TIDSSKRIFT. INNHOLD Side

Transkript

1 NORSK ØKONOMISK TIDSSKRIFT INNHOLD Side Artikler: AGNAR SANDMO: Noen reaksjoner om public choiceskolens syn på økonomi og politikk 89 TERJE VASSDAL: Effektivitetsmalinger med ikkeparametriske metoder 113 PÅL A. PEDERSEN: Kontraktsmarked og produsentadferd 139 Bokanmeldelser: George R. Feiwel (red.) (I): Joan Robinson and Modern Economic Theory, (II): The Economics off Imperfect Competition and Employment: Joan Robinson and Beyond, Tore Nilssen 157 Olivier Jean Blanchard og Stanley Fischer: Lectures on Macroeconomics Erling Steigum 162 Artikkelforfattere i dette nummer: 167 English Summary ÅRGANG HEFTE Tidligere STATSØKONOMISK TIDSSKRIFT

2 NORSK ØKONOMISK TIDSSKRIFT Redaktør: Rolf Jens Brunstad Redaksjon: Torstein Bye, Arild Hervik, Kjell Erik Lommerud, Tone Ognedal, Jorn Ratts0 og Arent Skjaveland Utgitt av:sosialøkonomenes Forening Formann Erik Lind Iversen Tidsskriftets adresse: Storgt. 261V 0184 Oslo 1 Telefon (02) Telefax: (02) Postgiro: Bankgiro: Abonnementspris kr 200, Studentabonnement kr 150, Enkeltnr. kr 60, inkl. porto Annonsepriser (ekskl. mva.) gjeldende fra 1. januar /1 side kr 2 900, 3/4 side... kr 2 300, 1/2 side... kr 1 700,

3 Norsk Økonomisk Tidsskrift (NOT), 104 (1990), NOEN REFLEKSJONER OM PUBLIC CHOICE- SKOLENS SYN PÅ ØKONOMI OG POLITIKK Av Agnar Sandmo* Artikkelen gir en kritisk oversikt over en del elementer av public choiceskolens bidrag til Økonomisk teori og anvendelsen på Økonomisk-politiske spørsmål. Public choice-skolen er her definert i relativt snever forstand som arbeider innenfor den tradisjonen som ble grunnlagt først og fremst av James Buchanan og Gordon Tullock. Artikkelen plasserer skolens bidrag innenfor et bredt perspektiv på Økonomisk teori og går deretter inn på en del av dens viktigste idéer og bidrag i mer detalj. Den tar opp idéene om metodologisk individualisme og den positive teori om offentlige aktørers adferd og drøfter Niskanens byråkratimodell som et eksempel på denne typen teoridannelse. Den diskuterer også skolens idéer om velferd og effektivitet og dens kritikk av velferdsteorien. Til slutt gis det en oversikt over det konstitusjonelle syn på økonomisk politikk og noen av dets implikasjoner, bl.a. for skattepolitikken. I. Innledning Det forskningsfeltet som vi gjerne kaller public choice og som det foreløpig ikke finnes noe godt norsk ord for kan gis både en vid og en mer snever avgrensning. Den vide tolkningen av fagområdet, som f.eks. er den som er lagt til grunn i den kjente oversiktsboken av Mueller (1989), inkluderer under dette samlebegrepet en del emner som er hentet fra tradisjonell velferdsteori, f.eks. teorien om kollektive goder, om eksterne virkninger og markedssvikt. Den tar også med den store og sterkt teknisk pregede litteraturen om kollektive beslutningsmekanismer som startet med Arrow (1951), og som i de senere år er gått under betegnelsen social choice-teorien. En snevrere definisjon av public choice tar utgangspunkt i * Artikkelen bygger på manuskriptet til en forelesning ved det nasjonale forskermote for Økonomer i BodO, januar Jeg takker tidsskriftets konsulent for gode og interessante kommentarer.

4 90 arbeider av James Buchanan, Gordon Tullock og deres medarbeidere, og det er denne avgrensningen jeg skal ta utgangspunkt i her. Slik definert er de sentrale elementer i public choice-skolen en understreking av behovet for en positiv teori om økonomisk adferd i den offentlige sektor og en sterk skepsis til velferdsteorien, noe som bl.a. har gitt seg utslag i et konkurrerende normativt teoriparadigme. Mange av de problemstillinger som tas opp i public choice-litteraturen ligger i grenselandet mellom økonomi og statsvitenskap og representerer anvendelser av økonomisk teori på til dels nye og ukonvensjonelle områder. 1 ) Mange økonomer som bare har et overfladisk kjennskap til public choice-litteraturen, vil utvilsomt ha inntrykk av at denne retningen vel så mye er en ideologi som et forskningsprogram. Et slikt inntrykk er forståelig, siden en del representanter for skolen, først og fremst James Buchanan, ofte har gitt uttrykk for politiske synspunkter som gjerne betraktes som ekstremt konservative og preget av en langt drevet skepsis til den offentlige sektor og den moderne velferdsstat. Jeg skal i det følgende gi en oversikt over noen sentrale elementer i skolens økonomiske teori, spesielt dens teori om samspillet mellom den private og den offentlige sektor. Jeg skal argumentere for at public choice-skolen reiser en rekke viktige prinsipielle spørsmål om forholdet mellom økonomi og politikk, og at disse spørsmålene burde were av interesse for alle økonomer, uavhengig av deres politiske standpunkt. Jeg skal gjøre dette på bakgrunn av en kritisk gjennomgåelse av sentrale deler av public choice-skolens teoribygning. 2) 1) De språklige betegnelser på dette området er ikke alltid entydige og konsekvente. Oversiktsarbeidene til Frey (1978) og Inman (1987) bruker betegnelsen «political economy». Dette er i og for seg en velvalgt betegnelse på anvendelsen av økonomisk teori på politiske problemer, og det er neppe noen innvending at den i eldre tiders sosialøkonomiske litteratur i den engelsktalende verden var en betegnelse på fagområdet som helhet. Derimot har «politisk økonomi» i en del land vært synonym med «radikal» økonomisk analyse. Inman bruker «public choice» i samme forstand som jeg gjør det her, som en betegnelse på en egen retning innenfor det mer generelle området «political economy.. 2) Artikkelen er ment som en oversikt over problemstillinger, ikke som en detaljert litteraturoversikt. Fyldigere oversikter og litteraturreferanser vil en finne i Mueller (1989) og Inman (1987). Litteraturen om «rent seeking» et annet emne som neglisjeres her er drøftet av Hannesson (1986). De deler av det etterfølgende som spesielt tar for seg James Buchanans idéer, bygger på Sandino (1990).

5 91 2. En klassifikasjon av økonomiske teorier En økonomisk teori kan være positiv eller normativ. En positiv teori tar sikte på å utlede empirisk meningsfylte hypoteser om aktørers adferd eller om et økonomisk systems funksjonsmåte. En normativ teori har som mål å stille opp optimale beslutningsregler for en aktør med en gitt målsetting. Denne todelingen av økonomiske teorier kan kombineres med en annen todeling etter hvilken sektor eller arena aktørene befinner seg i den private eller offentlige arena. Dette gir oss sammenlagt en firedelt klassifikasjon av økonomiske teorier som kan illustreres i følgende diagram: Teoritype Positiv Normativ Arena Privat Offentlig IV Figur 1. Klassifikasjon av økonomiske teorier. Rute I inneholder størsteparten av økonomisk teori. Eksempler på positive teorier for den private arena er teoriene om konsumenters og produsenters adferd, om ulike konkurranseformer, om generell likevekt la Walras, om arbeidsmarked og fagforeninger. Men også makroøkonomiske modeller som forklarer inntektsdannelse, sysselsetting og inflasjon som resultatet av samspillet mellom konsum- og investeringsetterspørsel, lønnsdannelse og monetære forhold hører hjemme her. Rute II er bedriftsøkonomi eventuelt også «personlig økonomi». Her blir økonomisk teori benyttet for å utlede optimale beslutningsregler for private aktører. Slike regler kan f.eks. ta form av kriterier for optimal bruk av produksjonsfaktorer for å oppnå kostnadsminimering, for evaluering av investeringsprosjekter ut fra ønsket om å maksimere bedriftens markedsverdi osv. Det er verd å merke seg at formelt sett identiske teoretiske strukturer kan brukes med ulikt formål i rutene I og II. Betingelsen om at grensekostnad = pris kan f.eks. brukes som et utgangspunkt for å utlede hypoteser om formen på bedriftens tilbudsfunksjoner for ferdigvarer og etterspørselsfunksjoner for produksjonsfaktorer; profittmaksimeringsmodellen fungerer da som en positiv teori. Men den formelt sett samme modell kan i en bedriftsøkonomisk sammenheng anvendes til

6 92 å belyse ledelsens problemer i forbindelse med valg av produktspektrum og produksjonsteknologi. I rute III beveger vi oss over i den offentlige arena; her stiller vi spørsmålet om hva som er optimal ressursbruk, ikke for den enkelte private aktør, men for samfunnet som helhet. Velferdsteorien analyserer optimaliteten av den private ressursallokering fra et samfunnsøkonomisk helhetsperspektiv og utleder betingelser for optimal offentlig økonomisk politikk. Åpenbare eksempler på anvendelse av velferdsteorien for å utlede optimale beslutningsregler har vi i teoriene om kollektive goder og om optimal beskatning. Vi står igjen med rute IV, positiv teori om aktørers adferd i den offentlige arena. Hvis vi går et par tiår tilbake, fantes det knapt noe innenfor den økonomiske faglitteratur som en kunne fylle denne ruten med, og denne observasjonen dannet mye av utgangspunktet for public choice-skolen. En komplettering av anvendelsesområdet for økonomisk teori får vi først når vi har utviklet en teori for aktørers adferd i den offentlige arena. Hvem er aktørene i den offentlige arena? Det dreier seg selvsagt om velgere, medlemmer av pressgrupper, byråkrater og politikere. Men disse aktørene er ikke noen andre individer enn dem som vi analyserer i den private arena som individuelle konsumenter, arbeidstakere og investorer. En konsistent forskningsmetodologi får vi bare dersom vi legger de samme motivasjonsmessige forutsetninger til grunn for vår analyse av aktørers adferd i den offentlige arena som i den private arena. Buchanan og andre representanter for skolen refererer gjerne til dette som metodologisk individualisme. Med dette utgangspunkt å utvikle positive teorier for adferd i den offentlige arena, er selve kjernen i public choice-skolens forskningsprogram. Public choice-skolens bidrag til økonomisk teori har imidlertid ikke begrenset seg til å fylle ut rute IV. De innsikter dette har gitt dem, har også fort mange av dem i retning av en sterk skepsis til mye av den etablerte økonomiske teori, spesielt til innholdet av velferdsteorien og dens anvendelser på økonomisk politikk, som representert i tabellen ved rute III. Kritikken retter seg særlig mot konvensjonelle teoretikeres påståtte tendenser til å blande sammen positiv og normativ teori for den offentlige sektor, og deres hang til å utvikle optimale beslutningsregler som ikke tar hensyn til de incitamenter aktørene har til å følge reglene.

7 3. Metodologisk individualisme 93 Det er i teorien om konsumentadferd inkludert teorien om konsumentens adferd som arbeidstaker, sparer og investor at vi har etablert standarden for idéen om metodologisk individualisme. Fundamentalt sett er alle aktører i samfunnet individer, siden alle kollektive organer er sammensatt av enkeltpersoner. Skal vi kunne forstå hvordan individer handler i kollektive sammenhenger, d.v.s. når de opptrer på den offentlige arena, må vi derfor ta som utgangspunkt at de ikke skifter motivasjon og personlighet når de beveger seg fra markedet til bystyret eller departementskontoret. Den teori om individuell adferd som i over hundre år har tjent som verktøy for å forstå markedsadferd, bør derfor også legges til grunn for å forstå adferd i andre sammenhenger. Dette er en idé som burde ha appell til alle med sans for generalitet og enhetlig teoridannelse, men den er langt fra noen trivell forutsetning. En konkurrent til den metodologiske individualisme er idéen om at individuell adferd er normstyrt, og at ulike normer som hersker i ulike arenaer gjør at individet så å si skifter preferanseordning når han beveger seg mellom ulike arenaer. Mange public choice-økonomer tar utgangspunkt i at teorien om konsumentadferd forutsetter egoistisk adferd og hevder at den samme forutsetningen bør legges til grunn i positive teorier om adferd i den offentlige arena. Adam Smith påpekte at det ikke er på grunnlag av bakerens altruisme vi venter at han skal skaffe oss vårt daglige brød, men på grunnlag av hans egeninteresse. Gordon Tullock (1965) har i en parafrase over det berømte utsagnet av Smith gitt et treffende uttrykk for dette synet: «It is not from the benevolence of the bureaucrat that we expect our research grant or our welfare check, but out of his regard to his own, not the public interest.» Av dette utgangspunktet trekker Tullock og andre den konklusjon at teorier om byråkraters og politikeres adferd bør ta direkte utgangspunkt i deres egeninteresser. Byråkraters adferd kan forklares ved at de er ute etter å maksimere sin inntekt, status, makt og innflytelse, mens politikere i tillegg er ute etter å maksimere sannsynligheten for å bli gjenvalgt. Hensynet til almenvellet og samfunnets interesser spiller liten eller ingen rolle i slike teorier. Dette er en interessant hypotese; hvor realistisk den er, blir til syvende og sist et empirisk spørsmål. Nå er det vanskelig å komme fra at en del representanter for public choice-skolen ofte ordlegger seg som om dette er et aksiom snarere enn hypotese. Og dette dreier seg om noe mer enn

8 94 ordbruk, for som vi senere skal se, spiller hypotesen en sentral rolle i skolens kritikk av konvensjonell normativ teori for den offentlige sektor. Det kan derfor være grunn til å stoppe opp litt ved den sterke posisjon som skolen tillegger hypotesen om egoistisk adferd («self-seeking behaviour»). Det er åpenbart riktig at den etablerte teori om konsumentadferd vanligvis fremstilles som en teori om individer som forfølger sin egeninteresse ved å maksimere nytten gitt priser og inntekt i markedet. Når vi skal teste denne teorien mot empiriske forhold enten ved å bruke økonometriske metoder eller ved mer uformell tolkning av empiriske observasjoner kan vi selvsagt ikke direkte få bekreftet eller avkreftet våre hypoteser om nyttemaksimeringsteorien. Preferansene kan bare observeres indirekte i den grad de avsløres gjennom individenes etterspørsel. Det er da viktig å være klar over at markedsobservasjoner slik vi vanligvis tenker på dem selvsagt ikke kan avsløre preferanser for noe annet enn de markedsgoder som etterspørres i markedet. En forsker som følger meg på mine handlerunder eller studerer mitt husholdningsregnskap, kan trekke visse konklusjoner om mine preferanser over loff og kneip, melk og øl, bilturer og sydenreiser. men han trenger andre observasjoner dersom han skal studere mine preferanser for utviklingen av det norske system for forskning og høyere utdanning, for naturvern eller for inntektsfordelingen i samfunnet. Det er ikke noe i hans markedsobservasjoner som avkrefter eller for den saks skyld bekrefter at jeg ikke har preferanser for slike videre samfunnsmessige spørsmål som presumptivt ikke er noen del av hypote:sen om egoistisk adferd. At denne hypotesen har hatt suksess som grunnlag for etterspørselsstudier, skyldes bl.a. at preferanser som gjelder andre goder enn de varer jeg kjøper i markedet, ikke kan tilfredsstilles gjennom mine markedstransaksjoner. Jeg kan f.eks. ikke tjene norsk forsknings interesser ved å kjøpe mer kneip og mindre loff, og om det skulle være en slags makroøkonomisk sammenheng her, er jeg ikke i noe fall motivert for å ta hensyn til den, siden min egen etterspørsel utgjør en så forsvinnende liten del av markedstotalen. Det kan derfor ikke være riktig å se det slik at hypotesen om egoistisk adferd er blitt testet og bekreftet av markedsobservasjoner. Det store markedseksperimentet er ikke konstruert på en slik måte at denne hypotesen lar seg teste der. Om adferden i den offentlige arena lar seg forstå

9 95 som motivert av egoistisk adferd må derfor så å si testes fra grunnen av. 3) Heldigvis lar prinsippet om metodologisk individualisme seg utmerket godt forene med en langt mer nyansert teori om menneskelig motivasjon enn det som ligger i hypotesen om egoistisk adferd. Det følger av argumentasjonen ovenfor at våre observasjoner av markedsadferd ikke kan avkrefte en hypotese om at individer har preferanser over et langt videre spektrum av goder enn deres private konsumgoder. Det som gjør markedsadferden isolert sett egoistisk, er de muligheter som markedet gir for å avsløre preferanser, ikke nødvendigvis preferansene selv. Nå kan det selvsagt innvendes mot dette at privat markedsadferd ikke er helt uten muligheter for den forsker som ønsker å teste hypotesen om ikke-egoistisk adferd. Frivillige bidrag til fellesgoder og veldedige formål kan godt tolkes som en del av markedsadferden, og det er langt fra selvsagt at denne typen handlinger kan tolkes som utslag av kalkulert egeninteresse. Arbeidsmarkedet gir andre muligheter: Allerede Adam Smith påpekte at det er andre former for belønning enn inntekt som motiverer folk i yrkesvalg og arbeidsinnsats. Lavere inntekt kan f.eks. kompenseres av bevisstheten om at man gjør et nyttig og meningsfylt arbeid. Vi kan selvsagt velge å definere også denne typen preferanser inn under begrepet egeninteresse. Men da blir begrepet altomfattende, og spørsmålet er ikke lenger noe å diskutere. Egeninteresse blir definert som alle de forhold som motiverer folks adferd, og da er det ikke lenger nødvendig å teste om det også er noe annet som motiverer dem. Enkeltindividers adferd på den offentlige arena gir imidlertid spesielt gode muligheter for å teste denne typen av hypoteser. I den offentlige arena blir folk til stadighet stilt overfor situasjoner der det appelleres både til deres egen- og samfunnsinteresse. Forskningsadministratoren og sosialkuratoren har et ansvar for at de midler de forvalter blir brukt i overensstemmelse med de mål og retningslinjer som gjelder for den organisasjon de arbeider i. Samtidig er de privatpersoner som er interessert i å beholde jobben sin, å ha et godt forhold til de klientgrupper de er satt til å betjene, og å øke sine sjanser til avansement til bedre betalte og mer prestisjefylte 3) Dette vil ikke si at preferanser for kollektive goder er irrelevante for etterspørselen etter markedsgoder. Etterspørselen etter biler er f.eks. avhengig av tilbudet av offentlige veier. Under spesielle forutsetninger om preferansenes form kan dette gi grunnlag for å anslå betalingsviljen for kollektive goder på grunnlag av markedsobservasjoner; se f.eks. Sandmo (1973).

10 96 stillinger. En kan i utgangspunktet ikke avvise at deres private mål leder dem til en adferd som også fremmer de samfunnsmessige mål for deres aktivitet. Men det er på den annen side langt fra sikkert at det eksisterer en slik incitamentforenelighet. Her er det interessante forskningsoppgaver både i å utvikle teoretiske adferdsmodeller og i å teste dem mot empiriske observasjoner. Mitt eget inntrykk av litteraturen er at teoriutviklingen på området foreløpig er kommet nokså kort. Den teoretiske standardreferansen på området er stadig Niskanens (1971) byråkratimodell, som forklarer tendensen til at byråkratiet ekspanderer utover det nivå som er rasjonelt fra et samfunnsmessig synspunkt. Modellen er illustrert i figur 2. Byråets størrelse, x målt ved en produksjonsindeks er avsatt langs den horisontale aksen. Kurven som er merket C er byråets kostnader, her er C Figur 2. Niskanens byråkratimodelf. X*

11 97 det antatt stigende marginalkostnader, selv om det strengt tatt ikke er nødvendig for resonnementet. V-kurven måler byråets verdiskapning; det er antatt at marginalverdien av byråets produksjon er positiv men avtagende. Den samfunnsmessige optimale nivå for byråets størrelse er der hvor den marginale verdiskapning er lik den marginale kostnad, og det er tilfellet på nivået x*. En ekspansjon utover dette nivået vil riktignok øke byråets verdiskapning, men økningen i kostnadene vil være enda større. Hvilket nivå vil byråkratiets ledelse selv velge? Det kommer for det forste an på hvilken grad av valgfrihet ledelsen faktisk har. Niskanen antar at den politiske ledelse har et meget begrenset innsyn i byråets interne forhold, men at den stiller som krav til byråets ledelse at kostnadene ikke skal overstige verdiskapningen. Niskanen argumenterer nå for at byråets ledelse gitt denne restriksjonen velger det aktivitetsnivå som er i best mulig overensstemmelse med dens egeninteresse. Denne egeninteressen er knyttet til inntekt, prestisje, karrieremuligheter og innflytelse, og alle disse variable er antatt å være positivt korrelert med byråets størrelse. Ledelsen vil derfor velge å maksimere byråets størrelse, gitt at Dette innebærer at byråets faktiske størrelse vil bli x, som er større enn x*. Byrået vil bli større enn det som svarer til et samfunnsøkonomisk optimum. Modellen bygger på en rekke sterkt forenklede antagelser. Det forutsettes for det første at byråledelsen ikke tillegger samfunnsøkonomiske hensyn noen selvstendig vekt i sine egne beslutninger annet enn som en restriksjon på hvor fritt løp de kan gi sine egeninteresser. Det antas videre at overordnede politiske myndigheter har liten eller ingen mulighet for å kontrollere C- og V-kurvenes forløp; de er tilfreds med å registrere at C = V på det aktivitetsnivå som byrået faktisk rapporterer. Og endelig forutsettes det at ledelsens personlige incitamenter er knyttet til byråets størrelse, og ikke til dets samfunnsmessige overskudd eller nettobidrag, V C. Hadde det siste vært tilfellet, ville det privatøkonomiske og samfunnsøkonomiske optimum falle sammen; byråkratiets ledelse ville da i sin egen interesse ledet som av en usynlig hånd ha valgt den samfunnsøkonomiske optimale størrelse på byrået. 4) 4) Dette er vist i et Appendiks som formulerer en generalisert versjon av denne modellen. Se også Moene (1986). En oversikt over forskningen på dette området foreligger i Breton et al. (1988).

12 98 Niskanens modell har inspirert en rekke empiriske studier av byråkratisk adferd og har derved åpnet et interessant og viktig nytt område for forskningen. Selv om det neppe er grunnlag for å hevde at modellen er blitt bekreftet av disse empiriske arbeidene, så har de i alle fall vist at dette kan være en interessant og fruktbar måte å studere den offentlige sektor på. Og fra et teoretisk synspunkt er modellen i alle fall interessant ved at den på en oversiktlig måte viser kontrasten mellom det samfunns0- konomiske optimum og det resultat som fremkommer eller som kan fremkomme som et resultat av privatøkonomiske incitamenter i den offentlige sektor. Uansett hva man mener om Niskanens byråkratimodell eller andre modeller for individuelle aktorers adferd i den offentlige arena, synes jeg det må være hevet over tvil at dette er et interessant perspektiv på studiet av den offentlige sektor, og et av public choice-skolens viktigste bidrag til økonomisk teori har utvilsomt vært å gjøre dette perspektivet eksplisitt. Det er heller ikke så vanskelig å akseptere at en neglisjering av denne forskningsretningen gjennom lang tid har vært en av økonomprofesjonens unnlatelsessynder. Derimot har jeg vanskeligere for å godta den kritikk som er fremsatt av enkelte representanter for skolen - f.eks. Buchanan (1962) og Frey (1979) og som går ut på at konvensjonelle økonomer har antatt at aktorene på deri offentlige arena handler i overensstemmelse med samfunnsøkonomiske optimalitetskriterier. De skal med andre ord ha tolket velferdsteorien ikke bare som en normativ men også som en positiv teori. Jeg kan ikke med min beste vilje se at denne kritikken er berettiget. Den velferdsteoretisk inspirerte teori om optimal beskatning, offentlig produksjon, prissetting og investering er etter min vurdering helt klar når det gjelder teoriens siktepunkt i retning av å være rådgivende for offentlige beslutningstakere eller for dem som ønsker å evaluere kvaliteten av de beslutninger som tas. Hvis kritikken hadde vært veltruffet, burde vi også ha kunnet registrere at de økonomer som hadde arbeidet spesielt med velferdsøkonomiske analyser, var de minst kritiske overfor offentlige aktorers faktiske disposisjoner. Jeg ville snarere tro at det motsatte er tilfellet. 4. Velferd og effektivitet Public choice-skolens skepsis overfor velferdsøkonomisk teori bunder ikke bare i dens påståtte misbruk som en positiv teori for adferd i den

13 99 offentlige arena. Buchanan (1987a), Frey (1978) og andre har kritisert velferdsteorien også på dens egne premisser. Kritikken er delvis inspirert av mer generelle samfunnsfilosofiske betraktninger, delvis av det synet på den faktiske adferd i den offentlige sektor som jeg har gjort rede for i det foregående avsnitt. Klarest kommer denne kritikken frem i Buchanans arbeider, og jeg skal derfor i alt vesentlig referere til dem. Hovedidéen i velferdsteorien er som kjent at den optimale allokering av samfunnets ressurser kan betraktes som løsningen på et matematisk optimeringsproblem. økonomiens fundamentale struktur er gitt som et sett av teknologisk bestemte produksjonsmuligheter og som et sett av preferanseordninger for konsumentene. Problemet er å velge den utnyttelse av samfunnets produksjonsressurser og -teknologi som best tilfredsstiller konsumentenes preferanser. En tenker seg nå at samfunnets mål kan formuleres som å maksimere en velferdsfunksjon, en funksjon som er positivt avhengig av alle individuelle nyttenivåer. Den allokering av ressursene som svarer til et maksimum av en slik velferdsfunksjon, er også et paretooptimum, det er ikke mulig å forbedre velferden for en konsument uten at noen andre får forverret sin situasjon. Velferdsteoriens to hovedteoremer sier for det første at en frikonkurranselikevekt hvor alle konsumenter og produsenter står overfor de samme priser, er et paretooptimum, for det andre at det til ethvert paretooptimum svarer en frikonkurranselikevekt med en tilhørende inntektsfordeling. Disse resultatene kan betraktes som en presisering av innholdet i Adam Smiths tese om den usynlige hånd som postulerte at resultatet av enkeltaktørenes egoistisk motiverte handlinger var i almenhetens interesse. Men mens Smith generelt hevdet at det var kontraktsfriheten og konkurransen som ledet til dette resultatet, har den moderne velferdsteori påvist at det bare er under frikonkurransemodellens strenge forutsetninger at en oppnår en paretooptimal ressursallokering, og selv det er betinget av at det ikke foreligger eksterne virkninger i produksjon eller konsum. De økonomer som aksepterer velferdsteoriens analyseramme som relevant for utformingen av økonomisk politikk, vil som regel hevde at den idealiserte frikonkurransemodellen ikke er noe annet enn en målestokk som kan brukes som en standard for offentlige inngrep i en ikke-perfekt verden. Eksterne virkninger, f.eks. i form av miljøforurensninger, kan lede til at markedsallokeringen ikke blir paretooptimal, det foreligger

14 100 markedssvikt. Hvis det er tilfelle, gir teorien også et utgangspunkt for å utforme optimale offentlige inngrep som kan rette opp markedssvikten, f.eks. i form av avgifter på varer som medfører negative eksterne virkninger. Buchanan har tre hovedinnvendinger mot velferdsteorien og dens anvendelser på økonomisk politikk. Hans syn er neppe representativt for alle de økonomer som oppfatter seg som spesialister på public choiceområdet, men oppslutningen om disse idéene blant skolens tilhengere er allikevel så stor at det ikke er misvisende å koble de tre innvendingene til public choice-skolen som helhet. Buchanans første innvending mot velferdsteorien går ut på at det ikke finnes noen standard for effektivitet som kan etableres uavhengig av det frie marked. Det frie marked er ifølge Buchanan karakterisert ved at alle transaksjoner er frivillige og derfor til fordel for alle parter som deltar i transaksjonen, og i tillegg ved at alle potensielle transaksjoner som kan gi gevinster til partene, faktisk også vil bli inngått. Det følger dermed at markedsmekanismen gir en effektiv ressursallokering nærmest pr. definisj on Den andre innvendingen retter seg mot bruken av sosiale velferdsfunksjoner. Arrows (1951) kritikk mot sosiale velferdsfunksjoner er velkjent: Det finnes generelt ikke noen tilfredsstillende prosess for aggregering av individuelle til samfunnsmessige preferanser tilfredsstillende i den forstand at den er basert på visse grunnleggende aksiomer som har en sterk appell til intuisjonen. Buchanan aksepterer nok Arrows kritikk, men hans egne innvendinger går i en annen retning. Den sosiale velferdsfunksjonen er basert på interpersonale sammenligninger og forutsetter altså en vurderende instans som er overordnet enkeltindividene i samfunnet. Dette er ifølge Buchanan uakseptabelt i et demokratisk samfunn, hvor ingen i prinsippet skal kunne tvinges til å ofre noe for fellesskapet uten at fellesskapet gir ham minst like mye tilbake. Implikasjonene av dette for organiseringen av den offentlige sektor skal jeg komme tilbake til. Den tredje innvendingen gjelder anvendelsen av velferdsteorien og er nært knyttet til public choice-skolens vekt på studiet av den faktiske adferd hos aktørene i den offentlige arena. Konvensjonelle økonomer vil på grunnlag av en diagnose av markedssvikt - som forøvrig ifølge den første innvendingen ikke alltid trenger å være særlig godt begrunnet gå videre med at det dermed foreligger et argument for offentlige inngrep.

15 101 Dette er ifølge Buchanan og andre representanter for public choice-skolen et helt ubegrunnet skritt å ta. En konklusjon om at private markeder ikke klarer å løse et ressursallokeringsproblem på en fornuftig måte, innebærer ikke at den offentlige sektor vil klare det, ikke engang at den vil klare det bedre enn markedet. Vi har overhodet ikke noe grunnlag for å foreslå noe offentlig inngrep før vi har en tilfredsstillende positiv teori for hvordan den offentlige sektor faktisk vil løse det problem det dreier seg om. Når vårt utgangspunkt er at virkelighetens markedsmekanisme ikke alltid vil fungere i overensstemmelse med idealmodellen, må vi også akseptere at offentlig styring og regulering ikke nødvendigvis vil fungere etter velferdsteoriens optimalitetsregler. Styringssvikt er et like viktig begrep som markedssvikt. Denne tredje innvendingen er utvilsomt den som har vunnet mest almen aksept blant økonomer i sin alminnelighet. Dette kommer nok delvis av en noe større styringspessimisme eller -realisme etterhvert som vi har vunnet større erfaringer med offentlig allokeringspolitikk, men sikkert også av at public choice-skolen med denne innvendingen har satt ord på noe som alltid har vært en vanlig oppfatning blant økonomer. Den første av de tre innvendingene er utvilsomt den som vil vekke mest motforestillinger blant de fleste. Er det logisk mulig å erklære markedsmekanismen for effektiv hvis standarden for effektivitet ikke er noe annet enn markedsmekanismen selv? Og hvis referansen er til et samfunn hvor det råder ikke bare økonomisk men også politisk kontraktsfrihet, hvorfor kan ikke dette effektivitetsresultatet utstrekkes til økonomien som helhet, inkludert den offentlige sektor? Buchanans svar på dette synes å være at argumentet om frivillige transaksjoner ikke gjelder i den offentlige sektor på grunn av at den private incitamentmekanisme svikter når det gjelder kollektive goder. Det er i og for seg et akseptabelt og konvensjonelt argument, men hvordan skal vi da resonnere når det gjelder eksterne virkninger der produksjonen av vanlige private goder er teknologisk og Økonomisk samkoblet med produksjonen av negative kollektive goder, som f.eks. luftforurensning? Såvidt jeg kan se, kommer vi ikke her utenom en standard for samfunnsøkonomisk effektivitet som er en annen enn den som er etablert av markedet selv. En side av denne innvendingen mot velferdsteorien er at konvensjonell teori legger hele vurderingen av alternative systemer for ressursallokering på sluttresultatet. Public choice-skolen har sterkt fremhevet at dette er for

16 102 enkelt, og at selve ressursallokeringsprosessen må tillegges en egenverdi. Markedsmekanismen er basert på frivillighet og på sammenfall av egeninteresser, derfor er den en god mekanisme. Av og til gis det inntrykk av at vurderinger av alternative systemer bør være rent prosessorientert. Jeg har for min del vanskelig for å forstå at dette gir særlig mening; en «god» allokeringsmekanisme må antas å være det fordi den leder til gode resultater. Når dette er sagt, er det klart at frivilligheten i transaksjonene i og for seg er en tiltalende side ved markedsmekanismen, selv om frivilligheten som sådan ikke blir tillagt noen selvstendig vekt i den formelle velferdsteori. Ifølge teorien ville en planlegger med perfekt informasjon om alle aktører i økonomien kunne gjøre det like godt som et perfekt marked gjennom et system med direkte tildelinger av varer og tjenester. Men frivilligheten har rimeligvis en egenverdi; de fleste av oss vil foretrekke å velge selv snarere enn å få det vi trenger av en annen, selv om denne andre virkelig skulle kjenne vårt eget beste. Kan dette frivillighetsprinsippet også bli gjort gjeldende for forholdet mellom den enkelte og den offentlige sektor? Det er i forsøket på å utforske dette problemet at public choice-økonomene har utviklet det som kalles for konstitusjonell økonomi, og som i forholdet til velferdsteorien kan betraktes som en alternativ normativ teori. 5. Konstitusjonell økonomi og den offentlige sektor Synet på aktørene i den offentlige sektor som helt eller delvis drevet av egeninteresse, leder naturlig til et i utgangspunktet skeptisk syn på muligheten for å få byråkrater og politikere til å handle i overensstemmelse med det som er til samfunnets beste. Før vi går nærmere inn på implikasjonene av en slik skeptisisme, er det nyttig å stoppe opp for å diskutere innholdet i uttrykket «samfunnets beste». Kan dette begrepet overhodet gis noe meningsfylt innhold hvis vi forkaster den sosiale velferdsfunksj onen? I det konstitusjonelle syn på økonomisk politikk som særlig er utviklet av Buchanan (1989) og Brennan og Buchanan (1980), løses dette problemet på følgende måte. En tenker seg at en del grunnleggende politiske beslutninger fattes på et konstitusjonelt stadium, der aktørene riktignok forutser både det sammenfall av interesser og de interessekonflikter som kan inntreffe på senere stadier, men der enkeltaktørene ikke kan vite

17 103 hvilke roller de selv kommer til å spille i senere stadier; denne tankegangen er nært beslektet med tilsvarende idéer hos moralfilosofen John Rawls (1971), der samfunnsaktørene i den opprinnelige tilstand tenkes å handle bak et «slør av usikkerhet» med hensyn til sin egen fremtidige situasjon. Den «konstitusjon» som vedtas på dette stadium, kan tenkes å være en faktisk grunnlov, men den trenger ikke å ha noen slik legal status. Det dreier seg fundamentalt sett om prinsipper som blir lagt til grunn for beslutninger som senere vil bli tatt løpende, slik at de løpende beslutninger ikke tillates å krenke prinsippene. Hvis noen føler at dette leder til dårlige beslutninger, må de ta opp en ny konstitusjonell debatt med sikte på å endre de grunnleggende prinsipper. Buchanan har selv fremhevet at de konstitusjonelle prinsipper bør være av en slik karakter at konstitusjonen kan betraktes som en samfunnskontrakt som det er i alles interesser å akseptere; prinsipielt mener han derfor at beslutninger om konstitusjonelle endringer bør være enstemmige, selv om han av praktiske grunner aksepterer at det kan være nødvendig med kompromisser på dette punkt. Innholdet i konstitusjonen eller samfunnskontrakten er så langt vi kan komme i retning av å definere en felles samfunnsinteresse. De bestemmelser som kan inngå i samfunnskontrakten, må nødvendigvis være av nokså generell og almen karakter. Samfunnet kan ikke styres fra dag til dag ved en serie av allmannamøter. Valgte politikere og lønnede byråkrater må gis fullmakter til å treffe beslutninger om den løpende økonomiske politikk innenfor de grenser som konstitusjonen setter. Aktørene som opptrer på det konstitusjonelle stadium, vet at politikere og byråkrater i den løpende økonomiske politikk vil handle slik at de fremmer sine egeninteresser, og disse er som i Niskanens byråkratimodell positivt relatert til størrelsen på den offentlige sektor. Spørsmålene som nå reiser seg, er både av positiv og normativ karakter: For det første: Hva slags konstitusjonelle rammer vil vi på grunnlag av teorien vente å observere? For det andre: Hvilke konstitusjonelle reformer bør vi i lys av teorien søke å innføre? På den positive siden er den mest interessante anvendelsen av denne tankegangen etter min mening Brennan og Buchanans (1980) teori om valg av skatteformer. La oss tenke oss som Brennan og Buchanan gjør det at man på det konstitusjonelle stadium avgjør hva skattegrunnlaget i Økonomien skal være: Inntekt eller forbruk, hvilke fradrag som skal være tillatt, hvilke goder som skal være skattbare, om beskatningen av ulike

18 104 varer og tjenester må være uniform eller om differensiert beskatning kan tillates osv. Gitt disse reglene må politikerne under påvirkning av byråkratene gis fullmakter til å fastsette skattesatsene, og siden deres egeninteresse er knyttet til størrelsen på den offentlige sektor, innser man på det konstitusjonelle stadium at skattesatsene vil ha en tendens til å bli satt slik at de maksimerer skatteinntektene. Hvilke konsekvenser har dette for de konstitusjonelle regler om skattegrunnlaget? Det er umiddelbart klart at varer som er helt uelastiske i tilbud eller etterspørsel, vil være dårlige skatteobjekter sett fra den konstitusjonelle forsamlings synspunkt. For slike varer vil jo skatteinntektene være direkte proporsjonale med skattesatsene, og et slikt skattegrunnlag vil ikke legge noen bremse på de offentlige aktørers ekspansive tendenser. Det er fra dette synspunkt sett langt mer attraktivt å ha som skattegrunnlag varer eller tjenester som er elastiske i tilbud eller etterspørsel. Det betyr at toppen på Lafferkurven nås ved relativt lave skattesatser, og et slikt skattegrunnlag virker derfor som en bremse på de offentlige aktørers ekspansj onstrang. For den som er fortrolig med den moderne litteratur om optimal beskatning, kan denne konklusjonen fortone seg som noe av et paradoks. Den innebærer jo at den faktiske skattestruktur den struktur som den konstitusjonelle teori predikerer er på direkte kollisjonskurs med prin, sippene fra optimal beskatningsteori. Den teorien impliserer noe forenklet uttrykt at et gitt skattebeløp kan innkreves med minst mulig effektivitetstap for samfunnet dersom skattesatsene er høyest på varer som er uelastiske og lavest på varer som er elastiske i tilbud eller etterspørsel. Teoretisk sett er dette selvsagt ikke noe paradoks i det hele tatt, siden utgangspunktet for de to teoriene er helt forskjellig. Teorien om optimal beskatning er basert på velferdsmaksimering, mens den konstitusjonelle teori antar at politikere og byråkrater vil velge skattesatser som maksimerer størrelsen på den offentlige sektor og at aktørene i den konstitusjonelle forsamling gjennomskuer dette. Det er byråkratene som ifølge public choice-skolen har det klareste incitament til å øke størrelsen på den offentlige sektor, og derved også til å maksimere skatteinntektene. Siden målet om maksimale skatteinntekter leder til en lignende skattestruktur som den optimale skattelitteraturen foreskriver, ville vi kanskje vente å finne at byråkrater stiller seg positive til teorien om optimal beskatning. Politikerne har mer sammensatte ici-

19 105 tamenter. På kort sikt vil deres interesser være sammenfallende med byråkratenes, bl.a. fordi det er gjennom spesifikke utgiftsøkninger at de kan gjøre noe for sine egne valgkretser, mens de skatteøkninger som blir konsekvensen, vil bli fordelt på alle velgere. På lang sikt kan det derimot tenkes at politikere vil anlegge mer langsiktige betraktninger og prove å overvinne sine kortsiktige tilbøyeligheter ved å pålegge seg konstitusjonelle restriksjoner. De vil i Elsters (1979) terminologi binde seg selv til masten, se også Hylland (1984). Kanskje skulle vi derfor vente at politiske medlemmer av skattekommisjoner har begrenset sympati for idéene om optimal beskatning, og at de ville være forsiktige med å anbefale utvidede skattegrunnlag som i neste omgang kunne gi muligheter for ytterligere ekspansjon av den offentlige sektor. Dette er en mulig forklaring på den sterke politiske motstand mot økt boligbeskatning som vi har kunnet observere både i Norge og andre land, selv når det kan argumenteres for at en slik skatteøkning kunne brukes til å finansiere en reduksjon av de høye marginalskattene på arbeidsinntekt. Mange public choice-økonomer, både i Europa og USA, har fremstått som sterke kritikere av ekspansjonen i den offentlige sektor. Det må bety at de mener at de konstitusjonelle begrensninger på byråkrater og kortsynte politikere ikke er sterke og effektive nok. Buchanan har således gitt sterk støtte til Californias såkalte Proposition 13 som setter en konstitusjonell maksimumsgrense på skattenivået i delstaten, og gjort seg til talsmann for lignende regler på det føderale nivå. Det kan synes som om dette standpunktet må begrunnes i en nokså grunnfestet tro på at politikere og byråkrater i alle fall på kort sikt er rendyrkede budsjettmaksimerere. Det er imidlertid ikke nødvendigvis riktig. Slik jeg forstår Buchanan, mener han at hypotesen om den egoistiske og budsjettmaksimerende byråkrat/politiker ikke trenger å være realistisk for at den på en rasjonell måte skal tas i bruk på det konstitusjonelle stadium. Det å regne med at adferden på den offentlige arena på kort sikt er dominert av egeninteresser, kan betraktes som en form for forsiktighetsregel av den konstitusjonelle forsamling. Hvis det faktisk er slik at politikeres og byråkraters kortsiktige tenkning også er motivert av genuine samfunnsinteresser, er det forsåvidt vel og bra, men konstitusjonen skal inneholde bestemmelser som skal sikre samfunnsborgerne mot egeninteressens dominans. Dette har en parallell i private kontraktsforhold. Hvis jeg skal inngå en kontrakt med en byggmester om bygging av et nytt hus, lar jeg ikke kontrakten

20 106 avspeile min alminnelige oppfatning om at byggmestere er pålitelige, punktlige, ærlige og faglig høykvalifiserte. Siden jeg ikke kan være sikker på at denne spesielle byggmesteren har disse egenskapene, tilsier rasjonell adferd at jeg skriver kontrakten for å gardere meg mot konsekvensene av at han har de motsatte egenskapene. Det konstitusjonelle syn på forholdet mellom den private og offentlige arena kan oppsummeres i to hovedsynspunkter. For det første bør den offentlige sektors omfang og oppgaver betraktes som resultatet av en kontrakt inngått mellom fritt kontraherende parter under den forutsetning at alle i alle fall på lang sikt skal tjene på kontrakten. For det andre må en akseptere at gjennomføringen av den offentlige sektors oppgaver i praksis må overlates til enkeltindivider som har sine egne særinteresser å ivareta. Deres adferd må derfor reguleres gjennom konstitusjonelle regler som setter grenser for deres mulighet til å utnytte sine posisjoner til egen fordel. Det første hovedsynspunktet har en interessant forløper i den økonomiske idéhistorie. Teorien om den offentlige sektor som basert på frivillig bytte mellom enkeltindivider ble først formulert i Wicksells doktoravhandling, Finanztheoretische Untersuchungen fra 1896, og Buchanan selv har gjentagne ganger understreket at inspirasjonen fra Wicksell har vært avgjørende for utviklingen av hans egen tenkning. 5) Wicksell gikk også inn for idéen om at viktige beslutninger i den offentlige sektor burde kreve enstemmighet, begrunnelsen var at dersom et offentlig tiltak skal være til fordel for samfunnet som helhet, må det være mulig å gi det en slik utforming at alle tjener på det. Men det politiske utgangspunkt var noe forskjellig. Wicksell forslag var basert på en oppfatning om at arbeiderklassen ble utnyttet av de hoyere klasser slik at de i realiteten betalte mer i skatt enn verdien av det de fikk igjen fra det offentlige. Enstemmighetsregelen skulle derfor tjene til å beskytte de lavere klasser mot utbytting via de offentlige budsjetter. Buchanans politiske utgangspunkt er i sammenligning mer høyrepopulistisk, og de samfunnsgrupper han tar sikte på å beskytte gjennom konstitusjonelle regler, er nok noen andre enn dem Wicksell hadde i tankene. Men så må det da også innrømmes at fordelingen av politisk makt har endret seg adskillig fra 1896 til idag. Jeg synes for min egen del at det konstitusjonelle perspektiv på økono- 5) Se f.eks. hans Nobelforedrag (1987b).

21 107 misk politikk er mest overbevisende når det anvendes på positive problemstillinger, altså som prediksjoner om hvilke former for økonomisk politikk som faktisk vil oppstå i samspillet mellom politikere, velgere og byråkrater. Jeg har litt større problemer med de normative anvendelsene, som ofte ser ut til å bygge på noe tilfeldige antagelser om hvilke beslutninger som treffes på det konstitusjonelle stadium, og hvilke som overlates til den løpende økonomisk-politiske prosess. I Brennan og Buchanans skatteteori treffer den konstitusjonelle forsamling avgjørelser om skattegrunnlaget og bruker dette som et verktøy for å bremse veksten i den offentlige sektor. Men det gis ikke noen overbevisende forklaring på hvorfor man ikke direkte kunne sette grenser for selve skattenivået eller hvorfor man ikke som et ledd i konstitusjonen kunne kreve f.eks. kostnads-nytteanalyser av alle offentlige prosjekter. Det siste forslaget hører neppe til dem som ville vinne særlig gjenklang blant de ledende talsmenn for public choice-skolen, men det vil på den annen side kunne regne med bred støtte hos mange mer konvensjonelle økonomer som også er bekymret over mangelen på rasjonalitet i offentlig ressursbruk. Det burde være gode muligheter for en tilnærming mellom standpunktene her. Konvensjonelle økonomer vil utvilsomt kunne ha nytte av det konstitusjonelle perspektiv, både som en teoretisk ramme for sin kritikk av hvordan det økonomisk-politiske system faktisk fungerer, og som en støtte for å foreslå samfunnsøkonomisk rasjonelle og politisk akseptable beslutningskriterier for den offentlige sektor. Public choice-økonomer trenger på den annen side å tenke igjennom hvilke konstitusjonelle begrensninger på veksten i den offentlige sektor som er å foretrekke fra et samfunnsøkonomisk synspunkt, og til dette trenger de normative teorier av mer konvensj onelt tilsnitt. 6. Avsluttende bemerkninger Det skulle ha fremgått av det foregående at public choice-skolen har reist en rekke viktige og interessante spørsmål om økonomisk teori og politikk. Innenfor positiv teori har skolen fremhevet behovet for å studere den faktiske adferd på den offentlige arena og understreket at offentlige aktører har adskillig handlefrihet i forhold til de retningslinjer som er trukket opp for dem av overordnede myndigheter. En kan derfor ikke gå ut fra at de handler til samfunnets beste, og når en går ut fra at individu-

22 108 elle aktorer, uansett hvilken arena de opptrer på, prover å fremme sine egeninteresser, vil det oppstå reelle avvik mellom faktisk adferd og den ressursbruk som ville vært ønskelig fra et samfunnsmessig synspunkt. Det gir i neste omgang inspirasjon til utviklingen av det konstitusjonelle syn på økonomisk politikk, hvorved de prinsipielle regler for økonomisk politikk må utformes under hensyn til at aktørene, gitt disse reglene, vil handle i sin egen, ikke i samfunnets interesse. Jeg synes at denne typen spørsmål burde være av interesse for alle Økonomer som befatter seg med samspillet mellom økonomisk analyse og Økonomisk politikk. Når mange økonomer likevel har vært svært skeptiske til public choice-skolens bidrag, skyldes dette sikkert flere forhold. Talsmenn for skolen har ofte gitt uttrykk for politiske holdninger som både i innhold og form kan virke frastøtende på mange som bekjenner seg til velferdsstatens ideologi. De har også ofte gitt uttrykk for en kritikk av konvensjonell teori som mange vil finne misforstått og uakseptabel. Og de har til dels vært sterkt skeptiske overfor moderne analytisk teori og forskningsmetodikk. 6) Noe av dette skyldes nok et visst markeringsbehov fra en gruppe som føler at de står for noe vesentlig nytt innen økonomisk forskning og som derfor gjerne vil fremheve forskjellene mellom seg selv og «konvensjonelle» økonomer. Noe av det skyldes utvilsomt også reelle holdninger hos mange av dem som har spilt en ledende rolle i utviklingen av fagområdet. Men dette bor ikke for de konvensjonelle blant oss få overskygge det faktum at public choice-skolen har gitt interessante bidrag til økonomisk teori og til forståelsen av økonomisk politikk. At dette perspektivet på økonomisk politikk har en særlig appell til folk med høyrepopulistiske synspunkter, er forståelig. Men de bør selvsagt ikke være alene om å ha et realistisk syn på private incitamenters forhold til samfunnsinteresser. Det er overhodet ingen grunn til at en som er opptatt av offentlige aktørers private økonomiske incitamenter, av den grunn skulle assosieres med bestemte politiske standpunkter. Skolens kritikk av konvensjonell økonomisk teori, spesielt av velferdsteorien og dens anvendelser, er etter min mening misforstått. Velferdsteorien og public choice-teorien er alternative tilnærminger til den offentlige sektor som supplerer hverandre, de er ikke konkurrenter. Velferdsteorien 6) Eksempler på alle disse holdningene vil en f.eks. finne i artiklene i del I av Buchanan (1986).

23 109 er ingen positiv teori, og public choice-teorien er et velkomment supplement i det perspektiv som jeg har skissert i tilknytning til Fig. 1. Men public choice-teorien trenger også velferdsteorien som en rettesnor for hva som er rasjonelle reformer av økonomisk politikk. Som jeg tidligere har påpekt, kommer en ikke utenom velferdsteoriens begrepsapparat når en skal definere samfunnsøkonomisk effektivitet. Angrepene på konvensjonell kvantitativ økonomisk forskingsmetodikk vil jeg tro er et forbigående fenomen i public choice-skolen, og nyere forskning på området slik den f.eks. presenteres i tidsskriftet Public Choice bærer da heller ikke preg av å være metodisk særlig annerledes enn forskningen på andre områder. Min generelle prognose for fagområdets utvikling er at det i stadig større grad vil bli inkorporert i den alminnelige sosialøkonomiske lærebygning. økonomiske forskere vil bruke public choice-tilnærmingen som et av flere perspektiver på studiet av økonomisk politikk, og den enkelte forsker vil godt kunne bruke denne tilnærmingen i én artikkel og hente inspirasjon fra velferdsteorien til sin neste. Studenter vil mote dette perspektivet allerede i sine innledende studier, og det vil gi dem en av flere måter å reflektere over økonomisk politikk på. Feltet vil på den måten bli avideologisert, men på den annen side vil økonomisk teori som helhet bli mer relevant for ideologisk samfunnsdebatt. Det vil etter min mening være en sunn utvikling. Appendiks En generalisert versjon av Niskanens byråkratimodell La oss tenke oss en byråkrat, en leder av et byrå, som har preferanser både over sin egen inntekt, Y, og det samfunnsmessige resultat som byråets virksomhet gir, S. Hans nyttefunksjon er da (1) U = U(Y,S). Aktivitetsnivået i byrået er X, og det samfunnsmessige resultat kan derfor som i avsnitt 3 ovenfor skrives som differansen mellom verdiskapning og kostnader, slik at S(X) = V(X) C(X). Byråkratens inntekt er knyttet til aktivitetsnivået gjennom belønningsfunksjonen Y = F(X), som er antatt å være stigende og konkav.