FYLKESMANNEN I OSLO OG AKERSHUS Juridisk avdeling

Transkript

1 Juridisk avdeling Oslo kommune, plan- og bygningsetaten Postboks 364 Sentrum 0102 Oslo Deres ref.: Deres dato: Vår ref.: Saksbehandler: Dato: / FM-J Jørn-Tomas Einstabland Vedtak i klagesak - kunstgressbane - Sørkedalsveien Oslo kommune Fylkesmannen viser til kommunens oversendelse datert Sakens bakgrunn Plan- og bygningsetaten ga avslag på søknad om kunstgressbane på 44m x 66m med netto spillflate på 40x60m (7- er bane) i vedtak datert Kommunen avslår søknaden i medhold av reguleringsbestemmelse 10 som tilhører reguleringsplan S-4204, for Morgedalsveien - Sørkedalsveien, USAs Ambassade. Fra avslaget refereres følgende: Plan- og bygningsetatens vurdering: I henhold til reguleringsbestemmelsene for ambassadetomten 10 tredje ledd skal parkeringsplassen sør for FO-bygget være oppgradert til fritidsaktiviteter/ kunstgressbane før det gis midlertidig brukstillatelse for ambassadebygning. Av forarbeidene til reguleringsplanen fremkommer det at kunstgressbanen skal utformes etter Bydelens ønske. Videre fremgår det at arealet som skal opparbeides til idrettsanlegg/kunstgressbane skal utgjøre 9daa. Det fremkommer av Bydelens uttalelse at det er gjort grundige forarbeider i forhold til hva slags idrettsanlegg som skal etableres på det avsatte arealet. Bydelen ønsker en 11-er bane. Plan- og bygningsetaten registrerer imidlertid at Bydelen også ønsker at anlegget skal kunne utvikles med garderober, tribuner og andre fasiliteter som også vil gjøre anlegget publikumsrettet. Plan- og bygningsetaten mener at det Bydelen ønsker fremstår som en selvstendig fotballstadion som er i strid med intensjonen i planen der det sies at det skal anlegges kunstgressbane. Gjennomføring av dette vil ikke være aktuelt uten reguleringsplanbehandling. Plan- og bygningsetaten presiserer at det ikke er aktuelt å kreve at banen skal utgjøre 9,6 daa da dette vil utgjøre et for stort areal i forhold til det som ligger til grunn for reguleringsbestemmelsen. Banestørrelsen på omsøkt anlegg er imidlertid alt for liten i forhold til Bydelens ønske. Omsøkt bane med målene 44m x 66m har et bruttoareal på under 3daa. Søker informerer om Postadresse: Postboks 8111 Dep 0032 Oslo Besøksadresse: Tordenskiolds gt 12 Inngang sjøsiden Telefon: Telefontid: Tirsdag, onsdag og torsdag E-post: fmoapostmottak@fylkesmannen.no Org.nummer: NO Internett:

2 at det er planlagt en bueskytterbane i tillegg. Bydelen ønsker imidlertid ikke bueskytterbane. Det innsendte forslaget er derfor ikke i henhold til de kriterier som er satt for det aktuelle arealet i rekkefølgebestemmelser. Det er fullt mulig å etablere en 11-er bane innenfor de 9daa som er avsatt. NFF s minste anbefalte størrelse for en 11- er kunstgressbane er en spillebane på 64 x 100 m. Dette utgjør 6,400 m2. Med sikkerhetssonen rundt banen vil brutto baneareal ligge under 9 daa slik som plansaken legger til rette for. Om mulig kan det også etableres større bane enn NFFs minste anbefalte størrelse dersom arealet ikke utgjør mer enn 9daa. Spor Arkitekter AS er ansvarlig søker på vegne av Forsvarsbygg, Skifte Eiendom som er tiltakshaver. Tiltakshaver påklaget vedtaket i brev datert , med tilleggskommentarer av Det anføres i hovedsak at rekkefølgebestemmelsen i reguleringsplanens 10 ikke hjemler bygging av en 11- er bane. Fylkesmannen viser til klagen. Kommunen tok ikke klagen til følge og oversendte saken til Fylkesmannen Fra oversendelsen refereres følgende: Kommunens vurdering og anbefaling Rekkefølgebestemmelsen sier at parkeringsplassen sør for FO-bygget skal oppgraderes til fritidsaktiviteter/ kunstgressbane. Av forarbeidene til reguleringsplanen fremkommer det at kunstgressbanen skal utformes etter Bydelens ønske. Videre fremgår det av forarbeidene at arealet som skal opparbeides til idrettsanlegg/kunstgressbane skal utgjøre 9daa. Informasjonen som fremkommer av forarbeidene er viktige for å sikre at hensikten med bestemmelsen blir oppfylt. Plan- og bygningsetaten legger derfor til grunn at det er Bydelens ønsker som til slutt er avgjørende for hvilket anlegg som skal etableres på det avsatte arealet. I tillegg skal arealet utgjøre 9 daa. Det fremkommer av Bydelens uttalelser at det er gjort grundige forarbeider i forhold til hva slags idrettsanlegg som skal etableres på det avsatte arealet. Bydelen ønsker en 11-er bane. Plan- og bygningsetaten registrerer imidlertid at Bydelen også ønsker at anlegget skal kunne utvikles med garderober, tribuner og andre fasiliteter som også vil gjøre anlegget publikumsrettet. Plan- og bygningsetaten mener at det Bydelen ønsker fremstår som en selvstendig fotballstadion som er i strid med intensjonen i planen der det sies at det skal anlegges kunstgressbane. Gjennomføring av dette vil ikke være aktuelt uten reguleringsplanbehandling. Plan- og bygningsetaten presiserer at det ikke er aktuelt å kreve at banen skal utgjøre 9,6 daa da dette vil utgjøre et for stort areal i forhold til det som ligger til grunn for reguleringsbestemmelsen. Banestørrelsen på omsøkt anlegg er imidlertid alt for liten i forhold til Bydelens ønske. Omsøkt bane med målene 44m x 66m har et bruttoareal på under 3daa.. Søker informerer om at det er planlagt en bueskytterbane i tillegg. Bydelen ønsker imidlertid ikke bueskytterbane. Det innsendte forslaget er derfor ikke i henhold til de kriterier som er satt for det aktuelle arealet i rekkefølgebestemmelser. Det er fullt mulig å etablere en 11-er bane innenfor de 9daa som er avsatt. NFF s minste anbefalte størrelse for en 11- er kunstgressbane er en spillebane på 64 x 100 m. Dette utgjør 6,400 m2. Med sikkerhetssonen rundt banen vil brutto baneareal ligge under 9 daa slik som plansaken legger til rette for. Om mulig kan det også etableres større bane enn NFFs minste anbefalte størrelse dersom arealet ikke utgjør mer enn 9daa. Terrenginngrep i forbindelse med opparbeidelse av banen inngår som en nødvendig del av tiltaket. 2

3 Fylkesmannen forutsetter at partene er kjent med sakens dokumenter og gir derfor ikke ytterligere saksreferat. Fylkesmannen er klageinstans for kommunale vedtak etter plan- og bygningsloven, jf. Kommunal- og regionaldepartementets brev av og Miljøverndepartementets rundskriv T-2/09. Fylkesmannen ser slik på saken Eiendommen er regulert til parkareal gjennom reguleringsplan S- 384, vedtatt Reguleringsbestemmelse 10 tilhørende reguleringsplan for Morgedalsveien - Sørkedalsveien, USAs Ambassade S- 4204, vedtatt har rekkefølgebestemmelse som bestemmer bruken av området. Bestemmelsen lyder slik: Før det gis midlertidig brukstillatelse for ambassadebygning skal følgende være gjennomført: - Oppgradering av parkeringsplassen sør for FO-bygget til fritidsaktiviteter/ kunstgressbane. Denne saken reiser et prinsipielt spørsmål: Kan en rekkefølgebestemmelse være en avslagshjemmel for en søknad som ellers tilsynelatende oppfyller bestemmelsene i reguleringsplan og regelverk? Det må etter Fylkesmannens syn kunne legges til grunn at en kunstgressbane kan oppføres i samsvar med reguleringsformålet parkareal. Fylkesmannen vil anta at en rekkefølgebestemmelse i enkelte tilfelle kan være et tolkningsmoment ved klarleggelsen av det materielle innholdet i deler av samme reguleringsplan, men i denne saken har vi å gjøre med en ikke helt presis rekkefølgebestemmelse som er gitt til et annet reguleringsområde og reguleringsplan enn planen som gjelder for området tiltaket omsøkes på. Etter Fylkesmannens syn kan ikke reguleringsbestemmelsenes 10, tilhørende reguleringsplan for Morgedalsveien - Sørkedalsveien, USAs Ambassade S gi hjemmel for å avslå denne søknaden. Den eneste søknaden denne rekkefølgebestemmelsen etter sin ordlyd kan være avslagshjemmel i forhold til, er søknad om brukstillatelse for ambassadebygning. Fylkesmannen finner dermed å måtte sende saken tilbake til kommunen for ny behandling. Spørsmålet om rekkefølgebestemmelsen kan forstås slik at en 11-erbane er det eneste tiltaket som oppfyller denne, er et spørsmål vi ikke nå kan ta endelig stilling til i denne saken. Fylkesmannen finner det likevel hensiktsmessig å knytte noen kommentarer til denne side av saken. Generelt kan det sies at rekkefølgebestemmelser ut fra et forutberegnelighetssynspunkt bør utformes slik at de klart angir hva som må være utført av teknisk eller sosial infrastruktur før bygging i henhold til planen kan ta til (eller brukstillatelse gis). Meningen er at en slik bestemmelse skal formes slik at det kommer frem hvilke tekniske anlegg som anses nødvendige, og som derfor må være på plass forut for bygging i et bestemt område. 3

4 Dersom kommunen har oppfatninger om hvilke konkrete krav som bør stilles i de ulike byggeområdene, for eksempel hvor det skal bygges vei eller skole før boligbygging kan ta til, eller eksakt omfang av infrastrukturtiltak eller samfunnstjenester, bør dette innarbeides konkret i bestemmelser til det enkelte byggeområde. I rundskriv H-5/02 er det blant annet uttalt følgende om rekkefølgebestemmelser: Tolkning av rekkefølgebestemmelser Hjemlene for rekkefølgebestemmelser angir hva de kan omfatte, men inneholder ikke nærmere regler for utformingen eller detaljeringen av bestemmelsene. Tolkning for å fastslå innholdet kan by på problemer, avhengig av hvor klart de er utformet. Det kan tenkes å oppstå konflikt mellom utbygger og kommunen om hvilke krav som ligger i bestemmelsene. Kommunen nekter f.eks. å gi byggetillatelse fordi den mener utbyggers tilbud ikke oppfyller bestemmelsenes forutsetninger for utbygging. Disse må da tolkes for å fastslå det nærmere innholdet. Som utgangspunkt for denne tolkningsprosessen ligger to forutsetninger: - På den ene siden er rekkefølgebestemmelsene vedtatte juridiske rammer for utbygging. Når de ved utøvelse av et lovtolkningsskjønn legger begrensinger for utbygging, må de kunne gis et definert innhold, som uttømmende angir hvilke begrensninger som gjelder for utbygging. - På den annen side angir rekkefølgebestemmelsene også politiske og økonomiske rammer for utbygging. Tolkningen kan f.eks. gjelde hvilken kapasitet på veinett eller skoledekning som anses å oppfylle planbestemmelsene. Resultatet vil ha betydning for den videre utviklingen i området, og kan virke førende for kommunens øvrige aktivitet i området. Dette medfører at man må være forsiktige med å tolke rekkefølgebestemmelsene på en annen måte enn det kommunen legger til grunn. Det forhold at kommunen ikke kan tvinges til å akseptere en oppfyllelse som medfører uforutsette negative konsekvenser demper imidlertid betydningen av dette argumentet. Presisjonsnivået i rekkefølgebestemmelser I avveiningen mellom disse utgangspunktene vil presisjonsnivået i rekkefølgebestemmelsene og planen for øvrig være av stor betydning. F.eks. vil antall boliger planen angir innenfor byggeområdene gi veiledning ved vurdering av hvor mange skoleplasser som kan kreves opparbeidet. Det er viktig at kommunene ved vedtagelsen av plan sørger for at rekkefølgebestemmelsene er tilstrekkelig detaljerte. Man må være bevisst på at kommunens avveininger som reguleringsmyndighet skal skje i forbindelse med plan. Rekkefølgebestemmelsene skal være et uttrykk for kommunens fremtidige planer for området, og forutsetningene for utnyttelsen. Ved tolkning av rekkefølgebestemmelser kan det således være et moment at kommunen er ansvarlig for utformingen. Eventuelle uklarheter i bestemmelsene bør ikke innebære en fordel for kommunen, ved at de gis et for omfattende innhold. Rekkefølgebestemmelser for et større område enn utbyggingsområdet Et særlig spørsmål oppstår der rekkefølgebestemmelsene omfatter et større område enn det aktuelle byggeområdet. Behovene byggetiltaket utløser vil da bare representere en andel av bestemmelsenes samlede krav. Dette kan ikke få betydning for når en avtale anses å oppfylle rekkefølgekravene. F.eks. kan ikke en utbygger av et byggeområde som er ett av fire innenfor reguleringsområdet, hevde at 4

5 rekkefølgebestemmelsene for byggeområdets del er oppfylt ved å tilby dekning av en fjerdedel av arbeidet eller utgiftene. I rekkefølgebestemmelsene ligger i utgangspunktet en forutsetning om at de i sin helhet skal oppfylles før bygging kan skje. Delvis oppfyllelse av kravene kan således ikke lovlig aksepteres av kommunen eller kreves av utbygger. Hvis utbygger skal ha en ubetinget rett til å bygge, må rekkefølgebestemmelsene i sin helhet oppfylles. I juridisk teori er det i Pedersen, Sandvik Skaaraas, Ness og Os; Plan- og bygningsrett (2000) uttalt følgende om bestemmelser om utbyggingsrekkefølge: For områder som er avsatt til utbyggingsformål kan det med hjemmel i plbl annet ledd bokstav b) bestemmes at utbyggingen skal skje i en bestemt rekkefølge. Det kan således bestemmes at ett utbyggingsområde ikke skal kunne utbygges før et annet er ferdig utbygd. Kommunestyret må i planbestemmelsene ta standpunkt til rekkefølgen. Videre kan det bestemmes at utbyggingen innenfor et bestemt område ikke kan finne sted før tekniske anlegg og samfunnstjenester er etablert. Inn under tekniske anlegg går anlegg for elektrisitetsforsyning, avløpsanlegg og vannforsyningsanlegg. Videre faller kommunikasjonssystemer som veier, gangveier og sykkelstier inn under tekniske anlegg. Samfunnstjenester omfatter anlegg for mer sosiale ytelser som barnehave, skole og fritidshjem - se Ot.prp nr 51 ( ) side 47. Det kan således bestemmes at et boligområde ikke kan bebygges før det er opparbeidet gangvei over en nærmere bestemt strekning, eller før en nærmere bestemt skole er bygd. Plbl 20-4 annet ledd bokstav b) må tolkes slik at veien eller skolen ikke behøver å ligge innenfor utbyggingsområdet, men den må ha en reguleringsmessig tilknytning til byggeområdet slik at det er saklig grunn til å stanse utbyggingen i påvente av tiltaket. Med mindre utbyggingsrekkefølgen knyttes til tekniske anlegg eller samfunnstjenester, kan det ikke gis bestemmelser om utbyggingsrekkefølgen innenfor ett og samme utbyggingsområde. Det kan således ikke bestemmes at utbyggingen skal begynne for eksempel i syd. Virkningen av en rekkefølgebestemmelse blir at søknad om byggetillatelse må avslås inntil tiltaket er bygd. Rekkefølgebestemmelser har en del til felles med bestemmelsen i plbl 67 som pålegger byggherren å bygge vei, vann- og avløpsanlegg. Rekkefølgebestemmelsene hjemler ikke noe pålegg til den private om å realisere tiltaket. Men det er ikke noe i veien for at den private part realiserer et tiltak som går ut over hva som kan bestemmes etter plbl 67 for å komme i gang med utbyggingen. Han kan for eksempel utbedre et kryss. Et slikt tiltak vil ikke utløse noe refusjonskrav med mindre vilkårene i plbl 46 er oppfylt. Ut i fra ovennevnte sitater synes det forutsetningsvis å legges til grunn at de aktuelle tiltak som må være ferdigstilt er konkret angitt i rekkefølgebestemmelser. En slik konkretisering vil gi utbyggere den nødvendige forutberegnelighet. Fylkesmannen ser det som betenkelig at det vedtas rekkefølgebestemmelser som har en slik generell utforming at det nærmest fremstår som en skjønnsmessig vurdering om rekkefølgebestemmelsen er oppfylt. Hensynet til forutberegnelighet og legalitetsprinsippet tilsier vel i saken her en viss varsomhet med å innfortolke et krav om opparbeidelse av 11-er bane, med mindre det finnes klarere holdepunkter i dokumentasjonen i reguleringssaken enn det Fylkesmannen har mottatt i arbeidet med denne saken, for at tiltakshaver her har forpliktet seg til å bygge en 11-erbane. Når ordlyden åpner for tolkning bør det som nevnt i det gjengitte rundskriv ovenfor, være et moment at uklarheter i bestemmelsene ikke bør innebære en fordel for kommunen. 5

6 Slutning Kommunens avslag oppheves, jf. fvl. 34 fjerde ledd. Fylkesmannens vedtak er endelig. Kopi av denne avgjørelsen er sendt partene. Med hilsen Merethe Helstad direktør Marius Vamnes seniorrådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent. Kopi til: Spor Arkitekter AS pb 5173 Majorstua 0302 OSLO Forsvarsbygg, Skifte Eiendom pb 405 Sentrum 0103 OSLO Vestre Aker Bydelsutvalg 6