MØTEINNKALLING Hovedutvalg for teknikk og miljø

Transkript

1 Ås kommune MØTEINNKALLING Hovedutvalg for teknikk og miljø Møtetid: kl. 17:30 Møtested: Store salong i Ås kulturhus Møtet er åpent for publikum i alle saker med mindre saken er unntatt offentlighet, eller møtet lukkes iht. lovverk. Møtedokumenter ligger til gjennomsyn på rådmannskontoret, servicetorget, bibliotekene, og Saksliste Side Saker til behandling 11/15 Gnr 104 Bnr 46 - Dispensasjon - Anmodning om oppreisning for fristoversittelse - Fylkesmannen i Oslo og Akershus - Statens Vegvesen 12/15 Gnr 104 Bnr 46 - Rammetillatelse - Anmodning om oppreisning for fristoversittelse - Fylkesmannen i Oslo og Akershus 2 12 Ås, Ola Nordal Leder Eventuelt forfall eller inhabilitet meldes på tlf eller e-post politisk.sekretariat@as.kommune.no v/rita Stensrud. Vi sender personlig svar på forfall mottatt i e-post. Hvis du ikke får svar innen rimelig tid, må forfall meldes på telefon til sekretariatet. Varamedlemmer møter etter nærmere avtale. 15/00130

2 Saker til behandling HTM-11/15 Gnr 104 Bnr 46 - Dispensasjon - Anmodning om oppreisning for fristoversittelse - Fylkesmannen i Oslo og Akershus - Statens Vegvesen Saksbehandler: Silje Marie Raad Saksnr.: 13/ Behandlingsrekkefølge Møtedato 1 Hovedutvalg for teknikk og miljø 11/ Rådmannens innstilling: 1. Klage på Hovedutvalg for teknikk og miljø sitt vedtak om dispensasjon, saksnr.13/ /14, til etablering av Møbelringen mottatt fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus v/miljøvernavdelingen avvises i medhold av forvaltningsloven 33 jf Klage på Hovedutvalg for teknikk og miljø sitt vedtak om dispensasjon, saksnr.13/ /14, til etablering av Møbelringen mottatt fra Statens Vegvesen avvises i medhold av forvaltningsloven 33 jf. 31. Hovedutvalg for teknikk og miljø finner etter en samlet vurdering at det ikke kan gis oppreisning for fristoversittelse i denne saken. Ås, Trine Christensen Rådmann Nils Erik Pedersen Teknisk sjef Avgjørelsesmyndighet: Hovedutvalg for teknikk og miljø Fylkesmannen i Oslo og Akershus v/juridisk avdeling Behandlingsrekkefølge: Hovedutvalg for teknikk og miljø Hovedutvalg for teknikk og miljø Side 2 av 19

3 Vedlegg: 1: Søknad om rammetillatelse, 2: Søknad om dispensasjon, 3: Redegjørelse Jula, 4: Oversendelsesbrev til Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Akershus Fylkeskommune, 5: Saksutskrift HTM , 6: Rammetillatelse, 7: Igangsettingstillatelse 1, 8: Igangsettingstillatelse 2, 9: Igangsettingstillatelse 3, 10: Igangsettingstillatelse 4, 11: Klage Statens Vegvesen, 12: Klage Fylkesmannen i Oslo og Akershus, 13: Brev fra Akershus Fylkeskommune, 14: Supplerende opplysninger fra tiltakshaver Øvrige dokumenter som ligger i saken: Samtlige dokumenter i saken Vedtak i saken sendes til: Arkitektene Astrup og Hellern AS v/martin Bakke Nygård Næringspark Øst AS v/ Coop Norge Eiendom AS v/kristian Fjeld Norbygg AS v/jarle André Thorbjørnsen Fylkesmannen i Oslo og Akershus v/miljøvernavdelingen Akershus Fylkeskommune v/seksjon for plan og miljø Statens Vegvesen Region Øst Fylkesmannen i Oslo og Akershus v/juridisk avdeling SAKSUTREDNING: Sammendrag: Den mottok bygningsmyndigheten i Ås kommune søknad om oppføring av varehus for utsalg i to etasjer på gnr. 104 bnr. 46 i Ås kommune (vedlegg 1). I 1. etasje skulle det være utsalg for Jula og i underetasjen skulle det være utsalg for Møbelringen. Det ble søkt om dispensasjon for etablering av Møbelringen (vedlegg 2) da møbelutsalg ikke faller inn under betegnelsen «plasskrevende varehandel» i reguleringsplan for Nygård Næringspark plan R-272. Det ble videre redegjort for hvorfor Jula faller inn under reguleringsformålet (vedlegg 3), og denne redegjørelsen ble lagt til grunn for den videre vurderingen. Dispensasjonssøknaden ble oversendt Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Akershus Fylkeskommune til uttalelse (vedlegg 4). Bygningsmyndigheten vurderte oversendelse til Statens Vegvesen som unødvendig, på bakgrunn av et notat fra Vista analyse som argumenterer for at etablering av Møbelringen på området ikke vil generere mer trafikk per butikkareal enn handel med plasskrevende varer. Hovedutvalg for teknikk og miljø Side 3 av 19

4 Det ble i oversendelsesbrevet til Fylkesmannen og Fylkeskommunen vist til plan- og bygningsloven 21-5 som gir høyere myndigheter fire uker på å uttale seg. Ås kommune mottok ikke uttalelser fra disse myndigheter innen fastsatt frist og la derfor frem saken i Hovedutvalg for teknikk og Miljø (HTM). Dispensasjonssøknaden ble behandlet i HTM den (vedlegg 5). Hovedutvalget fattet følgende vedtak: 1. Hovedutvalg for teknikk og miljø gir i medhold av plan- og bygningslovens 19-2 dispensasjon fra gjeldende reguleringsplan (R-272) vedrørende formålet plasskrevende varehandel for etablering av Møbelringen. 2. Etter en samlet vurdering, hvor hensyn til naboer og feltet som helhet er vektlagt, mener Hovedutvalg for teknikk og miljø at det ikke vil medføre ulemper ved å gi dispensasjon. På eiendommen er det allerede gitt tillatelse til varehandel, og sammenlignet med for eksempel Plantasjen, vil møbelforretningen mest sannsynlig generere mindre trafikk. Ut i fra ovenstående vurderer Hovedutvalg for teknikk og miljø Møbelringen til å være plasskrevende varehandel, selv om den ikke direkte er definert som det i fylkesplan for handelsvirksomhet. Vedtaket ble enstemmig vedtatt. I tidsrommet til ble det deretter gitt ramme- og igangsettingstillatelser (vedlegg 6-10), og bygget er nå ferdig oppført og om kort tid klart til å tas i bruk. Den 25. og 26. februar 2015 mottok Ås kommune klage på vedtak om dispensasjon for etablering av Møbelringen fra Statens Vegvesen (vedlegg 11) og Fylkesmannen i Oslo og Akershus ved miljøvernavdelingen (vedlegg 12). Videre mottok Ås kommune brev fra Akershus Fylkeskommune v/seksjon for plan og miljø (vedlegg 13) som oppfordrer Fylkesmannen som rette faglig myndighet til å vurdere om, og eventuelt hvordan, saken skal følges opp videre. Det ble nå klart at saken ved en feil i kommunens interne rutiner aldri hadde kommet frem til høyere myndigheter. De fikk dermed aldri mulighet til å uttale seg i saken. Ås kommune innførte i september 2013 nytt sak-arkivsystem (Public 360). På oversendelsestidspunktet var man fortsatt i innkjøringsfasen. Feilen ved at oversendelsen ikke ble oppdaget skyldes nye og mangelfulle rutiner. I Public 360 er det registrert at forsendelsen er sendt. Man har derfor gått ut ifra at alt var i orden. Årsaken til at e-posten ikke har gått fra kommunen, var feil i e-postadressen til Fylkesmannen og at vedleggenes størrelse var over maksimalgrensen på 10MB, forhold som i ettertid er rettet/endret. Da Ås kommune aldri mottok uttalelse fra høyere myndigheter innen fastsatt frist, ble det lagt til grunn at de ikke hadde innsigelser i saken. HTM fattet således vedtak om dispensasjon for etablering av Møbelringen i Nygård Næringspark. Hovedutvalg for teknikk og miljø Side 4 av 19

5 Hjemmelsgrunnlag: Ordinær klagefrist er tre uker, jf. forvaltningsloven (fvl). 29. Vedtak om dispensasjon for etablering av Møbelringen i Nygård Næringspark ble fattet Klage fra Statens Vegvesen ble sendt Klage fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus v/miljøvernavdelingen ble sendt Klagene er således ikke fremmet innen ordinær klagefrist jf. fvl. 29. Det følger av fvl. 33 annet ledd, siste pkt. at «dersom vilkårene for å behandle klagen ikke foreligger, skal underinstansen avvise saken, jf. dog 31» Fvl. 33 tilsier i utgangspunktet at klagene skal avvises da de ikke er fremmet rettidig. Henvisningen til 31 innebærer imidlertid at underinstansen har plikt til å være oppmerksom på spørsmålet om klagen likevel skal tas til behandling. Dette kalles å gi oppreisning for fristoverskridelse. I fvl. 31 heter det: «Selv om klageren har oversittet klagefristen, kan klagen tas under behandling såframt a) parten eller hans fullmektig ikke kan lastes for å ha oversittet fristen eller for å ha drøyd med klage etterpå, eller b) det av særlige grunner er rimelig at klagen blir prøvd. Ved vurderingen av om klagen bør tas opp til behandling, skal det også legges vekt på om endring av vedtaket kan medføre skade eller ulempe for andre. Klagen kan ikke tas under behandling som klagesak dersom det er gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet.» Siste ledd bestemmer at oppreisning ikke under noen omstendighet kan gis dersom det er gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet. I denne saken er begge klager fremmet innenfor denne ettårsfristen. Avgjørelsen om hvorvidt det skal gis oppreisning for fristoversittelse for klager fremmet innen ett år, er overlatt til kommunens frie skjønn, jf. ordet «kan» i innledningen til 31. Hvorvidt det skal gis oppreisning for fristoversittelse vil derfor nå bli gjenstand for nærmere vurdering. Rådmannens vurdering av vilkårene for å gi oppreisning for fristoversittelse: Rådmann vil kun behandle spørsmålet om oppreisning for fristoversittelse i denne saken. Det materielle i innsendte klager vil derfor ikke bli gjenstand for eventuell realitetsbehandling før forholdet om oppreisning er avklart. Hvorvidt Fylkesmannen og Statens Vegvesen skal få oppreisning vil bli behandlet samlet i denne saken. Rådmann finner at både Fylkesmannen og Statens Vegvesen har rettslig klageinteresse i denne saken jf. fvl 28. Hovedutvalg for teknikk og miljø Side 5 av 19

6 Etter fvl. 31 første ledd bokstav a) er det et vilkår for oppreisning at parten, som i denne saken er Statens Vegvesen og Fylkesmannen, ikke kan lastes for å ha oversittet fristen eller for å ha drøyd med å klage etterpå. Spørsmålet er således om Fylkesmannen og Statens Vegvesen kan lastes for å ha oversittet fristen eller for å ha drøyd med å klage etterpå. Vedtak ble som nevnt fattet i HTM Vedtaket ble fattet i den tro at Fylkesmannen og Fylkeskommunen var orientert om søknaden og at de ikke hadde innvendinger i saken. Realiteten var dog en annen, da oversendelsen aldri hadde kommet frem til disse myndighetene, grunnet svikt i kommunens rutiner. Saken var ikke sendt Statens Vegvesen, av ovenfor nevnte grunner. Kommunen har aldri hatt intensjon om å holde tilbake informasjon om denne saken og har heller ikke bevisst gått inn for å legge skjul på forholdet. Planene om Møbelringen og Jula har i tillegg versert i media, eksempelvis Smaalenenes Avis og Østlandets Blad. Det kan imidlertid ikke kreves av høyere myndigheter at de selv skal holde seg oppdatert på alle byggeprosjekter under sitt myndighetsområde. At myndighetene ikke er blitt informert om denne byggesaken, skyldes en intern svikt og for Vegvesenets vedkommende en intern administrativ beslutning. Det er således på det rene at myndighetene ikke kan lastes for å ha oversittet fristen, da man naturligvis ikke kan klage på et vedtak man ikke er kjent med. Sivilombudsmannen viser i sin uttalelse i sak 11/1906 til hensynet til effektivitet og ressursbruk både for private parter og forvaltningen, og dermed viktigheten av at frister overholdes. Videre uttaler han i sak at «klagefristreglene i forhold til det offentlige bør forstås og anvendes slik at forvaltningen får en oppfordring om og en tilskyndelse til å følge opp og handle raskt (når de får vite om et vedtak) dersom det er tale om å endre til ugunst positive vedtak». I denne saken ble myndighetene i forbindelse med en annen byggesak orientert om dispensasjonsvedtaket den Myndigheten sendte deretter inn sine klager den 25, og 26. februar, altså raskt etter at de ble kjent med forholdet. De har dermed heller ikke drøyd med å klage etterpå. Vilkåret i fvl. 31 første ledd, bokstav a) er således etter rådmannens syn oppfylt, noe som i utgangspunktet tilsier at Fylkesmannen og Statens Vegvesen bør få oppreisning for fristoversittelsen. Vilkårene i fvl. 31 første ledd er alternative, dvs. at når vilkåret i bestemmelsens bokstav a) er oppfylt vil en vurdering av hvorvidt det foreligger «særlige grunner» som gjør det «rimelig at klagen blir prøvd» etter fvl. 31 første ledd, bokstav b) i utgangspunktet bli overflødig. For å få denne saken tilstrekkelig opplyst finner rådmannen likevel at en vurdering av også dette vilkåret vil være hensiktsmessig, blant annet fordi Fylkesmannen anfører begge vilkår. Det forutsettes derfor for den videre vurderingen at høyere myndigheter faktisk kan lastes for å ha oversittet fristen. Spørsmålet blir således om det foreligger «særlige grunner» som gjør det «rimelig at klagen (likevel) blir prøvd», jf. fvl. 31 første ledd, bokstav b). Hovedutvalg for teknikk og miljø Side 6 av 19

7 Juridisk teori opplister flere momenter som vil kunne åpne for oppreisning i dette tilfellet. Dette beror på en konkret vurdering av omstendigheten i den enkelte sak, se Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utgave. 2011) s Forarbeidende til forvaltningsloven 31 første ledd, bokstav b, ot.prp.nr. 3 ( ) side 92 viser til at en særlig grunn til oppreisning «kan være at det klages over rettsanvendelsen ved vedtaket. En slik klage kan det være lite rimelig å avvise, fordi rettsspørsmålet ikke derved bringes ut av verden.» I Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utgave. 2011) s. 536 vises det til at dersom realitetsavgjørelsen som er truffet av underinstansen synes tvilsom rettslig sett, er det også et moment som taler for oppreisning. Sivilombudsmannen viser i sin uttalelse i sak 2011/1906 til at «Fylkesmannen er ( ) satt til å ivareta offentlige, allmenne interesser ( ). Hensynet til ivaretakelse av slike interesser må trekkes inn i vurderingen av om det er ønskelig å få klagen prøvd.». Det samme gjelder for Statens Vegvesen, som forvalter riksveg og er statlig fagmyndighet med sektoransvar på transportområdet. I denne saken viser myndighetene til at dispensasjonsvedtaket er i strid med reguleringsplanen for Nygård Næringspark og Fylkesdelplan for handelsvirksomhet, service og senterstruktur, da det kun tillates «plasskrevende varehandel» på eiendommen. Møbelutsalg regnes i følge fylkesdelplanen som detaljhandel. Videre vises det til at vedtaket er i strid med Rikspolitiske Retningslinjer for Samordnet arealog transportplanlegging (RPR-ATP) da området vurderes å være uegnet for publikumsrettede virksomheter da det ikke ligger i tilknytning til eksisterende tettsteder eller kollektivknutepunkter. I denne sammenheng vises det til overordnede føringer for samordnet areal- og transportplanlegging og klima, jf. nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Det vises også til den rikspolitiske bestemmelsen om kjøpesentre 3, som forbyr etablering av kjøpesentre med samlet bruksareal på mer enn 3000 m 2 for områder som ikke er i samsvar med ovenfor nevnte fylkesdelplan. Slik etablering krever Fylkesmannens samtykke jf. 4. Da slikt samtykke ikke er innhentet viser myndighetene til at vedtaket er i strid med denne bestemmelsen. Begge myndighetene viser til at de i forbindelse med reguleringsarbeidet reiste innsigelser nettopp til arealformålet med hensikt å spesifisere nærmere hvilken type bruk som skulle tillates på eiendommen. Bestemmelsene ble da revidert til å gjelde «plasskrevende varehandel». Myndigheten reagerer på at sakens forhistorie ikke er blitt hensyntatt i denne saken. Fylkesmannen mener i tillegg at den konkrete dispensasjonsvurderingen dels er mangelfull og for dårlig begrunnet. Fylkesmannen mener det kan reises spørsmål om hvorvidt første vilkår i pbl. 19-2, 2. ledd er oppfylt. Uavhengig av dette vurderes det at andre vilkår ikke er oppfylt da det etter Fylkesmannens syn ikke foreligger en kvalifisert overvekt av fordeler fremfor ulemper etter en samlet vurdering. Fylkesmannen vurderer også vedtaket utilstrekkelig og mangelfullt begrunnet etter forvaltningsloven 24 og 25. Hovedutvalg for teknikk og miljø Side 7 av 19

8 Følgelig anføres det i klagene både strid med allmenne offentlige interesser og overordnede nasjonale og statlige føringer, samt mangelfull rettsanvendelse. Rådmann finner på dette grunnlag at det foreligger særlige grunner som gjør det rimelig at klagen blir prøvd, da saken nok reiser flere prinsippspørsmål som også forvaltningen er tjent med at det blir tatt stilling til, jf. fvl. 31 første ledd, bokstav b). Rådmann erkjenner at det er flere sider ved denne saken som burde vært bedre utredet og finner dette svært beklagelig. Selv om det var en rutinesvikt som medførte at Fylkeskommunen og Fylkesmannen aldri fikk mulighet til å uttale seg, er dette et moment som tilsier at myndighetene nå burde få mulighet til å prøve saken på nytt for å få bragt de uavklarte spørsmålene ut av verden. Rådmann ser også at Statens Vegvesen burde fått oversendt saken da tiltaket klart også berører trafikkforhold. Fylkesmannen viser til at unnlatelse av å sende saken til overordnede myndigheter er å anse som en svært uheldig saksbehandlingsfeil. Rådmannen slutter seg til at dette forholdet er svært uheldig, men finner likevel grunn til å vise til Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2006/2066. Selv om kommunen i utgangspunktet må sørge for sine egne interne rutiner, så presiserer ombudsmannen at «varslingsplikten følger av forvaltningsinterne retningslinjer. At brudd på slike retningslinjer skal kunne påberopes til skade for private parter, er ikke uten videre gitt. Dette må gjelde desto mer der det er truffet et positivt vedtak som er egnet til å gi en part berettigede forventninger, og det går lang tid fra vedtaket treffes til omgjøring blir aktuelt». Som nevnt over, følger det av fvl. 31 annet ledd at det ved vurderingen av om klagen bør tas opp til behandling også skal legges vekt på om endring av vedtaket kan medføre skade eller ulempe for andre. Spørsmålet blir således om en endring av dispensasjonsvedtaket i denne saken kan medføre skade eller ulempe for andre. Juridisk teori, nærmere bestemt Eckhoff og Smith 2010, viser på side 282 til at det her siktes til tilfeller hvor klageren har en motpart som vedtaket er til gunst for. Hvis det er viktig for denne å kunne innrette seg etter vedtaket så snart som mulig, skal det meget til før en som selv er skyld i forsinkelsen, kan få oppreisning. Og dersom klager ikke er skyld i forsinkelsen, slik som lagt til grunn i denne saken, kan hensynet til motparten veie så tungt at oppreisning likevel bør avslås. I Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2000/0807, som gjaldt klage på vedtak om dispensasjon til oppføring av hytte beliggende i et område regulert til LNF innenfor 100-metersbeltet, kom Sivilombudsmannen til at det var lagt for liten vekt på hensynet til utbyggerens berettigede forventning om å få lov til å bygge ved vurderingen av om det skulle gis oppreisning for fristoversitting. Selv om fristoversittelsen i seg selv ikke kunne sies å være lang, var det vesentlige for ombudsmannen at det samlet sett hadde gått omtrent tre og en halv måned fra melding om positivt vedtak ble gitt, og fram til utbygger ble orientert om at vedtaket var påklaget. Hovedutvalg for teknikk og miljø Side 8 av 19

9 Det ble altså vektlagt både i hvilken grad utbygger hadde innrettet seg etter vedtaket og tiden som hadde gått fra vedtak om dispensasjon ble meldt til utbygger ble orientert om klagen. Ombudsmannen viser videre til at «det må kreves mer med hensyn til de grunner som taler for oppreisning der det er gått svært lang tid fra et positivt vedtak ble truffet til det gis tilbakemelding om at vedtaket er påklaget». Dette er naturligvis av hensyn til utbygger og den grad han har rukket å innrette seg etter vedtaket. Ombudsmannen fant i denne saken at når det hadde gått så lenge som tre og en halv måned fra vedtak ble truffet til vedtaket ble påklaget så måtte utbygger kunne sies å ha «en berettiget forventning om å få lov til å bygge». I sak 2006/2066, som gjaldt dispensasjon til oppføring av kai og badehus og hvor det var gått fem og en halv måned fra vedtak ble fattet til klage ble inngitt, fant Sivilombudsmannen at de overfor nevnte hensyn måtte gjelde desto mer på grunn av nettopp tidsaspektet i saken. I denne saken om Møbelringen ble det som nevnt fattet vedtak om dispensasjon den Rammetillatelse ble gitt Første igangsettingstillatelse (heretter IG) ble gitt , andre IG ble gitt , tredje IG ble gitt og fjerde (siste) IG ble gitt Da det er gitt både dispensasjon, ramme- og igangsettingstillatelser i denne saken er det klart at byggherren hele tiden har vært i den tro at byggesaken var i orden (vedlegg 14). Byggherren har således i aller største grad og med berettiget forventning innrettet seg etter det opprinnelige vedtaket om dispensasjon og byggetillatelse. De bygningsmessige arbeidene er så å si ferdige og det jobbes nå med tekniske installasjoner og overflatearbeider på eiendommen. Leietakerne skal overta bygget Bygget er også på flere områder tilpasset de planlagte leietakerne. Det er inngått private og bindende leiekontrakter både med Jula og Møbelringen, med en varighet på henholdsvis 10 og 12 år. Det er ansatt folk som er klare til å betjene butikkene. Møbelringen planlegger åpning og Jula planlegger åpning En stopp i byggearbeidene eller eventuelle endringer i allerede gitte tillatelser vil få meget store og alvorlige økonomiske- og driftsmessige konsekvenser for både utbygger og ikke minst leietakerne Jula og Møbelringen. Rådmann mener dette tilsier at, det til tross for at vilkårene i fvl. 31 første ledd er oppfylt, likevel ikke bør gis oppreisning for fristoversittelse da endring av vedtaket klart vil medføre store skader og ulemper for både utbygger og leietaker. I denne saken gikk det i tillegg eksakt 363 dager fra vedtaket ble fattet til Statens Vegvesen påklagde vedtaket, og 364 dager fra vedtaket ble fattet til Fylkesmannen påklagde vedtaket. Altså ble vedtaket påklaget akkurat innenfor den absolutte ettårsfristen etter fvl. 31 tredje ledd. Rådmann viser til Sivilombudsmannens holdning til tidsaspektet i liknende saker og finner at dette momentet også må tillegges avgjørende vekt i vurderingen. At det er gått nesten ett år siden vedtak om dispensasjon ble fattet har klart gitt utbygger svært god tid til å innrette seg både i Hovedutvalg for teknikk og miljø Side 9 av 19

10 selve byggesaken, og også mht. de privatrettslige relasjonene som ble etablert etterpå, både med Møbelringen og med Jula. Konklusjon: Det er klart at Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Statens Vegvesen ikke kan lastes for oversittelse av fristen og at det foreligger særlige grunner som gjør det rimelig at disse myndighetene får klagene sine prøvd. Rådmann finner imidlertid etter en samlet vurdering at utbyggers berettigede forventning om å få lov til å gjennomføre byggetiltaket og starte forberedende arbeid med leietakere må tillegges avgjørende vekt i denne saken, spesielt fordi det er gått nesten et år siden vedtaket ble fattet. Rådmann finner således å måtte legge avgjørende vekt på de betydelige konsekvenser en stopp eller endring av gitte tillatelser vil få for utbygger og leietakere, som i denne situasjonen må anses å være en uskyldig tredjepart som hele tiden har vært i god tro. Etter dette finner Rådmann at mottatt klage fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus v/miljøvernavdelingen og Statens Vegvesen bør avvises i medhold av forvaltningsloven 33 jf. 31 da det etter en samlet vurdering ikke foreligger grunnlag for å gi oppreisning for fristoversittelse i denne saken. Kort om dispensasjonsvurderingen: Da rådmann ikke vil realitetsbehandle innsendte klager før spørsmålet om oppreisning for fristoversittelse er avklart, finner ikke rådmannen det hensiktsmessig å gå dypt inn i drøftelsene som lå til grunn for dispensasjonsvedtaket i denne omgang. Rådmann viser dog til saksutskrift fra HTM-møtet (vedlegg 5) og de vurderinger som er gjort der. Som nevnt anfører Fylkesmannen at etableringen kan være i strid med forskrift om rikspolitiske bestemmelser for kjøpesentre. Dette ble beklageligvis ikke tatt opp i vurderingen av saken. Dispensasjonsvedtaket gjelder etableringen av Møbelringen, som har et totalareal på 3024 m 2 BRA. Dersom det kan lette behandlingen av saken antar Ås kommune at arealet vil kunne reduseres til under 3000 m 2 BRA. Vurdering av presedensvirkninger: Rådmann har forståelse for at myndighetene er bekymret for hvilke presedensvirkninger denne saken kan få, da både rettsanvendelsen, regionale og nasjonale interesser her nok burde vært bedre utredet. Likevel finner rådmann at omstendighetene rundt denne saken vil medføre at presedensvirkningene blir begrenset. Da utfallet i denne saken skyldes en rutinesvikt kan den etter rådmannens syn ikke stå som eksempel for eventuelle senere tilsvarende saker. Annet: Ås kommune ser meget alvorlig på det som har skjedd i denne saken og har allerede iverksatt nødvendige tiltak i organisasjonen som skal forhindre at slikt skal kunne skje igjen. Hovedutvalg for teknikk og miljø Side 10 av 19

11 Rutiner for saksbehandling og utsendelser er blitt, og vil bli ytterligere gjennomgått på samtlige avdelinger, spesielt på plan- og utvikling og bygg- og geodataavdelingen. Også kapasitet for utsendelser vil bli gjennomgått samt hvordan vi forholder oss til feilmeldinger som kommer inn i etterkant av utsendelser. Kan vedtaket påklages? Vedtak om avvisning etter fvl. 33 jf, 31 er et enkeltvedtak jf. fvl 2. Vedtaket kan påklages til fylkesmannen i Oslo og Akershus v/juridisk avdeling jf. forvaltningsloven kapittel 6. Klagen skal være skriftlig og begrunnet. Klagen skal sendes Ås kommune, postboks 195,1430 Ås eller per e-post til post@as.kommune.no Klagen vil først bli behandlet i hovedutvalg for teknikk og miljø. Dersom opprinnelig vedtak blir opprettholdt vil saken deretter oversendes Fylkesmannen i Oslo og Akershus for endelig avgjørelse. Ikrafttredelse av vedtaket: Umiddelbart Hovedutvalg for teknikk og miljø Side 11 av 19

12 HTM-12/15 Gnr 104 Bnr 46 - Rammetillatelse - Anmodning om oppreisning for fristoversittelse - Fylkesmannen i Oslo og Akershus Saksbehandler: Silje Marie Raad Saksnr.: 13/ Behandlingsrekkefølge Møtedato 1 Hovedutvalg for teknikk og miljø 12/ Rådmannens innstilling: Klage på delegert vedtak om rammetillatelse, sak 13/ , mottatt fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus v/miljøvernavdelingen avvises i medhold av forvaltningsloven 33 jf. 31. Hovedutvalg for teknikk og miljø finner etter en samlet vurdering at det ikke kan gis oppreisning for fristoversittelse i denne saken. Ås, Trine Christensen Rådmann Nils Erik Pedersen Teknisk sjef Avgjørelsesmyndighet: Hovedutvalg for teknikk og miljø Fylkesmannen i Oslo og Akershus v/juridisk avdeling Behandlingsrekkefølge: Hovedutvalg for teknikk og miljø Vedlegg: 1: Klage på vedtak om rammetillatelse - Fylkesmannen Øvrige dokumenter som ligger i saken: Samtlige dokumenter i saken Vedtak i saken sendes til: Arkitektene Astrup og Hellern AS v/martin Bakke Nygård Næringspark Øst AS v/ Coop Norge Eiendom AS v/kristian Fjeld Norbygg AS v/jarle André Thorbjørnsen Fylkesmannen i Oslo og Akershus v/miljøvernavdelingen Akershus Fylkeskommune v/seksjon for plan og miljø Statens Vegvesen Region Øst Fylkesmannen i Oslo og Akershus v/juridisk avdeling Hovedutvalg for teknikk og miljø Side 12 av 19

13 SAKSUTREDNING: Sammendrag: Det vises til sak 13/ vedrørende klager på vedtak om dispensasjon (med tilhørende vedlegg) og vurdering av oppreisning for fristoversittelse. Etter mottatt klage på vedtak om dispensasjon har kommunen nå også den mottatt klage på vedtak om rammetillatelse til oppføring av forretningsbygg for etablering av Møbelringen og Jula på eiendommen (vedlegg 1). Klagen på vedtak om rammetillatelse vil bli behandlet på tilsvarende måte som klager på vedtak om dispensasjon. Hjemmelsgrunnlag: Ordinær klagefrist er tre uker, jf. forvaltningsloven (fvl). 29. Vedtak om rammetillatelse for oppføring av forretningsbygg for etablering av Møbelringen og Jula ble fattet administrativt den etter at dispensasjon ble innvilget i HTM den Klage fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus v/miljøvernavdelingen ble sendt Klagen er således ikke fremmet innen ordinær klagefrist jf. fvl. 29. Det følger av fvl. 33 annet ledd, siste pkt. at «dersom vilkårene for å behandle klagen ikke foreligger, skal underinstansen avvise saken, jf. dog 31» Fvl. 33 tilsier i utgangspunktet at klagen skal avvises da den ikke er fremmet rettidig. Henvisningen til 31 innebærer imidlertid at underinstansen har plikt til å være oppmerksom på spørsmålet om klagen likevel skal tas til behandling. Dette kalles å gi oppreisning for fristoverskridelse. I fvl. 31 heter det: «Selv om klageren har oversittet klagefristen, kan klagen tas under behandling såframt a) parten eller hans fullmektig ikke kan lastes for å ha oversittet fristen eller for å ha drøyd med klage etterpå, eller b) det av særlige grunner er rimelig at klagen blir prøvd. Ved vurderingen av om klagen bør tas opp til behandling, skal det også legges vekt på om endring av vedtaket kan medføre skade eller ulempe for andre. Klagen kan ikke tas under behandling som klagesak dersom det er gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet.» Siste ledd bestemmer at oppreisning ikke under noen omstendighet kan gis dersom det er gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet. I denne saken er klagen fremmet innenfor denne ettårsfristen. Hovedutvalg for teknikk og miljø Side 13 av 19

14 Avgjørelsen om hvorvidt det skal gis oppreisning for fristoversittelse for klager fremmet innen ett år, er overlatt til kommunens frie skjønn, jf. ordet «kan» i innledningen til 31. Hvorvidt det skal gis oppreisning for fristoversittelse vil derfor nå bli gjenstand for nærmere vurdering. Rådmannens vurdering av vilkårene for å gi oppreisning for fristoversittelse: Rådmann vil kun behandle spørsmålet om oppreisning for fristoversittelse i denne saken. Det materielle i innsendt klage vil derfor ikke bli gjenstand for eventuell realitetsbehandling før forholdet om oppreisning er avklart. Rådmann finner at Fylkesmannen har rettslig klageinteresse i denne saken jf. fvl 28. Etter fvl. 31 første ledd bokstav a) er det et vilkår for oppreisning at parten, som i denne saken er Fylkesmannen, ikke kan lastes for å ha oversittet fristen eller for å ha drøyd med å klage etterpå. Spørsmålet er således om Fylkesmannen kan lastes for å ha oversittet fristen eller for å ha drøyd med å klage etterpå. Vedtak om rammetillatelse ble som nevnt fattet administrativt den etter at dispensasjon ble innvilget i HTM. Rammesøknader skal som utgangspunktet ikke oversendes Fylkesmannen, det er kun dispensasjonssøknader som i medhold av pbl skal oversendes berørte myndigheter til uttalelse. Feilen skjedde således på dispensasjonstidspunktet ved at saken aldri ble oversendt, og dette fikk også innvirkning på rammevedtaket. Vedtak om dispensasjon og deretter rammetillatelse ble fattet i den tro at Fylkesmannen var orientert om dispensasjonssøknaden og ikke hadde innvendinger til denne. Da dispensasjonssøknaden aldri ble oversendt er det likevel på det rene at Fylkesmannen heller ikke i denne saken kan lastes for å ha oversittet fristen, da man naturligvis ikke kan klage på et vedtak man ikke er kjent med. Rådmann viser også i denne saken til Sivilombudsmannens uttalelse i sak 11/1906 vedrørende hensynet til effektivitet og ressursbruk. Fylkesmannen ble som tidligere nevnt, i forbindelse med en annen byggesak orientert om denne saken den Fylkesmannen sendte deretter inn klage på dispensasjonsvedtaket den , og her ble det også orientert om at også rammetillatelsen ville bli påklaget. Ås kommune mottok klage på rammetillatelsen den Kapasitetshensyn og sakens kompleksitet tilsier at en måneds reaksjonstid må kunne forventes i dette tilfellet. Det kan derfor ikke sies at Fylkesmannen har drøyd med å klage etterpå. Vilkåret i fvl. 31 første ledd, bokstav a) er således etter rådmannens syn oppfylt, noe som i utgangspunktet tilsier at Fylkesmannen bør få oppreisning for fristoversittelsen. Vilkårene i fvl. 31 første ledd er som tidligere nevnt alternative, dvs. at når vilkåret i bestemmelsens bokstav a) er oppfylt vil en vurdering av hvorvidt det foreligger Hovedutvalg for teknikk og miljø Side 14 av 19

15 «særlige grunner» som gjør det «rimelig at klagen blir prøvd» etter fvl. 31 første ledd, bokstav b) i utgangspunktet bli overflødig. For å få denne saken tilstrekkelig opplyst finner rådmannen likevel at en vurdering av også dette vilkåret vil være hensiktsmessig, blant annet fordi Fylkesmannen anfører begge vilkår. Det forutsettes derfor for den videre vurderingen at høyere myndigheter faktisk kan lastes for å ha oversittet fristen. Spørsmålet blir således om det foreligger «særlige grunner» som gjør det «rimelig at klagen (likevel) blir prøvd», jf. fvl. 31 første ledd, bokstav b). Rådmann viser til lovforarbeidene, sivilombudsmannsuttalelsene og den juridiske teorien som gjengitt i sak 13/ (vedrørende dispensasjonsvedtaket). I denne saken viser Fylkesmannen til at rammetillatelsen er i strid med reguleringsplanen for Nygård Næringspark og Fylkesdelplan for handelsvirksomhet, service og senterstruktur, da det kun tillates «plasskrevende varehandel» på eiendommen. Fylkesmannen presiserer at møbelutsalg i fylkesdelplanen regnes som detaljhandel og ikke plasskrevende varer. I tillegg viser Fylkesmannen til at Jula har et vidt varesortiment som går ut over definisjonen «trelast og større byggevarer». Fylkesmannen støtter seg i denne sammenheng til Miljødepartementets kommentarer til den opprinnelige kjøpesenterstoppen i 1997 og definisjonen «plasskrevende varer», samt formålet bak kjøpesenterbestemmelsen. Fylkesmannen mener at etablering av Jula på eiendommen fordrer en dispensasjon på lik linje som Møbelringen. Fylkesmannen viser videre til at rammetillatelsen er i strid med den rikspolitiske bestemmelsen om kjøpesentre 3, som forbyr etablering av kjøpesentre med samlet bruksareal på mer enn 3000 m 2 for områder som ikke er i samsvar med ovenfor nevnte fylkesdelplan. Slik etablering krever Fylkesmannens samtykke jf. 4. Da slikt samtykke ikke er innhentet viser Fylkesmannen til at vedtaket er i strid med denne bestemmelsen. Fylkesmannen er i tillegg uenig i at denne type etablering ikke vil medføre ulemper for omkringliggende bebyggelse og miljø og viser til at det i forbindelse med reguleringsarbeidet ble reist innsigelse nettopp til arealformålet med hensikt å spesifisere nærmere hvilken type bruk som skulle tillates på eiendommen. Bestemmelsene ble da revidert til å gjelde «plasskrevende varehandel». Fylkesmannen reagerer på at sakens forhistorie ikke er blitt hensyntatt i denne saken. Avslutningsvis presiserer Fylkesmannen at Jula og Møbelringen må anses som transportintensive virksomheter og at slik etablering vil undergrave hensikten med den rikspolitiske bestemmelsen om kjøpesentre. Følgelig anfører Fylkesmannen både strid med allmenne offentlige interesser og overordnede nasjonale og statlige føringer, samt mangelfull rettsanvendelse. Hovedutvalg for teknikk og miljø Side 15 av 19

16 Rådmann finner på dette grunnlag at det foreligger særlige grunner som gjør det rimelig at klagen blir prøvd, da saken nok reiser flere prinsippspørsmål som også forvaltningen er tjent med at det blir tatt stilling til, jf. fvl. 31 første ledd, bokstav b). Likevel finner rådmann også i denne saken å måtte vurdere hvorvidt en endring av vedtaket kan medføre skade eller ulempe for andre, jf, fvl. 31 andre ledd. Spørsmålet blir således om en endring av vedtak om rammetillatelse i denne saken kan medføre skade eller ulempe for andre. Rådmann viser igjen til tilsvarende juridiske teori og sivilombudsmannsuttalelser referert i sak 13/ Det skal altså også i denne saken vektlegges både i hvilken grad utbygger hadde innrettet seg etter vedtaket og tiden som hadde gått fra vedtaket ble meldt, til utbygger ble orientert om klagen. Jo lenger tid som er gått fra vedtaket ble fattet til klagen blir fremmet, jo høyere er terskelen for å få oppreisning for fristoversittelse I denne saken om Jula og Møbelringen ble det som nevnt fattet administrativt vedtak om rammetillatelse den , etter at dispensasjon ble innvilget den Første igangsettingstillatelse (heretter IG) ble gitt , andre IG ble gitt , tredje IG ble gitt og fjerde (siste) IG ble gitt Da det er gitt både dispensasjon, ramme- og igangsettingstillatelser i denne saken er det klart at byggherren hele tiden har vært i den tro at byggesaken var i orden. Byggherren har således i aller største grad og med berettiget forventning innrettet seg etter det opprinnelige vedtaket om dispensasjon og byggetillatelse. De bygningsmessige arbeidene er så å si ferdige og det jobbes nå med tekniske installasjoner og overflatearbeider på eiendommen. Leietakerne skal overta bygget Bygget er også på flere områder tilpasset de planlagte leietakerne. Det er inngått private og bindende leiekontrakter både med Jula og Møbelringen, med en varighet på henholdsvis 10 og 12 år. Det er ansatt folk som er klare til å betjene butikkene. Møbelringen planlegger åpning og Jula planlegger åpning En stopp i byggearbeidene eller eventuelle endringer i allerede gitte tillatelser vil få meget store og alvorlige økonomiske- og driftsmessige konsekvenser for både utbygger og ikke minst leietakerne Jula og Møbelringen. Rådmann mener dette tilsier at, det til tross for at vilkårene i fvl. 31 første ledd er oppfylt, likevel ikke bør gis oppreisning for fristoversittelse da endring av vedtaket klart vil medføre store skader og ulemper for både utbygger og leietakere. I denne saken har det i tillegg gått eksakt 364 dager fra vedtak om rammetillatelse ble fattet til Fylkesmannen påklagde vedtaket. Altså ble vedtaket påklaget akkurat innenfor den absolutte ettårsfristen etter fvl. 31 tredje ledd. Rådmann viser til Sivilombudsmannens holdning til tidsaspektet i liknende saker og finner at dette Hovedutvalg for teknikk og miljø Side 16 av 19

17 momentet også må tillegges avgjørende vekt i vurderingen. At det er gått nesten ett år siden vedtak om rammetillatelse ble fattet har klart gitt utbygger svært god tid til å innrette seg både i selve byggesaken, og også mht. de privatrettslige relasjonene som ble etablert etterpå, både med Møbelringen og med Jula. Konklusjon: Det er klart at Fylkesmannen i Oslo og Akershus ikke kan lastes for oversittelse av fristen og at det foreligger særlige grunner som gjør det rimelig at Fylkesmannen får klagen sin prøvd. Rådmann finner imidlertid etter en samlet vurdering at utbyggers berettigede forventning om å få lov til å gjennomføre byggetiltaket og starte forberedende arbeid med leietakere må tillegges avgjørende vekt i denne saken, spesielt fordi det er gått nesten et år siden vedtaket ble fattet. Rådmann finner således å måtte legge avgjørende vekt på de betydelige konsekvenser en stopp eller endring av gitte tillatelser vil få for utbygger og leietakere, som i denne situasjonen må anses å være en uskyldig tredjepart som hele tiden har vært i god tro. Etter dette finner Rådmann at mottatt klage fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus v/miljøvernavdelingen bør avvises i medhold av forvaltningsloven 33 jf. 31 da det etter en samlet vurdering ikke foreligger grunnlag for å gi oppreisning for fristoversittelse i denne saken. Kort om vurderingene som ligger til grunn for rammetillatelsen: Da rådmann ikke vil realitetsbehandle innsendt klage før spørsmålet om oppreisning for fristoversittelse er avklart, finner ikke rådmannen det hensiktsmessig å gå dypt inn i drøftelsene som lå til grunn for rammetillatelsen i denne omgang. Rådmann viser dog til saksutskrift fra HTM-møtet og rammetillatelse av i sak 13/ , og nevner i tillegg følgende: Det ble i søknadsprosessen redegjort for at virksomheten Jula faller inn under definisjonen «plasskrevende varehandel» (se vedlegg 3 i sak 13/ ). Kommunen innehar ikke den faglige kompetansen som vil være nødvendig for å kunne overprøve en slik vurdering og kommunen la således til grunn at Jula falt inn under betegnelsen «plasskrevende varehandel». Vedrørende anmodning om oppsettende virkning: Fylkesmannen v/miljøvernavdelingen anmoder om at klagen blir gitt oppsettende virkning etter forvaltningslovens 42. Utgangspunktet er at vedtak i byggesaker kan iverksettes straks de er truffet og meddelt partene. Når et vedtak er påklaget, kan imidlertid underinstansen beslutte at et vedtak ikke skal iverksettes før klagen er endelig avgjort, i medhold av fvl. 42. Dette gjelder også der det er uavklart om klagen faktisk skal tas til behandling, jf. fvl. 31. Hovedutvalg for teknikk og miljø Side 17 av 19

18 Avgjørelsen beror på en skjønnsmessig helhetsvurdering basert på en foreløpig vurdering av klagen og av de ulike interesser og forhold knyttet til selve klagesaken, jf. Sivilombudsmannens årsmelding 1985 s Bakgrunnen for regelen om oppsettende virkning, er hensynet til rettssikkerheten, ved at den skal forhindre at gjennomføringen av vedtaket medfører uopprettelig skade eller tap enten for byggherre eller nabo. Det sentrale for vurderingen vil være en avveiing av de fordeler og ulemper en beslutning om utsatt iverksetting vil gi. Som nevnt over er de bygningsmessige arbeidene så å si ferdige i denne saken og det jobbes nå med tekniske installasjoner og overflatearbeider på eiendommen. Leietakerne skal overta bygget Det er videre inngått private og bindende leiekontrakter både med Jula og Møbelringen, med en varighet på henholdsvis 10 og 12 år. Det er ansatt folk som er klare til å betjene butikkene. Møbelringen planlegger åpning og Jula planlegger åpning En stopp i byggesaken som medfører at arbeidet må stanses og bygget ikke kan tas i bruk til planlagt tid vil få store og alvorlige økonomiske- og driftsmessige konsekvenser for både utbygger og ikke minst leietakerne Jula og Møbelringen. Dette er ulemper som må tillegges vekt også i denne vurderingen. Rådmann finner videre at det faktum at saken er uavklart med hensyn til oppreisning for fristoversittelse og hvorvidt klagen faktisk skal tas til behandling må trekkes inn som et vektig moment. Det vil etter rådmannens syn være urimelig å utløse de ovenfor nevnte konsekvensene på dette tidspunkt når det er uavklart om klagene overhode skal tas til behandling, spesielt da konsekvensene er av så alvorlig art som i denne saken. Rådmannen kan ikke se at en oppsettende virkning i denne saken vil gagne noen parter. Konsekvensen av en eventuell omgjøring av dispensasjon og byggetillatelse bør avventes til klagesaken er avgjort. Konklusjon: Etter dette finner rådmann at anmodning om å gi klagen oppsettende virkning etter fvl. 42 må avvises. Denne avgjørelsen etter fvl. 42 er en prosessledende beslutning, og kan ikke påklages. Annet: Rådmann viser til sak 13/ vedrørende presedensvirkninger samt utførte og fremtidige interne rutinetiltak i kommunen. Kan vedtaket påklages? Vedtak om avvisning etter fvl. 33 jf, 31 er et enkeltvedtak jf. fvl 2. Vedtaket kan påklages til Fylkesmannen i Oslo og Akershus v/juridisk avdeling jf. forvaltningsloven Hovedutvalg for teknikk og miljø Side 18 av 19

19 kapittel 6. Klagen skal være skriftlig og begrunnet. Klagen skal sendes Ås kommune, postboks 195,1430 Ås eller per e-post til Klagen vil først bli behandlet i hovedutvalg for teknikk og miljø. Dersom opprinnelig vedtak blir opprettholdt vil saken deretter oversendes Fylkesmannen i Oslo og Akershus for endelig avgjørelse. Ikrafttredelse av vedtaket: Umiddelbart Hovedutvalg for teknikk og miljø Side 19 av 19