Vedlegg 2. Resultat av høringen av PTs varsel om vedtak i markedene 11 og 12

Transkript

1 Vedlegg 2 Resultat av høringen av PTs varsel om vedtak i markedene 11 og februar 2006

2 Innholdsfortegnelse: 1 Innledning Kommentarer til revidert markedsanalyse og varsel om vedtak i marked Markedsdefinisjon Analyse av konkurranseproblemer PTs anvendelse av prinsipp Tilgang Generelt Om tilgangsanmodninger og tidsbruk (jf. avsnitt i varsel) Prisregulering Innledende og generelle kommentarer Om nødvendighet av prisregulering og overprising som potensielt konkurranseproblem Om pristak som metode for prisregulering Om fastsettelse av pristaket Om prising av delt tilgang Om regulering av etableringspriser, samt priser for samlokalisering og tilhørende tjenester Mulighet for differensierte LLUB-priser/rabattordninger Kostnadsregnskap Ikke-diskriminering Offentliggjøring og standardtilbud Regnskapsmessig skille Kommentarer til revidert markedsanalyse og varsel om vedtak i marked PTs anvendelse av prinsipp Tilgang Generelt Om tilgangsanmodninger og tidsbruk (jf. avsnitt i varselet) Prisregulering Kostnadsregnskap Ikke-diskriminering Offentliggjøring og standardtilbud Regnskapsmessig skille

3 1 Innledning Dette dokumentet oppsummerer høringssvarene til Post og teletilsynets (PT) varsel om vedtak i grossistmarkedet for LLUB (marked 11) og grossistmarkedet for bredbåndsaksess (marked 12). Varselet var på høring i perioden 1. juli 2005 til 22. august Følgende avga høringssvar: BaneTele AS, Catch Communications AS, Konkurransetilsynet, NextGenTel AS, TDC Song AS, Tele2 Norge AS og Telenor ASA Uttalelsene fra Catch og TDC Song har kommet etter den formelle fristen. PT har likevel valgt å vurdere disse uttalelsene på lik linje med de øvrige høringssvar. PT publiserte 21. september 2005 en ny avgrenset høring av varsel om vedtak i markedet for LLUB (marked 11) på sin hjemmeside. Høringsfrist var 11. oktober Bakgrunnen for denne høringen var blant annet at PT ønsket å invitere aktørene i bredbåndsmarkedet til å kommentere spesielt spørsmålet om i hvilken grad PTs varslede prisregulering i marked 11 vil ha betydning for mulighetene for utbredelse av alternative aksessteknologier. Følgende avga høringssvar til denne avgrensede høringen: Agder Energi Bredbånd AS BKK Bredbånd AS, BaneTele AS, Lyse Tele AS, Telenor ASA og United Pan-Europe Communications Norge AS (UPC) Uttalelsene fra de ulike høringsinstansene oppsummeres etter emne og i henhold til de enkelte punktene i varselet. Det er fokusert på å skille ut de mest relevante og gjennomgående kommentarene. Kommentarene fra Telenor, som varselet retter seg mot, oppsummeres under hvert emne først, deretter oppsummeres innspillene fra de øvrige høringsinstansene. Det vil også under hvert emne kortfattet gis uttrykk for PTs syn på de aktuelle kommentarene og hvordan PT har behandlet innspillene. PT har notert seg alle innspillene, og de er, på samme måte som muntlige tilbakemeldinger fra aktørmøter og liknende, tatt hensyn til i arbeidet med vedtak om særskilte forpliktelser for aktør(er) med sterk markedsstilling. 3

4 De enkelte høringssvarene er å finne på PTs hjemmesider på Internett. 1 2 Kommentarer til revidert markedsanalyse og varsel om vedtak i marked Markedsdefinisjon Vurdering og konklusjon i markedsanalyse/varsel om vedtak PT har i markedsanalysen kapittel 2 fulgt ESAs anbefaling om relevante markeder hvor det relevante markedet er avgrenset til én bestemt aksessteknologi, nemlig det kobberbaserte aksessnettet. PT deler ESAs syn på at det kobberbaserte aksessnettet står i en særstilling med hensyn til utbredelse og at det anses som riktig å utelukke aksessteknologier som radio og fiber fra markedet. Telenor hevder at PT kunne ha foretatt en ny vurdering av markedsavgrensningen for marked 11, med bakgrunn i at det nå er tre år siden Anbefalingen ble produsert. Telenor hevder videre at selv om PT har valgt å begrense markedet til kobberbasert aksess, må det likevel ses hen til alternativ infrastruktur ved valg av virkemidler. Selv om det nå er tre år siden Anbefalingen ble utarbeidet, er det i Norge fortsatt slik at det kobberbaserte aksessnettet står i en særstilling med hensyn til utberedelse, og det er foreløpig få tegn til at dette kommer til å endres i overskuelig fremtid. PT har derfor valgt å beholde den opprinnelige markedsdefinisjonen. Når det gjelder valg av virkemidler, er PT enig i at det i den sammenheng til en viss grad likevel må ses hen til muligheter for utbredelse av alternativ infrastruktur. PT er enig i at muligheter for infrastrukturbasert konkurranse er en av flere målsetninger som må legges til grunn ved anvendelse av virkemidler. I den grad de forpliktelsene som pålegges på Telenor i markedet for LLUB påvirker mulighetene for slik konkurranse på sikt, er dette ett av flere hensyn som må tas i betraktning. Se for øvrig avsnittene 2.3 og nedenfor. 2.2 Analyse av konkurranseproblemer er i varsel om vedtak bygger i en viss grad på ERGs virkemiddeldokument. I høringsutkastets kapittel 4.1 påpekes det blant annet at særskilte forpliktelser som pålegges tilbydere med sterk markedsstilling skal være egnet til å bøte på aktuelle og/eller potensielle konkurranseproblemer i det relevante markedet. I samme avsnitt påpekes det videre at bruk av særskilte forpliktelser etter det nye regelverket er ikke betinget av at utnyttelse av markedsmakt faktisk finner sted. Det er tilstrekkelig at det potensielt kan oppstå et konkurranseproblem under gitte forhold. PT har i høringsutkastet vurdert hvilke konkurranseproblemer som kan være aktuelle i det norske markedet for LLUB, herunder tilgangsnektelse, forskjellige former for diskriminerende atferd og overprising. 1 under menyvalg SMP og nasjonale høringer. 4

5 Telenor hevder at PT ikke har sannsynliggjort at de gjennomgåtte teoretiske konkurranseproblemene faktisk vil oppstå i fravær av regulering. I denne sammenheng skriver Telenor blant annet (s. 10 i høringssvar): Etter Telenors oppfatning hadde det vært metodemessig korrekt å løsrive seg fra listen over potensielle konkurranseproblemstillinger og i stedet relatere diskusjonen til konkret forventede problemer som følge av mangel på regulering. Ekomloven legger opp til ex ante-regulering, dvs. forhåndsregulering uten at konkret misbruk av sterk markedsstilling er konstatert. Vilkårene for Telenors tilbud om LLUB har lenge vært regulert, og konkurranseproblemene har dermed kun i begrenset grad kommet til syne i dette markedet. På denne bakgrunn må PT vurdere aktørenes mulige atferd dersom markedet ikke lenger reguleres. Slike scenarier må derfor bli noe teoretiske. Det vises i denne forbindelse også til ERGs virkemiddeldokument, der det bl.a. heter: As the imposition of remedies in the new regulatory framework does not presuppose that an abuse of market power has actually occurred, the problems identified should be regarded as potential or possible competition problems which can be assumed to emerge under particular circumstances. 2 De potensielle konkurranseproblemer som avdekkes og beskrives i markedet må etter PTs oppfatning være av en viss generell karakter, for å sikre at man fanger opp alle mulige konkrete situasjoner som vil kunne oppstå. Det er ikke sannsynlig at PT på forhånd vil kunne foregripe et hvert konkret konkurranseproblem som måtte oppstå i fravær av regulering. PT ser ikke grunn til å gjøre endringer i vedtaket på bakgrunn av denne kommentaren fra Telenor utover enkelte presiseringer. 2.3 PTs anvendelse av prinsipp 2 Markedet for LLUB er avgrenset til én bestemt aksessteknologi; kobberbasert aksess. I markedet for LLUB vil derfor spørsmålet om duplisering begrense seg til om det er mulig og eventuelt sannsynlig at det eksisterende kobberbaserte aksessnettet lar seg duplisere. Etter PTs oppfatning er det svært mye som taler for at duplisering av det kobberbaserte aksessnettet verken er mulig eller ønskelig i noen særlig utstrekning. PT har derfor konkludert med at markedet for LLUB faller inn under prinsipp 2 for pålegg om forpliktelser, jf. PTs virkemiddeldokument kapittel 2. Ettersom markedet for LLUB faller inn under prinsipp nr. 2, vil PT ha to hovedmålsettinger med reguleringen. For det første vil PT søke å i størst mulig grad legge til rette for effektiv bruk av den eksisterende infrastrukturen. For det andre vil PT søke å legge til rette for tilstrekkelig fortjeneste i den eksisterende infrastruktur slik at det gis incentiver til nødvendig vedlikehold, oppgradering og eventuelle nyinvesteringer i nettet. Telenor er uenig i PTs utsagn i varselets punkt 55 om at (prinsipp 2 innebærer at) det ikke er grunn til å innrette tilgangsprisen med sikte på også å gi incentiver til å bygge alternativ infrastruktur. Telenor skriver i denne forbindelse (s. 15 i høringssvar): 2 ERG Common Position on the approach to Appropriate remedies in the new regulatory framework, side 27. Se også side 13 og 63. 5

6 Telenor er enig med Post- og teletilsynet i vurderingen av sannsynligheten for utbygging av et landsdekkende alternativt kobbernett. Dette tilsier imidlertid ikke at det ikke må tas hensyn til incentivene til bygging av annen aksessinfrastruktur ved vurdering av virkemiddelbruk i LLUB-markedet. Telenor skriver videre (s. 16 i høringssvar): En teknologisk orientert markedsdefinisjon kan ikke i seg selv nyttes som argument for å se bort fra teknologinøytralitetsprinsippet i valg av virkemidler. Å se bort fra nærliggende, fremtidige substitutter er etter Telenors oppfatning å gi et konkurransefortrinn til DSLtilbydere og å svekke forretningsmodeller for tilbud på bredbånd basert på andre teknologier, som for eksempel fiber, kabel-tv nettverk, WiMAX, CDMA-basert bredbåndsteknologi i 450 Mhz-båndet og UMTS, i alle fall for en tidsavgrenset periode. Telenor viser også til blant annet formålsbestemmelser i norsk rett (ekomloven 1-1) og EUs Rammedirektiv art. 8, hvor det begge steder fremgår at konkurranse er ett av formålene med regelverket. Videre viser Telenor til ERGs rapport om bredbåndsmarkedene i EU/EØSområdet av 25. mai 2005 som omtaler teorien om Ladder of investment i forhold til LLUB og alternativ aksessteknologi, og hvor det fremgår at ERGs syn er at stigen ikke nødvendigvis slutter med LLUB. Telenor konkluderer dermed med at en anvendelse av virkemidler i LLUB-markedet som ikke tar hensyn til konsekvenser for andre aksessnett vil være (s. 17 i høringssvar): kortsiktig og ødeleggende for incentiver for fremtidige investeringer i aksessinfrastruktur og innebære manglende harmonisering med praksis i de fleste andre EU/EØS-land. Catch er enig i PTs underliggende forutsetning om at det verken er mulig eller ønskelig å duplisere det norske kobbernettet. Selskapet er på denne bakgrunn enig i at marked 11 må reguleres på basis av prinsipp 2. TDC Song støtter PTs konklusjon om at duplisering av infrastruktur ikke er mulig i markedet for LLUB. Selskapet skriver at dette gjelder uavhengig av definisjonen om marked 11 er begrenset til kun kobber eller om også alternativ teknologi er omfattet. Tele2 skriver at det i Norge er lite sannsynlig at et alternativt aksessnett noen gang vil kunne konkurrere med kobbernettet. Selskapet er derfor enig i PTs konklusjon om at LLUBmarkedet skal reguleres etter prinsipp 2. Tele2 skriver i denne sammenheng (Tele2s høringssvar s. 2): I begrensede geografiske områder (de med størst befolkningstetthet), vil alternative aksesser bli bygd ut, men det vil aldri kunne bli en nasjonal dekning med alternative aksesser. Konkurransetilsynet deler PTs oppfatning om at det er mye som taler for at en duplisering av kobbernettet verken er mulig eller ønskelig i LLUB-markedet. Konkurransetilsynet påpeker at det er viktig å legge til rette for infrastrukturkonkurranse der dette er samfunnsøkonomisk lønnsomt, men at alternativer til det faste kobberbaserte aksessnettet ikke vil kunne bidra til bærekraftig konkurranse på mange år enda. Høringssvarene viser stor grad av enighet mellom høringsinstansene når det gjelder spørsmålet om muligheter for duplisering av det landsomfattende kobberbaserte aksessnettet. Telenors anførsler gjelder i stor utstrekning spørsmålet om hva prinsipp 2 betyr for valg av virkemidler i dette markedet. PT skriver i varsel om vedtak (s. 14, pkt. 54): 6

7 Når duplisering ikke er sannsynlig, er det ikke grunn til å innrette tilgangsprisen med sikte på også å gi incentiver til å bygge alternativ infrastruktur. Denne formuleringen gjelder utbygging av alternativ infrastruktur innen det relevante marked, som i dette tilfellet vil si alternative kobberbaserte aksessnett. Markedet for LLUB er avgrenset til det kobberbaserte aksessnettet blant annet fordi dette nettet er i en særstilling når det gjelder geografisk utstrekning og dekningsgrad. PT er klar over at i enkelte geografisk avgrensede områder kan aksessnett basert på alternativ teknologi til en viss grad fremstå som substitutter til LLUB selv om slike aksessnett ikke inngår i det relevante markedet. På denne bakgrunn ser PT at det kan være hensiktsmessig å nyansere teksten i vedtaket noe i forhold til varsel om vedtak, når det gjelder hensynet til infrastruktur som ligger utenfor det relevante markedet. PT er enig i at virkemiddelbruken i markedet for LLUB også bør ta hensyn til incentiver til bygging av alternativ infrastruktur, i den grad virkemidlene som pålegges Telenor i dette markedet kan ha betydning for mulighetene for å oppnå infrastrukturkonkurranse innen bredbåndsområdet på lengre sikt. Dette hensynet må imidlertid avveies mot hensynet til sluttkundene som vil kunne nyte godt av lavere priser, og bedre utnyttelse av det eksisterende kobberbaserte aksessnettet. PT vil samtidig peke på at selv om en høy tilgangspris isolert sett kan gi økt utbygging av alternativ infrastruktur, vil tilgangspriser over kost generelt sett føre til ineffektiv etablering, dvs. investeringer som gir dårligere utnyttelse av samfunnets ressurser enn det eksisterende kobbernettet. I tillegg er det PTs oppfatning at en lav tilgangspris også kan ha positive virkinger på incentivene for etablering av alternativ infrastruktur. PT vil i denne sammenheng vise til ERGs virkemiddeldokument, s. 87, hvor blant annet denne sammenhengen er beskrevet: It follows therefore, that the level of access prices is positively correlated with investment incentives for the incumbent as well as for the entrant in a static framework (although too high an access price is likely to lead to statically inefficient investment decisions). This is not necessarily the case from a dynamic point of view, however. Here, too high access prices may inhibit rather than promote alternative investments. Due to the high risk involved in investments with a high share of sunk costs, alternative operators are likely to follow a step-by-step approach, continuously expanding their customer base and infrastructure investments. The initial availability of the incumbent s infrastructure at low prices will make it easier for alternative operators to enter the market and develop a customer base. Equipped with a customer base, uncertainty is considerably reduced and the operator may then be ready to take further investments (this is sometimes referred to as the ladder of investment ). PT vil på bakgrunn av ovenstående nyansere teksten noe i omtalen av prinsipp 2 i varselet (kapittel 5) samt i teksten knyttet til vurderingen av prisregulering i markedet for LLUB (kapittel 8.2). Konklusjonen om at markedet skal reguleres i henhold til prinsipp 2 står imidlertid fast. PT kommer tilbake til spørsmålet om hensynet til alternativ infrastruktur under avsnittet med omtale av høringssvarene knyttet til foreslått prisregulering i markedet for LLUB (se avsnitt ). 7

8 2.4 Tilgang Generelt For å forhindre de potensielle konkurranseproblemer som vil kunne oppstå dersom Telenor nekter andre tilbydere tilgang til det faste aksessnettet, anser PT at det er nødvendig og forholdsmessig å pålegge Telenor en forpliktelse om å imøtekomme enhver rimelig anmodning om full og delt tilgang til det faste aksessnettet, jf. ekomloven 4-1, 4-4 fjerde ledd og 4-5 annet ledd. Dersom tilgang nektes, skal Telenor gi anmoder et dokumentert og begrunnet avslag på anmodningen, jf. ekomloven 4-1 tredje ledd og 4-4 femte ledd. Begrunnelsen må inneholde alle opplysninger som er nødvendige for å vurdere grunnlaget for avslaget, slik som for eksempel årsaken til at tilgang nektes, med nødvendig teknisk dokumentasjon. Telenor er enig i at selskapet bør pålegges en forpliktelse om å imøtekomme rimelige anmodninger om tilgang. Samtidig mener Telenor at PT i varselet i noen grad foregriper rimelighetsvurderingen av den enkelte anmodning på generell basis, blant annet når det gjelder tilfeller hvor det er behov for kapasitetsutvidelser (s. 29 i høringssvar): Telenors oppfatning er at i de tilfeller hvor det ikke er ledig kapasitet, kan heller ikke tilgangsforpliktelsen nyttes til å påtvinge slik utbygging verken for kopperlinjer eller for telelosji. BaneTele mener at Telenor må ha en plikt til å tilby samlokalisering også når dette medfører behov for utbygging/utvidelse av kapasiteten (jf. varselet pkt. 90). BaneTele mener videre at PT i vedtaket må presisere at Telenor kun kan kreve en forholdsmessig kompensasjon for kapasitetsutvidelsen, det vil si som står i forhold til den enkelte leietakers beslagleggelse av den totale kapasiteten. BaneTele mener videre at det er behov for et pålegg om at Telenor har plikt til å tilby såkalt arbeid etter grensesnitt, dvs. at Telenor samtidig med levering av Operatøraksess foretar krysskobling helt frem til kunden. BaneTele mener at et avslag på anmodning om samlokalisering bør inneholde informasjon om hvor lenge avslaget gjelder og/eller om det er endelig, samt hvilke tiltak Telenor gjør for å tilfredsstille anmodningen i fremtiden. PT har varslet at Telenor skal imøtekomme enhver rimelig anmodning om tilgang til produktene full og delt tilgang til det faste aksessnettet. Utgangspunktet er en konkret rimelighetsvurdering i hvert enkelt tilfelle, dvs. dersom og når det anmodes om tilgang. PT ønsker likevel av hensynet til forutberegnelighet å antyde, på generelt grunnlag, hva PT vil kunne oppfatte som en rimelig anmodning. Eksempelvis vil tilsynet i de tilfeller Telenor har et standardtilbud for LLUB som faller inn under definisjonen av det relevante markedet, normalt anse en anmodning om tilgang til et slikt produkt som rimelig. PT ønsker i så måte ikke å foregripe rimelighetsvurderinger ved konkrete anmodninger, slik Telenor antyder. På den bakgrunn kan PT ikke, slik BaneTele ønsker, forhåndsavgjøre om en anmodning som innebærer utbygging/utvidelse av kapasiteten er rimelig. Dette må vurderes i det konkrete tilfelle. Av samme grunn kan PT heller ikke forhåndspålegge Telenor å tilby arbeid etter grensesnitt. 8

9 Når det gjelder avslag på samlokalisering, så følger det av ekomloven 4-4 femte ledd at tilbyder med sterk markedsstilling er underlagt en forpliktelse om å dokumentere og begrunne avslag på anmodning om samlokalisering og annen felles utnyttelse av infrastruktur. PT har tydeliggjort dette i vedtaket Om tilgangsanmodninger og tidsbruk (jf. avsnitt i varsel) Uthalelsestaktikk er etter PTs oppfatning et potensielt konkurranseproblem i dette markedet. PT har derfor varslet at tilgang til det faste aksessnettet skal gis uten ugrunnet opphold. Telenor plikter på forespørsel fra den annen part å dokumentere tidsbruken overfor denne. Telenor skal sende PT kopi av slik forespurt informasjon. Plikten til å dokumentere tidsbruk gjelder ikke forespørsler fremsatt senere enn tre måneder etter at de relevante forhandlingene er avsluttet. Telenor er av den oppfatning at PT i varselet ikke i tilstrekkelig grad har dokumentert at det foreligger hjemmel for å pålegge Telenor dokumentasjonsplikt ved mistanke om trenering, jf. avsnitt i varselet. BaneTele mener at plikten til å gi tilgang uten ugrunnet opphold bør suppleres med en angivelse av maksimal tidsbruk. At tilgang skal gis uten ugrunnet opphold og at Telenor plikter å dokumentere tidsbruk i forbindelse med relevante avtaleforhandlinger overfor tilbyderen som anmoder om samlokalisering, kan etter vår oppfatning ses på som en naturlig fortolkning av begrepet å imøtekomme en rimelig anmodning. PT er enig i at enhver anmodning om tilgang skal vurderes konkret og har ikke ment å innskrenke dette. Ved å gi uttrykk for våre generelle synspunkter til de momentene som skal vurderes i forbindelse med om en anmodning er rimelig eller ikke, ønsker vi å gi aktørene/potensielle anmodere om tilgang noe forutberegnelighet. PT mener videre at det foreligger tilstrekkelig hjemmel til å fastsette bestemmelser om tidsbruken. Aksessdirektivet artikkel 12 omhandler obligations of access to, and use of, specific network facilities. Plikten til å imøtekomme rimelige anmodninger om tilgang og krav som kan settes til avtaler om tilgang følger av bestemmelsens nr. 1. I nr. 1 siste ledd heter det: National regulatory authorities may attach to those obligations conditions covering fairness, reasonableness and timeliness. EUs direktivpakke, herunder aksessdirektivet, er implementert i norsk lov gjennom ekomloven. Det følger av det såkalte presumsjonsprinsippet at norsk rett forutsettes å være i overensstemmelse med våre internasjonale forpliktelser. Et moment som det skal legges vekt på ved en fortolkning av om de internasjonale forpliktelsene er gjennomført i norsk rett, er hensynet knyttet til forutberegnelighet og innrettelse etter norsk rett. Etter PTs oppfatning vil dette ikke kunne tillegges avgjørende vekt i denne sammenheng, da aktørene i ekommarkedene i stor grad er profesjonelle og ofte har inngående kjennskap til de nye direktivene. Med national regulatory authorities menes tilsynsmyndigheten, i Norges tilfelle PT. Etter vår oppfatning er det derfor PT som har myndigheten til å pålegge forpliktelser med hensyn til fairness, reasonableness and timeliness. Det følger av artikkel 12 at slike forpliktelser kan 9

10 pålegges i forbindelse med tilgangsforpliktelser. Etter PTs syn må videre vilkårene fairness, reasonableness og timeliness anses å være del av dagens tilgangsforpliktelse, selv om de ikke er nevnt uttrykkelig i ekomloven 4-1. Som PT har anført i varsel om vedtak, anses det ikke uforholdsmessig å pålegge aktørene at uthalelsestaktikker ikke må tas i bruk, da et slikt forbud ikke vil påføre aktørene noe tap av beskyttelsesverdige økonomiske interesser. Etter vil også det aktuelle pålegget være det eneste mulige virkemiddelet som finnes for å motvirke trenering av kontraktsforhandlinger på dette området. Det vises i denne forbindelse også til ERGs virkemiddeldokument, der det bl.a. uttales (s. 96): A solution to these problems could be to ex ante require the SMP undertaking under Art 12 AD to meet all reasonable requests for access within a reasonable period of time. Konkurranseloven vil heller ikke være egnet til å ivareta aktuelle hensyn i tilstrekkelig grad. PT ser ikke at det foreligger nye opplysninger av betydning som tilsier en annen vurdering av forholdsmessighet her. Når det gjelder BaneTeles anførsel om at denne bestemmelsen må suppleres med en angivelse av maksimal tidsbruk, er det PTs syn at det ikke er hensiktsmessig i vedtaks form å fastsette noen ufravikelig grense for dette. Dette skyldes at tilgangsanmodninger kan være av svært forskjellig art og kreve ulik grad av forberedende arbeid. PT er imidlertid klar over at det kan være vanskelig å avgjøre hva som er ugrunnet opphold, og vil derfor vurdere å supplere denne bestemmelsen med retningslinjer knyttet til tidsbruk på et senere tidspunkt. Når det gjelder hjemmel for dokumentasjonsplikt, så er det PTs klare oppfatning at plikten til å gi tilgang innen rimelig tid og uten unødig tidsbruk vil bli uthult dersom denne plikten ikke følges av en dokumentasjonsplikt. Så lenge formålet er å hindre trenering, anser PT at dokumentasjonsplikt er både nødvendig å forholdsmessig. Det foreligger en informasjonsasymmetri ved tilgangsanmodninger. Normalt vil det være Telenor alene som sitter på informasjon om hvilken tidsbruk som er nødvendig eller ikke. Uten at andre aktører eller PT har mulighet til å få dokumentert fra Telenors side hva tiden faktisk har gått med til, vil det være meget begrenset hvilke muligheter PT har til å gripe inn for å hindre trenering. PT anser også at dokumentasjonsplikten faller inn under slike vilkår som kan ilegges i forbindelse med tilgangsanmodninger, jf. aksessdirektivet art. 12, National regulatory authorities may attach to those obligations conditions covering fairness, reasonableness and timeliness. 2.5 Prisregulering Innledende og generelle kommentarer Prisregulering er behandlet i varselets kapittel 8.2. Der diskuteres først bakgrunnen for og nødvendigheten av prisregulering i det aktuelle markedet, deretter ulike metoder for prisregulering, som kostnadsorientering, benchmarking og pristaksregulering. Videre redegjøres det for valg av prisreguleringsmetode for LLUB. PT konkluderer med at pristaksregulering vil være hensiktsmessig i dette markedet og varsler at Telenor vil bli pålagt maksimalpriser for LLUB som gjør at månedlig leiepris over tid vil nærme seg det prisnivå som vil følge av de fullfordelte historiske kostnadene for produktet. 10

11 Telenor har flere innvendinger mot PTs varslede prisregulering i marked 11. Telenor mener blant annet at et vedtak i tråd med varselet vil hemme bredbåndsutviklingen i Norge og vil redusere mulighetene for infrastrukturbasert konkurranse på bredbåndsområdet på sikt. I tillegg mener Telenor at PTs varsel ikke tar hensyn til harmonisering med øvrige EU/EØSland, samt at det ikke fremgår av varselet hvordan PT har vektlagt prisnivået i andre land. Grunnlaget for fastsettelsen av pristaket fremstår derfor etter Telenors oppfatning som ikke tilstrekkelig begrunnet. PT gjennomgår de viktigste av Telenors innvendinger til PTs varsel om prisregulering i marked 11 i avsnittene nedenfor. BaneTele er positiv til at PT varsler pålegg om reduserte priser for LLUB og uttaler i denne sammenheng følgende (BaneTeles høringssvar punkt 1): Dette innebærer at andre aktører vil kunne produsere sine tjenester billigere enn i dag, noe som igjen kan føre til flere tilbydere i grossistmarkedet samt mer omfattende utbygging av alternativ infrastruktur for xdsl wholesale. For BaneTele vil et vedtak i tråd med tilsynets varsel gi muligheten til ytterligere utbygging i forhold til foreliggende planer, slik at BaneTeles stilling som alternativ landsdekkende tilbyder av xdsl styrkes. Ved at vedtaket på denne måten bidrar til økt konkurranse, bidrar det til at bredbåndsutbyggingen i Norge forseres og forsterkes. NextGenTel skriver i sitt høringssvar at selskapet er tilfreds med retningen når det gjelder prisreguleringen, og at selskapet for øvrig ikke har grunnlag til å kommentere størrelsen på prisreduksjonen. NextGenTel peker samtidig på viktigheten av å opprettholde og videreutvikle kvaliteten i LLUB-tjenestene, og at Telenor gis incentiver til å fortsette å forbedre kvaliteten på det norske kobbernettet. TDC Song påpeker at selskapet tidligere har argumentert for en LLUB-pris basert på historisk kost. TDC Song frykter derfor at den varslede prisregulering vil gi Telenor en profitt utover det Telenor ville tilegnet seg ved en slik regulering. Tele2 skriver i sitt høringssvar at LLUB-prisen må settes ned på et nivå som bidrar til økt konkurranse og lavere sluttbrukerpriser. For å oppnå det, skriver selskapet, må LLUB-prisen reguleres drastisk ned i forhold til dagens nivå. Konkurransetilsynet skriver i sitt høringssvar at tilgangsprisen i LLUB-markedet bør bli lavere og at det slutter seg til PTs foreslåtte prisregulering i dette markedet. Tilsynet skriver i denne sammenheng (Konkurransetilsynets høringssvar s. 2): Konkurransetilsynet er av den oppfatning at det er nivået på tilgangsprisen, og derigjennom indirekte prisene på sluttbrukertjenester, som har størst betydning, ikke hvilken metode som benyttes for å komme frem til den aktuelle prisen. Regulering som faller inn under prinsipp nr. 2 tilsier isolert sett en lav tilgangspris. PT registrerer at ingen av høringsinstansene ser ut til å være uenig i at overprising er et potensielt konkurranseproblem i dette markedet. De fleste høringsinstansene er også enig i at prisregulering er nødvendig for å bøte på dette problemet. Kommentarer knyttet til prisregulering som virkemiddel gjennomgås i avsnitt Når det gjelder metoden for prisregulering og nivået på den foreslåtte maksimalprisen, har det fremkommet flere ulike syn. PT vil i avsnittene nedenfor gjennomgå de mest sentrale kommentarene til disse temaene som er fremkommet i de to høringsrundene, samt av disse kommentarene. 11

12 2.5.2 Om nødvendighet av prisregulering og overprising som potensielt konkurranseproblem Som følge av at Telenor har sterk markedsstilling i markedet for LLUB, med nær 100% markedsandel og svært høye etableringshindringer, har PT vurdert overprising som et potensielt alvorlig konkurranseproblem i dette markedet. I varselet, avsnitt 8.2, konkluderer PT med at prisregulering er nødvendig for å bøte på blant annet dette konkurranseproblemet. Telenor skriver i sitt høringssvar at selskapet i utgangspunktet er enig i at overprising kan være et potensielt konkurranseproblem i dette markedet. Selskapet mener imidlertid at PT ikke i tilstrekkelig grad har dokumentert at prisregulering er nødvendig for å bøte på dette problemet. BaneTele skriver at kobbernettet er et naturlig monopol og at det etter selskapets oppfatning er nødvendig med en prisregulering for å hindre overprising av tjenester i kobbernettet fra Telenors side. PT skriver i varsel om vedtak pkt. 117 at det etter tilsynets oppfatning ikke finnes andre tilgjengelige virkemidler enn prisregulering som er egnet til å bøte på overprising som et potensielt konkurranseproblem. De øvrige alternative virkemidler tilgjengelige i denne sammenheng utgjøres av ikke-diskriminering, transparens, regnskapsmessig skille og kostnadsregnskap. Transparens og regnskapsmessig skille er, slik PT ser det, i liten grad selvstendige virkemidler, men vil i stor grad fungere som støtte til en forpliktelse om ikkediskriminering. En forpliktelse om transparens vil i seg selv neppe kunne redusere et problem knyttet til overprising. Transparens gjør det lettere å observere prisen i markedet, men dette i seg selv vil, slik PT oppfatter det, neppe ha særlig disiplinerende effekt på Telenors incentiv til å ta ut overpris. Dessuten vil prisen i markedet uansett være relativt observerbar, fordi produktet i dette markedet er relativt homogent og Telenor i praksis er eneste tilbyder. En forpliktelse om regnskapsmessig skille er på samme måte som transparens først og fremst egnet til å støtte opp under en forpliktelse om ikke-diskriminering. En forpliktelse om regnskapsmessig skille vil i liten grad kunne ha noen disiplinerende effekt på Telenors prissetting i dette markedet. En forpliktelse om kostnadsregnskap er først og fremst egnet til å gi det nødvendige underlag for en forpliktelse om prisregulering. En forpliktelse om kostnadsregnskap vil sette fokus på lønnsomhet knyttet til det regulerte produktet, men dette vil, etter, i seg selv i liten grad kunne hindre aktøren med sterk markedsstilling å sette en for høy pris på produktet. En forpliktelse om ikke-diskriminering vil først og fremst kunne avhjelpe problemer knyttet til prisklemmer, dvs. tilfeller hvor Telenors konkurrenter i de relevante nedstrømsmarkeder blir presset ut, eller oppnår dårligere marginer enn Telenors egen nedstrømsvirksomhet. Ikkediskriminering som forpliktelse alene vil ikke gi Telenor incentiver til å redusere prisnivået. Telenor vil med andre ord fortsatt ha incentiver til å ta ut monopolprofitt i dette markedet, selv med en forpliktelse om ikke-diskriminering. På denne bakgrunn har PT konkludert med at direkte prisregulering er det eneste av de tilgjengelige virkemidler som vil være effektive i forhold til overprising som potensielt konkurranseproblem, og at det derfor er nødvendig å pålegge en forpliktelse om prisregulering i markedet for LLUB. 12

13 2.5.3 Om pristak som metode for prisregulering PT har varslet at prisene i markedet for LLUB skal reguleres gjennom et pristak på abonnementsprisen på full og delt tilgang. Blant fordelene knyttet til denne metoden nevner PT forutsigbarhet for markedet og incentiver for den regulerte til effektiv drift. Det fremgår videre av varsel om vedtak at PT mener at maksimalprisene som skal inngå i pristaksreguleringen bør fastsettes ut fra en avveining av flere forhold (se blant annet varsel om vedtak avsnitt 8.2.2). PT mener at en pristaksregulering for LLUB bør ha Telenors fullfordelte historiske kostnader som målbilde. PT ser imidlertid at det finnes argumenter for at prisene pr. i dag bør ligge noe over det de fullfordelte historiske kostnadene viser. Telenor skriver at selskapet i utgangspunktet er enig i at pristaksregulering er en enkel og potensielt hensiktsmessig form for prisregulering. Telenors innsigelser gjelder først og fremst prisnivået som følger av den foreslåtte pristaksreguleringen og spesielt bruken av fullfordelte historiske kostnader (HCA) som målbilde for denne reguleringen. Tele2 er positiv til pristaksregulering som metode. Selskapet skriver i denne sammenheng (s. 2, Tele2s høringssvar): Tele2 har ingen innvendinger mot at PT benytter pristaksregulering. Det vil skape klarhet i forhold til hva prisen skal være, og det innbærer at endringene kan innføres raskt, uten langvarige diskusjoner rundt hva en kostnadsorientert pris skal være. TDC Song skriver at pristaksregulering kan være en midlertidig egnet modell. TDC skriver imidlertid at selskapet tidligere har argumentert for at LLUB bør kostnadsorienteres basert på historisk kost og at det må defineres avskrivningsprinsipper som er egnet til å reflektere virkeligheten. PT registrerer at flere av høringsinstansene mener pristaksregulering er hensiktsmessig for regulering av abonnementsprisen for LLUB. Av kommentarene som er fremkommet kan det samtidig synes som om enkelte tilbydere mener at prisen på LLUB bør fastsettes direkte ut fra de fullfordelte historiske kostnader inklusiv en rimelig avkastning (ofte omtalt som avkastningsregulering). Bakgrunnen for at PT har konkludert med pristaksregulering i dette markedet er at slik regulering er enkel å gjennomføre og vil gi større grad av forutsigbarhet for aktørene med hensyn til hva den regulerte prisen vil være, sammenliknet med tradisjonell avkastningsregulering. I tillegg vil slik regulering gi Telenor bedre incentiver til effektiv drift. En ulempe med å la den regulerte prisen bli bestemt direkte ut fra faktiske kostnader, inklusiv rimelig avkastning, er at dette vanligvis vil føre til mindre forutsigbarhet for aktørene på grunn av endringer i kostnadsnivå over tid. I tillegg vil slik regulering kunne gi uheldige incentiver for den regulerte aktøren og dessuten kunne føre til mer ressurskrevende tilsynsarbeid, blant annet på grunn av den informasjonsasymmetri som foreligger mellom den regulerte tilbyderen og tilsynsmyndigheten. PT har på bakgrunn av høringsinnspillene ikke funnet grunnlag for å endre konklusjonen om at pristaksregulering er hensiktsmessig i LLUB-markedet. 13

14 2.5.4 Om fastsettelse av pristaket Generelt Etter en vurdering av flere forhold, blant annet kostnadsgrunnlag i produktregnskapet for 2004 og prisnivået for LLUB i andre land, har PT konkludert med at det er rom for en vesentlig reduksjon av Telenors abonnementspriser for LLUB. PT har på denne bakgrunn foreslått å fastsette maksimalpriser for perioden frem til 31. desember Forslaget innebærer at Telenor må gjennomføre en realprisreduksjon på minimum 22 % fra 1. januar 2006 og tilsvarende fra 1. januar 2007, totalt ca. 40 % reduksjon i forhold til dagens nivå. Nedenfor gjennomgås de mest sentrale tema som er fremkommet i høringsrunden når det gjelder fastsettelse av pristaksreguleringen Formålet med reguleringen og hensynet til sluttkundene PT legger i varselet til grunn at reduserte LLUB-priser må antas å resultere i lavere priser for sluttbrukertjenester, men legger samtidig til at det ikke er noen automatikk i at reduksjonen i sluttbrukerprisene er like stor som reduksjonen i tilgangsprisen (se varselet avsnitt 8.2.2). Som omtalt i varselets kapittel 3 er rimelige sluttbrukerpriser ett av de grunnleggende formål med reguleringen som det fremgår av ekomloven 1-1. Telenor er enig i at det varslede vedtaket kan gi lavere sluttbrukerpriser på sikt. Selskapet hevder imidlertid at PT ser bort fra de negative konsekvensene av et vedtak i tråd med varselet med hensyn til andre elementer i formålsbestemmelsene. Telenor mener derfor at den varslede prisreguleringen ikke er i tråd med formålsbestemmelsene i ny ekomlov. Telenor viser i denne sammenheng blant annet til mangelfulle incentiver til nett- og tjenesteutvikling i Telenors aksessnett (se avsnitt nedenfor) og mangelfulle incentiver til investeringer i alternativ infrastruktur (se avsnitt nedenfor). BaneTele skriver i sitt høringssvar at selskapet mener varselet vil komme sluttkundene til gode (s. 2-3): Telenors overprising har svekket konkurransen i bredbåndsmarkedet, både ved at antall alternative tilbydere er lavere enn det kunne vært med lavere priser på LLUB og ved at utbygging av alternativ xdsl infrastruktur er blitt forsinket og har fått redusert omfang som følge av dette. Prisreguleringen som foreslås kan bidra til å få fart i bredbåndsutbyggingen. At antall tilbydere øker, vil kunne komme sluttbrukerne til gode. Ut fra høringssvarene ser det ut til å være enighet om at den foreslåtte reguleringen vil gi lavere sluttbrukerpriser på sikt. PT er enig i at formålsbestemmelsen om rimelige sluttbrukertjenester ikke kan tillegges vekt alene, men at blant annet formålsbestemmelsen om bærekraftig konkurranse også må tillegges vekt. Etter PTs oppfatning tar imidlertid den foreslåtte reguleringen også tilstekkelig hensyn til incentivene til nett- og tjenesteutvikling i Telenors aksessnett og til incentiver til investeringer i alternativ infrastruktur. PT kommer nærmere inn på dette i de følgende avsnittene. 14

15 Hensynet til incentiver for bygging av alternativ infrastruktur PT har i varsel om vedtak konkludert med at markedet for LLUB faller inn under prinsipp 2 for pålegg om forpliktelser, jf. PTs virkemiddeldokument kapittel 2. Ettersom markedet for LLUB faller inn under prinsipp nr. 2, vil PT ha to hovedmålsettinger med reguleringen. For det første vil PT søke å i størst mulig grad legge til rette for effektiv bruk av den eksisterende infrastrukturen. For det andre vil PT søke å legge til rette for tilstrekkelig fortjeneste i den eksisterende infrastruktur slik at det gis incentiver til nødvendig vedlikehold, oppgradering og eventuelle nyinvesteringer i nettet. Selv om markedet for LLUB faller inn under prinsipp 2, betyr ikke dette at virkemiddelbruken kan se bort fra eventuelle virkninger på infrastrukturutbygging utenfor det relevante markedet (det vil si etablering av aksessnett basert på andre teknologier enn de tradisjonelle kobberkabler). PT skriver i så henseende (varsel om vedtak i marked 11, pkt. 56): Selv om markedet for LLUB faller inn under prinsipp 2, er det viktig at reguleringen her ikke utformes slik at mulighetene for bærekraftig infrastrukturkonkurranse på lang slikt innen bredbåndsområdet reduseres. De regulatoriske rammebetingelsene vil påvirke hva som er bedriftsøkonomisk lønnsomme investeringer for ulike aktører som ønsker å konkurrere i sluttbrukermarkedene for bredbåndstjenester. Dette betyr at virkemiddelbruken både i markedet for Bredbåndsaksess og i markedet for LLUB vil påvirke mulighetene for å oppnå infrastrukturkonkurranse på bredbåndsområdet. Telenor skriver i sitt høringssvar at PTs tilnærming til prisregulering i varsel om vedtak kan føre til at det skapes et permanent behov for prisregulering ved at prisreguleringen kan fremstå som et etableringshinder for selskaper som ønsker å etablere seg i markedet. Telenor skriver at PTs tilnærming dermed kan bidra til å svekke mulighetene for at det kan etableres langsiktig, bærekraftig konkurranse og viser i denne sammenheng til forarbeidene til ekomloven 3 som omtaler forholdet mellom prisregulering og konkurranse. Telenor skriver videre (Telenors høringssvar s. 20): Et prisregime basert på historiske fullfordelte kostnader som målbilde for et pristak begrunnet i manglende konkurranse på kort sikt vil med stor sannsynlighet bli permanent. Et slikt pristak vil uten at det gjennomføres betydelige endringer i prinsippene for HCA for LLUB ha et nivå som reflekterer at en svært liten andel av den aktuelle infrastrukturen har en bokført verdi: Dette innebærer at både kapitalkostnader knyttet til avskrivninger og kalkulatorisk rente vil være null for hovedtyngden av anleggsmidlene. En konkurrerende infrastruktur vil derfor både måtte ha svært lave kapitalkostnader sett ift. etablering av et kopperaksessnett og lave driftskostnader for å kunne være et forretningsmessig interessant alternativ. Telenor ser selvsagt som PT peker på i pkt. 46 at andre aksessteknologier vil kunne være mer effektive enn kopperaksessnettet. Det sentrale spørsmålet blir likevel om en prisfastsettelse for LLUB med kunstig lave kapitalkostnader ift. de investeringsbehovene en ny utbygger står overfor, er den mest hensiktsmessige metode å sikre samfunnsøkonomiske effektive investeringer i slike nett: Teknologien som tas i bruk ved slike investeringer bør være effektiv, men etter Telenors oppfatning er det ikke rimelig at det i praksis stilles et krav om nær null kapitalkostnader. En prisregulering basert på HCA er derfor etter Telenors oppfatning verken egnet til å gjenspeile en sannsynlig prissetting gitt at det hadde vært virksom konkurranse i markedet for LLUB, eller egnet til å sikre fortsatt drift av eksisterende alternative aksessnett eller videre utbygging av slike. 3 Ot.prp.nr.58 ( ) 15

16 I tilknytning til punktet i høringssvaret om konsekvenser for investeringer i alternative aksessnett, viser Telenor blant annet til Stortingsmelding nr. 24 ( ), Samferdselskomiteens innstilling til Stortinget (Inst.S.nr.198 ( ), EU-kommisjonens anbefaling om LLUB av 26. april 2000, samt Parlaments- og rådsforordning nr. 2887/2000 av 18. desember 2000, inntatt som vedlegg til offentlignettforskriften. PT vil ikke gå nærmere inn på disse henvisningene her, men viser til Telenors høringssvar, avsnittene 4.2 og Telenor konkluderer i punktet om konsekvenser for investeringer i alternative aksessnett med at gjenanskaffelseskost (CCA) vil være et mer hensiktsmessig utgangspunkt enn HCA både med hensyn til mulighetene for etablering av infrastrukturkonkurranse og med hensyn til sikring av incentiver til investeringer i kobberbaserte bredbåndstjenester. Telenor konkluderer videre med at den foreslåtte prisreguleringen vil skape et regulatorisk etableringshinder for alternative aksessteknologier og ødelegge for infrastrukturkonkurranse. Telenor har i sitt høringssvar til den avgrensede høringen til marked 11 lagt ved to uttalelser fra Dansk Energi som er avgitt i forbindelse med høringer fra den danske IT- og Telestyrelsen vedrørende prisregulering basert på LRAIC for blant annet bitstrømsaksess og konkurranse på aksessnett. Uttalelsene viser at stabilitet i reguleringen er viktig for å sikre investeringer i alternativ infrastruktur, samt at det kan få negative konsekvenser for blant annet fiberaksesser dersom prisene for LLUB settes under det reelle kostnadsnivå. Telenor har også lagt ved en rapport fra The Brattle Group som analyserer sammenhengen mellom tilgangspriser, sluttbrukerpriser og infrastrukturinvesteringer i USA. Rapporten konkluderer med at fastsettelse av tilgangspriser innebærer en avveining mellom hensynet til lave sluttbrukerpriser og økte investeringer. Agder Energi Bredbånd (AEB) skriver i sitt høringssvar til den avgrensede høringen til marked 11 at selskapet hittil i hovedsak har valgt å satse på fiberutbygging helt frem til husstanden, blant annet på grunn av usikkerhet rundt rammevilkårene forbundet med xdsl (prisen på LLUB). AEB skriver at lavere LLUB-pris ville ført til at flere utbyggingsområder ville blitt lønnsomme, spesielt de områdene som er for dyre å bygge ut med fiber og som i dag ikke er lønnsomme med xdsl pga. høye LLUB-priser. AEB oppsummerer sitt syn på den foreslåtte prisreduksjonen for LLUB på følgende måte: Vi vil ved en reduksjon i LLUB-priser både fått fordeler og ulemper i forhold til konkurransesituasjonen. I de prosjektene som har fått FTTH (Fiber to the Home, fiber hele veien) vil vi se en lønnsomhetsnedgang, men dette vil oppveies betydelig ved at reduserte LLUB-priser vil gi oss mye bedre markedsmuligheter i andre segmenter av markedet. Totalt sett vil vi profitere på at det foretas en reduksjon av prisen. BKK Bredbånd skriver følgende i sitt høringssvar til den avgrensede høringen i marked 11 om dagens prisnivå på LLUB: Prisnivået som i dag er på LLUB hindrer markedspenetrasjon i den del av markedet der bredbånd er ønskelig, men for dyrt i forhold til nytteverdien. Selskapet skriver videre at lavere LLUB-priser i større grad vil gjøre det lønnsomt å legge fiber nærmere kunden (omtales av BKK som fibre to the curb FTTC ) og dermed kunne etablere et fremtidsrettet bredbåndsnett basert på en kombinasjon av fiber og kobber. BaneTele skriver i sitt høringssvar til den avgrensede høringen i marked 11 at en reduksjon av prisene på LLUB kan ha både en positiv og negativ virkning på utbredelsen av alternative aksessnett. Når det gjelder bedriftssegmentet, viser BaneTele blant annet til at økt dekningsgrad via xdsl, som følge av lavere LLUB-priser, gjør at BaneTele kan øke utbygging av fiberaksesser 16

17 mot sluttkunders større hovedkontor. BaneTeles hevder dermed at lavere LLUB-priser vil bidra til både økt xdsl-utbygging og flere fiberaksesser i bedriftssegmentet. Når det gjelder privatmarkedet, antar BaneTele at bygging av fiberaksesser kan bli noe redusert i forhold til om dagens LLUB-priser opprettholdes. Når det gjelder Wimaxutbygging er BaneTele av en annen oppfatning (se BaneTeles høringssvar til avgrenset høring i marked 11, s. 2): For øvrig vil Wimax primært være et supplement til xdsl-utbygging der det er for lange kobberlengder, og dermed mener BaneTele at en redusert LLUB-pris i liten grad vil påvirke utbredelsen av Wimax. Lyse Tele påpeker i sitt høringssvar til den avgrensede høringen i marked 11 at Lyse Teles utbygging av fiberaksessnett hittil har vært basert på å kunne tilby andre produkter og tjenester enn det som har vært tilgjengelig gjennom kobbernettet. Prisnivået på LLUB har dermed i liten grad påvirket Lyse Teles strategi. Når det gjelder Lyse Teles utbyggingsplaner fremover, legger selskapet vekt på at tjenester basert på fiberinfrastruktur pr. i dag er overlegen kobber og at andre mekanismer (enn pris) dermed vil være avgjørende. Samtidig påpeker selskapet at alternativ infrastruktur som fiber også vil måtte forsvare det prisfallet i sluttbrukermarkedet for bredbånd som vil følge av PTs varslede reduksjon i LLUB-prisen. Lyse Tele skriver i denne sammenheng (Lyse Teles høringssvar til den avgrensede høring i marked 11, s. 1): Men det er også mulig at dersom markedsprisene reduseres som en konsekvens av regulering, kan dette ha negativ betydning for enkelte fiberprosjekter og lønnsomheten av disse, slik at generelt vil LLUB prisen kunne påvirke utbredelsen av alternative aksessteknologier. UPC skriver i sitt høringssvar til den avgrensede høringen i marked 11, at PTs forslag ikke tar tilstrekkelig hensyn til målet om bærekraftig konkurranse på infrastrukturnivå. UPC mener at den reduksjon i sluttbrukerpriser som vil komme som følge av den foreslåtte reduksjonen av LLUB-priser, vil innvirke negativt på lønnsomheten til alle bredbåndstilbydere. Dette vil i følge UPC ha negativ innvirkning for etablering og utbredelse av alternative bredbåndstilbud, for eksempel tilbud basert på WiMax-teknologien. Selv om PT har konkludert med at markedet for LLUB faller inn under prinsipp 2, er PT enig i at virkemiddelbruken må ta hensyn til eventuelle konsekvenser for incentivene for bygging av alternativ infrastruktur utenfor det relevante markedet. Dette er blant annet en konsekvens av ekomlovens formålsbestemmelse om bærekraftig konkurranse. Imidlertid må mulighetene for infrastrukturkonkurranse avveies mot hensynet til sluttbrukerne og effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser. Ut fra de høringssvarene som har kommet inn både til varsel om vedtak og til den avgrensede tilleggshøringen til marked 11, er det PTs inntrykk at aktørene har ulik oppfatning om hvilken effekt den foreslåtte prisreguleringen vil ha på bygging av alternativ infrastruktur. Videre fremgår det av høringssvarene at en prisreduksjon på LLUB kan ha både positive og negative effekter på bygging av alternativ infrastruktur, og at incentivene for slik bygging påvirkes på forskjellige måter. Mens en lavere LLUB-pris i noen tilfeller fører til at en utbygger velger LLUB i stedet for alternativ infrastruktur, vil en lavere LLUB-pris i andre tilfeller føre til at en utbygger velger LLUB i tillegg til alternativ infrastruktur. I det siste tilfellet vil LLUB altså fremstå som et komplement til alternativ infrastruktur, og ikke som et substitutt. Etter PTs oppfatning viser dette (som Telenor også påpeker på side 12 i sitt høringssvar) at teorien om ladder of 17

18 investment kan være relevant når det gjelder forholdet mellom LLUB og annen aksessteknologi. Tilbydere med egen infrastruktur kan i utvalgte områder og på kort sikt basere seg på LLUB som et supplement til egen infrastruktur for å øke kundemassen, og på lang sikt gradvis konvertere disse kundene over på egen infrastruktur. I slike tilfeller kan en lavere LLUB-pris etter PTs oppfatning føre til en økt utbredelse av alternativ infrastruktur. PT oppfatter at høringssvarene fra Agder Energi Bredbånd, BaneTele, BKK og Lyse til den avgrensede høringen til marked 11 alle gir støtte til et slikt resonnement. PT vil videre peke på at det på tilbudssiden i markedet for bredbåndsaksess finnes aktører som lar en relativt lang tidshorisont ligge til grunn for sine investeringsbeslutninger. Dette gjelder blant annet de regionale kraftselskapenes satsning på bredbåndsutbygging, hvor slik satsning i første rekke er basert på fiberaksessteknologi. Selskaper som Lyse og Agder Energi Bredbånd er eksempler på tilbydere som, etter det PT erfarer, hittil har satset på utbygging av aksessnett basert på fiberteknologi, ut fra en forutsetning om at fiberteknologi på lang sikt gir langt flere muligheter enn kobber i forhold til mulig båndbredde og tjenestespekter. PT vil i denne sammenheng igjen peke på høringssvarene til den avgrensede høringen til marked 11, hvor det fremgår at enkelte tilbydere investerer i alternativ infrastruktur uavhengig av de kortsiktige økonomiske rammebetingelsene, herunder prisen på kobber. Et annet mulig utviklingstrekk som fremkommer av de to høringsrundene, og som tilbyderne i stor grad synes å være samstemte om, er at en reduksjon i det generelle prisnivået i sluttbrukermarkedene for bredbåndsaksess sannsynligvis vil føre til at investeringsnivået reduseres noe. PT er enig i at den foreslåtte reduksjonen i prisen på LLUB kan ha denne effekten, isolert sett. PT vil imidlertid påpeke at under den langsiktighet som preger mange av tilbyderne med egen infrastruktur, vil disse tilbydernes investeringsbeslutninger basere seg på forventet pris i sluttbrukermarkedet i flere år fremover. Det er etter PTs oppfatning tvilsomt om en rasjonell tilbyder vil basere sin investeringsbeslutning på at prisene på LLUB vil forbli på dagens, i internasjonal sammenheng svært høye nivå i all overskuelig fremtid. Det er med andre ord sannsynlig, etter PTs oppfatning, at tilbydere eller potensielle tilbydere som vurderer å investere i aksessinfrastruktur, tar høyde for en prisnedgang på sluttbrukerprisene for bredbåndsaksess, og at en slik prisnedgang i og for seg både kan skyldes reduserte LLUBpriser og andre faktorer i markedet, slik som flere tilbydere og økt konkurranse. Avslutningsvis vil PT påpeke at selv om det i noen tilfeller kan være slik at LLUB-prisen har betydning for bygging av alternative aksessnett, kan ikke et slikt faktum alene rettferdiggjøre dagens svært høye prisnivå på LLUB. Det beregningsgrunnlaget 4 som til nå har ligget til grunn for Telenors LLUB-priser tar utgangspunkt i en fullstendig gjenanskaffelse av hele det kobberbaserte aksessnettet, noe som etter PTs oppfatning pr. i dag må sies å være en urealistisk forutsetning 5. En fullstendig gjenanskaffelse av hele det kobberbaserte aksessnettet reflekterer, etter PTs oppfatning, ikke den reelle kostnaden forbundet med fremtidig bruk av Telenors kobberbaserte aksessnett. 4 Dette beregningsgrunnlaget, som er utarbeidet av Telenor selv, er nærmere beskrevet i Telenors ONP-rapport for En slik forutsetning ble ansett som akseptabel i tiden forut for pålegget om LLUB, dvs. før På denne tiden var den rådende oppfatning, i større grad enn i dag, at kobbernettet er en dupliserbar ressurs og at det er mulig å oppnå infrastrukturkonkurranse innen LLUB-markedet. Gradvis har PT kommet til en erkjennelse av at det prisnivået som følger av Telenors beregningsmodell fører til at Telenor får en urimelig overkompensasjon i forhold til selskapets faktiske kostnader, samt at det er tvilsomt om prisnivået fører til effektiv etablering av alternativ infrastruktur. 18