Fylkesmannen behandling etter klage på detaljreguleringsplan for Purktrøa - gnr/bnr 67/3 Levanger

Transkript

1 Levanger kommune Postboks LEVANGER Vår dato: Deres dato: Vår ref.: 2018/8832 Deres ref.: MONSAU 2018/5499 Fylkesmannen behandling etter klage på detaljreguleringsplan for Purktrøa - gnr/bnr 67/3 Levanger Saken gjelder klage på vedtatt detaljreguleringsplan for Purktrøa i Levanger kommune. Planen legger til rette for bygging av ny gårdsbarnehage, og sammenslåing av to eksisterende barnehageavdelinger. Vedtaket ble påklaget og det ble blant annet anført at hensynet til jordvern og kulturlandskap ikke var vurdert i planarbeidet. Kommunen mente at klagen gjaldt allerede vurderte temaer og opprettholdt sitt vedtak. Fylkesmannen stadfester kommunes vedtak. Saksgang Forslagstiller Kjølen og Nydal Bygg AS og plankonsulent Arkplan AS fremmet forslag om detaljreguleringsplan for eiendommen 67/3 i Levanger kommune. Formålet med planforslaget var å legge til rette for bygging av ny gårdsbarnehage på Voll i Levanger. Oppstartmøte ble avholdt og det ble varslet om oppstart av planarbeid Kommunen vurderte at det ikke var krav om konsekvensutredning for planarbeidet. Det kom flere innspill fra sektormyndigheter etter oppstartsvarselet. Gjennomgående tema for innspillene var vern av dyrka mark, hensyn til landbruk, og hensyn til kulturmiljø. Landbruksavdelingen hos daværende Fylkesmannen i Nord- Trøndelag uttalte at de var kritiske til den planlagte arealbruken. Naboen til planområdet påpekte konfliktinteresser landbruksdrift og barnehage, herunder bruk av plantevernmidler, og støy fra landbruksmaskiner. Planforslaget ble vedtatt lagt ut til høring og offentlig ettersyn i Plan- og utviklingskomiteens møte den Postadresse: Besøksadresse: Telefon: Saksbehandler: Postboks 2600 Steinkjer: Strandveien Christoffer Hansen 7734 Steinkjer Trondheim: Prinsensgt 1 Org.nr.: Telefon: fmtlpost@fylkesmannen.no

2 Side 2 av 9 Etter høringen kom merknader fra sektormyndigheter som i stor grad omhandlet samme temaene som etter varselet om oppstart. Noen sentrale merknader trekkes frem nedenfor. Landbruksavdelingen hos Fylkesmannen fremmet innsigelse til planforslaget. Innsigelsen ble begrunnet med kommunen ikke hadde foretatt en grundig nok vurdering av de momentene som ble spilt inn etter oppstart. Fylkesmannen mente at ulemper for utviklingsmuligheter og drift for landbruket ikke var godt nok belyst. Miljøvernavdelingen pekte på utfordringer med å etablere barnehage 4 km unna Skogn sentrum, hvor hovedtyngden av befolkningen bor. Videre mente miljøvernavdelingen at statlige planretningslinjer burde vært vektlagt i større grad. Kommunalavdelingen viste til Rikspolitiske retningslinjer for å ivareta barn- og unges interesser i planleggingen, og ba kommunen vurdere nærmere om arealene er egnet for barnehagedrift. Statens vegvesen mente at adkomsten til planområdet fremsto uavklart, og at støyforhold ikke var vurdert tilstrekkelig. Statens vegvesen ba om å få planen tilsendt for nytt gjennomsyn. Skogn bondelag uttalte seg kritisk til nedbygging av dyrkamark, og savnet en vurdering av alternative plasseringer. Nabo Geir Ketil Fostad og Ingebjørg Fostad mente planforslaget ga negative konsekvenser for fremtidig jordbruksdrift. Særlig bruk av sprøytemidler ble trukket frem. Videre påpekes problemer med støy, og det etterspørres konkrete støymålinger. Etter høringen gikk kommunen i nærmere dialog med landbruksavdelingen hos Fylkesmannen. Det ble gjennomført befaring på eiendommen med grunneier og barnehagebestyrer på Voll gård. Det ble også vurdert alternative plasseringer, og kommunen forsøkte å få til et makeskifte mellom naboeiendommen og planområdet. Fylkesmannen foretok en ny avveining mellom samfunnsmessige interesser og landbruk, og trakk innsigelsen. Det ble likevel sterkt frarådet å etablere barnehage slik som planforslaget legger opp til. Kommunen utarbeidet nytt forslag til adkomstløsning i to alternativer og fremla dette for Statens vegvesen. Statens vegvesen fant at alternativ 2 var det beste, og det er dette alternativet som er tatt inn i planen. Planforslaget ble lagt frem til sluttbehandling for Plan- og utviklingskomiteen Planen ble vedtatt sendt tilbake til administrasjonen for å foreta en

3 Side 3 av 9 konsekvensanalyse. Det ble bedt om en ny vurdering av plassering, og at det skulle gjøres et forsøk for å på plass makeskifte med naboeiendommen. Planen ble fremmet på nytt for komiteen Det fremgår av saksframlegget at det lyktes ikke for kommunen å få til en avtale om makeskifte. Videre viser rådmannen til at kommunen ikke kan kreve en konsekvensutredning når det er vurdert at planen ikke omfattes av forskrift om konsekvensutredninger. Det ble imidlertid gitt en utførlig vurdering av hensynet til landbruk i saken. På bakgrunn av dette var det ikke gjort endringer i planforslaget som ble sendt til sluttbehandling for andre gang. Planen ble vedtatt av Levanger kommunestyret Vedtaket ble påklaget av nabo Geir Ketil Fostad i brev av 15. mars Kommunen ved plan- og utviklingskomiteen behandlet klagen i møte Klagen ble ikke tatt til følge. I brev av ble klagen og sakens dokumenter oversendt Fylkesmannen i Trøndelag for endelig klagebehandling. Klagen I klagen er det blant annet anført at det skulle vært utarbeidet konsekvensutredning for planens konsekvenser for landbruket. Det anføres også at planen ikke tar hensyn til dyrkamark eller til kulturlandskapet. I tillegg er det anført at det ikke er tatt hensyn til landbruksdriften som foregår på klagerens eiendom. Etter klagerens syn innebærer dette betydelig støybelastning for barna og annen risiko som følger med transport og drift. Det vises for øvrig til klagen i sin helhet. Fylkesmannen bemerker: Klagefrist og rettslig klageinteresse Klagene anses fremsatt innenfor klagefristen av personer med rettslig klageinteresse, jf. forvaltningslovens (fvl.) 28 og 29. Klageinstansens kompetanse Kommunestyrets endelige vedtak om reguleringsplan kan påklages, jf. pbl tredje ledd, jf Departementet er klageinstans for vedtak etter plan- og bygningsloven, jf Departementets myndighet er i rundskriv T-2/09 av 23. juni 2009 delegert til Fylkesmannen.

4 Side 4 av 9 Fylkesmannen kan som klageinstans prøve alle sider av saken, men ved prøving av det frie skjønn skal det legges stor vekt på hensynet til det lokale selvstyret, jf. fvl. 34 annet ledd siste punkt. Plan- og bygningsloven forutsetter at fastsetting av reguleringsformål er en del av kommunens frie skjønn. Planstatus Planområdet for Purktrøa er ikke omfattet av tidligere reguleringsplan. I kommuneplanens arealdel (KPA) ( , sist revidert april 2011) for Levanger kommune er planområdet vist som LNFR-område. Rettslig utgangspunkt En reguleringsplan er et arealplankart med tilhørende bestemmelser som angir bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser. Kommunen skal sørge for at det blir utarbeidet reguleringsplan for de områder i kommunen hvor dette følger av loven eller av kommuneplanens arealdel, samt der det ellers er behov for det. Plan- og bygningsloven har i 12-8 til saksbehandlingsregler for utarbeidelse og vedtakelse av reguleringsplaner. Gjennom en omfattende planprosess skal ulike løsninger utredes og konsekvenser for området kartlegges. Det endelige vedtak fattes på bakgrunn av denne prosessen, men er likevel underlagt et betydelig skjønn fra kommunens side. Etter plan- og bygningsloven er det kommunestyret som er planmyndighet. Det er altså kommunestyret som avgjør hvilke arealer som skal inngå i planen og hva disse arealene skal brukes til, etter å ha foretatt en omfattende vurdering av de ulike hensyn som gjør seg gjeldende innenfor planområdet. Dette under forutsetning av at det ikke foreligger innsigelse mot den vedtatte reguleringsplanen fra myndigheter som nevnt i 5-4. Utgangspunktet i plan- og bygningsloven er at det nærmere innhold av reguleringsplanen, innenfor lovens rammer, er lagt til kommunestyrets frie, skjønnsmessige vurdering. Ulike hensyn må veies mot hverandre, men det er altså opp til reguleringsmyndighetens skjønn å avgjøre hvilken ressursbruk som er mest hensiktsmessig. Her som ellers må imidlertid vurderingene være saklige og i samsvar med reguleringslovgivningens formål, samt bygge på en forsvarlig saksbehandling og et riktig faktisk grunnlag. Ingen kan sies å ha krav på at et område skal reguleres eller ikke reguleres til et bestemt formål. For planer som kan ha vesentlig virkning for miljø og samfunn følger det av pbl. 4-2 at det skal gis en særskilt vurdering og beskrivelse av planen virkninger i form av en konsekvensutredning. De nærmere regler for hvilke planer som skal konsekvensutredes er gitt i forskrift av om konsekvensutredninger. På tidspunktet da planarbeidet ble oppstartet gjaldt forskrift av om konsekvensutredning for planer etter plan- og bygningsloven.

5 Side 5 av 9 Fylkesmannens vurdering av om planen utløser krav til konsekvensutredning er derfor vurdert etter forskriften av 2014, heretter benevnt som KU-forskriften. Fylkesmannens vurdering Klagen reiser flere problemstillinger og disse vil bli tematisk behandlet nedenfor. Konsekvensutredning Klageren har anført at planen skulle vært konsekvensutredet på bakgrunn av dens virkninger for landbruket. Planen innebærer en omdisponering av omtrent 5,9 dekar fra LNFR-formål til blant annet barnehage, uteareal og parkering. Det kan kort slås fast at planen ikke omfattes av KU-forskriften 2 for planer som alltid skal behandles etter forskriften. Planen omfattes av 3 bokstav b, da dette er en detaljregulering på inntil 15 dekar som innebærer endring av kommuneplan. Det følger av forskriften av slike planer skal vurderes nærmere etter forskriftens vedlegg III. Det hitsettes fra forskriften: ««Det skal vurderes om planer kan få vesentlige virkninger etter tredje ledd dersom det er sannsynlig at planen vil kunne komme i konflikt med eller medføre; [ ] større omdisponering av landbruks-, natur- og friluftslivsområder eller områder som er regulert til landbruk og som er av stor betydning for landbruksvirksomhet,» Kriteriene for områder regulert til LNF er således om tiltaket i planen innebærer «større omdisponeringer av LNF-områder». I veilederen til forskriften (kommentarutgave av 8. juli 2015) utgitt av Klima- og miljødepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet, beskrives hva som skal til for at en plan eller et tiltak kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Det fremgår av veilederen på side 28 at det må gjøres en konkret faglig vurdering, hvor arealkategori og jordkvalitet er viktige utgangspunkt. I nærværende sak er arealet oppgitt å være fulldyrka jord av svært god kvalitet, noe som også fremgår av NIBIOs gårdskart. Det fremgår av kommunens saksframlegg til sluttbehandling at det aktuelle arealet er grunnlent og at det flere steder er synlig berg på arealet. Dybden til fjell varierer mellom 0,3 og 1,5 meter.

6 Side 6 av 9 Videre er arealet innklemt i mellom fylkesveien, og de to gårdsbrukene Voll nordre og søndre. Arealet utgjør 2,2 % av det totale arealet av eiendommen. Det følger av veilederen at man må se hen til om jordbruksarealet er en del av et større sammenhengende område, eller om det berørte arealet er en mindre isolert teig. Kommunen har lagt til grunn at reguleringsplanen ikke innebærer en «større omdisponering» som gjør at det er påkrevd med konsekvensutredning. Fylkesmannen slutter seg til kommunens vurdering og finner at den aktuelle reguleringsplanen ikke medfører krav om konsekvensutredning. Dette på bakgrunn av arealet størrelse, både isolert sett og sett opp mot eiendommen som helhet, og på grunn av arealets beskaffenhet. Fylkesmannen konkluderer med at kommunen har gjort tilstrekkelig vurdering av kravet om konsekvensutredning. Manglende hensyn til dyrka mark og kulturlandskap Klageren har anført at kommunen ikke har tatt hensyn til dyrka mark og kulturlandskapet i planområdet. Det fremgår av planbeskrivelsen og kommunens saksframlegg til planens sluttbehandling at hensynet til dyrka mark og kulturlandskap har vært sentrale temaer i planarbeidet. Slik Fylkesmannen ser det, har kommunen hatt et forsvarlig utredet grunnlag å avgjøre saken på. Kommunen ble tidlig gjort kjent med sektormyndighetene og naboens motforestilling til omdisponering av dyrka mark. Det fremgår av dokumentene i saken at kommunen har lagt et betydelig arbeid i å finne andre alternativer til plassering, uten at dette har lyktes. Det vil alltid være ulike oppfatninger hva som er den beste utnyttingen av et område, og hvordan de forskjellige hensyn skal vektes mot hverandre. Kommunestyret er øverste planmyndighet i kommunen. Så lenge det er utøvd et forsvarlig skjønn og saken er tilstrekkelig opplyst, er det kommunestyrets ansvar å beslutte arealbruken i kommunen. Fylkesmannen finner ikke grunnlag for å overprøve kommunens skjønn i vurderingen av arealbruken. Det er gjort grep for å ivareta kulturlandskapet i planområdet. Det nevnes at det i planbestemmelsen punkt 6.2 stilles krav til utformingen av ny bebyggelse. Denne må tilpasses eksisterende bebyggelse i material- og fargevalg, og skal følge byggeskikken i området.

7 Side 7 av 9 Etter Fylkesmannens syn er det gjort en forsvarlig vurdering av hensynene til dyrka mark og kulturlandskapet i planområdet. Støy Det er fra klagerens side anført kommunen ikke har tatt hensyn til landbruksdriften på hans eiendom og at denne medfører støy og andre farer for barna i barnehagen. Innledningsvis bemerkes at barnehagen er plassert like ved planområdet, og er i drift i dag. Det vil således ikke være store endringer for utførelsen av landbruksdriften på nabotomten. Kommunen har i saksframlegget til sluttbehandling vist til aktuelle bestemmelser i forskrift om plantevernmidler. I 19 og 21 gis regler for spredning og bruk av plantevernmidler i tilknytning til naboeiendom og arealer som er åpne for allmenn ferdsel. Slik Fylkesmannen ser det, vil ikke reguleringsplanen medføre nye begrensinger for utøvelsen av jordbruksdriften og bruk av plantevernmidler, ettersom barnehagevirksomheten allerede drives i dag. I planbeskrivelsen gis nærmere redegjørelse for støy i planarbeidet: Det følger av departementets veileder for støy i arealplanlegging, T , at en bør utvise varsomhet ved etablering av blant annet barnehager i gul støysone.

8 Side 8 av 9 I planbestemmelsene er gitt krav til håndteringen av støy for barnehagen, og planbestemmelsen tillater etablering av støydempende tiltak. Blant annet er det satt som krav i bestemmelsene punkt 3.2 at det skal foreligge støyfaglig utredning som viser at en tilfredsstiller støykravene satt i departementets veileder og planbestemmelsene før igangsettingstillatelse kan gis: Det vil således være opp til tiltakshaver i byggesaken å vise at det oppnås tilfredsstillende støyforhold. Fylkesmannen viser også til arbeidsmiljøloven 18-9, hvor det fremgår at den som vil oppføre bygning som skal bli brukt til virksomhet om omfattes av arbeidsmiljøloven, må innhente Arbeidstilsynets samtykke på forhånd. Planbestemmelsene setter krav for oppføring av gjerder og sikring mot private arealer og kjørevei. Disse vil bidra til å hindre at barn oppholder seg steder hvor det foregår landbruksdrift. Etter Fylkesmannens syn har kommunen gjort en forsvarlig vurdering av støy og hensynet til landbruksdrift. Det er gjort planmessige grep for å begrense støy og for å sikre at det oppnås gode nok støyforhold for bebyggelse og uteareal. Klagen kan derfor ikke føre frem på dette punktet. Konklusjon Fylkesmannen har gjennomgått klagen, og sakens dokumenter, og ikke funnet grunnlag for å sette til side Levanger kommunes vedtak i saken. Fylkesmannen finner at planvedtaket bygger på et forsvarlig planfaglig skjønn, og overholder planog bygningslovens krav til utarbeidelse av reguleringsplan. I medhold av pbl. 1-9 og delegasjon fra departementet fattes følgende Vedtak: Levanger kommunes vedtak av stadfestes. Klagen har dette ikke ført frem. Fylkesmannen vedtak er endelig og kan ikke påklages videre i forvaltningen jf. fvl. 28.

9 Side 9 av 9 Med hilsen Ingrid Gjelten (e.f.) Seniorrådgiver Kommunal- og justisavdelingen Christoffer Hansen juridisk rådgiver Kommunal- og justisavdelingen Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen underskrift Kopi til: Arkplan AS Postboks NAMSOS Kjølen & Nydal Bygg AS Gamle E SKOGN Geir Ketil Fostad Støreslia SKOGN