med tanke på kvalitetsoppfølging enn på regelverkskontroll. Det kommer frem gjennom intervjuene kommer det frem at regelverkskontrollen fungerer i praksis, man at dokumentstrukturen ikke nødvendigvis speiler denne praksisen. For at det forsvarlige systemet skal være tilstrekkelig systematisk, kreves det imidlertid en skriftlighet som gjør at funn og eventuelle regelverksbrudd kan følges opp konkret. Dette er viktig også med tanke på kontinuitet i utøvelsen av det forsvarlige systemet, uavhengig av hvilke personer som innehar kontrollrollene hos skoleeier. På slutten av dokumentet «Skoleeiers forsvarlige system» er det kort beskrevet at skolen skal instrueres i å gjøre endringer i sitt organisatoriske og/eller pedagogiske arbeid for å sikre lovoppfyllelse, dersom skoleeier gjennom sin kontroll finner at skolen har brutt bestemmelser i regelverket. Oppfølging av skoler som har lovbrudd er en sentral del av det forsvarlige systemet, og tiltakene skoleeier setter inn må være egnet til at bruddet ikke skjer på nytt (jf. kap. 3.2 Rettslige krav til et forsvarlig system i denne rapporten). Selv om dokumentene ikke gir konkret informasjon om hvordan skoleeier skal følge opp lovbrudd på de forskjellige områdene, viser intervjuene med skoleeier at skoleeiers praksis er i stand til å avdekke mer underliggende aspektiver i oppfølgingen av skolene. Intervjuene viser at skoleeier kan gå langt i sin undersøkelse av å forstå hvorfor hendelser har inntruffet ved skolene, og denne fremgangsmåten vil etter vår vurdering godt egnet til å bestemme riktige tiltak for å lære av lovbrudd som identifiseres og på den måten sikre at de ikke skjer igjen. Det kreves imidlertid altså at skoleeiers oppfølging på regelverksområdet tydeligere dokumenteres. Den samlede vurderingen av Moss kommune sitt forsvarlige system, er at skoleeier utøver en viss kontroll på regelverksområdet overfor skolene i kommunen. Gjennom dokumentasjonen kommer det frem hvordan det forsvarlige systemet fungerer, og hvordan skolene skal følges opp av skoleeier. Noen av bestemmelsene i regelverket er knyttet til beskrivelser fra skoleeier som gjør det mulig å undersøke i hvilken grad skolene følger bestemmelsene i regelverket. Skoleeier går langt i å undersøke videre, om dette synes nødvendig for å få tilstrekkelig grunnlag for vurdering. Der skoleeier avdekker lovbrudd, blir skolenes praksis korrigert. Imidlertid er det ikke alle bestemmelsene som er gjenstand for dette tilsynet fra Fylkesmannen, som er operasjonalisert i skoleeiers forsvarlige system. For at skoleeier i praksis skal mulighet til å vurdere skolenes regelverksetterlevelse på de forskjellige områdene, må alle de forskjellige kravene ha beskrivelser av hva som er minimumet i skolenes praksis for at regelverket skal overholdes. Etter foreløpig tilsynsrapport Som redegjort for i forrige kapittel, har Moss kommune kommentert og sendt inn ny dokumentasjon som svar på foreløpig tilsynsrapport. Den nye dokumentasjonen skoleeier har sendt inn, er i form av eksempler på tilbakemelding etter skolebesøk våren

75 Det er vår vurdering av skolebesøkene Moss kommune gjennomfører med sine skoler, er gode verktøy for å skaffe informasjon om skolens drift og skolens regelverketterlevelse. Etter vårt syn kommer det i disse tilbakemeldingene også frem vurderinger av i hvilken grad skolene følger regelverket, på de temaene skolemøtene har omfattet. Imidlertid er ikke alle bestemmelsene som inngår i Fylkesmannens tilsyn beskrevet i skoleeiers dokumentasjon. Det fremgår av skoleeiers tilbakemeldingene til skolene at arbeidet med særskilt språkopplæring etter opplæringsloven 2-8 har vært gjenstand for kontroll, men Fylkesmannens tilsyn med Moss kommune omfatter også rektors ansvar for læreplanarbeidet (opplæringsloven 2-3), underveisvurdering (forskrift til opplæringsloven 3-1, 3-2, 3-11, 3-12 og 3-13), tilfredsstillende utbytte (opplæringsloven 1-3), spesialundervisning (opplæringsloven 5-1, 5-4 og 5-5) og skolebasert vurdering (forskrift til opplæringsloven 2-1). Det kommer ikke frem gjennom skoleeiers forsvarlige system hvordan skolenes etterlevelse av disse bestemmelsene kontrolleres av kommunen. En oversikt over de temaene som undersøkes i tilsynet finnes også i kapittel 3.1 i denne rapporten. I kapittel 3.2 i denne rapporten, Rettslige krav til et forsvarlig system, er det angitt at for å kunne vurdere i hvilken grad skolenes praksis er i tråd med regelverket, må skoleeier ha en overordnet kjennskap til hvilke krav som følger av regelverket og hva som skal til for å oppfylle dem. For at en slik oversikt skal kunne legge føringer på kontrollarbeidet til kommunen, må den i praksis være skriftlig. En slik skriftlig oversikt over sjekkpunktene er altså nødvendig for å kunne anse det forsvarlige systemet i tråd med kravene i opplæringsloven ledd. Moss kommune redegjør i sin tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport for at skolebesøkene skoleeier gjennomfører veksler mellom en kvalitetstilnærming og en regelverkstilnærming. Skoleeier etterspør Fylkesmannens vurdering av dette. Vår vurdering er at dette ikke på noen måte er i strid med regelverket. Tvert imot er det etter vår vurdering viktig at skoleeier følger opp både arbeidet med kvalitetsindikatorene og arbeidet med regelverksetterlevelsen. Det er imidlertid bare arbeidet med skoleeiers regelverkskontroll Fylkesmannens tilsyn omhandler. 3.5 Fylkesmannens konklusjon Etter den informasjonen som har kommet frem gjennom tilsynet, er det Fylkesmannens konklusjon at Moss kommune som skoleeier skaffer seg informasjon om skolenes arbeid med elevenes utbytte og skolebasert vurdering. Det er også vår konklusjon at skoleeier innhenter informasjon ofte nok til å vurdere og følge opp praksis. Det er imidlertid også vår konklusjon at Moss kommune sitt forsvarlige system ikke inneholder skoleeiers krav til regelverksetterlevelse på alle de bestemmelsene vi har ført tilsyn med. Det er i tillegg vår konklusjon at skoleeier ikke bruker vurderingen av skolenes praksis til å sørge for at den er i samsvar med opplæringsloven med forskrift, på alle områdene vi har undersøkt. 4. Frist for retting av brudd på regelverket Fylkesmannen har i kapittel 3 konstatert brudd på regelverket. I denne rapporten gis Moss kommune frist til å rette brudd på regelverket, jf. kommuneloven 60 d

76 Frist for retting er 03. juni Skoleeier må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at bruddet på regelverket er rettet og en redegjørelse for hvordan bruddet er rettet. Dersom brudd på regelverket ikke rettes innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som vedtak og vil kunne påklages, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: 1. Moss kommune må sørge for å ha et forsvarlig system for å vurdere og følge opp kravene i opplæringsloven med forskrift når det gjelder skolens arbeid med elevenes utbytte og skolebasert vurdering, jf. opplæringsloven 13-10, 1-3, 2-3, 5-1, 5-4, 5-5, og forskrift til opplæringsloven 1-1, 2-1, 3-1, 3-2, 3-11, 3-12, Moss kommune må i denne forbindelse: a) bruke vurderingene av skolens praksis og gjennomføring av opplæringen til å sørge for at den samsvarer med opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven b) følge opp at skolene har endret sin praksis slik at den er i samsvar med opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven 5. Skoleeiers frist til å rette Som nevnt i kapittelet ovenfor er skoleeier gitt frist for å rette de brudd på regelverket som er konstatert i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er 03. juni Skoleeier har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Trond S. Haugerud Tilsynsleder Nils-Arve Savjord Revisor 12 76

77 Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Skoleeiers egenvurdering i Reflex Skriftlig tillegg til Reflex Vurderingsarbeid, dokumentasjon og bruk av Skooler Skoleeiers forsvarlige system Føringer for arbeidet med spesialundervisning og tilpasset opplæring Kommunalavdeling kultur og oppvekst: Fordeling av oppgaver i forhold til skolene Reglement for delegering av myndighet fra rådmannen Dokumentasjon sendt inn etter foreløpig tilsynsrapport: Tilbakemelding etter skolebesøk våren 2016, Hoppern skole Tilbakemelding etter skolebesøk våren 2016, Åvangen skole Tilbakemelding etter skolebesøk våren 2016, Ramberg Tilbakemelding etter skolebesøk våren 2016, Krapfoss Det ble avholdt intervjuer med: Fagsjef/nestleder skole Skolefaglig rådgiver 13 77

78 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2019/78 Dokumentnr.: 64 Løpenr.: /2019 Klassering: Saksbehandler: Bjørn Gulbrandsen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Moss /46 Statusrapportering etter utført forvaltningsrevisjon 1. halvår 2019 Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon 1. halvår 2019, tas til orientering Fredrikstad, Vedlegg Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon Moss kommune 1. halvår 2019, datert Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Bystyresak 003/18, (Forvaltningsrevisjonsplan ) KU-sak 18/3, (Forvaltningsrevisjonsplan ) Saksopplysninger I henhold til kommunelovens 77 pkt. 4 har kontrollutvalget et påse-ansvar overfor revisjonen. Tilsvarende inneholder kommunelovens 78 pkt. 5 bestemmelser om revisors plikt til å rapportere. I tråd med dette rapporterer revisjonen to ganger i året til kontrollutvalget om ressursbruk og gjennomføring av bestilt forvaltningsrevisjon. Vedlagte statusrapport viser at leveransegraden for Moss kommune isolert sett er 68 % av budsjett. Revisjonen har levert 812 timer per 30. juni 2019 til Moss kommune. Dette innebærer at kommunen i henhold til budsjett har 388 timer til forvaltningsrevisjon 2. halvår Kontrollutvalget vil behandle en FR rapport «Tilpasset opplæring» i møte 16. september. Siste pågående prosjekt er «Kommunens ansettelsesprosesser». Vi viser i helhet til vedlagte statusrapport for ytterligere detaljer. Vurdering Leverte og igangsatte prosjekter er i henhold til vedtatt forvaltningsrevisjonsplan, og i henhold vedtatte bestillinger i kontrollutvalget. Sekretariatet har ingen ytterlige kommentarer til rapporten. Vi anbefaler at revisjonens statusrapport tas til orientering. 78

79 Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon i perioden 1. januar juni 2019 Moss kommune Østfold kommunerevisjon IKS utfører forvaltningsrevisjon på vegne av kontrollutvalget i kommunen. Seksjon for forvaltningsrevisjon gjennomfører også andre typer undersøkelser som kontrollutvalget bestiller særskilt. Produksjon og ressursbruk Følgende arbeid er gjennomført og har vært behandlet i kontrollutvalget i perioden 1. januar 30. juni 2019: Rapp halvår 2. halvår Totalt 2019 Prosjekt totalt Estimert Mer-/ mindreforbruk Administrasjon Barnevern Tilpasset opplæring* Ansettelsesprosesser Overordnet analyse 389,5 7 88,5 201, , , ,5 Sum ,5 812,5 Merknader: Kolonnen «Rapp 2018» viser hva som er rapportert i 2018 på prosjekter som ble påbegynt det året. Timene tas med for å kunne gi et bedre bilde av totalforbruk knyttet til de ulike prosjektene. Kolonnen «Estimert» angir timeantall som er estimert i vedtatt prosjektplan, mens kolonnen «Mer-/mindreforbruk» viser over- eller underforbruk i forhold til estimat 1 for de ferdigstilte prosjektene. *Ikke ferdigstilt Administrasjon Timene dekker administrativ deltakelse i kontrollutvalg og andre fora, mindre arbeidsoppgaver, samordningsmøter med kontrollutvalgssekretariatet, utarbeidelse av statusrapporter og lignende oppgaver som ikke føres på eget prosjekt. Timeantallet er stipulert ut i fra tidligere erfaringstall, hvor alle slike oppgaver ble ført i egne kategorier i vårt timeregistreringssystem, og bygger på et gjennomsnitt over flere år. For kommunene Moss, Sarpsborg og Fredrikstad er antallet stipulert til 60 timer per år, mens for kommunene Hvaler, Råde og Rygge er antallet stipulert til 30 timer per år. 1 Feilmargin på +/- 10 % er med i estimatet. østfold kommunerevisjon iks 1 79

80 Moss Barnevern fokus på ettervern og kjøp av tjenester Prosjektplan ble vedtatt av kontrollutvalget 18. juni 2017 (sak 18/28). Vedtaket var i tråd med revisjonens forslag, men det ble presisert at det også var ønsket en beskrivelse av hvem som eier selskapene som kommunen kjøper barneverntjenester fra. Rapport ble levert til kontrollutvalgets møte 24. april 2019 (sak 19/27). Revisjonen har brukt 591 timer på prosjektet, ni timer under estimert tidsbruk. Moss Tilpasset opplæring Prosjektplan ble først vedtatt av kontrollutvalget 18. juni 2017 (sak 18/29). Vedtaket var i tråd med revisjonens forslag. Det var kontrollutvalgets ønske at kommunens oppfølging knyttet til elever med hørselshemming og dysleksi også skulle undersøkes. I kontrollutvalgets møte 24. september 2018 (sak 18/46) ble tilsynsrapporter fra fylkesmann lagt frem. Disse omhandlet i stor grad de samme temaene som forvaltningsrevisjonen la opp til å undersøke. Det ble derfor foreslått og vedtatt at prosjektet i hovedsak skulle omhandle barneskolene. Dette fordi fylkesmannens tilsynsarbeid omhandlet to av kommunens ungdomsskoler. Revisjonens oppstart er derfor noe forsinket, og det ble kun levert 7 timer på prosjektet i Revisjonen har pr. 30. juni 2019 levert 302 timer på prosjektet. Det er forventet at prosjektet blir levert noe under estimat på 350. Rapport fra revisjonen vil bli behandlet i kontrollutvalgets møte 16. september Moss kommunens ansettelsesprosesser Prosjektplan ble behandlet av kontrollutvalget i møtet 26. november 2018 (sak 18/53). I møtet ble det besluttet at problemstilling to skulle utgå fra prosjektet og erstattes med redegjørelse fra rådmannsnivå (Nye Moss). Kontrollutvalget stilte spørsmål om planlagt ressursbruk på prosjektet, og ønsket en tilbakemelding fra revisjonen til neste møte. På forespørsel redegjorde revisjonen for planlagt ressursbruk i kontrollutvalgets møte 4. februar Rapport fra revisjonen ble levert til kontrollutvalgets møte 17. juni 2019 (sak 19/37) Revisjonen har brukt 374,5 timer til prosjektet. Dette er 24,5 timer over estimert tidsbruk, men innenfor maksimalt estimat på 385 (inkludert feilmargin på +/- 10 %). Dette skyldtes at faktaverifiseringsprosessen ble noe mer ressurskrevende enn planlagt. Overordnet analyse Arbeidet med overordnet analyse er ikke påbegynt 1. halvår Analysen skal gjennomføres høsten Erfaringsmessig bruker revisjonen omlag 100 timer på gjennomføring av analysen. Total leveranse Moss kommune har budsjettert med 1200 timer til forvaltningsrevisjon i Revisjonen har levert 812,5 timer per 30. juni 2019, 68 % av budsjett. Rolvsøy, 30. august 2019 Lene Brudal (sign.) Konstituert seksjonsleder forvaltningsrevisjon østfold kommunerevisjon iks 2 80

81 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2019/78 Dokumentnr.: 68 Løpenr.: /2019 Klassering: Saksbehandler: Anita Dahl Aannerød Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Moss /47 Oppfølging forvaltningsrevisjon Moss Havn Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Kontrollutvalget tar informasjonen om oppfølging til orientering. Fredrikstad, Vedlegg Vedlegg 1: Moss Havn KF sin tilbakemelding på oppfølging av forvaltningsrevisjonsprosjekt, datert Vedlegg 2: Sjekkliste anskaffelser. Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) KU-sak 19/6 den «Forvaltningsrevisjonsrapport Innkjøp og anskaffelser ved Moss Havn KF». Bystyresak 006/19, den Saksopplysninger Kontrollutvalget behandlet forvaltningsrevisjonsrapport «Innkjøp og anskaffelser ved Moss Havn KF», den Bystyret behandlet rapporten i sin sak 006/19, den og fattet følgende vedtak: 1: Bystyret tar forvaltningsrevisjonsrapport «Innkjøp og anskaffelser i Moss Havn KF» til etterretning, og ber administrasjonen ved Moss Havn KF følge opp de fire anbefalinger som fremkommer av rapporten. Herunder: Foretaket skal aktivt benytte mal for anskaffelsesprotokoll, som er inntatt i selskapets interne rutinebeskrivelse for alle anskaffelser over kr eks mva, som dokumentasjon for de vurderinger som gjøres. Foretaket skal oppbevare alle relevante dokumenter for å bekrefte at anskaffelsesregelverket er overholdt i eget arkiv, i de tilfeller foretaket benytter ekstern konsulent i anskaffelsesprosessene, herunder: o Konkurransegrunnlag o Anskaffelsesprotokoll 81

82 o o o Tilbudsbrev fra forespurte tilbydere Evalueringsark Signert kontrakt Foretaket skal gjennomgå anskaffelser fra de leverandører hvor innkjøp blir gjort uten gjeldende rammeavtaler, foretaket skal videre sørge for at anskaffelser i fremtiden gjøres basert på gyldige avtaler. Foretaket skal aktivt følge med på hvilke rammeavtaler som inngås av kommunen og som også omfatter foretaket og disse rammeavtalene skal følges der det er aktuelt. I de tilfeller det gjøres innkjøp over kr eks mva basert på inngåtte rammeavtaler bør det vurderes om det er hensiktsmessig å skrive en egen kontrakt mellom foretaket og leverandøren for å dokumentere at avrop gjøres basert på rammeavtalen. 2: Bystyret ber administrasjonen i Moss Havn KF om å rapportere til kontrollutvalgets møte den 17. juni 2019, om sin oppfølging av rapportens anbefalinger, og de konkrete tiltak administrasjonen selv redegjør for i sin uttalelse til rapporten. Sekretariatet har fått oversendt notat fra administrasjonen i Moss Havn KF, hvor de beskriver de tiltak som er gjort, og gjøres, for å følge opp kontrollutvalgets og bystyrets vedtak. Dette fremgår i sin helhet i vedlegg 1 og vedlegg 2 til saken. Administrasjonen skriver blant annet: «Følgende tiltak er iverksatt og fulgt opp av Moss Havn KF: Ved anskaffelser er det utarbeidet en «sjekkliste anskaffelser» med sjekkpunkter som ivaretar lovverket vedrørende offentlige anskaffelser. Se vedlegg Ved anskaffelser over kr eks mva benyttes mal for anskaffelsesprotokoll. Rammeavtaler Moss Havn KF er gitt tilgang til Moss kommune sitt digitale register på rammeavtaler. Dette benyttes når det skal foretas anskaffelser. Arkivering alle anskaffelser over kr eks mva arkiveres i arkivsystemet Websak.» Vurdering Sekretariatet vurderer at Moss Havn har fulgt opp revisjonens anbefalinger og kontrollutvalgets og bystyrets vedtak. Sekretariatet presiserer at dette er en oppfølgingsrapport. Slik sett er det ikke gjennomført nye kontrollhandlinger for å gjøre ytterligere vurderinger. Det er administrasjonens tilbakemelding som blir lagt til grunn for vår vurdering. Sekretariatet vurderer at kontrollutvalget kan ta oppfølgingen til orientering. 82

83 NOTAT Til: Fra: Kontrollutvalget Moss Havn KF V/ Line Håkensen økonomi- og administasjonssjef Sak: Rapport Forvaltningsrevisjon av innkjøp og anskaffelser Moss Havn KF Dato: Forvaltningsrevisjon av innkjøp og anskaffelser Moss Havn KF rapport til kontrollutvalget, oppfølgning og tiltak. På oppdrag fra kontrollutvalgssekretariatet har Moss Havn KF sin revisor (BDO) gjennomført forvaltningsrevisjon av Moss Havn KF. Kontrollutvalget i Moss kommune besluttet i sitt møte den 18. juni 2018, sak 18/27 å gjennomføre denne revisjon. Prosjektplan for oppdraget ble vedtatt i samme utvalg den 24. september 2019 i sak 18/41. Endelig rapport ble oversendt administrasjonen i Moss Havn den 29. januar 2019 og følger som vedlegg til denne meldingen. BDO har gått grundig gjennom organisasjonen både ved intervjuer og søk i arkiv og dokumenter. Følgende tre problemstillinger er fokusert på: 1. Er Moss Havn sin praksis ved innkjøp og anskaffelser i tråd med anskaffelsesregelverket for utvalgte anskaffelser over kr eks mva 2. Følges interne retningslinjer mht godkjenning fra øverste leder for utvalgte anskaffelser mellom kr eks. mva og kr eks. mva og er dette dokumentert 3. Gjøres innkjøp som avrop på rammeavtaler inngått av Moss kommune der dette er aktuelt Administrasjonen i Moss Havn KF har, før endelig rapport, gjennomgått rapporten og avgitt følgende høringsuttalelse som i sin helhet er gjengitt i kap 6.1 på side 26 i rapporten. Moss Havn KF jobber kontinuerlig med innkjøpsprosessen og jobber aktivt for å oppfylle lovverket Det ansees at rapporten gir et korrekt bilde anskaffelsesprosessene som har vært foretatt ved Moss Havn KF og vi tar revisjonenes forslag til forbedring til etterretning. Rapporten vil bli benyttet i vårt forbedringsarbeid vedrørende anskaffelser fremover. Moss Havn KF er gitt tilgang til Moss kommune sitt digitale register på rammeavtaler. Post/besøksadresse: Strandgata Moss E-post: firmapost@moss-havn.no Tlf: Org.nr MVA web: Bankkonto:

84 I bystyremøte den ble Moss Havn KF bedt om å rapportere til kontrollutvalgets møte 17. juni 2019 vedrørende oppfølgning av rapportens anbefalinger og konkrete tiltak Moss Havn KF har iverksatt. Følgende tiltak er iverksatt og fulgt opp av Moss Havn KF: Ved anskaffelser er det utarbeidet en «sjekkliste anskaffelser» med sjekkpunkter som ivaretar lovverket vedrørende offentlige anskaffelser. Se vedlegg Ved anskaffelser over kr eks mva benyttes mal for anskaffelsesprotokoll. Rammeavtaler Moss Havn KF er gitt tilgang til Moss kommune sitt digitale register på rammeavtaler. Dette benyttes når det skal foretas anskaffelser. Arkivering alle anskaffelser over kr eks mva arkiveres i arkivsystemet Websak. Post/besøksadresse: Strandgata Moss E-post: firmapost@moss-havn.no Tlf: Org.nr MVA web: Bankkonto:

85 Sjekkliste for anskaffelser Moss Havn Prosjekt: Kryss for Ja (OK), Nei (ikke OK), eller IR (ikke relevant) Beskrivelse av kontrollpunkt. JA Nei IR 1 Anskaffelsen / prosjektet er avklart med nærmeste leder 2 Prosjektet opprettet i websak. 3 Anskaffelsesprotokoll etablert 4 Anskaffelsesstrategi vurdert (Sjekk: Har vi rammeavtale) 5 Konkurransegrunnlag utarbeidet 6 Tilbudsforespørsel / konkurransegrunnlag sendt ut 7 Tilbud innhentet og vurdert. 8 Leverandør / Entreprenør valgt. 9 Foretatt: Kontraktsmøte / Avklaringsmøte / avklart uklarheter 10 Kontrakt undertegnet av begge parter 11 Anskaffelsesprotokoll ferdigstillt og underskrevet. 12 Lagret følgende dokumenter i websak: (Også i tilfeller hvor ekstern konsulent har foretatt anskaffelsen) - Konkurransegrunnlag - Anskaffelsesprotokoll - Tilbudsbrev fra forespurte tilbydere - Evalueringsark - Signert kontrakt - Andre dukumenter av betydning i forbindelse med anskaffelsen 85

86 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2019/78 Dokumentnr.: 72 Løpenr.: /2019 Klassering: Saksbehandler: Anita Dahl Aannerød Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Moss /48 Behandling av prosjektplan forvaltningsrevisjon Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Saken legges frem uten innstilling fra sekretariatet. Fredrikstad, Vedlegg 1: Notat til saksfremlegg fra revisjonen. Datert 6.september : Prosjektplan «Investeringsprosjekters tidligfase» 3: Prosjektplan «Risikoområder Nye Moss kommune anskaffelser dokumentforvaltning og arkiv». Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Bystyresak 003/18, (Forvaltningsrevisjonsplan ) KU-sak 18/3, (Forvaltningsrevisjonsplan ) Saksopplysninger Kontrollutvalget i Moss skal behandle prosjektplan for sitt neste forvaltningsrevisjonsprosjekt i denne sak. Neste prosjekt i henhold til plan for forvaltningsrevisjon er «Investeringsprosjekters tidligfase». Revisjonen har derfor lagt frem forslag til prosjektplan for dette prosjektet, se vedlegg 2. Imidlertid er revisjonen av den oppfatning at det kan være hensiktsmessig at Moss kommune samhandler om et prosjekt kontrollutvalget i Rygge kommune vedtok den 5.september 2019: «Risikoområder Nye Moss kommune anskaffelser dokumentforvaltning og arkiv». Revisjonen har derfor også lagt frem en prosjektbeskrivelse for dette prosjektet, se vedlegg 3. Kontrollutvalget i Rygge endret sin plan for forvaltningsrevisjon på grunn av kommunesammenslåingen og hensiktsmessigheten til kommende prosjekt. Notat fra revisjonen med forklaringer fremkommer av vedlegg 1 til saken. 86

87 Når det gjelder prosjektplan for «Investeringsprosjekters tidligfase» så framgår det av forvaltningsrevisjonsplanen hva som er bakgrunnen for dette prosjektet. Revisjonen har gjengitt de viktigste poengene i sin prosjektplan (jf. pkt. 1«Bakgrunnen for prosjektet»). På grunnlag av dette, foreslår revisjonen to hovedproblemstillinger: 1. I hvilken grad har Moss kommune etablert rutiner og retningslinjer (prosjektmodell/investeringsreglement) som sikrer tilfredsstillende styring av investeringsprosjekters tidligfase? 2. I hvilken grad sikrer kommunen en tilfredsstillende praksis for styring av investeringsprosjekters tidligfase? Revisjonen antar at det vil gå med 300 timer +/- 10 % til dette prosjektet. Rapporten vil være klar til behandling vinteren Når det gjelder prosjektplan for «Risikoområder Nye Moss kommune anskaffelser dokumentforvaltning og arkiv» legger revisjonen frem forslag om følgende problemstillinger: Håndterer kommunene anskaffelser på en måte som gir god ressursutnyttelse i den nye kommunen? Herunder: o Har kommunene gjennomført en innkjøpsanalyse for den nye kommunen? o Har kommunene utarbeidet en anskaffelsesstrategi? Sikrer kommunene god dokumentasjonsforvaltning inn i ny kommune? o Er arkivtjenesten gjort i stand til å kunne håndtere kravene i regelverket? o Er det etablert en ny felles arkivtjeneste? o Hvordan er arkivene i ny kommune etablert? o Hvordan blir eksisterende arkiver avsluttet? o Har kommunen gjort vurderinger av informasjonssikkerhet og tilgjengelighet ved nytt arkiv? Når det gjelder timeberegning for dette prosjektet viser revisjonen til restansetimer for 2019, (sekretariatet vurderer at dette er ca 250 timer, imidlertid kan revisjonen redegjøre for dette muntlig i møtet). Vurdering Sekretariatet finner problemstillingene i begge prosjektplanene som relevante. Samlet sett anser vi også at metodevalget ved begge prosjektplaner vil gi en tilfredsstillende pålitelighet (nøyaktighet) og gyldighet 1 til å trekke konklusjoner om temaet. Ellers har vi ingen kommentarer til metode og gjennomføring. Sekretariatet vurderer at det er kontrollutvalget samlet som må ta stilling til hvilket prosjekt som skal igangsettes. Hvis kontrollutvalget velger prosjekt «Risikoområder Nye Moss kommune» vil det også bli en endring i plan for forvaltningsrevisjon Sekretariatets vurdering er imidlertid at det kan være hensiktsmessig å gjøre prosjekter for høsten 2019 i samråd med Rygge kommune. Dette pga kommunesammenslåingen. Sekretariatet vurderer at kontrollutvalget kan velge mellom ett av de to alternativene som revisjonen foreslår i sitt notat, vedlegg 1, herunder: 1. Kontrollutvalget vedtar prosjektplan «Investeringsprosjekters tidligfase». 2. Kontrollutvalget vedtar prosjektplan på et alternativt forvaltningsrevisjonsprosjekt «Risikoområder nye Moss kommune Anskaffelser og dokumentforvaltning». 1 metodene måler hva de er tiltenkt å måle 87

88 Investeringsprosjekters tidligfase kan inngå som risikoområde i ny risiko- og vesentlighetsvurdering som gjennomføres høsten Forøvrig legger sekretariatet frem saken uten innstilling. 88

89 Notat til saksfremlegg forvaltningsrevisjonsprosjekt Investeringsprosjeters tidligfase Til kontrollutvalget i Moss kommune Bystyret i Moss fastsatte 27. februar 2018, forvaltningsrevisjonsplan for Neste prosjekt på planen er «Investeringsprosjekters tidligfase». Moss og Rygge kommune er i gang med å bygge en ny kommune sammen. Nye Moss kommune etableres 1. januar Kommunene er i gang med mange samarbeidsprosjekter og samlokaliseringer. I en kommunesammenslåingsprosess skjer det mange endringer og det er mange forhold som skal på plass. Det er revisjonens vurdering at Moss kommune bør se om det kan være andre forvaltningsrevisjonsprosjekter som er aktuelle i forbindelse med sammenslåingsprosessen. Norges Kommunerevisorforbund har i en rapport lagt frem noen av de mest vesentlige risikoområdene i sammenslåingsprosessen. Noen av risikoområdene ivaretas gjennom regnskapsrevisjonens oppgaver. Forvaltningsrevisjonen vurderer spesielt to områder som sentrale risikoområder i kommunesammenslåingen, og som aktuelle å gjennomføre forvaltningsrevisjon på. Det er områdene anskaffelser og dokumentforvaltning og arkiv. Prosjektplan for gjennomføring av et slikt prosjekt ble vedtatt av kontrollutvalget i Rygge 5. september 2019 (sak 19/27). Det er revisjonens vurdering at både Moss og Rygge kommune bør være omfattet av denne forvaltningsrevisjonen. Det vil kunne gi en økt merverdi og handlingsrom for kommunene inn i nye Moss kommune. Revisjonen ber derfor kontrollutvalget om å gjøre en ny vurdering av hvorvidt prosjektet «Investeringsprosjekters tidligfase» skal gjennomføres eller om en revisjon av risikoområder i kommunesammenslåingen er et bedre alternativ. Slik revisjonen vurderer det har kontrollutvalget to alternativer: 1. Kontrollutvalget vedtar prosjektplan «Investeringsprosjekters tidligfase». 2. Kontrollutvalget vedtar prosjektplan på et alternativt forvaltningsrevisjonsprosjekt «Risikoområder nye Moss kommune Anskaffelser og dokumentforvaltning». Investeringsprosjekters tidligfase kan inngå som risikoområdet i ny risiko- og vesentlighetsvurdering som gjennomføres høsten Rolvsøy, Lene Brudal konstituert seksjonsleder forvaltningsrevisjon 89

90 Investeringsprosjekters tidligfase Moss kommune Prosjektplan Rolvsøy 6. september

91 1. BAKGRUNN FOR PROSJEKTET I henhold til kommuneloven 78 nr. 2 og forskrift om revisjon kapittel 3, skal det gjennomføres forvaltningsrevisjon. Dette innebærer tilsyn med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater. Det vises til vedtak PS 18/3 i kontrollutvalget 12. februar 2018, hvor forvaltningsrevisjonsplan ble fastsatt. I henhold til planen er «Investeringsprosjekters tidligfase» neste prosjekt på planen. Av overordnet analyse fremkommer følgende: «Etterevaluering av investeringsprosjekter har vist at kvaliteten i tidligfasen er avgjørende for om man lykkes. Den mest kritiske fasen i prosjekter er ikke gjennomføringen, men planleggingen. En feilinvestering kan få direkte følger for enkeltinnbyggere gjennom dårligere tjenestetilbud eller unødvendig høyere lokale skatter og avgifter. Derfor er det svært viktig å gjøre et godt forarbeid før investeringsbeslutningen gjøres. Fokus bør være på tidligfasen fordi det er her mulighetene til å påvirke prosjektvalget og utformingen er størst, og påløpte kostnader er lave. I Concept 45 rapporten ble flere kommunale investering undersøkt. Et sentralt kjennetegn var at i de prosjektene der tidligfasen var mangelfull, der var det også kostnadsoverskridelser. Investeringers tidligfase defineres som perioden fra det første initiativet tas, til endelig investeringsbeslutning. I tidligfasen legges premissene for hele prosjektets gjennomføring. En revisjon kan tilpasses prosjektet, gjerne med fokus på spesielle risikoområder, og kan inkludere et eller flere temaer: Undersøke om kommunen har en prosjektmodell, hvilke deler av kommunens investerings-virksomhet gjelder den for og hva inneholder den. Prosjektmodellen setter krav til hvordan prosjektet skal gjennomføres. Prosjektmodellen skal lette arbeidet med å identifisere og utrede ulike alternativer samt sikre tilstrekkelig styring og kontroll i gjennomføringen. Undersøke behov, mål og krav: Er det et samfunnsbehov som utløser planlegging av investeringen, vil et samfunnsmål dekkes, vil det gi effektmål for brukerne og er det utarbeidet resultatmål for kvalitet, tid og kostnad. Undersøke om reelle, alternative muligheter er vurdert i prosessen. Behov, mål og krav sett i sammenheng definerer mulighetsrommet. Undersøke om tilstrekkelige analyser er gjennomført. Alternativanalyser skal bidra til å velge riktig alternativ som løser de identifiserte behovene. Flere analyser er aktuelle: Samfunns-økonomisk kostnad, livsløpskostnader, innkjøpskostnader, kostnadsestimater, risikoanalyser og synliggjøring av usikkerhet. Undersøke om beslutningsgrunnlaget til kommunestyret viser hva som besluttes, hva er kostnaden, hva inkluderer den og hva er usikkerheten. Revisjonen kan gjøres i forkant av investeringsbeslutningen, underveis i tidligfasen/ gjennom-føringen eller etter at prosjektet er avsluttet. Sannsynligheten for at kommunen har et forbedringspotensialet i arbeidet med investeringers tidligfase er middels til stor. Konsekvensen av manglende arbeid i tidligfasen kan gjøre at kommunen velger investeringsalternativer som burde vært erstattet av bedre alternativer. Samtidig viser også Concept 45 rapporten at mangelfullt arbeid i tidligfasen har sammenheng med kostnads-overskridelser». 2. PREMISSER FOR PROSJEKTARBEIDET Kontrollutvalgets vedtak legges til grunn for revisjonens videre arbeide med prosjektet. Revisjonen delegeres myndighet til å foreta mindre endringer i problemstillinger og avgrensninger hvis det oppstår uforutsette forhold som har betydning for prosjektet. Større endringer avklares med sekretariatet og kontrollutvalgsleder. Rapporten oversendes kontrollutvalget etter vanlige rutiner. østfold kommunerevisjon iks 2 91

92 3. PROBLEMSTILLINGER OG AVGRENSNINGER 1. I hvilken grad har Moss kommune etablert rutiner og retningslinjer (prosjektmodell/investeringsreglement) som sikrer tilfredsstillende styring av investeringsprosjekters tidligfase? 2. I hvilken grad sikrer kommunen en tilfredsstillende praksis for styring av investeringsprosjekters tidligfase? Problemstilling 1 vil omhandle en gjennomgang og kontroll av kommunens system (rutiner og retningslinjer) for styring av investeringsprosjekters tidligfase. Problemstilling 2 vil bestå av en praksisgjennomgang av ett av kommunens allerede ferdigstilte investeringsprosjekter. Revisjonen ber kontrollutvalget komme med innspill dersom det er et konkret investeringsprosjekt de ønsker undersøkt nærmere. Alternativt vil revisjonen i samarbeid med administrasjonen velge ut et prosjekt. 4. REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier, også kalt «foretrukket praksis», er en samlebetegnelse for de krav eller forventninger som brukes som grunnlag for å vurdere kommunens virksomhet. Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i en eller flere autoritative kilder og ut fra trinnhøydeprinsippet. Også kommunens egne retningslinjer kan utgjøre revisjonskriterier. Revisjonskriteriene er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik/svakheter. Kriteriene holdt sammen med faktagrunnlaget danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. I dette prosjektet er følgende kilder benyttet for å utlede revisjonskriterier: Lov om kommuner og fylkeskommuner av nr. 107 (kommuneloven) Kommunale investeringsprosjekter. Prosjektmodeller og krav til beslutningsgrunnlag. Concept rapport nr. 45. Kommunens egne rutiner og retningslinjer omhandlende styring av investeringsprosjekter. Anerkjent teori for området prosjektstyring/prosjektledelse. 5. METODISK TILNÆRMING OG GJENNOMFØRING Databehov og hvordan forvaltningsrevisjonen tenkes gjennomført (metode), fremgår av analyseskjemaet nedenfor: Problemstillinger Revisjonskriterier Databehov Innhentings-/analyse metode Problemstilling 1 Har Moss kommune etablert rutiner og retningslinjer (prosjektmodell/investering sreglement) som sikrer tilfredsstillende styring av investeringsprosjekters tidligfase? Problemstilling 2 I hvilken grad sikrer kommunen en tilfredsstillende praksis for styring av investeringsprosjekters tidligfase? Kommuneloven Teori omhandlende prosjektstyring/prosjektle delse (Beste praksis). Kommuneloven Teori omhandlende prosjektstyring/ prosjektledelse (Beste praksis). Kommunens egne rutiner og retningslinjer. Kommunens rutiner og retningslinjer for prosjektstyring. Erfaring fra involverte i kommunens investeringsprosjekter. Dokumentasjonen som foreligger på det aktuelle investeringsprosjektet. Erfaringer fra involverte i kommunens investeringsprosjekter. Dokumentanalyse Intervju Dokumentanalyse Intervju østfold kommunerevisjon iks 3 92

93 6. PROSJEKTORGANISERING, RESSURSBEHOV OG FREMDRIFTSPLAN Prosjektdeltakere Odd Henning Aure - forvaltningsrevisor Lene Brudal - oppdragsansvarlig revisor Prosjektperiode september 2019 til februar 2019 Antall timer 300 +/- 10 % timer Vedtaksorgan: Kontrollutvalget i Moss kommune Fremdrift Ferdig Når prosjektplan er godkjent i KU 16. september 2019 Når rapport er sendt til rådmannen Vinter 2019/2020 Når rapport er sendt til ØKUS Vinter 2020 østfold kommunerevisjon iks 4 93

94 Risikoområder nye Moss kommune Anskaffelser Dokumentforvaltning og arkiv Moss kommune Prosjektplan Rolvsøy 6. september

95 1. BAKGRUNN FOR PROSJEKTET I kommuneloven kapittel 12, 78 nr. 2 og forskrift om revisjon kapittel 3, fremkommer det at det skal gjennomføres forvaltningsrevisjon av kommunal virksomhet. Dette innebærer kontroll med at forvaltningen foregår i samsvar med gjeldende regelverk og vedtak. Vi viser til vedtak i Moss bystyre 27. februar sak 003/18, hvor forvaltningsrevisjonsplan for for Moss kommune ble fastsatt. Neste prosjekt på planen er «Investeringsprosjekters tidligfase». Moss og Rygge kommuner er i gang med å bygge en ny kommune sammen. Nye Moss kommune etableres 1. januar Kommunene er i gang med mange samarbeidsprosjekter og samlokaliseringer. I en kommunesammenslåingsprosess skjer det mange endringer og det er mange forhold som skal på plass. Det er revisjonens vurdering at Moss kommune bør se om det kan være andre forvaltningsrevisjonsprosjekter som er aktuelle i forbindelse med sammenslåingsprosessen. Norges Kommunerevisorforbund har i en rapport lagt frem noen av de mest vesentlige risikoområdene i kommunesammenslåingsprosessen. Noen av risikoområdene ivaretas gjennom regnskapsrevisjonens oppgaver. Forvaltningsrevisjonen vurderer spesielt to områder som sentrale risikoområder i kommunesammenslåingen, og som aktuelle å gjennomføre forvaltningsrevisjon på. Det er områdene anskaffelser og dokumentforvaltning og arkiv. Prosjektplan for gjennomføring av et slikt prosjekt ble vedtatt av kontrollutvalget i Rygge 5. september 2019 (sak 19/27). Det er revisjonens vurdering at både Moss og Rygge kommune bør være omfattet av denne forvaltningsrevisjonen. Det vil kunne gi en økt merverdi og handlingsrom for kommunene inn i nye Moss kommune. Anskaffelser Anskaffelser er et omfattende område. Hvilke muligheter har kommunen til å endre eller tilpasse seg eksisterende kontrakter? Hvordan håndtere nye innkjøpsbehov som oppstår i overgangsfasen? Kommunereformen gir muligheter for forbedringer og innsparinger på innkjøpsområdet. Kommersielt vil en slik sammenslåing kunne gi økonomiske gevinster, samtidig må kommunene planlegge for å unngå at en sammenslåing får negative konsekvenser. Når to eller flere kommuner skal slås sammen, vil en kostnadsanalyse av alle partenes historiske innkjøp være et viktig grunnlag for å samordne deres fremtidige innkjøp. En kommunereform vil få konsekvenser for kontrakter som de enkelte kommunene enten har inngått, eller planlegger å inngå. Anskaffelsesregelverket gir et forbud mot vesentlige endringer i inngåtte kontrakter. Anskaffelsesregelverket gir adgang til å avlyse konkurranser dersom det foreligger saklig grunn, men kan likevel bli erstatningspliktig. Det er etter revisjonens vurdering viktig at kommunene i en sammenslåingsprosess har god oversikt på dette området. Dokumentforvaltning og arkiv Kommunereformen vil få store konsekvenser for kommunens dokumentbehandling, enten den er på papir eller digital. I sammenslåingsfasen bør hovedfokuset være på planlegging av arkiver og arkivfunksjon i ny kommune, men det er også mange oppgaver knyttet til håndtering av eksisterende arkiver i gamle kommuner. En kommunesammenslåing genererer mange prosjekter. Arkivprosjektet (eller prosjektene) er ett av mange prosjekter. Det kan være utfordrende å kombinere arbeid i linjen med arbeid i prosjektorganisasjonen. Arbeidskapasitet og kompetanse hos kjernepersonell kan også være en utfordring. Dessuten kan rekkefølgen på beslutningene påvirke fremdriften. Arkivtjenestens viktigste arbeidsoppgave er å sikre kommunens journalpliktige og arkivverdige dokumenter for nåtid og fremtid. God dokumentasjonsforvaltning innenfor alle de kommunale tjenesteområdene er derfor avgjørende for at dette arbeidet lykkes. For å oppnå god dokumentasjonsforvaltning må arkivtjenesten samarbeide med andre fagmiljøer i kommunen som jobber med å forvalte informasjon, f.eks. IKT, informasjonssikkerhet og personvern. Det er viktig at arkivtjenesten har en god dialog med lederne på sentrale tjenesteområder når det skal utarbeides rutiner for dokumentfangst og håndtering av arkivdokumentasjon. Det samme gjelder ved anskaffelse eller avslutning av fagsystemer. østfold kommunerevisjon iks 2 95

96 2. PREMISSER FOR PROSJEKTARBEIDET Kontrollutvalgets vurderinger og kommunestyrets vedtak legges til grunn for revisjonens videre arbeide med prosjektet. Forvaltningsrevisjonen er underlagt de eksisterende bestemmelser om gjennomføring av forvaltningsrevisjon (jf. RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon). Revisjonen får delegert myndighet til å foreta mindre endringer i problemstillinger og avgrensninger hvis det oppstår uforutsette forhold som har betydning for prosjektet. Større endringer tas med sekretariatet som avklarer disse med kontrollutvalget. Rapporten blir sendt til kontrollutvalget etter vanlige rutiner. 3. PROBLEMSTILLINGER OG AVGRENSNINGER Revisjonen vil vurdere følgende problemstillinger: Håndterer kommunene anskaffelser på en måte som gir god ressursutnyttelse i den nye kommunen? Herunder: Har kommunene gjennomført en innkjøpsanalyse for den nye kommunen? Har kommunene utarbeidet en anskaffelsesstrategi? Sikrer kommunene god dokumentasjonsforvaltning inn i ny kommune? Er arkivtjenesten gjort i stand til å kunne håndtere kravene i regelverket? Er det etablert en ny felles arkivtjeneste? Hvordan er arkivene i ny kommune etablert? Hvordan blir eksisterende arkiver avsluttet? Har kommunen gjort vurderinger av informasjonssikkerhet og tilgjengelighet ved nytt arkiv? Lov om offentlige anskaffelser og forskrift om offentlig anskaffelser gir føringer for anskaffelser i kommunene. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har utarbeidet flere veiledere om offentlige anskaffelser, inkludert en veileder til reglene om offentlige anskaffelser i forbindelse med kommunereformen. Revisjonen vil undersøke hvordan kommunene ivaretar regelverket og utnytter handlingsrommet i sammenslåingen til ny kommune. Som et ledd i dette legges det derfor opp til at revisjonen vil undersøke hvordan kommunene håndterer anskaffelser i sammenslåingsprosessen og om det bidrar til en god ressursutnyttelse i den nye kommunen. Videre om kommunene har etablert en strategi eller plan for hvordan de vil håndtere anskaffelser i den nye kommunen. Lov om arkiv og forskrift om offentlige arkiv gir føringen som skal sikre en helhetlig samfunnsdokumentasjon. Formålet er å ta vare på arkiv som inneholder rettighetsdokumentasjon eller har verdi for forskning, kultur og forvaltning. Forvaltningsloven gir blant annet føringer for taushetsplikt i forvaltningen. Taushetsplikten innebærer at en plikt til å hindre at andre får kjennskap til opplysninger om noens personlige forhold, både internt i virksomheten og for allmenheten. Lov om rett til innsyn i dokument i offentlig virksomhet gir føringer som forutsetter at dokumenter er tilgjengelige. Lov om behandling av personopplysninger har til hensikt å beskytte den enkelte mot at personvernet blir krenket gjennom behandling av personopplysninger. Loven skal bidra til at personopplysninger blir behandlet i samsvar med grunnleggende personvernhensyn. Informasjonssikkerhet dreier seg om å håndtere risiko relatert til virksomhetens informasjonsverdier og behandling av personopplysninger. Revisjonen vil undersøke om kommunene har gjort arkivtjenesten i stand til å kunne håndtere kravene i regelverket, om det er etablert en ny felles arkivtjeneste og hvordan arkivene er etablert i den nye kommunen. Videre vil revisjonen vurdere hvordan kommunene har avsluttet eksisterende arkiver og gjort vurderinger av informasjonssikkerhet og tilgjengelighet ved nytt arkiv. østfold kommunerevisjon iks 3 96

97 4. REVISJONSKRITERIER Revisjonskriteriene i denne revisjonen blir utarbeidet på grunnlag av regelverket på området. Revisjonskriteriene er grunnlaget for å kunne dokumentere avvik/svakheter. Kriteriene holdt sammen med faktainformasjon er utgangspunktet for de analyser og vurderinger som gjøres, og de konklusjoner som trekkes. I dette prosjektet er følgende kilder benyttet for å utlede revisjonskriterier: Lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven) med forskrifter Veiledere fra KMD og Difi Lov om arkiv (arkivloven) med forskrifter Lov om behandlingsmåter i forvaltningssaker (forvaltningsloven) Lov om rett til innsyn i dokument i offentlig virksomhet (offentlighetsloven) Lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) Veiledere fra Riksarkivaren og Datatilsynet 5. METODISK TILNÆRMING OG GJENNOMFØRING Datainnsamling og overordnet plan for gjennomføring av revisjonen fremgår av skjemaet nedenfor: Problemstillinger Revisjonskriterier Databehov Innhentings-/analyse metode Problemstilling 1 Håndterer kommunene anskaffelser på en måte som gir god ressursutnyttelse i den nye kommunen? Problemstilling 2 Sikrer kommunene god dokumentasjonsforvaltning inn i ny kommune? Lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven) med forskrifter Arkivloven med forskrifter Forvaltningsloven Offentlighetsloven Personopplysningsloven Informasjon om hvordan kommunene håndterer anskaffelser i sammenslåingsprosessen. Informasjon om planer håndtering av anskaffelser i ny kommune Informasjon om kommunenes arbeid med eksisterende arkiv. Informasjon om prosessen og hvordan kommunene har sikret at regelverket er ivaretatt inn i etableringen av nytt felles arkiv Intervju Dokumentanalyse og evt spørreundersøkelse Intervju Dokumentanalyse og evt spørreundersøkelse 6. PROSJEKTORGANISERING, RESSURSBEHOV OG FREMDRIFTSPLAN Prosjektdeltakere forvaltningsrevisor prosjektleder (ikke avklart) Lene Brudal - oppdragsansvarlig revisor Prosjektperiode Høst 2019-Vinter 2019/2020 Antall timer Rest timer /- 10 % timer Vedtaksorgan: Kontrollutvalget i Moss kommune Fremdrift Når prosjektplan er godkjent i KU Når rapporten blir sendt til rådmann Vinter 2019 Når rapport er sendt til ØKUS Vinter 2019/2020 østfold kommunerevisjon iks 4 97

98 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2019/78 Dokumentnr.: 66 Løpenr.: /2019 Klassering: Saksbehandler: Anita Dahl Aannerød Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Moss /49 Workshop risiko- og vesentlighetsvurderinger Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Saken legges frem uten innstilling fra sekretariatet. Fredrikstad, Vedlegg 1. Plan for forvaltningsrevisjon Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger I henhold til kommunelovens 23-3 (ny Lov trer i kraft ved konstituerende møte), skal kontrollutvalget minst én gang i valgperioden, og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret er konstituert, utarbeide en plan som viser på hvilke områder det skal gjennomføres forvaltningsrevisjoner. Planen skal baseres på en risiko- og vesentlighetsvurdering av kommunens virksomhet og virksomheten i kommunens eller selskaper. Hensikten med risiko- og vesentlighetsvurderingen er å finne ut hvor det er størst behov for forvaltningsrevisjon. Utarbeidelse av forslag til plan for forvaltningsrevisjon gjennomføres av sekretariat og revisjon høsten 2019, og skal behandles av nytt kontrollutvalg i deres første møte. For å sikre en kompetanseoverføring mellom det gamle og nye kontrollutvalget ser sekretariatet det som hensiktsmessig at det gamle kontrollutvalget kan komme med innspill til relevante risikoområder. Det vil være det nye kontrollutvalget som gjør den endelige vesentlighetsvurderingen etter innspill fra sekretariat og revisjon. Det blir derfor i møtet avholdt en workshop, hvor kontrollutvalget kan komme med innspill og drøfte hvilke områder som kan være relevante for ny plan for forvaltningsrevisjon. Det kan være hensiktsmessig at kontrollutvalget også tar stilling til hvorvidt de mener restanseprosjektene fra plan bør overføres til ny plan, eller ikke. 98

99 Følgende er restanseprosjekter for Moss: Investeringsprosjekters tidligfase (Prosjektplan behandles i møte den 16.september 2019) Refusjoner og tilskudd Personvern (og informasjonssikkerhet) Korrupsjon Det kan også være hensiktsmessig å trekke frem områder hvor det har vært flere henvendelser de siste årene. For Moss sin del gjelder dette spesielt barnevern fosterhjemsforskriften, samt klageadgang forvaltningsloven Moss. For Rygge sin del vurderer kontrollutvalget byggesaksbehandling som et risikoområde. Vurdering Sekretariatet legger forøvrig frem saken uten innstilling eller anbefalinger. 99

100 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2019/76 Dokumentnr.: 17 Løpenr.: /2019 Klassering: Saksbehandler: Bjørn Gulbrandsen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Moss /50 Overordnet revisjonstrategi for Regnskapsrevisjon Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Overordnet revisjonstrategi for 2019, tas til orientering Fredrikstad, Vedlegg Overordnet revisjonstrategi for Moss kommune 2019 PowerPoint presentasjon Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger Den overordnede revisjonsstrategien omfatter regnskapsrevisjon av årsregnskapet for Formålet med en overordnet revisjonstrategi, er å vise kontrollutvalget hvordan revisjonen vurderer revisjonsoppgavene knyttet til kommunen. Strategien tar utgangspunkt i revisjonens erfaring, og eventuelle endringer i risikobilde for de enkelte oppdragene/revisjonsområdene. Revisor vil i sin presentasjon redegjør for hvilke fokusområder som legges til grunn i Det legges til grunn at arbeidet skal gjennomføres i henhold til forskrift om revisjon, revisjonsstandarder og revisjonsmetodikk. Funn som er av vesentlig betydning for risikovurderingen rapporteres fortløpende slik revisjonsforskriften tilsier. Vurdering Kontrollutvalget skal etter forskrift om kontrollutvalg ( 6) påse at regnskapsrevisjonen fungerer på en betryggende måte. Det betyr at revisjonen skal planlegge, gjennomføre og rapportere slik lov, forskrift og god kommunal revisjonsskikk krever. I tråd med dette vil oppdragsansvarlig revisor presentere revisjonstrategi for Moss kommunes årsregnskap for 2019, er tenkt løst. Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget om å ta presentasjonen av overordnet revisjonstrategi for 2019 til orientering. 100

101 Revisjonsstrategi 2019 Kontrollutvalget i Moss kommune

102 Overordnet revisjonsstrategi Formål Kommuneloven 78 Oppdragsvurdering Revisjonsområder 102

103 Lønn Innkjøp Driftsmiddel Finans Overføringer Salg Likvid Områdeovergripende Merverdiavgift Skatt (næringsavfall) Revisjonsområder 103

104 Kommunens virksomhet innbyggere årsverk Kommunens organisering Budsjettstyrt fastsettes av bystyret Økonomiske rammer statlig Omfattende lovverk 104

105 105

106 Økonomisk utvikling Tet Regnskap 2016 Regnskap 2017 Regnskap 2018 Vedtatt budsjett 2019 Driftsinntekter Driftsutgifter Brutto driftsresultat Finanstransaksjoner Netto driftsresultat Mer-/mindreforbruk Sum investeringer Netto egenkapital UB Ekskl. kapitalkonto Budsjetteres ikke Langsiktig gjeld Ekskl. pensjonsforpliktelser Budsjetteres ikke 106

107 Planlegging 2019 Risikovurdering Vesentlighetsgrense Kontrollmiljø Kartlegging av kommunens internkontroll Angrepsvinkel Fokusområder i forhold til risikovurdering Test av kommunens internkontroll; kun oppfølging Test av detaljer 107

108 Økonomisk utvikling MKEiendom KF Tekst Regnskap 2016 Regnskap 2017 Regnskap 2018 Vedtatt Budsjett 2019 Driftsinntekter Driftsutgifter Brutto driftsresultat Finanstransaksjoner Netto driftsresultat Mer-/mindreforbruk Sum investeringer Ikke oppr. budsj. Netto egenkapital UB Ekskl kapitalkonto Budsjetteres ikke Langsiktig gjeld Budsjetteres ikke Ekskl pensjonforpliktelser 108

109 MKEiendom KF Planlegging 2019 Risikovurdering Vesentlighetsgrense Kontrollmiljø Kartlegging av foretakets internkontroll Angrepsvinkel Fokusområder i forhold til risikovurdering Test av foretakets internkontroll Test av detaljer 109

110 Økonomisk utvikling Moss Drift og Anlegg KF Tekst Regnskap 2016 Regnskap 2017 Regnskap 2018 Vedtatt Budsjett 2019 Driftsinntekter Driftsutgifter Brutto driftsresultat Finanstransaksjoner Netto driftsresultat Mer-/mindreforbruk Sum investeringer Netto egenkapital UB Ekskl. kapitalkonto Budsjetteres ikke Langsiktig gjeld Ekskl. pensjonsforpliktelser Budsjetteres ikke 110

111 Moss Drift og Anlegg KF Planlegging 2019 Risikovurdering Vesentlighetsgrense Kontrollmiljø Kartlegging av foretakets internkontroll Angrepsvinkel Fokusområder i forhold til risikovurdering Test av foretakets internkontroll; kun oppfølging Test av detaljer 111

112 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2019/77 Dokumentnr.: 48 Løpenr.: /2019 Klassering: Saksbehandler: Bjørn Gulbrandsen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Moss /51 Revisjonsrapport: Avslutning av byggeregnskap EPC-Prosjekt Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Kontrollutvalget tar revisjonsrapport: Avslutning av byggeregnskap «EPC - Prosjekt» til orientering 2. Revisjonsrapport og styresak 010/19 Regnskapsavslutning «EPC - Prosjekt», sendes bystyret med følgende forslag til innstilling: Regnskapet for objekt 6590, EPC-prosjekt, godkjennes med en samlet utgift på kr Dette tilsvarer en mindreutgift på kr Investeringen finansieres med momskompensasjon kr , serielån over 10 år kr og tilskudd fra Enova med kr Driftsmessige konsekvenser dekkes av MKEiendoms energibudsjett via besparte utgifter. Fredrikstad, Vedlegg 1. Revisjonsrapport: Avslutning av byggeregnskap «EPC - Prosjekt», Moss kommunale eiendomsselskap KF, datert Styresak nr. 010/19 - Regnskapsavslutning «EPC - Prosjekt» Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Reglement for kontrollutvalget i Moss Saksopplysninger I henhold til reglement for kontrollutvalget skal kontrollutvalget avgi innstilling til bystyret om godkjenning for hvert av kommunens avsluttede investeringsprosjekt som har en totalkostnad på over 4 millioner kroner. Moss kommunale eiendomsselskap KF har avsluttet et byggeregnskap for «EPC - Prosjekt». Budsjettrammen for investeringen var kr ,-. Samlede kostnader ført i byggeregnskapet er kr og dette gir et samlet mindreforbruk på kr Revisjonen finner at innkjøpsprosessen i all hovedsak er tilfredsstillende håndtert og dokumentert ifølge forskrift om offentlige anskaffelser, med unntak av at det ikke er utarbeidet anskaffelsesprotokoll, jf. forskrift om offentlige anskaffelser, datert ,

113 Bilagskontrollene har ikke avdekket vesentlige feil eller mangler og regnskapsførte utgifter er dokumentert tilfredsstillende. Utbetalingene til bygge- og anleggsarbeid viser at disse overstiger opprinnelig kontraktsverdi med ca 3 mill.kr. Dette skyldes tilleggs- og endringsarbeider. Totalt sett MKEiendom klart seg innenfor bevilget beløp. Byggeregnskapet avsluttes med et mindreforbruk. Byggeregnskapet er avlagt innen tidsfrister som interne rutiner tilsier. Sekretariatet viser til vedlagte revisjonsrapport med vedlegg for ytterligere detaljer. Vurdering Med bakgrunn i revisjonsrapportens vurderinger og konklusjon og i styresak 010/19, anbefaler sekretariatet følgende vedtak: Kontrollutvalget tar revisjonsrapport: Avslutning av byggeregnskap Avslutning av byggeregnskap «EPC - Prosjekt»» til orientering Videre anbefales det at revisjonsrapport og styresak 010/19 Regnskapsavslutning «EPC - Prosjekt», sendes bystyret med følgende forslag til innstilling: Revisjonsrapport og styresak 010/19 Regnskapsavslutning «EPC - Prosjekt», sendes bystyret med følgende forslag til innstilling: Regnskapet for objekt 6590, EPC-prosjekt, godkjennes med en samlet utgift på kr Dette tilsvarer en mindreutgift på kr Investeringen finansieres med momskompensasjon kr , serielån over 10 år kr og tilskudd fra Enova med kr Driftsmessige konsekvenser dekkes av MKEiendoms energibudsjett via besparte utgifter. 113

114 Revisjonsrapport Avslutning av byggeregnskap EPC-prosjekt Moss kommunale eiendomsselskap KF Rolvsøy

115 INNHOLDSFORTEGNELSE 1. INNLEDNING FORMÅL OG AVGRENSNING ORGANISERING OG METODEVALG GJENNOMFØRING VURDERINGER... 5 Vedlegg Saksutredning etter styrebehandling Byggeregnskap EPC - prosjekt, datert

116 INNLEDNING Reglement for kontrollutvalget i Moss er vedtatt av bystyret I 4.3 fremkommer at: Kontrollutvalget fremmer sak til bystyret for hvert av kommunens avsluttede investeringsprosjekt som har en totalkostnad på over 4 millioner kroner. I Moss kommune er det Moss kommunale eiendomsselskap KF (MKEiendom) som står ansvarlig for de fleste av Moss kommunes investeringsprosjekter etter vedtak og bevilgning i bystyret. I ansvaret for investeringsprosjektene inngår også ansvar for regnskapsføring og videre rapportering av investeringsregnskapene. MKEiendom har avsluttet byggeregnskapet for EPC prosjekt. 1. FORMÅL OG AVGRENSNING Formålet med gjennomgangen er å bekrefte riktigheten av regnskapene. Kontrollen av investeringsprosjektet omfatter kun bekreftelse av regnskapet, og ikke gjennomgang og vurdering av rutinene for gjennomføring av investeringsregnskaper generelt. 2. ORGANISERING OG METODEVALG Kontrollen er gjennomført av revisor Olga Bronzova i april 2019 og er foretatt i samsvar med metodikk for god kommunal revisjonsskikk. Det er benyttet alminnelig revisjonsmetodikk i arbeidet der kriteriene fremkommer av eget revisjonsprogram for investeringsregnskap. 3. GJENNOMFØRING Vedtak, bevilgning, regnskap og finansiering Vi har mottatt «Saksutredning EPC prosjekt» datert som er godkjent av daglig leder. Dette dokumentet er benyttet som utgangspunkt for revisjonen. Anmodning om revisjon er datert Byggeregnskapet ble styrebehandlet Styregodkjent byggeregnskap, utvalgssak 010/19 følger som vedlegg. Vedtak er i samsvar med daglig leders vedtak. 116

117 Tabellen nedenfor er en sammenstilling over vedtatte bevilgninger, finansiering og regnskap samt administrasjonens forslag til vedtak. Prosjekt Bevilget Beskrivelse Beløp Beløp Objekt 6590 B-043/16 Handlingsplan Investeringsbudsjett , EPC prosjekt B-064/16 Utvidelse av EPC prosjekts bruttoramme Investeringene er vedtatt finansiert med serielån over 10 år kr , momskompensasjon kr og tilskudd fra Enova med kr Regnskapsførte utgifter Totalt bevilget Mindreforbruk Forslag til vedtak - finansiering Bruk av lån momskompensasjon Støtte fra ENOVA Sum finansiering Prosjektet omfatter 330 forskjellige tiltak og har et mål om å redusere energiforbruk i eksisterende bygg i kommunen gjennom energiøkonomiseringstiltak. Totalt til EPC prosjekt er det vedtatt bevilgning på kr 50 mill. Prosjektet avsluttes med et mindreforbruk på kr Innkjøpsprosessen Det ble gjennomført en anbudskonkurranse utlyst på Doffin for bygge- og anleggsarbeid (åpen tilbudskonkurranse). Leverandøren ble valgt på grunnlag av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige basert på tildelingskriterier. Det er ikke utarbeidet anskaffelsesprotokoll. Andre anskaffelser som konsulenttjenester ble utført som direkte anskaffelser da dette ble anslått å være mest hensiktsmessig og beløpene var under kr Regnskap Revisjonen har sammenlignet rapporterte regnskapstall (byggeregnskapet i saksutredningen) mot økonomisystemet og det er ikke funnet avvik. Prosjektleder/byggeleder foretar oppfølging av utførte arbeider og utbetalinger til den enkelte leverandør. Denne viser at utbetalingene til bygge- og anleggsarbeid er ca. 20 % høyere enn opprinnelig kontraktssum. Nødvendige tillegg/endringer i forhold til opprinnelig kontrakt er godkjent og fulgt opp tilfredsstillende av foretaket. 117

118 Bilagshåndtering Revisjonen har foretatt stikkprøvekontroll av bokførte bilag for å verifisere at utgifter tilhører prosjektet og at de er dokumentert i henhold til kravene i bokføringsloven. Våre funn viser at behandlingen av bilag og dokumentasjon er håndtert tilfredsstillende. Renter Investeringsprosjektet er belastet med byggelånsrenter på kr Avslutning I følge foretakets rutiner skal regnskapsavslutning av byggeregnskapet foretas innen ni måneder etter at arbeidet er ferdigstilt. Det foreligger 12 overtakelsesprotokoller. Siste overtakelsesprotokoll datert Byggeregnskapet er avlagt innen fastsatt tidsfrist. Det foreligger 7 ferdigattester. Den siste datert Byggeregnskapet skal styrebehandles VURDERING Revisjonen finner at innkjøpsprosessen i all hovedsak er tilfredsstillende håndtert og dokumentert ifølge forskrift om offentlige anskaffelser, med unntak av at det ikke er utarbeidet anskaffelsesprotokoll, jf. forskrift om offentlige anskaffelser, datert , 3-2. Bilagskontrollene har ikke avdekket vesentlige feil eller mangler og regnskapsførte utgifter er dokumentert tilfredsstillende. Utbetalingene til bygge- og anleggsarbeid viser at disse overstiger opprinnelig kontraktsverdi med ca 3 mill.kr. Dette skyldes tilleggs- og endringsarbeider. Totalt sett MKEiendom klart seg innenfor bevilget beløp. Byggeregnskapet avsluttes med et mindreforbruk. Byggeregnskapet er avlagt innen tidsfrister som interne rutiner tilsier. Rolvsøy, Jolanta Betker Seksjonsleder for regnskapsrevisjon Olga Bronzova revisor 118

119 Saksutredning Regnskapsavslutning EPC-prosjekt Saksbehandler: Mats Lindblad Dato: Arkivref.: 18/36058/FE - 210, OBJEKT Utvalg Møtedato Utvalgssaksnr. Styret for Moss Kommunale Eiendomsselskap KF /19 Dokumenter vedlagt saken Dato Dok.nummer Tittel Revisjonsrapport EPC Daglig leders forslag til vedtak: Regnskapet for objekt 6590, EPC-prosjekt, godkjennes med en samlet utgift på kr Dette tilsvarer en mindreutgift på kr Investeringen finansieres med momskompensasjon kr , serielån over 10 år kr og tilskudd fra Enova med kr Driftsmessige konsekvenser dekkes av MKEiendoms energibudsjett via besparte utgifter Styret for Moss Kommunale Eiendomsselskap KF Møtebehandling: Enstemming vedtak. MKE-010/19 Vedtak: Styrets innstilling til bystyret: Regnskapet for objekt 6590, EPC-prosjekt, godkjennes med en samlet utgift på kr Dette tilsvarer en mindreutgift på kr Investeringen finansieres med momskompensasjon kr , serielån over 10 år kr og tilskudd fra Enova med kr Driftsmessige konsekvenser dekkes av MKEiendoms energibudsjett via besparte utgifter. 1 Saksopplysninger: Prosjektet tar utgangspunkt i «Energi- og klimaplan for Moss kommune» og oppfølging gjennom «Handlingsplan for stasjonær forbrenning og Grønn kommune», med mål om å redusere energiforbruk totalt sett i eksisterende bygg i kommunen gjennom energiøkonomiseringstiltak. 119

120 Modell for prosjektet og gjennomføring av energitiltakene er gjennomført som et EPC prosjekt (Energy Perfomance Contract) med garantert energireduksjon og besparelser. Kontrakten gjennomføres i fire faser, hvor entreprenøren står for de tre siste fasene. Energientreprenøren har gjennom omfattende analyser av bygg og tekniske anlegg (energivurdering av alle tekniske anlegg) og presentert en «tiltakspakke» ut i fra et utvalg av energitiltak som blir presentert i analyserapportene (fase 1). MKEiendom har valgt å gjennomføre både foreslåtte- og andre energiøkonomiseringstiltak for å fornye både bygg og tekniske anlegg. Alle tiltakene er gjennomført som en totalentreprise over et tidsrom på måneder (fase 2). Når alle tiltakene er gjennomført starter sparegarantiperioden, hvor resultatene av gjennomførte tiltak måles opp mot avtalt besparelse (i kwh). Sparegarantiperioden settes like lang som inntjeningstid for tiltakene, og entreprenør må levere garantert energisparing år for år. Inntjeningstiden vil gjerne ligge på ca. 10 år, avhengig av lønnsomheten på tiltakene som er gjennomført (fase 3). Vanligvis godtas avvik innenfor pluss-minus 10 %. Om energibruken ikke er innenfor dette, står entreprenøren økonomisk ansvarlig. Hvis energisparingen blir høyere, deles gevinsten mellom oppdragsgiver og entreprenør etter avtale. Byggeregnskapet: Dette tilsvarer et mindreforbruk på kr

121 Typiske tiltak har vært f.eks. energioppfølgingssystem, styring av tekniske anlegg på Sentralt Driftskontrollanlegg (SD anlegg), etterisolering av bygg, nye vinduer og inngangsdører, energivennlige lyskilder og utskifting av oljekjel med varmepumper, nye ventilasjonsanlegg, nye vifter og varmegjenvinnere i ventilasjonsanleggene o.l. Vurderinger: Prosjektet ble godt gjennomført uten konflikter eller større uforutsette utfordringer underveis. Et godt samarbeid med både energientreprenør, prosjektledelse og de kommunale virksomhetene. Miljø og klimakonsekvenser: Konvertering til mer klimavennlige energiløsninger, som: fra fyringsolje til fjernvarme innenfor fjernvarmeområdet, noe som ga reduksjon og utslippskutt av klimagassen CO2 fra fyringsolje til varmepumpe eller bioenergi utenfor fjernvarmeområdet Konsekvenser for nye Moss: Prosjektet har ingen konsekvenser for nye Moss utover de som allerede er medtatt. Folkehelsekonsekvenser: Prosjektet ble gjennomført med formål å oppnå en vesentlig, langsiktig og kostnadseffektiv reduksjon av energibruk og energikostnader i oppdragsgivers bygningsmasse, under opprettholdelse eller forbedring av inneklima, og under opprettholdelse eller reduksjon av klimagassutslipp og andre negative miljøkonsekvenser av energibruk. Konklusjon: MKEiendom har gjennom dette prosjektet med om lag 330 forskjellige tiltak, både bygningsmessig og på tekniske anlegg tatt igjen store deler av etterslep på vedlikehold samt gjennomført gode energitiltak som vil redusere byggenes energiforbruk. Styreleder,

122 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2019/76 Dokumentnr.: 22 Løpenr.: /2019 Klassering: Saksbehandler: Bjørn Gulbrandsen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Moss /52 Moss Drift og Anlegg KF - Oppfølging av revisjonsbrev nr. 1/2019 Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Moss Drift og Anlegg KF tilsvar på revisjonsbrev nr. 1/2019, tas til orientering 2. Revisjonen bes gjennomføre en oppfølgingskontroll i årsoppgjørsperioden Resultatet av etterkontrollen fremlegges kontrollutvalget i april/mai møte 2020 Fredrikstad, Vedlegg 1. Redegjørelse til revisjonsbrev nr. 1/2019 (e-post), datert Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) KU sak 19/39, den «Revisjonsbrev nr. 1/2019 Kontrollutvalgets oppfølging» Saksopplysninger Kontrollutvalget behandlet i møte den i sak 19/39 «Revisjonsbrev 1/2019 Kontrollutvalgets oppfølging». I revisjonsbrevet redegjorde revisor for følgende forhold: Revisjonen har tatt forbehold om avvik i budsjett. Dette gjelder merforbruk av kjøp av varer og tjenester i driftsregnskapet og store merinntekter i investeringsregnskapet. Førstnevnte er i all hovedsak knyttet til oppdrag fra kommunen eller andre som i sin helhet viderefaktureres. Foretaket har forklart i årsberetningen at slike utgifter vil variere en del i forhold til type oppdrag og vil være vanskelig å budsjettere. Når det gjelder merinntekter i investeringsregnskapet skyldes dette salg av anleggsmidler som ikke var budsjettert. Vi har i revisjonsberetningen under andre forhold også bemerket at foretaket har et akkumulert regnskapsmessig merforbruk på kr for årene 2017 og Vedtatt inndekning av merforbruket i 2017 ble gjenstand for strykningsreglene som sier at årets merforbruk skal dekkes inn før tidligere års merforbruk, jf. Forskrift om særbudsjett, særregnskap og årsberetning for kommunale og fylkeskommunale foretak 14 som henviser til Forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner) 9 Årsavslutningen. Foretaket er vedtatt lagt 122

123 ned fra i forbindelse med kommunesammenslåingen. Akkumulert merforbruk må dekkes inn i Foretaket avsluttet i 2017 investeringsregnskapet med udekket finansiering på kr ,31. Det ble ikke gjort vedtak om inndekning i 2018 slik at beløpet fremdeles står som udekket ved utgangen av Foretaket skriver i årsberetningen at dette vil bli inndekket av foretaket selv i Vurdering I henhold til Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner 8 innebærer bestemmelsen en plikt for kontrollutvalget til å påse at skriftlige påpekninger fra revisor blir fulgt opp. Det er daglig leder som har ansvaret for at revisjonsmerknaden blir fulgt opp. I sitt tilsvar redegjør foretak for sine vurderinger og til hvilke tiltak/handlinger som er gjennomført for å lukke avvikene. Dette gjelder hvordan uinndekket regnskapsmessig merforbruk er inndekkes (jmf. bystyresak 031/19) og tilsvarende for udekket beløp i finansieringsregnskapet (jmf. Bystyrevedtak 028/19). Før kontrollutvalget kan lukke en revisjonsmerknad må kommunens revisor foreta en etterkontroll av om omtalte forhold er blitt behandlet korrekt. Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget at rådmannens tilsvar på revisjonsbrevet nr. 1/2019, tas til orientering. Revisjonen foretar en etterkontroll av iverksatte tiltak er tilstrekkelig til at revisjonsmerknad 1/2019 kan lukkes. Revisjonens oppfølgingskontroll bør fremlegges kontrollutvalget i forbindelse med regnskapsavslutningen for

124 124

125 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2019/76 Dokumentnr.: 24 Løpenr.: /2019 Klassering: Saksbehandler: Anita Dahl Aannerød Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Moss /53 Rådmannens oppfølging av revisjonsbrev nr. 3/2019 Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Rådmannens tilsvar på revisjonsbrev 3/2019, tas til orientering 2. Revisjonen bes gjennomføre en oppfølgingskontroll i årsoppgjørsperioden Resultatet av etterkontrollen fremlegges kontrollutvalget i april/mai møte 2020 Fredrikstad, Vedlegg 1. Redegjørelse til revisjonsbrev nr. 3/2019, mottatt per e-post Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) KU sak 19/40, den «Revisjonsbrev nr. 3/2019 Kontrollutvalgets oppfølging» Saksopplysninger Kontrollutvalget behandlet i møte den i sak 19/40 «Revisjonsbrev 3/2019 Kontrollutvalgets oppfølging». I revisjonsbrevet redegjorde revisor for følgende forhold: Årsbudsjettet, er en bindende plan for anvendelsen av kommunens midler i budsjettåret ifølge kommuneloven 46 nr. 1. Årsbudsjettet skal være realistisk og fastsettes på grunnlag av de inntekter og utgifter som kommunen kan forvente i det aktuelle budsjettår. Revisjonen har tatt forbehold om avvik i budsjett. Dette gjelder i hovedsak store budsjettavvik i investeringsregnskapet vedrørende Startlånsordningen. Budsjetterte utlån var på 157 mill. kr. mens regnskapet viser utlån på om lag 93 mill. kr. Kontrollutvalgets vedtak i saken (punkt 2), den ble følgende vedtak fattet: Rådmann bes fremlegge skriftlig redegjørelse til neste møte for hvordan forholdet revisor har omtalt i revisjonsbrev nr. 3/2019, vil bli fulgt opp. 125

126 Vurdering I henhold til Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner 8 innebærer bestemmelsen en plikt for kontrollutvalget til å påse at skriftlige påpekninger fra revisor blir fulgt opp. Det er rådmann som har ansvaret for at revisjonsmerknaden blir fulgt opp. Rådmann hat per epost den gitt sin skriftlige redegjørelse. I sitt tilsvar redegjør rådmann følgende tiltak/handlinger som er gjennomført for å lukke avvik. «I slutten av hvert år legger Moss kommune frem en re-budsjetteringssak ift. alle investeringsprosjekter. Re-budsjettering betyr i all hovedsak omperiodisering av de totale investeringsmidlene per prosjekt mellom ulike år. Dette kan også gjøres for startlånsmidler. Det forutsetter imidlertid at saken legges frem sent på året, da det er vanskelig å forutsi hvor mange vedtak som vil bli effektuert tidlig/midtveis i året. Det er avhengig av eiendomsmarkedet og hver enkelt som har vedtak om tildeling av startlån». Grunnet kommunesammenslåingen vil forslaget til løsning med stor sannsynlighet, gjelde fra og med 2020 for nye Moss kommune. Før kontrollutvalget kan lukke en revisjonsmerknad må kommunens revisor foreta en etterkontroll av om omtalte forhold er blitt behandlet korrekt. Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget at rådmannens tilsvar på revisjonsbrevet nr. 3/2019, tas til orientering. Revisjonen foretar en etterkontroll av iverksatte tiltak er tilstrekkelig til at revisjonsmerknad 3/2019 kan lukkes. Revisjonens oppfølgingskontroll bør fremlegges kontrollutvalget i forbindelse med regnskapsavslutningen for

127 Revisjonsbrev nr. 3/ Kontrollutvalgets oppfølging Kontrollutvalget Moss vedtak : 1. Revisjonsbrev nr. 3/2019, tas til etterretning 2. Rådmann bes fremlegge skriftlig redegjørelse til neste møte for hvordan forholdet revisor har omtalt i revisjonsbrev nr. 3/2019, vil bli fulgt opp. Fra revisjonsbrev nr. 3/2019: Revisjonen har tatt forbehold om avvik i budsjett. Dette gjelder i hovedsak store budsjettavvik i investeringsregnskapet vedrørende Startlånsordningen. Budsjetterte utlån var på 157 mill. kr. Mens regnskapet viser utlån på om lag 93 mill. kr. Svar: Årlig tildeles det startlånsmidler fra boligsosial avdeling iht. budsjett. Vedtaket gjelder i 6 måneder, da det tar tid fra vedtatt tildeling/«finansieringsbevis» er i orden og til anskaffelse av bolig er gjennomført. Moss kommune kan ikke vedta tildeling av startlånsmidler høyere enn vedtatt, så her vil det til enhver tid være tidsforskyvning mellom årene. Det anmerkes også at når et vedtak utløper og ikke er effektuert, så vil midlene bli tildelt til andre som har søkt startlånsmidler, noe som medfører en ytterligere tidsforskyvning. Forslag til løsning: I slutten av hvert år legger Moss kommune frem en re-budsjetteringssak ift. alle investeringsprosjekter. Re-budsjettering betyr i all hovedsak omperiodisering av de totale investeringsmidlene per prosjekt mellom ulike år. Dette kan også gjøres for startlånsmidler. Det forutsetter imidlertid at saken legges frem sent på året, da det er vanskelig å forutsi hvor mange vedtak som vil bli effektuert tidlig/midtveis i året. Det er avhengig av eiendomsmarkedet og hver enkelt som har vedtak om tildeling av startlån. Eksempel på re-budsjettering av utlån: Moss kommune budsjetterer utlån med kr 150 mill. i Prognose for utbetaling av lån i 2019 er kr 100 mill. I re-budsjetteringssaken foreslås det da å redusere budsjettet i 2019 til kr 100 mill. og at kr 50 mill. overføres til Budsjettet i 2020 øker da med kr 50 mill. i tillegg til nye bevilgede midler for Dette vil imidlertid kunne bli en utfordring å få gjennomført i 2019 grunnet kommunesammenslåing og nytt kommunestyre fra høsten Det nye kommunestyret kan ikke vedta endringer for nåværende Moss kommune og det vil antakelig ikke bli avholdt bystyremøte i dagens Moss kommune i november/desember Forslaget til løsning vil derfor med stor sannsynlighet, gjelde fra og med 2020 for nye Moss kommune. 127

128 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2019/80 Dokumentnr.: 3 Løpenr.: /2019 Klassering: 104/189 Saksbehandler: Bjørn Gulbrandsen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Moss /54 Justering av plan for selskapskontrollen samarbeid IUA utgår Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Interkommunalt utvalg mot akutt forurensning (IUA), utgår av plan for selskapskontroll 2. Ubenyttede ressurser overføres til arbeidet med ny overordnet analyse og plan for neste planperiode Fredrikstad, Vedlegg Samarbeidsavtale mellom kommuner i Østfold om deltakelse i Interkommunalt utvalg mot akutt forurensning (IUA) Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Overordnet analyse og plan for selskapskontroll for perioden Saksopplysninger Selskapskontroll omfatter alt fra kommunalt eierskap som er organisert med hjemmel i andre lover enn kommuneloven samt interkommunale samarbeid etter koml. kap. 5 og som er egne rettssubjekt. Utenfor rekkevidden av selskapskontroll er for eks. Kommunale foretak organisert etter koml. Kap. 11 eller interkommunalt samarbeid etter koml. kap. 5 og som ikke er egne rettssubjekt. Vi henviser til NKRF sin veileder for selskapskontroll og til kontrollutvalgsboken under kapitelet om selskapskontroll. Interkommunalt utvalg mot akutt forurensning (IUA) er organisert som etter koml. kap. 5 og er ikke et eget rettssubjekt. Samarbeidet er heller ikke registrert i Brønnøysundregistrene med eget organisasjonsnummer. Fredrikstad kommune er vertskommunen og regnskapet blir ført som en virksomhet i kommunen. Østfold kommunerevisjon er samarbeidets revisor. Vurdering Sekretariatets anbefaling til kontrollutvalget er at Interkommunalt utvalg mot akutt forurensning (IUA) tas ut av planen. Planlagt ressursbruk til denne kontrollen vil i stedet bli 128

129 overført til arbeidet med ny overordnet analyse og plan for neste planperiode som skal påbegynnes høsten

130 SAMARBEIDSAVTALE mellom kommuner i Østfold om deltakelse i interkommunalt utvalg mot akutt forurensning (IUA) Generelt om beredskap mot akutt forurensning Kommunene har i følge forurensningsloven 43 plikt til å sørge for nødvendig beredskap mot mindre tilfeller av akutt forurensning som kan inntreffe eller medføre skadevirkninger i kommunen. Videre har kommunene plikt til å samarbeide regionalt om beredskap mot akutt forurensning. Slike samarbeid kalles "Interkommunalt utvalg mot akutt forurensning" (IUA). Samarbeid om beredskap mot akutt forurensning mellom kommuner i Østfold 2.1. Det etableres et interkommunalt utvalg mot akutt forurensning (IUA) for å utføre de beredskapsmessige pliktene ved akutt forurensning for følgende deltakerkommuner: Kommune Første gang Revisjon vedtatt akse tert Aremark Askim Eidsberg Fredrikstad Halden Hobøl Hvaler Marker Moss Rakkestad Ry ge Rømsko Råde Sarpsborg Skiptvet S ydeber Trøgstad Våler Utvalget gis navnet "IUA Østfold" Eventuelle nye deltakerkommuner kan tas opp i IUA Østfold uten ny behandling i kommunene. Opptak skal godkjennes av representantskapet og oversikten i pkt. 2.1 i samarbeidsavtalen endres tilsvarende. 130

131 2.4. IUA Østfold skal sette deltakerkommunene i stand til å møte kravene til kommunal beredskap mot akutt forurensning og gi deltakerkommunene den mest kostnadseffektive beredskap mot akutt forurensning Deltakelse i IUA Østfold skal godkjennes av den enkelte deltakerkommune IUA Østfold skal godkj ennes av sentral tilsynsmyndighet og det skal utarbeides beredskapsplan. Organisering 3.1. IUA Østfold organiseres som interkommunalt samarbeid i henhold til kommuneloven Vertskommune er Fredrikstad kommune Det velges et representantskap (styre) som øverste myndighet på vegne av deltakerkommunene Det nedsettes et arbeidsutvalg heretter kalt AU, som skal bestå av fagpersoner fra regionen og sørge for at virksomheten drives i henhold til samarbeidsavtalen og representantskapets vedtak. Deltakeransvar og eierandeler 4.1 Til drift av utvalgets virksomhet innbetaler hver deltakerkommune et årlig driftstilskudd som fastsettes av representantskapet. 4.2 Deltakelse i IUA fritar ikke deltakerkommunene for det selvstendige ansvar som er gitt etter forurensningsloven. 4.3 Deltakerkommune der akutt forurensning har skjedd, har plikt til å foreta førsteutrykning til skadestedet og utføre skadebegrensende oppgaver. Bistand fra IUA Østfold rekvireres gjennom 110-sentral. Økonomi 5.1. Til drift av 1UA Østfold betaler hver deltakerkommune kr 4,00 pr. innbygger pr. år fra Kr 1,00 øremerkes til kompetanseheving/ utdanning. Driftstilskuddet fastsettes av representantskapet for hvert år. Driftsmidlene er ikke tiltenkt å finansiere aksjoner (se pkt. 5.5) Driftsbudsjett utarbeides av AU og godkjennes av representantskapet Det føres eget regnskap, som skal revideres av godkjent revisor. Anvisningsmyndighet er tillagt brannsjefen i vertskommunen Regnskapsmessig overskudd avsettes på driftsfond, som disponeres av representantskapet. Regnskapsmessig underskudd dekkes ved bruk av driftsfond eller ved å øke driftstilskuddet tilsvarende i en treårsperiode I følge forurensningsloven kap. 6 skal den som er ansvarlig for forurensningen sørge for beredskap og opprydding etter akutt forurensning. I noen tilfeller kan kommunen der forurensningen har skjedd være nødt til å dekke slike utgifter. Representantskapet 6.1. Representantskapet, som tilsvarer styret i henhold til kommuneloven 27, representerer deltakerkommunene og er samarbeidets øverste myndighet Hver deltakerkommune velger en representant til representantskapet Representantskapet velger selv sin leder og nestleder Representantskapet er beslutningsdyktig når minst halvparten av representantene er 131

132 til stede. Det skal føres protokoll fra møtene. Ved votering i representantskapet har hver representant 1 stemme. Ved stemmelikhet har leder dobbeltstemme. Voteringer avgjøres med simpelt fiertall, unntatt votering om oppløsning av samarbeidet som krever minst 2/3 flertall Leder i AU har møteplikt og talerett i representantskapet. AU's medlemmer har møte- og talerett Ordinært representantskapsmøte skal avholdes innen utgangen av april og oktober måned med minst fire ukers varsel April-møte behandler: virksomhetens årsmelding og regnskap Oktober-møte behandler: neste års driftstilskudd fra deltakerkommunene og godtgjøring til. vertsbrannvesenet for administrasjon. handlingsplan for kommende 4-årsperiode. budsjett og investeringsplan for påfølgende år Øvrige møter innkalles av representantskapets leder når det er saker som gjør det nødvendig eller når AU, revisor eller minst en av deltakerne krever det for behandling av en bestemt angitt sak Representantskapet skal godkjenne eventuelle nye deltakerkommuner (pkt. 2.3) og sørge for endringer i AU som følge av dette. 7. Arbeidsutvalget 7.1. Driften av virksomheten, både administrativt og faglig, hører inn under AU. AU skal påse at virksomheten drives i samsvar med formål, samarbeidsavtale, budsjett og andre vedtak som gjelder for virksomheten AU er beslutningsdyktig når minst tre medlemmer er til stede. Det skal føres protokoll fra møtene AU er saksbehandler for representantskapet AU skal bestå av: Brannsjefen i Fredrikstad Brannsjefen i Sarpsborg Brannsjefen i Halden Brannsjefen i MIB (Mosseregionen Interkommunale brann- og redningstjeneste) Brannsjefen i Askim 7.5. Ved større aksjoner fungerer AU som støtte for aksjonsutvalget Endringer i AUs sammensetning kan gjøres av representantskapet. 8. Ansvarsområder 8.1. Vertskommune og sekretariat for IUA Østfold er Fredrikstad kommune Vertskommunen skal administrere IUA Østfold i samarbeid med AU Sarpsborg brannvesen er ansvarlig for utvidet enhet for akutt forurensning på land. (vertsbrannvesen land) 8.4. Fredrikstad brann- og redningskorps er ansvarlig for utvidet enhet for akutt forurensing sjø (vertsbrannvesen sjø) 8.5. Vertsbrannvesenet skal på anmodning fra brannsjef/fagleder brann der den akutte forurensningen har skjedd rykke ut og bistå det lokale brannvesenet. 132

133 8.6. Vertsbrannvesenet skal sørge for nødvendig spisskompetanse innenfor sitt utvidede ansvarsområde og bidra til kompetanseheving hos deltagerkommunene Vertsbrannvesenet skal holde oppsyn med materiellet som de har ansvar for, for IUA og rapportere avvik og behov for anskaffelser til AU For oppgavene som er nevnt i dette punktet mottar vertskommune og vertsbrannvesenene en årlig godtgjøring, fastsatt av representantskapet. AD -hoc utvalg 9.1.AU kan nedsette AD-hoc utvalg for å utføre nærmere spesifiserte oppgaver. Slike utvalg skal være bredt sammensatt faglig og geografisk. Aksjonsutvalget 10.1.Primær oppgave er å lede IUA aksjoner 10.2.Aksjonsutvalget består av brannsjefer/ stedfortredere fra deltagerkommunene, Borg havn, Borregaard, Fylkesmannens miljøavdeling, politiet og andre konsultative medlemmer etter behov Faste medlemmer er brannsjefen i Sarpsborg, Mosseregionen, Halden, Askim og Fredrikstad. Oppløsning/uttreden 11.1.Den enkelte deltaker kan med ett års skriftlig varsel si opp sitt deltakerforhold i IUA Østfold. Den som trer ut kan ikke kreve å få med seg materiell eller økonomiske midler som er en del av IUA Østfold ppløsning av IUA Østfold kan vedtas av representantskapet med minst 2/3 tic,t 11.3.Ved eventuelt opphør av IUA Østfold skal eiendeler fordeles tilbake til deltagerkommunene ifht. siste års driftstilskudd. Mislighold, tvister mv Tvist om forståelse av denne avtalen skal forsøkes løst av partene. Fører det ikke frem, skal tvist avgjøres av en voldgiftsnemnd på fem medlemmer, bestående av representanter fra brannvesenene og en fra fylkesmannen i Østfold, som er leder. For øvrig gjelder bestemmelsene i tvistemålsloven kap Ikraftsetting Denne samarbeidsavtalen trer i kraft xxxxxxx Godkjenning Samarbeidsavtalen godkjennes ed/dato i(. Kommune 133

134 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2019/81 Dokumentnr.: 73 Løpenr.: /2019 Klassering: Saksbehandler: Anita Dahl Aannerød Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Moss /55 Referater og meldinger Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Referater og meldinger tas til orientering Fredrikstad, Vedlegg Vedlegg 1: Notat fra revisjonen Risikomomenter ved kommunesammenslåing. Vedlegg 2: Vedtaksbrev bystyresak 039/19, den Vedlegg 3: Brev til Moss kommune, datert , signert leder og nestleder i kontrollutvalget Moss kommune «Høring av kommunale forskrifter for nye Moss kommune». Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger Vedlegg 1: Revisjonen har utarbeidet et notat som omhandler risikomomenter ved kommunesammenslåing. Dette er områder regnskapsrevisjonen vil følge opp ved årsoppgjøret. Notatet er skrevet til orientering til kontrollutvalget. Vedlegg 2: Bystyresak 039/19, den Vedtaksbrev forvaltningsrevisjonsrapport «Kommunens ansettelsesprosesser». Vedlegg 3: Høringsnotat til kommunale forskrifter for nye Moss kommune. Sekretariatet vil også gi en muntlig informasjon i en vedvarende innsynsbegjæringssak som har pågått siden Informasjonen er muntlig da de fleste dokumenter i saken er unntatt offentlighet. Vurdering Sekretariatet vurderer at kontrollutvalget kan ta saken til orientering. 134

135 Risikomomenter ved kommunesammenslåing Notat til KU i Moss kommune Innledning Prosessen frem til kommunesammenslåing og selve gjennomføringen, er krevende og det er mange risikomomenter som bør vurderes. Norges kommunerevisorforbund (NKRF) har drøftet mulige og vesentlige risikoområder i en kommunesammenslåingsprosess fra et revisjonsperspektiv i «Kommunesammenslåing Oppmerksomhetsområder og risikoer for økonomiforvaltningen», datert NKRF har også i juni 2016 gitt ut «Dreiebok årsoppgjør med fokus på kommunesammenslåing». Dreieboken er et redskap for revisor ved revisjon av en kommune som er besluttet sammenslått. Handlinger i Dreieboken konsentrerer seg om forhold som påvirker regnskapet. Kommunene må sikre trygg og forsvarlig drift i egen kommune frem mot sammenslåing. Det må også vurderes om det er behov for endringer i eksisterende internkontroll som følge av den vedtatte sammenslåingen. I tillegg skal ny internkontroll etableres ut ifra organisering i ny kommune. Dette notatet omhandler enkelte risikoområder med særlig vekt på risiko ved håndtering av selvkostområder og eiendomsskatt. Risikomomenter Det er risiko for at kommunene ikke klarer å opprettholde en tilfredsstillende internkontroll mot sammenslåing. Videre er det risiko for at gamle kommuner ikke har tilstrekkelig oversikt over IT- systemene sine og miste data ved konvertering. Balanseverdier i de gamle kommunene videreføres etter kontinuitetsprinsippet. Departementet har lagt til grunn at en foreløpig åpningsbalanse, i den nye kommune, skal utarbeides innen 1 mars det første driftsåret, dvs Endelig åpningsbalanse vedtas av kommunestyre. I forbindelse med kommunesammenslåing foreligger det risiko for feil i det avsluttende regnskapet og feil i nytt regnskap. For eksempel: Leverandørgjeld Kundefordringer Bygg Anlegg Kommunale garantier Fond 1 135

136 Selvkost Kommunal- og moderniseringsdepartementet har utarbeidet selvkostveileder «Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester» H-3/14. Kommunen har plikt til å dokumentere selvkostberegningene, utarbeide selvkostkalkyle. Bestemmelser for beregninga av selvkost er nå hjemlet i forskrift av 7. juni 2019 nr. 714 om økonomiplan, årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for kommuner og fylkeskommuner mv. Kommuner som slår seg sammen kan ha: Ulik avgiftsnivå Ulik dekningsgrad Departementet har uttalt at «Dersom kommuner som slår seg sammen, har forskjellig avgiftsnivå og/eller selvkostgrad (f.eks. hvis en kommune har vedtatt at gebyrinntektene skal dekke 100 pst. av selvkost, mens den andre kommunen har vedtatt at gebyrinntektene skal dekke 80 pst.), må det ved sammenslåingstidspunktet avtales felles satser. Generelt kan kommunen differensiere avgiftsnivået ut fra innbyggernes bruk av tjenestene, men ikke ut fra geografi. Det er risiko for feil ved beregning av nye gebyrsatser i den sammenslåtte kommunen. I tillegg er det stor risiko for kryssubsidiering ved håndtering av selvkostfond. Departementet har uttalt at «I prinsippet skal gebyrene dekke kostnadene for tjenestene som innbyggerne har fått, og innbyggere i en kommune skal ikke subsidiere innbyggerne i en annen. Kommuner som skal slå seg sammen, bør derfor ta sikte på at selvkostfondene ved sammenslåingen er like i størrelse, relativt sett. F.eks. kan fondene bygges ned mot null i årene fram mot sammenslåingen». Eiendomsskatt Eiendomsskatt kreves inn etter gjeldende regler i Lov om eiendomsskatt til kommunana(eigedomsskattelova) og kommunestyrets vedtak. Grunnlag for utfakturering av eiendomsskatt er eiendommene oppført i et register (matrikkel) med grunndata. Det er på hver eiendom registrert en verdi som er fastsatt etter gjennomført takst. Det foreligger risiko for at eiendomsskatt ikke er utfakturert i henhold til retningslinjer og vedtak fastsatt av kommunestyre/bystyre. Kommunen bør ha etablert internkontroll som sikrer at eiendomsskatt er korrekt i kommunens regnskap per Ved kommunesammenslåing foreligger det risiko for at kart og matrikkel ikke er oppdatert etter gjeldende grunndata (alle tinglyste opplysninger om en eiendoms opprinnelse, rettighet og bruk). Slike registre må fungere fra dag en i en ny kommune. Revisjonen mener også at det foreligger risiko for ulik håndtering ved gjennomføring av taksering/verdsettelse på eiendommene i de kommuner som blir sammenslått. Rolvsøy, Jolanta Betker (sign.) revisor Madeleine Strandin (sign.) revisor 2 136

137 Moss kommune Østfold Kontrollutvalgssekretariat Postboks FREDRIKSTAD Deres ref.: Vår ref.: /172 Dato: Vedtaksberv Forvaltningsrevisjonsrapport Kommunens ansettelsesprosesser Saken ble behandlet i bystyrets møte som sak 039/19. Det er fattet følgende vedtak i saken: 1. Bystyret tar forvaltningsrevisjonsrapport «Kommunens ansettelsesprosesser» til etterretning, og ber administrasjonen følge opp de fire anbefalinger som fremkommer av rapporten. Herunder skal administrasjonen: Sørge for at det dokumenteres at politiattest som ikke er eldre enn tre måneder er forelagt. Sørge for at kontroll av autorisasjon dokumenteres. Vurdere behov for ytterligere kontroll av språkkunnskaper. Sikre at referansesjekk dokumenteres. 2. Bystyret ber forvaltningsrevisjonen om å utarbeide en oppfølgingsrapport ett år etter bystyrets vedtak. Forvaltningsrevisjonen skal rapportere til kontrollutvalget i Nye Moss kommune høsten 2020 om hvordan administrasjonen har fulgt opp rapportens anbefalinger. Samt hvordan de konkrete tiltak rådmann selv redegjør for i sin uttalelse til rapporten er fulgt opp. Bystyret viser for øvrig til kontrollutvalgets ansvar for å påse at bystyrets vedtak i forbindelse med forvaltningsrevisjon blir fulgt opp. Med hilsen Tonje Albrecht rådgiver Politisk sekretariat Rådhuset postboks 175, 1501 Moss T F E post@moss.kommune.no I Org.nr. Bankkonto