Planlegging som forvaltningsoppgave og som politikk samme sak, eller?

Transkript

1 Planlegging som forvaltningsoppgave og som politikk samme sak, eller? Terje Kleven Norsk institutt for by og regionforsking (NIBR) Forelesning SAMPLAN 19. september 2011

2 Aller først en liten felles utfordring: Hva er samfunnsplanlegging? Hva er GOD samfunnsplanlegging?

3 Ramme for forelesningen 1. Planleggingens rasjonale og grunnleggende forutsetninger Planlegging som idé og tankemodell Planlegging som kommunal praksis den norske modellen 2. Norm og virkelighet når planleggingen møter politikken the twain shall never meet?

4 Kommunene (og andre) planlegger: fordi de vil (og bestemmer det selv) fordi de må (fordi staten sier det) fordi de bør (fordi andre gjør det) Planlegging er begrunnelser for og forberedelse til handling Planlegging er å ville styre selv eller gjennom andre

5 To perspektiver på å ville og å måtte planlegge Planlegging som tilpasning (adaptation) og planlegging som utvikling (development) (John Friedman og Knut Dahl-Jacobsen) Her forstått som Planlegging etter instruks fra oven (staten) Planlegging som egeninitiert handling for å løse egne utfordringer

6 Norsk planleggings fem storylines Planlegging er et verktøy for politisk styring Planlegging skal sørge for helhetlig samordning Planlegging skal bygge på kunnskap Planlegging skal sikre informasjon, åpenhet og deltakelse Planlegging skal sikre bærekraftig utvikling

7 : Tre regimer Fra hierarki til samstyring: Hierarki : Utbyggingsregimet fram til slutten av 1970-tallet ( i bygningslovens tid ) Plan m/ marked : New Public Management og pbl 1985) Bærekraft og helhetlig samstyring : Pbl 2008 som Sirkelens ende?

8 Planlegging for gjenreising og økonomisk utvikling Inspirasjonen og modeller fra New Deal

9 Planlegging for utbygging Bygningsloven av 1965 ( 20.2): Kommunen skal sørge for at det blir utarbeidd generalplaner som angir hovedtrekkene i utnyttingen av grunnen, så som til byggeområder, jord- eller skogbruksområder, naturområder, trafikklinjer og andre kommunikasjonsanlegg, og for løsningen av vann- og kloakkspørsmål eller andre spørsmål om tiltak til dekning av allmenne behov innenfor kommunens område

10 Men ambisjonene har økt! Planleggingen skal (pbl 1-1, utdrag)..fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og fremtidige generasjoner..bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om vern og bruk av ressurser..sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning fra alle berørte interesser og myndigheter..fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller, samt bidra til å forebygge kriminalitet ++ Men er virkemidlene tilpasset ambisjonene?

11 Gro satte en ny dagsorden! Men beholdt også Kåres!

12 Mer effektivitet, takk! Og det gjelder kommunene også!

13 Helhetlig New Public Management Hvorfor: mer målrettet og mer effektiv kommunal virksomhet realisme og prioritering Få sammenheng mellom plan og økonomi Legge til rette for nyskapning og strategisk næringsplanlegging Skape mer effektive kommuner gjennom mer effektive tjenester, resultatorientering, læring og omstilling Slipp utbyggerne til!

14 Planleggingens begrunnelser fem storylines med skiftende innhold Planlegging = styring og samordning Som politisk beslutningsgrunnlag Sikre effektive/optimale/bærekraftige/sikre løsninger Rettsgrunnlag for inngrep i private rettigheter Planlegging er basert på kunnskap Framtidsorientering, mål og visjoner Planlegging som kunnskapsbasert (sosial) læring Planlegging er en demokratisk prosess Beslutninger under folkevalgt kontroll Arena for medvirkning og medinnflytelse

15 Planleggingens nye storylines Planlegging for bærekraftig utvikling Planlegging etter loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser (1-1). Planlegging for universell utforming Prinsippet om universell utforming skal ivaretas i planleggingen og kravene til det enkelte byggetiltak. Det samme gjelder hensynet til barn og unges oppvekstvilkår og estetisk utforming av omgivelsene.

16 Planlegging og marked DER, står det på planen

17 Planlegging som styringsverktøy = normativ logikk og rasjonalitet Fra verdier og visjoner, gjennom kunnskap til optimale løsninger, [planer skal] sette mål for den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen i kommuner og regioner, avklare samfunnsmessige behov og oppgaver, og angi hvordan oppgavene kan løses, [ 3-1 a] dvs. Gis et klart, eksplisitt verdigrunnlag (målhierarki) Være basert på faktagrunnlag, kunnskap og etterprøvbare (vitenskapelige) metoder Formålet: å finne beste løsning i samsvar med definerte mål Løse konflikter, avveie interesser og fordele makt ikke så rasjonelt lenger?

18 Planlegging som rasjonell prosess (Banfield 1959) Plan Valg Handling Analyse av situasjonen ( Hva er utfordringen? ) Fastleggelse av mål ( Hvor vil vi? ) Søking etter mulige løsninger ( Hva er mulig? ) Hva er konsekvensene av mulige alternative valg ( Fordeler og ulemper? ) Beslutning ( Dette er beste løsning! ) Gjennomføring ( Sett i gang! )

19 Rolledeling mellom politikk og fag Forutsetninger: Problemer løses i klart atskilte faser Søking etter beste utfall Vi har kunnskap om årsak og virkning Kunnskap blir brukt Vedtak blir gjennomført som vedtatt

20 Tidlige erfaringer fra praksis Samordningen var så som så Lang sikt og kort sikt uten kopling Sektorplaner levde sitt eget liv Plan og økonomi ikke koplet Planlegging uten klare mål Liten interesse for resultater og måloppnåelse Planlegging ble skippertak, frikoplet fra daglige rutiner

21 Noen grep ble tatt for bedre praksis (1) 1 KOPLE PLANER Helhet Del Lang sikt Kommuneplan Handlingsprog /økonomiplan Kommunedelplaner Sektor- og temaplaner Kort sikt Årsbudsjett Prosjektplaner

22 Noen flere grep (2) 2 Gjøre planleggingen rullerende og bygge inn en rutine for feedback

23 Planfaser og planformer sett i sammenheng KOMMUNEPLAN Utfordringer/mål Løsninger SEKTORPLANER ÅRSMELDING Resultater Ressurser Gjennomføring BUDSJETT

24 Handlingsprogram/økonomiplan selve navet i planleggingssyklusen Utfordringer Langsiktige mål Situasjon Handlingsmål Utviklingstrekk Tendenser Prioriteringer Mål Prioriterte tiltak og satsinger Resultat Oppfølging Strategier for endring Ressursdisp. Budsjett Resultater og ressursbruk

25 Mixed scanning på norsk (Kleven 1986) PLANSTRATEGI ØKONOMIPLAN

26 Planlegging og virkelighet I

27 Planlegging og virkelighet II Planlegging uten politisk interesse Planlegging som symbol på god vilje Planlegging som utsettelse Planlegging som heft Plan som etterrasjonalisering av handling Kompromisser og forhandlinger om beste løsning

28 I politikken kan det være fornuftig Å vente med beslutninger til en er sikret oppslutning Å unngå konflikt i hver fall rasjonere med dem Å ta andre hensyn (forhold utenfor planen) Å søke kompromisset og selge hest Å sørge for å ha rom for manøvrering Altså: Rett og slett la det gå politikk i saken!

29 Planlegging og politikk er ikke samme sak Planleggingsrasjonaliteten utfordrer politisk fornuft i synet på: Perspektivet helhet versus deler Mål versus midler Verdinøytralitet (objektivitet) versus partiskhet Det beste versus det mulige Iverksetting i en lydig black box

30 Kommunene skal utføre en løpende kommuneplanlegging med sikte på å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utvikling innenfor sine områder. Idealet Helhetsperspektiv Heldekkende og komplekst bilde Innsikt og forståelse av sammenhenger og virkninger Virkeligheten: Bildet er fragmentert Enkelt og saksorintert Manglende innsikt, kunnskapsmangel og hull

31 Mål og virkemidler Målhierarki Idealet Klare, konsistente og stabile mål/ preferanser Først sette mål, så velge virkemidler Virkeligheten: Mål og virkemidler er sammenvevd Mål er uklare, ustabile og ofte i innbyrdes konflikt Valg av virkemidler (løsning) er like viktige som målene

32 Hvordan finnes løsningene? Idealet Gjennom nøytrale/ objektive analyser av foreliggende (mange) alternativer Virkeligheten: Partisk (subjektiv) analyse, til støtte for løsninger som ivaretar egne interesser Analyse av fakta og alternativer er del av argumentasjon og maktforhold

33 Beslutningssituasjon Idealet Beslutning som en konsekvens av oppsatte mål og alternativenes konsekvenser Å finne beste løsning er teknikk Virkeligheten: Partisk (subjektiv) analyse, til støtte for løsninger som ivaretar egne interesser Analysen av fakta og alternativer er del av argumentasjon og maktforhold

34 Kriterier (verdier) for valg av løsning Idealet Optimalitet, dvs beste løsning innenfor tilgjengelige ressurser Fordeler avveies systematisk mot ulemper (i forhold til oppsatte mål) Virkeligheten: Legitimitet, dvs. løsning som er politisk akseptabel, forsvarbar og gjennom-førbar Beste løsning = det alternativ som kan få oppslutning Minst mulig konflikt, dvs. små endringer gjennom kompromisser, forlik og pakkeløsninger

35 Iverksetting av beslutninger Idealet Iverksetting er atskilt fra beslutning Iverksetting er en oppgave for eksperter Iverksetting er nøytral (upolitisk) og lojal oppfølging av politiske vedtak Virkeligheten: Iverksetting skjer i forvaltninger med egeninteresser Ulike fag og profesjoner har ulike oppfatninger om hva som er riktig fortolkning av politiske vedtak ( målforskyvning )

36 Virkelighet og ideal Og hva er hva?

37 Begrunnelser/kriterier for å bedømme beslutningers legitimitet (Welin 1993) Beslutningens samlede nytte Beslutningens konsekvenser om fordeling av goder og ulemper Beslutningens konsekvenser med hensyn til beskyttelse av liv, frihet og eiendom Om beslutningens oppfattes som rettferdig Beslutningens konsekvenser for integriteten

38 Det optimale versus det legitime Det optimale kan beregnes, men er det verdifritt? De øvrige begrunnelsene dreier seg om skillet mellom det akseptable og det ikke-akseptable beslutningene utfall og prosedyrer Legitimitet er ikke en målbar størrelse, men en funksjon av politisk skjønn (beslutningen) og utfallet av sluttresultatet (iverksettingen)

39 Planlegging en felles arena for leg og lærd Planlegging er en støtte for å fatte legitime løsninger, ikke nødvendigvis de optimale Planlegging er et møte mellom leg og lærd mellom politiske og faglige verdier og kompetanser Da er det problematisk å dele skille arenaen mellom de to

40 Skisse til en dialogmodell Politikk: Verdier Ideologier Interesser Oppslutning Legitimitet Foreberedelse av beslutning Vedtak om handling Fag: Kunnskap Plankompetanse Troverdighet Brukbarhet Problem og kontekst

41 Et alternativ til Banfield Mål og verdier Lokalkunnskap Problemforståelse Virkelighetsoppfatning Vedtak om viktige tiltak Plan for gjenomføring Viten og løsninger Beslutningsgrunnlag: Fag + politikk Vedtak: Politikk Iverksetting: Fag?

42 Epilog: Sirkelens ende Når alt og alle skal med beveger vi oss da fra arealstyring til atferdsstyring, dvs. en ambisjon om å orkestrere sosio-økonomisk og kulturell atferd, med sivilsamfunnet som sentral aktør? Bærekraftutfordringer (rettet mot miljø, forbruk og livsstil ) Klimahensyn (rettet mot transport og energibruk) Kulturarv og -vern ( vårt felles ansvar ) Folkehelse ( din helse er vår felles helse )

43 Partnerskap planleggingens nye mantra? Forsiden til Plan 6/2002

44 Sirkelens ende (2) Governing at a distance Fra samordning fra oven til samordning gjennom frivillighet og deltakelse Fra statlige pålegg til oppfordringer og forventninger Fra offentlige løsninger til planlegging for partnerskap Kan atferd styres på avstand? Er medvirkning og samstyring svaret på alle styringsutfordringer? Er planleggingssystemet det beste styringsmidlet hvis målet er å endre folks atferd? Når alle skal med, trues da det representative demokratiet? fra folkevalgt til (sleeping) partner.